Memoire Online - La décentralisation territoriale sous la constitution du 18 février 2006. Bilan d'une décennie d'application.

« Pour être valable, toute théorie, quelle qu'elle soit, doit être confirmée, tant dans ses hypothèses que dans ses conséquences, par les données de l'observation ».

IN MEMORIAM

En mémoire de Fernande BELADE LINGU, ma mère, de Didier et Patou BELADE, mes regrettés oncles, et de Thaddée-Jude NGUNGBO te BELADE, mon grand-père, qui s'en seraient réjouis.

DEDICACE

A tous ceux qui me sont chers, particulièrement mon père Laurent PANZA ELUMBA, mes frères Trésor Anan PANZA et Anthony TUNGA, mes soeurs Laura et Georgina PANZA, mes grands-mères Suzanne NDOLETE et Clémence KEGBA, mes tantes Wali et Simone BELADE, mes oncles Thaddée, Gilbert, Coco, Joseph, Sonny et Jean-Yves BELADE ainsi qu'à Georgine IFELO, Lilas N'GBENDE, Victor-Claude BYAMUNGU, Charlotte BULUBULU, Sifa et Louis-Léopold MUDERHWA pour le soutien et les conseils combien édifiants.

REMERCIEMENTS

D'entrée de jeu, nous tenons à remercier l'Eternel DIEU, celui qui était, qui est et qui vient, pour son amour inconditionnel et sa grâce témoignés en notre modeste personne depuis le début de notre cursus académique.

Nous remercions aussi le Professeur MBOKO DJ'ANDIMA Jean-Marie, soucieux d'extraire en nous le meilleur de nous-même, pour avoir éclairé notre route avec tant de délicatesse et de disponibilité par la très louable et distinguée direction de notre travail. Nous n'oublions pas le Chef de Travaux KOMO YANDA Pierre, qui a été pour nous un rapporteur fidèle et disponible, pour les sages conseils et les remarques faites au sujet du présent travail.

Nous pensons également à ceux et celles qui par leur soutien ont contribué, d'une manière ou d'une autre, à l'aboutissement de ce travail, particulièrement à nos amis Alexis KALEMA, Andy-Roland ILEKA, Baby BAZOLA, Bob LUFWAKASI, Charly SVERZUT, Christian ABISA, Christian LONGO, Christian ben TABU, Deborah KIWELE, Destin LUGENDO, Domitien BARUANI, Eric KOSISAKA, Gloria ALUBU, Gloria NSEYA, Grâce KAMBALE, Gracia TSHIMPAKA, Hans KITOKO, Harrison MANDAKA, Jade DUNIA, Jean-Jacques KABUYA, Jonathan ELOHO, Josepha KABWE, Kevin BEYA, Lévi IYONGELA, Lydie BADU, Marie MUSIFU, Martin MBIYI, Mechack KASANGANA, Medi PINDI, Memini KAKUDJI, Merveille MBAMBU, Merveille MPEMBELE, Merveilleux DIANDA, Michel MWIKA, Mike MULAMBA, Myriam ILUNGA, Nathan TETE, Nathan TSHIMANGA, Ornella TSHITENGE, Raphaël MABAYA, Richard ALIMASI, Richard OMANGA, Samy MWAPE, Simon NIAKU, Thérence BUYANGANDU, Tobit NSIBU, Yannick MUSHAGALUSA et Yvan-Claude BYAMUNGU;

à Carlin NGUTU, Pius DJOLI, Tatyanna SIKUNU et Vladmir YANDUKA; à Messieurs Remy ILUNGA de la Cellule Technique d'Appui à la Décentralisation et Dady MBOMBO de la Banque Centrale du Congo ;

Nous remercions aussi tous nos condisciples de parcours pour leurs conseils et assistance notamment : Alcera DANDU, Danielle META, Deborah WETI, Destie MASSAMBA, Dieumerci ONEMBO, Divin MULONDA, Eliakim KABASELE, Elodia ELESSE, Elvis KISIASIA, Elie UKANDA, Francis Do-Joseph BONJEMB'A, Glody LUMEMBO, Grâce BAKUMBA, Grâce BAMANYISA, Grady MUBAMBA, Hugues LUKOKI, Hulda BABISA, Jessie ANITA, Joël NTUMBA, Louison AMANI, Merveille BATSIEBA, Nancy MALUBUNGI, Regis MUSEMA, Rodrigue KITABA, Thimonie SUKUSU, Vincent MOKAKO et tous les finalistes qui se reconnaitront corps de la 2^ème licence (2015-2016) particulièrement ceux du département de Droit Public.

