Analyse de l'accord de partenariat economique (APE) intérimaire dans la coopération multilatérale Cameroun-Union Européenne (UE)

Chapitre 2 : PRESENTATION GENERALE ET ETAT DES LIEUX DE L'APE AU CAMEROUN

Le partenariat entre l'UE et le Cameroun est le résultat d'un long processus historique jalonné respectivement par la création de la CEE en 1957 et la décolonisation du pays en 1960 et 1961. Comme l'explique fort heureusement Pamphile SEBAHARA, cette coopération a évolué dans ses objectifs, ses principes et ses piliers, ainsi que ses instruments et ses approches pour s'arrimer non seulement à l'évolution interne de l'UE et des Etats ACP, mais aussi à l'évolution du système international.^116(*) Celui-ci a connu des bouleversements au cours de la décennie 90, notamment avec le phénomène de la mondialisation qui tend à légitimer la libéralisation des échanges commerciaux sous la bannière de l'OMC.^117(*) Aussi, le triomphe de l'idéologie capitaliste sur l'idéologie socialiste tend à ériger l'économie de marché comme le modèle économique par excellence.^118(*)

En dépit des appréciations mitigées qu'ils suscitent auprès de l'opinion publique africaine et européenne, il reste évident que l'avènement des APE répond d'abord et avant tout à un agenda dicté par le contexte international. De plus, sa complexité amène les Pays en Voie de Développement à l'appréhender avec minutie et beaucoup de circonspection d'où l'intérêt d'examiner ses contours et ses mécanismes. Pour cela, ce second chapitre se propose de procéder à une présentation générale de l'APE (Section1) afin de cerner au clair l'état des lieux au Cameroun (Section2).

Section1 : Présentation Générale des APE.

Les APE s'inscrivent dans la mouvance de l'économie néolibérale dictée par le double phénomène de la mondialisation et de la globalisation financière.^119(*) Conçus par l'accord de Cotonou du 23 juin 2000 entre les 77 ACP et les 15 pays de l'UE, ces derniers viennent modifier fondamentalement les relations entre l'UE et les pays ACP dont l'aboutissement est «la mise en place d'un partenariat véritable, stratégique et renforcé » entre les parties en présence. Ce nouveau cadre d'échange qui reste sous-tendu par des fondements et des objectifs bien définis (P1), est adossé sur des bases et des principes bien spécifiés (P2).

p1. Fondements et Objectifs des APE.

A. Les Fondements.

L'avènement des APE est tributaire des fondements lointains et des fondements immédiats.

· Les Fondements lointains.

Le premier fait majeur qui a présidé à la reconfiguration de la relation ACP-UE est sans conteste l'échec des préférences commerciales de Lomé (1975-2000). Ces conventions ont été considérées à tort ou à raison comme des conventions généreuses du fait du régime préférentiel concédé gracieusement aux pays ACP. En revanche, le bilan de ces 25 années de coopération s'est avéré mitigé. Sur le plan pratique et opérationnel, ces conventions sont apparues comme des outils très complexes du fait d'une multiplicité d'outils et procédures opaques, une bureaucratisation abusive et une efficacité résiduelle sur le développement réel des pays ACP.^120(*)

Le système de préférences non réciproque n'a pas conduit à la transformation structurelle des économies des pays ACP et peu d'activités industrielles ont connu un processus de maturation les conduisant à une pleine compétitivité au niveau international. En outre, ce système n'a pas pu empêcher la marginalisation des pays ACP dans l'économie mondiale dont la part du PIB mondial dans le PIB est tombée à 1%.^121(*)

Plus encore, les économies de ces derniers sont loin d'avoir atteint le but escompté en matière de diversification car, les produits primaires dans les exportations contribuent encore à hauteur de 90 %^122(*) des exportations totales pour l'ensemble de la région africaine. (Les pays africains sont restés davantage confinés dans l'exploitation du bois).

