Le juge de l'excès de pouvoir au Congo

INTRODUCTION

Lors de leur accession à l'indépendance, la plupart des pays d'Afrique noire issus de la colonisation française avaient opté pour un système d'unicité d'ordre de juridiction. Ce choix avait pour corollaire, l'institution des Cours Suprêmes polyvalentes au sommet de leur pyramide judiciaire. Ces Cours Suprêmes comportaient en leur sein une section ou une chambre administrative dont l'une des missions essentielles consistait à exercer un contrôle juridictionnel de la légalité des actes de l'administration par le biais du recours pour excès de pouvoir. Au Congo, c'est la Chambre administrative de la Cour Suprême qui sera pendant plus d'un demi-siècle considérée comme, juge de l'excès de pouvoir.

Parlant des mérites de la justice administrative, Pierre DELVOLVE affirmait : « S'il fallait chercher aujourd'hui encore une justification de la justice administrative, elle se trouverait dans le constat qu'elle a réussi à contrôler l'administration par des mécanismes permettant de lui faire respecter le droit auquel elle est soumise »^1(*). Au Congo, la transposition et la compréhension des concepts « juge » de l' « excès de pouvoir » posent un sérieux problème. Elles renvoient à une approche binaire qui concilie à la fois l'organe et la matière. En effet, si le concept « juge » désigne au sens de la loi de 1962 une formation intégrante de la plus haute juridiction (la Cour Suprême) dotée des compétences d'une véritable juridiction administrative autonome, celui de « l'excès de pouvoir » traduit la matière, un démembrement de la classification formelle et tétralogique du contentieux administratif établi par Edouard LAFFERIERE^2(*), le Président Auguste ILOKI le définit comme : « l'action juridictionnelle par laquelle tout administré intéressé demande l'annulation d'un acte administratif unilatéral exécutoire pour cause d'illégalité »^3(*). Ainsi, le recours pour excès de pouvoir apparait comme une véritable illustration de l'Etat de droit. C'est un moyen qui permet d'une part à tout sujet de droit, de contester la décision d'une autorité administrative et d'autre part au juge de rétablir l'ordre légal en sanctionnant tout acte contraire à la légalité.

Depuis 1962, l'histoire du recours pour excès de pouvoir au Congo est étroitement liée à celle de son juge c'est-à-dire à celle de la chambre administrative de la Cour Suprême.

En effet, au lendemain de l'indépendance du Congo, la question relative à un contrôle juridictionnel de l'administration avait été confrontée à une difficulté organisationnelle : à quel juge fallait-il confier ce contrôle ?

Au juge judiciaire ou, à l'exemple de l'ex-métropole, à un juge administratif ? Compte tenu des contraintes financières d'une part et d'autre part du manque de personnel, la justice administrative et judiciaire ont été confiées à un juge unique polyvalent qui statuait (au premier et deuxième degré et au plein contentieux) sur les litiges où l'administration est partie. En d'autres termes, l'unicité de l'organe a été compensée par la spécialisation des fonctions. Mais, du fait de l'importance et de la sensibilité, du contentieux de l'excès de pouvoir sa connaissance fut confiée à un juge spécialisé du niveau le plus élevé. Ainsi, la chambre administrative de la Cour Suprême connaît-t-elle de façon exclusive du recours pour excès de pouvoir en premier et dernier ressort.

Au fil des années, malgré les réformes qu'a connues le système juridiciaire congolais, cette compétence exclusive sera maintenue par le législateur à travers une série des lois notamment celle du 20 janvier 1962 (loi n°4-62 portant création de la Cour Suprême). Cette loi disposait en son article 2 : « La Cour Suprême se prononce sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions émanant des autorités administratives ». Plus de deux décennies plus tard, la réforme qui intervient avec la réorganisation de la justice en République Populaire du Congo institue un code de procédure civile, commerciale, administrative et financière (loi n°51-83 du 21 avril 1983). Ce code, qui prévoit des règles spéciales concernant ce recours dispose en son article 405 que : « Le recours en annulation est recevable contre toute décision réglementaire ou individuelle émanant d'une autorité administrative ». Ensuite, la loi n°025-92 du 20 août 1992 portant organisation et fonctionnement de la Cour Suprême et enfin, celle du 15 août 1999 (loi n°17-99) modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n°30-94 du 18 octobre 1994 portant organisation et fonctionnement de la Cour Suprême reprennent toutes en leur articles 3 la même disposition : « La Cour Suprême se prononce sur les recours pour excès de pouvoir formés contre les décisions émanant des diverses autorités administratives ».