Enfin, nous exprimons notre gratitude à toute l'assemblée du Centre Evangélique Francophone « LA PAROLE du SALUT » représentée par le Pasteur Jean-Claude SAFARI et nos encadreurs Parfait MAVUNGU, Adolphe VOTO, Kendio KANKU, Patrick MBARAGA et Grâce TSHISUNGU ; à nos ainés Gad Yancine MPAKA, Jonathan BAONGO, Glodi KINKELA et Esther Gladys ILOMBELOMBE.

A tous ceux dont les noms n'ont pu être cités, retrouvez ici l'expression de notre amour, gratitude et considération.

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

- DGRAD : Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de Participations

- MISDAC : Ministère de l'Intérieur, Sécurité, Décentralisation et Affaires Coutumières

INTRODUCTION

I. ESQUISSE NOTIONNELLE

Au sein de toute société traditionnelle, le pouvoir politique peut être exercé par un homme, dirigeant de sa tribu. Dans un groupe social, il peut y avoir un président de comité à la tête et dans une entreprise, un directeur général ou un gérant. Dès l'instant où le groupe social prend de la taille, l'exercice du pouvoir devient complexe.

Pour des raisons d'efficacité, il est impérieux de le structurer, de l'organiser, voire le répartir entre plusieurs acteurs. A cette obligation d'efficacité l'on doit à tout prix adjoindre une dimension philosophique, comme l'a déclaré le Professeur Jacques Djoli : « La théorie de la liberté politique qui ne peut être garantie que par une certaine distribution des pouvoirs ».^1(*)

Montesquieu ne disait-il pas que : « la liberté politique dans un citoyen est cette tranquillité d'esprit qui provient de l'opinion que chacun a de sa sûreté ; et pour qu'on ait cette liberté, il faut que le Gouvernement soit tel que qu'un citoyen ne puisse pas craindre un autre citoyen ».^2(*)

Ainsi, la séparation des pouvoirs fait figure de principe d'organisation politique d'après lequel une même autorité publique ne doit pas exercer toutes les fonctions.^3(*)

Comme le soulignait Thucydide : « tout homme tend à aller jusqu'au bout de son pouvoir ». Cela est simple à saisir car, selon Lord Acton : « le pouvoir rend fou, le pouvoir absolu rend absolument fou ».^4(*)

Universellement parlant, il est admis que la puissance étatique est une, mais celle-ci doit s'exprimer par plusieurs canaux ou par diverses instances. Voilà pourquoi au sein des systèmes politiques en vigueur dans le monde, il existe plusieurs modes d'organisation administrative de l'Etat. Ils varient selon les contextes politiques, économiques, géographiques et culturels.

Le 18 février 2006, la République Démocratique du Congo s'est dotée d'une nouvelle Constitution qui fut adoptée les 18 et 19 décembre 2005 par le souverain primaire. Ce texte, qui date de dix ans maintenant, a marqué l'avènement de la Troisième République.

D'une manière non équivoque, l'actuelle loi fondamentale s'est inscrite dans une optique de renforcement de la décentralisation territoriale, considérée comme l'un des gages de développement de ce grand Etat à la dimension d'un sous-continent.