D'autres facteurs sont à évoquer pour expliquer l'échec des préférences commerciales de Lomé. Il s'agit en l'occurrence des barrières non-tarifaires (normes qualité et phytosanitaires) en vigueur sur les produits agricoles en Europe ; les règles relativement protectrices ; une compréhension limitée des dispositions de l'accord et leurs procédures complexes ; la capacité d'offre limitée des pays ACP ; la pénurie d'investissements privés ; les carences d'infrastructures ; le développement insuffisant du secteur des services financiers ; une base de ressources humaines trop étroite et, enfin, la mauvaise structuration et la faible diversification des exportations des pays ACP.

S'agissant spécifiquement du problème de l'offre des pays ACP, ces derniers ont longtemps fait face à de lourdes contraintes à la fois microéconomiques (difficultés d'accès aux crédits, coûts élevés du travail et des facteurs de production, etc.) et macroéconomiques (surévaluation du tau de change, instabilité de la croissance, etc.). Ces aléas structurels et conjoncturels ne leur ont pas permis de capitaliser à fond les incitations et opportunités à eux accordées par l'UE. Il faut adjoindre à ces obstacles la vulnérabilité des pays ACP du fait de : croissance démographique forte, désarticulation des différents secteurs de l'économie, niveau d'expertise insuffisant dans le domaine technologique, ainsi que les instabilités politiques, la mal gouvernance et les détournements des fonds publics.

L'avènement des APE s'explique aussi par la tendance érosive des préférences commerciales de Lomé. Au plan multilatéral, l'UE va abaisser progressivement ses barrières commerciales au profit des pays membres de l'OMC et davantage les PMA dont l'accès libre au marché de l'UE sera garanti. Au plan bilatéral, l'UE va multiplier les accords avec certains pays tiers tels que la Turquie, l'Afrique du Sud et les pays de l'Amérique Latine. Cette libéralisation des échanges généralisés par les accords de l'OMC va rétrécir substantiellement l'intérêt des préférences non-réciproques de Lomé. En 2000 par exemple, la marge préférentielle globale accordée par l'UE aux pays ACP par rapport aux autres pays en développement n'était que de 02%. Ce bilan mitigé du régime commercial de Lomé ajouté aux mutations survenues sur la scène internationale au début des années 90 vont sonner le glas des préférences non-réciproques et ébranler profondément la politique communautaire de coopération au développement. Devant cette situation, la commission de l'UE va juger utile de publier le livre vert de la relation ACP-UE dont l'objectif est de « revitaliser les relations ACP-UE et d'ouvrir de nouveaux horizons et d'accroitre des chances de succès ». Ce document va décliner quatre (04) scenarii probables sur le plan commercial après Lomé :

· Le statu quo qui maintiendrait les préférences de Lomé sous certaines conditions ;

· L'intégration dans le SPG qui consisterait à substituer le régime préférentiel de Lomé par un système d'aide ;

· La réciprocité uniforme qui amènerait les ACP à étendre la réciprocité, après une période de transition commune, aux exportations de l'UE ; ceci en accord avec les règles de l'OMC.

· La réciprocité différenciée qui était une réciprocité a géométrie variable avec l'UE d'une part et les groupes régionaux ou pays ACP individuels d'autre part ; sur le modèle des accords commerciaux régionaux Nord-Sud.

Au final, c'est le scenario prévoyant une réciprocité différenciée sur la double base des niveaux de développement (PMA et non-PMA) et du processus d'intégration régionale qui fut retenu et qui va conduire aux APE.

· Les Fondements immédiats.

De toute évidence, le principal fondement immédiat réside dans l'incompatibilité des clauses de Lomé avec les règles de l'OMC. Pendant la décennie 90, l'on va assister à une contestation tous azimuts de la légitimité des préférences commerciales instituées par les conventions de Lomé. Cette remise en cause est tributaire de la montée en puissance du système commercial multilatéral systématisé par l'OMC. Dès 1993, l'Organisation Commune des Marchés de Banane (OCMB) établie par l'UE pour régenter son marché fut contestée par les pays d'Amérique Latine producteurs et exportateurs de banane. Appuyé par le General Agreement on Tarifs and Trade (GATT), ces derniers vont attaquer ces dispositions et auront gain de cause. Le GATT va condamner l'OCM et va adopter une dérogation à la convention de Lomé (09 décembre 1994) pour tous les pays membres de cette organisation.