Le juge administratif suprême en assumant sa mission a affirmé cette compétence à travers une jurisprudence abondante.

C'est ainsi que dans le célèbre arrêt Kayouloud Paul Dédet, il réaffirme l'option du monisme juridictionnel et reprécise la compétence d'attribution reconnue à la Cour Suprême en ces termes : « le Tribunal de Grande Instance, en raison de la compétence d'exception de la Cour Suprême en matière de recours pour excès de pouvoir, ne connaît du contentieux administratif qu'au plein contentieux »^4(*).

Cependant, derrière cette séduction apparente résultant d'un système qui concilie unicité de l'organe et spécialisation des fonctions se cache des réalités bien différentes. En effet, le Congo à l'instar des autres pays d'Afrique noire francophone, soumis à des impératifs de développement et de satisfaction de l'intérêt général tend de plus en plus vers « l'âge administratif »^5(*). L'administration devient tentaculaire, son champ d'action se densifie et se diversifie. Elle se transforme en un bras séculier et actif du pouvoir exécutif bénéficiant pour ce faire d'énormes prérogatives. Pour le Professeur Placide MOUDOUDOU : « Au Congo, en général, l'administration fonctionne fréquemment en marge de la légalité »^6(*) ; cette situation de privilégiée laisse transparaître de graves dangers. Celui d'une puissante machine qui à long terme écraserait les droits et libertés des citoyens et d'une imposante institution dont les actes empiéteraient sur la vie publique et privée de ses administrés.

Face à cette menace réelle, le juge de l'excès de pouvoir apparaît comme un rempart, un bouclier à triple fonction : celle de protéger les citoyens, de réguler l'action administrative et d'éduquer les autorités auteurs des actes administratifs. La réalisation de cette triple mission suscite moult préoccupations.

D'abord, en l'état actuel de notre droit positif, le domaine de protection des droits et libertés des citoyens contre l'arbitraire administratif s'est élargi. Certains actes administratifs pris à leur égard échappent à la seule compétence du juge administratif suprême. Le Congo, Etat de droit, devient un espace juridictionnel très concurrentiel mettant en évidence à la fois le juge administratif, le juge constitutionnel et le juge communautaire.

K.TCHAPNGA écrivait : « Si le juge administratif n'a joué dans le passé qu'un rôle limité au regard des droits fondamentaux, ce rôle s'est aujourd'hui estompé au profit des juges constitutionnel et communautaire »^7(*).

Ensuite, dans la connaissance même de ce contentieux, la Chambre administrative, juge de l'excès de pouvoir (par principe) a un profil judiciaire, « il est essentiellement un juge judiciaire »^8(*). Il se trouve de ce fait confronté à des problèmes de spécialisation, d'expériences pratiques, de connaissance adéquate et approfondie de l'administration, de ses rouages et de ses méthodes car,  « Nul n'est bon juge que de ce qu'il connaît et pour juger l'administration, il faut donc la connaître »^9(*).

Enfin, les pesanteurs socio-politiques et économiques ne facilitent pas non plus l'activité de ce juge. Le recours pour excès de pouvoir apparait comme un terrain sur lequel le juge « s'engage à ses risques et périls »^10(*). En effet, « ni les autorités publiques ni même les administrés n'aiment le droit administratif »^11(*) et encore moins son contentieux. Si les premiers perçoivent dans ce recours un instrument pour détecter et sanctionner les pathologies de l'administration, les seconds le considèrent comme complexe. Du coup, le juge de l'excès de pouvoir est ignoré et marginalisé, les administrés préférant recourir à d'autres modes de retrait des actes administratifs (recours gracieux ou hiérarchique) son rendement est de ce fait maigre : « entre 1962 et 1984, soit pendant vingt deux ans, la Chambre administrative de la Cour suprême n'a pu rendre que treize arrêts portant sur le recours pour excès de pouvoir »^12(*).

Pourtant, il est évident que dans un Etat de droit en pleine édification, la question du juge de l'excès de pouvoir devait revêtir une importance indéniable. Il serait normalement considéré comme « une clé de voute dans la protection des administrés contre l'arbitraire administratif »^13(*).