En 1996, les USA, le Mexique, le Guatemala, le Honduras et le Costa Rica vont attaquer de nouveau l'UE devant l'OMC qui, en 1997, va condamner le régime communautaire européen d'importation. L'OMC jugea cette « politique communautaire de coopération non-réciproque » incompatible ou contraire à la clause de la Nation la Plus Favorisée (NPF) consacrée en son article premier. Non seulement la convention de Lomé n'était pas vue comme un accord de libre échange - et constituait de ce fait une dérogation spéciale à la clause de la NPF -, mais elle instaurait une discrimination entre les Pays en Voie de Développement (PVD) du fait des préférences commerciales non-réciproques.

L'APE apparait comme une invite à l'harmonisation de la coopération ACP-UE à la mondialisation. Consécutivement à l'entrée en vigueur de l'OMC le 01^er janvier 1995, les principes de non-discrimination et de réciprocité vont s'imposer comme la clé de voûte des échanges commerciaux internationaux. Conséquence logique, les préférences commerciales non-réciproques se sont avérées incompatibles avec les règles de l'OMC. Tel est l'argument avancé par l'UE pour légitimer la cessation du régime préférentiel. Toutefois, le principe de l'OMC consacrant la clause de la NPF reste subordonné à deux (02) dispositions exceptionnelles :

· La première autorise le traitement préférentiel basé sur des préoccupations de développement. Autrement dit, un pays développé peut accorder une préférence commerciale à un pays en développement dans l'optique de stimuler la croissance et le développement économique de ce dernier.

· La seconde concerne les Zones de Libre Echange (ZLE).^123(*) Il s'agit d'une dérogation accordée à un groupe de pays décidés de réaliser leur intégration régionale, à condition que les tarifs douaniers qui s'appliquent aux importations de ces pays ne soient pas supérieurs à ceux appliqués dans la situation précédent l'intégration.

Par contre, les préférences accordées sous Lomé ne sont pas éligibles au titre des exportations déclinées ci-dessus. Autant ce régime était non-réciproque et donc loin d'être un accord de libre échange classique, autant il était discriminatoire c'est-à-dire destiné à avantager les pays ACP au détriment des autres pays en développement comme l'Inde, le Vietnam, etc. Il faudra attendre la fin des accords de Lomé en 2000 pour que l'UE et les pays ACP s'accordent à mettre sur place un régime pleinement compatible avec les règles de l'OMC à savoir les APE.

B. Les Objectifs des APE.

L'APE est l'expression d'une mondialisation de la relation de coopération entre l'UE et les pays ACP. Au terme de l'article 34 de l'accord de Cotonou du 23 juin 2000, il ressort clairement ce besoin de l'OMC à s'arrimer à la mouvance de la mondialisation : « l'objectif de la coopération économique et commerciale visé par l'APE est de promouvoir l'insertion progressive et harmonieuse des Etats ACP dans l'économie mondiale, dans le respect de leur choix politique et de leurs priorités de développement tout en encourageant leur développement durable et en contribuant à l'éradication de la pauvreté (art. 34, al.1). Il s'agit de permettre aux pays ACP de participer pleinement au commerce international (art. 34, al.2). En outre, il s'agit de renforcer les capacités productives, commerciales et d'approvisionnement des pays ACP ainsi que leur capacité à attirer des investissements (art. 34, al.3). Enfin, l'APE se propose d'accommoder la coopération ACP-UE avec les dispositions instituant l'OMC (art. 34, al.4) ».

Compte tenu de l'asymétrie des niveaux de développement entre l'UE et les ACP, l'APE doit permettre à ces derniers de répondre aux défis de la mondialisation et de s'adapter progressivement aux nouvelles conditions du commerce mondial, facilitant ainsi la transition vers l'économie mondiale libéralisée. Les nouveaux instruments commerciaux négociés sous le nom d'APE sont donc symptomatiques du niveau et de l'ampleur des objectifs déclinés plus haut. Les APE qui régissent les relations entre les ACP et l'UE affichent un triple objectif^124(*) :

· Faciliter l'accès des produits ACP au marché européen ;

· Développer le commerce sud-sud ;

· Soutenir le processus d'intégration régionale.

p2. Les Bases et les Principes des APE.

A. Les Bases des APE.

L'APE repose sur quatre (04) principaux piliers à savoir : le partenariat, l'intégration régionale, le développement et le lien avec l'OMC.

Le partenariat comme son nom l'indique, met en présence deux parties ayant des droits et assujetties à des obligations. Dans le cas de la coopération Cameroun-UE, l'UE est disposée à ouvrir davantage son marché aux produits camerounais et à lever les autres entraves aux échanges. La partie camerounaise quant à elle doit s'arranger à mettre en oeuvre des politiques idoines pour renfoncer ses capacités afin de répondre à la demande extérieure aussi bien dans la quantité que dans la qualité des produits.

Dans le monde global-libéral actuel, les Etats se constituent en ensembles économiques régionaux pour mieux s'intégrer dans l'économie mondialisée. Le poids économique de l'UE sur l'échiquier international participe de cette logique. Les APE sont donc construits à partir des initiatives d'intégration régionale existantes.

Le développement pour sa part, constitue la finalité première de l'APE. Ce dernier prend donc en compte les contraintes économiques, sociales et environnementales des PVD ainsi que leur capacité à s'adapter au nouvel environnement commercial qui se veut concurrentiel. Enfin, l'APE est basé sur les règles de l'OMC tout en tenant compte des résultats du programme de Doha pour le développement.^125(*)

B. Les Principes de l'APE.

L'APE est régi par deux (02) principes cardinaux à savoir : la réciprocité d'une part, et le Traitement Spécial et Différencié (TSD) pour les PMA, d'autre part.

S'agissant du principe de réciprocité, il postule que les préférences commerciales doivent être mutuellement bénéfiques entre l'UE et les ACP afin d'éviter toute pratique discriminatoire.^126(*) Or, les conventions successives de Lomé qui ont jalonné la coopération UE-ACP pendant 25 ans (1975-2000) reposaient fondamentalement sur un régime de préférences commerciales non-réciproques.

Pour ce qui est du TSD dont les PMA sont bénéficiaires depuis mars 2001, il s'agit d'une modalité visant à soutenir ces derniers en vue de leur insertion efficace dans le système commercial mondial. Il est reconnu dans l'accord d'Uruguay que les PMA se butent à des entraves qui les empêchent de tirer pleinement profit des nouvelles possibilités commerciales. Il s'agit, entre autres, d'une industrialisation médiocre, d'un accès limité aux technologies de pointe, les infrastructures inadéquates, les problèmes structurels, etc. Pour pallier à cette situation, tous les pays ACP considérés comme les PMA seront assujettis à un Traitement Spécial Différencié (TSD) consacré par l'accord de Cotonou. De façon concrète, les PMA bénéficieront de l'initiative « Tous Sauf les Armes » (TSA).^127(*)