C'est pourquoi, en jetant notre dévolu sur ce thème, nous estimons que son objet ne consistera pas simplement à épiloguer sur la notion du recours pour excès de pouvoir avec ses ramifications, mais plutôt, de cerner tous les contours du juge ayant en charge ce contentieux (sa place, son rôle, ses difficultés) après l'avoir identifié et déterminé ses compétences et pouvoirs. C'est ainsi que dans l'étude de ce thème, nous nous sommes proposé d'atteindre trois objectifs essentiels :

-Identifier le juge de l'excès de pouvoir, faire l'état de la question (qui demeure un domaine quasi stérile) en mentionnant les difficultés que connaît ce juge dans la connaissance de ce contentieux.

-Suggérer le transfert d'une partie de ce contentieux à la connaissance des juridictions inférieures pour répondre aux exigences d'accessibilité et de rapprochement du juge vers le justiciable.

-Amener le juge de l'excès de pouvoir à s'inspirer des mutations que connait le contentieux de l'annulation en France et dans les pays d'Afrique partageant avec le Congo la même tradition juridique et renforcer ses potentialités pour qu'il s'adapte aux incidences du droit communautaire et qu'il ne soit pas en marge des différentes évolutions sur la question.

Il ressort donc de ces objectifs, que cette étude tel qu'envisagée revêt une importance indéniable. L'appréhension du recours pour excès de pouvoir et celle de son juge au Congo reste embryonnaire, bornée aux principes empruntés au droit administratif français souvent mal adaptés aux réalités de la vie administrative congolaise.

Apportant ainsi notre pierre à l'édification d'un  droit du contentieux administratif congolais, la présente étude revêt un intérêt à la fois historique, pratique et jurisprudentiel.

Au plan historique, cette étude permet de cerner les différentes phases dans l'évolution du contentieux de l'annulation et celle de la jurisprudence appliquée par le juge congolais dans ce domaine depuis la colonisation jusqu'à nos jours.

Au plan pratique, la vie administrative au Congo comporte aujourd'hui plusieurs ramifications (décentralisation, expropriation, contentieux de la fonction publique, intégration sous-régionale...). Ces phénomènes administratifs entrainent une densification du contentieux de l'excès de pouvoir. La présente étude permet de mettre en exergue l'étendue des compétences et des pouvoirs dévolus à la Chambre administrative de la Cour Suprême en tant que juge de l'excès de pouvoir ; de préciser les cas d'intervention des autres organes juridictionnels et les contours des procédures y relatives. Dès lors, le juge de l'excès de pouvoir peut exercer un contrôle étendu en sanctionnant les omissions, les légèretés dont fait preuve l'administration. De même, l'administré pourra acquérir la conviction que l'on peut avoir raison contre l'administration car elle n'est pas un bastion inattaquable ni une puissance souveraine et intangible bien distante et de loin plus forte.

Au plan jurisprudentiel, la présente étude relance la grande question du pouvoir normatif^14(*) de ce juge autrement dit, « le juge a-t-il le droit de faire du droit ? »^15(*). En se référant au modèle français, le droit administratif en général est une construction prétorienne ce qui ne l'est pas moins quant au recours pour excès de pouvoir. En effet, à travers les arrêts Pariset^16(*), Dame Lamotte^17(*) et Association AC^18(*) le Conseil d'Etat, juge de l'excès de pouvoir a forgé ce contentieux. Il a : « par des touches successives, non sans tâtonnements mais toujours avec détermination -en plusieurs décennies- fait du recours pour excès de pouvoir ce que Napoléon avait fait faire des autres branches du droit »^19(*). S'inscrivant dans ce droit fil, l'étude met en exergue l'oeuvre du préteur congolais adaptée à la question.

Aujourd'hui, cinquante ans après son indépendance, le Congo vise à s'arrimer aux exigences de démocratie, de bonne gouvernance et d'Etat de droit ; ces objectifs ne se mesurent qu'à l'aune de l'effectivité et de l'efficacité du contrôle exercé sur les organes de l'Etat. Dans ce contexte, le juge de l'excès de pouvoir constitue une épine dorsale dans l'organisation de la vie administrative, étant une charnière entre l'administration et les administrés ; il est saisi par ces derniers pour déceler toute illégalité des actes leur faisant grief et les sanctionner. Cependant, la question ne semble pas susciter l'enthousiasme des juristes congolais.

En effet, au Congo, il n'existe quasiment pas de manuels correspondants et adaptés à la question, mis à part les ouvrages du Président Auguste ILOKI, le recours pour excès de pouvoir au Congo et du Professeur Placide MOUDOUDOU, le Droit administratif Congolais tous deux publiés aux éditions l'Harmattan en 2002 et 2003.