Toutefois, les deux principes sus-évoqués sont des exceptions à l'un des principes fondamentaux de l'OMC à savoir le traitement de la Nation la Plus Favorisée (NPF)^128(*). La clause de la nation la plus favorisée est la règle générale que l'OMC impose entre pays au sein du commerce international. Dans un tel environnement, les traitements préférentiels sont caducs. Le traité de Lisbonne interdit aussi ces traitements préférentiels entre l'UE et des pays tiers. Il en résulte un effet ciseau sur les Accords historiques UE/ACP qui meurent ainsi de leur bonne mort. Il apparaît donc une contradiction énorme entre les APE qui promeuvent le libre-échange sous l'égide de l'OMC, et l'acharnement thérapeutique qui consiste à vouloir encore y voir une spécificité justement interdite par les règles de l'OMC. L'exaltation de ces Accords n'est donc plus qu'une façon de préserver les multiples fonctionnaires, institutions et administrations mises en place depuis longtemps par cette coopération historique dont la raison d'être est désormais éliminée par les APE.

De même, les ZLE peuvent déroger à la clause de la NPF dans la mesure où, sous certaines conditions, des accords de libre échange bénéficient non seulement à leurs membres, mais également à l'économie mondiale du fait qu'ils rapprochent ces pays de l'économie basée sur la libre circulation des personnes et des biens. Des accords tels que les APE rentrent donc dans cette logique en ce sens qu'ils revêtent un caractère réciproque garantissant à chaque partie un traitement préférentiel symétrique.

En revanche, l'on peut ne pas respecter la clause de la NPF en raison des préoccupations de développement nécessitant un traitement préférentiel asymétrique au profit des pays à très faible revenus. Au sein de l'OMC, un pays développé peut accorder une préférence commerciale non-réciproque à un pays en développement dans l'optique de stimuler sa croissance et son développement économique. Le Traitement Spécial et Différencié (TSD) par lequel les PMA bénéficient de l'initiative TSA participe de cette logique.

* ¹¹⁶ Pamphile SEBAHARA, « le partenariat entre l'UE et les Etats ACP. Regards rétrospectif et défis à relever », GRIP, 2007, P.2.

* ¹¹⁷ Ibid.

* ¹¹⁸ Pierre DE SERNACLENS, la mondialisation : acteurs, principes et enjeux, ...., Op. cit., p. 98.

* ¹¹⁹ Ibid.

* ¹²⁰ En effet, entre la signature de Lomé I (1975) et l'expiration de Lomé IV bis (2000), la part des pays ACP sur le marché européen a diminué de plus de moitié, passant de près de 6,7 % a environ 2,8% ; et ce au profit d'autres pays en développement, notamment ceux d'Asie du Sud-est, qui bénéficiaient pourtant d'un niveau d'accès au marché européen moins favorable que Lomé.

* ¹²¹ Raymond EBALE, Comprendre les APE..., Op. cit., p.27.

* ¹²² Raymond EBALE, Comprendre les APE..., Op. cit. p.27.

* ¹²³ On entend par Zone de Libre Echange (ZLE), un groupe de deux (02) ou plusieurs territoires douaniers entre lesquels les droits de douanes et les restrictions commerciales sont éliminées pour l'essentiel des échanges commerciaux portant sur les produits originaires des territoires constitutifs de ladite zone. Pour plus de détails, lire le statut de l'OMC en son article XXIV, paragraphe 8-b).

* ¹²⁴ RIFONGA, L'Accord de Partenariat Economique ACP-UE : Quel sort pour les femmes béninoises?, Friedrich Ebert Stiftung (FES), Cotonou, 2007, p.12.

* ¹²⁵ Qatar, 4^ème conférence ministérielle de l'OMC qui préconise le lien entre le commerce et le développement des Pays en Voie de Développement (PVD) dans les politiques de coopération.

* ¹²⁶ Cfr. Art. 36. 1 et 37. 2 de l'accord de Cotonou du 23 juin 2000.

* ¹²⁷ Ladite initiative stipule que « les produits originaires des PMA, à l'exception des armes, ont un libre accès non réciproque au marché communautaire européen en franchise des droits de douanes et contingents ».

* ¹²⁸ Le traitement NPF stipule qu'un pays membre de l'OMC, en accordant un avantage à un autre pays membre, doit automatiquement étendre cet avantage à tous les pays membres de l'organisation.