Nous avons recensé quelques mémoires soutenus par certains élèves de l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature de la filière magistrature notamment :

Ø Le mémoire de Jérôme-Patrick MAVOUNGOU Ó le contrôle juridictionnel de l'administration au Congo, soutenu en 2000 ;

Ø Le mémoire de Jonathan Nicaise SOUNDOU Ó le juge administratif congolais soutenu en 2001 ;

Ø Le mémoire d'Evrard Leger BENONTADIDI Ó le contentieux administratif dans le système juridictionnel congolais, soutenu en 2010.

En dehors de l'ouvrage du Président Auguste ILOKI qui aborde de façon spécifique la question en l'adaptant aux réalités congolaises, l'ensemble de ces travaux ne donnent qu'une approche générale du contentieux administratif congolais en ne réservant qu'une partie étriquée à la question du recours pour excès de pouvoir.

Notre étude aura l'avantage d'aborder cette question avec une approche plus organique et pratique. Nous y apportons un regard à la fois critique et comparatif ce en nous référant aux modèles français, marocain, béninois et gabonais.

M.GJIDARA écrivait : « Le véritable Etat de droit est celui dans lequel les violations de la légalité, quel qu'en soit l'auteur, peuvent être constatées et sanctionnées par un juge »^20(*). Il en résulte qu'exercer un contrôle juridictionnel de l'administration, en l'amenant à rendre compte de ses actes, les annuler en cas d'illégalité telle est la mission du juge de l'excès de pouvoir^21(*). L'accomplissement de celle-ci nécessite plus d'indépendance, d'impartialité et d'hardiesse.

L'échiquier du contentieux administratif congolais connait de grandes mutations. En effet, l'exclusivité de la connaissance du recours pour excès de pouvoir conférée à la chambre administrative de la Cour Suprême, consacrée et pérennisée par le législateur semble aujourd'hui s'effriter.

Il est établit que, la Cour Constitutionnelle peut connaître du contentieux de l'annulation des actes administratifs se rapportant à l'élection présidentielle^22(*) et ceux contraire à la Constitution^23(*). De même, que l'annulation des actes non conformes au droit communautaire relève du juge communautaire^24(*).

De plus, placé au coeur d'un système moniste et dans un contexte en développement, le juge de l'excès de pouvoir éprouve des difficultés dans la connaissance de ce contentieux. Ce sont ces difficultés qui constituent la trame de notre problématique et qui se traduisent par une série d'interrogations :

-Qui est le juge de l'excès de pouvoir au Congo, est-ce uniquement la Chambre administrative de la Cour suprême comme le prévoit le législateur ?

-Cette exclusivité conférée par principe au juge administratif suprême cadre t-elle avec les mutations actuelles du contentieux administratif et partant les incidences du droit communautaire ?

-Quelles sont les difficultés que rencontre ce juge dans la connaissance de ce contentieux et quelles peuvent en être les solutions ?

A travers une approche à la fois descriptive, analytique et comparative nous nous inscrirons dans l'hypothèse suivant laquelle : Les difficultés que connait le juge congolais statuant en matière du contentieux de l'annulation s'expliquent Ó D'une part, par le fait que ce contentieux en pleine mutation devient pluridimensionnel et, celui-ci connait l'intervention des nouveaux acteurs dit « acteurs contemporains dans le contrôle de la légalité des actes administratifs »^25(*). D'autre part, le système juridictionnel congolais ainsi que le profil de son juge administratif deviennent mal adapté aux réalités actuelles du droit administratif et de son contentieux. D'où, la nécessité d'initier des réformes devant permettre au juge de l'excès de pouvoir de collaborer avec ces acteurs. Mais surtout, la nécessité de réaménager le système congolais en y apportant certaines réformes.

En ayant recours aux techniques d'investigations que sont : la recherche documentaire traitant de la question objet de notre recherche ; l'entretien avec des personnes ressources, il nous est apparut concevable de retenir une démarche simple, précise et concise axée essentiellement sur deux points à savoir : L'identification du juge de l'excès de pouvoir au Congo (Première partie). Les difficultés dans la connaissance du contentieux de l'excès de pouvoir au Congo et les suggestions possibles (Deuxième partie).

^.

Une action administrative canalisée par la règle de droit et la sanction juridictionnelle, tel est l'idéal auquel aspirent la majorité des Etats africains. Aussi, pour chaque citoyen, la saisine d'un juge dont la mission serait d'assurer la soumission de l'administration au droit est considérée comme une garantie de ses libertés contre l'arbitraire administratif.

De tout temps, le constituant congolais a veillé à la protection des droits et libertés des citoyens face aux dérives de l'administration. Pour ce faire, il a confié au pouvoir judiciaire la mission de rendre la justice au nom du peuple congolais^26(*) et a institué une Cour Suprême au sommet de sa hiérarchie^27(*). Le législateur, prenant le relais a organisé une répartition des compétences au sein de cette haute juridiction. Il résulte de cette répartition que la chambre administrative de la Cour Suprême est juge du recours pour excès de pouvoir en premier et dernier ressort.

C'est pour autant dire que depuis plus de cinq décennies, la chambre administrative de la Cour Suprême exerce de façon exclusive un contrôle juridictionnel des actes administratifs pour cause d'excès de pouvoir (Chapitre I).

Mais aujourd'hui, l'activité administrative se diversifie et son champ s'élargi de sorte que certains de ses actes échappent à la compétence du juge administratif suprême. La connaissance de ces actes relève exceptionnellement d'autres juridictions. On parle alors des juges de l'excès de pouvoir par dérogation à la loi (Chapitre II).

* ¹ DELVOLVE (P), Le Droit Administratif 3^eme éd Dalloz 2002 p.103

* ² MOUKOKO (S.R), Le plein contentieux des installations classées, Thèse de Doctorat en science juridique, Université Paul Verlaine 24 juin 2009 p.103

* ³ ILOKI (A), Le recours pour excès de pouvoir au Congo, 1^ère édition L'Harmattan 2002 p.17

* ⁴ BRETON (J.M), Recueil commenté de la jurisprudence administrative de la C.S. en R.P du Congo (1962-1984), Imprimerie nationale p.5

* ⁵ BOKEL (A), Réflexions sur le contrôle juridictionnel de l'administration en Afrique noire francophone éd. P.D.A. Dakar 1999 p.3

* ⁶ MOUDOUDOU (P), Droit administrative congolais éd. L'Harmattan, 2003 p. 11

* ⁷ KEUTCHA TCHAPNGA (C), Le juge constitutionnel, juge administrative au Benin et au Gabon, éd. Revue Administrative, 2003 p.5

* ⁸ MOUDOUDOU (P) op. cit p.12

* ⁹ BADO (L), Le contrôle juridictionnel de l'administration dans les Etats du conseil de l'entente, Thèse de Doctorat en Droit public, Bordeaux 13 octobre 1981 p.71

* ¹⁰ ILOKI (A), op cit p.7

* ¹¹ MOUDOUDOU (P), op cit p.12

* ¹² BRETON (J.M), op cit p.70

* ¹³ RUHANA MARINDI (W), Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire de l'administration par le juge congolais (R.D.C), Thèse de Doctorat en Droit public, Université libre catholique de Louvain Belgique 2001 p.59

* ¹⁴ Dictionnaire juridique en ligne (Dacodoc.com) Ó se dit d'un pouvoir reconnu au juge de créer des règles de droit par sa jurisprudence ou, d'énoncer des règles générales et spéciales dont la portée juridique s'impose aux sujets de droit.

* ¹⁵ PACTEAU (B), La jurisprudence, une chance du Droit administrative in la revue administrative, éd. Puf 1999 p.78

* ¹⁶ C.E 26 novembre 1875, Pariset G.A.J.A 16^e éd. Dalloz 2007 p.28

* ¹⁷ C.E 17 février 1950, Ministere de l'agriculture c/ Dame Lamotte G.A.J.A op cit p.416

* ¹⁸ C.E 11 mai 2004, Association AC G.A.J.A op cit p.906

* ¹⁹ PACTEAU (B) op cit p.82

* ²⁰ TIDJANI BA (A), Droit du contentieux administrative Burkinabé, éd.col. Précis de Droit Burkinabé p.2

* ²¹ MOUDOUDOU (P), op cit p.79

* ²² Cour constitutionnelle Délibération 001/DEL/CC/09 du 28 avril 2009 art.3

* ²³ Préambule de la Constitution congolaise du 15 mars 1992

* ²⁴ Convention du 5 avril 1996 relative à la Cour de justice CEMAC art. 14 et suivants

* ²⁵ KALUBA DIBWA (D), Du contentieux constitutionnel en R.D.Congo, contribution à l'étude des fondements et des modalités d'exercice de la justice constitutionnelle. Mémoire pour l'obtention du DEA en Droit. Université de Kinshasa 2010. P.58

* ²⁶ Article 135 de la Constitution du 20 janvier 2002

* ²⁷ Article 133 de la Constitution du 20 janvier 2002