A titre de rappel, la décentralisation est un mode de gestion de service public qui consiste à confier certaines tâches aux autorités locales et où le pouvoir central se borne à surveiller la manière dont elles pourvoient à leur bon fonctionnement.^5(*)

Selon le professeur Vunduawe te Pemako, la décentralisation est le système d'organisation administrative dans lequel il y a création par la loi ou en vertu de la loi, en dehors du centre, d'autres niveaux de responsabilité et de décision. Il s'agit donc d'une technique d'organisation administrative par laquelle l'exercice d'une compétence qui pourrait appartenir aux seuls organes de l'Etat est confié à plusieurs autorités. Elle a pour vocation de transformer les centres de répercussion en centres d'impulsion, de décision et de responsabilité.^6(*)

Le professeur Alphonse-Daniel Ntumba Luaba renchérit en disant: « l'Etat unitaire décentralisé est celui dans lequel l'exercice de certaines attributions administratives est confié à des autorités élues par les citoyens eux-mêmes ».^7(*)

Autrement dit, la décentralisation est un mode d'organisation et de gestion par lequel l'Etat transfère une partie des pouvoirs, des compétences, des responsabilités et des ressources aux provinces et aux entités territoriales décentralisées, dotées de la personnalité juridique distincte de la sienne et gérées par des organes élus.

Pour ce qui est des formes de la décentralisation, il faut noter qu'il existe, dans la pratique des Etats, des formes classiques (décentralisation territoriale et décentralisation fonctionnelle) ainsi qu'une forme nouvelle de la décentralisation territoriale, à savoir le régionalisme constitutionnel ou politique qui dépasse la simple décentralisation administrative.^8(*)

Par décentralisation territoriale, il faut entendre l'attribution de la personnalité morale à des groupes locaux d'individus ou collectivités humaines. Elle correspond à l'autonomie des collectivités infra-étatiques définies dans l'espace géographique.^9(*) Elle s'entend comme la création des démocraties locales, bien que non complètes en raison du caractère unitaire de l'Etat.^10(*) Ici, l'Etat est subdivisé. Ses composantes deviennent des personnes morales, non pas au même stade que lui. Elle est donc un transfert des compétences en faveur des Provinces et des ETD (Ville, Commune, Secteur, Chefferie).

Cette forme de décentralisation comporte deux volets à savoir, la décentralisation politique (au niveau des provinces) et la décentralisation administrative (au niveau des ETD).

La décentralisation est politique au niveau des provinces. Au même moment, elle est administrative car les organes provinciaux disposent aussi de compétences qui leur sont exclusives.

Elle est administrative au niveau des ETD en ce sens qu'elles ne disposent pas d'organes politiques comparables à ceux des provinces et sont soumises à un contrôle de tutelle.

Pour se remémorer, il sied de noter que dans le fonctionnement de l'Administration, il existe un contrôle administratif. Ce contrôle est hiérarchique, selon que l'on est en présence d'un Etat unitaire centralisé, et il est de tutelle dans un Etat unitaire décentralisé.

Dans le cas d'espèce, le contrôle de tutelle se définit comme le pouvoir reconnu à une autorité administrative de contrôler la légalité, parfois l'opportunité des conditions de fonctionnement d'une structure décentralisée. La tutelle n'est rien d'autre que le contrôle qu'exerce l'Etat ou le pouvoir central sur les entités décentralisées, en vue de veiller à ce que l'intérêt national soit préservé et pour éviter quelque abus que ce soit.

Elle peut être générale ou spéciale. Elle est générale lorsqu'elle est exercée à l'égard de n'importe quel acte administratif émanant d'une autorité décentralisée (aboutit à la suspension et à l'annulation). En revanche, elle est spéciale lorsqu'elle porte sur les seuls actes énumérés par la loi qui l'institue (exercée par le procédé d'avis préalable d'autorisation et d'approbation).^11(*)

A côté de la décentralisation territoriale, il existe la décentralisation technique, fonctionnelle ou par service. Elle est un mode de gestion des services publics dotés de la personnalité juridique pour un secteur déterminé. Au mieux, elle est une technique d'administration par laquelle les pouvoirs publics placent certains services dans une situation d'autonomie de gestion.^12(*)

Qu'en est-il de la forme nouvelle de décentralisation : le régionalisme constitutionnel ou politique ?

Le régionalisme est une technique d'organisation caractérisée par une reconnaissance dans la Constitution d'une autonomie politique et normative des provinces, tout en demeurant dans le caractère unitaire de l'Etat. C'est une forme d'Etat composé qui admet la combinaison de deux niveaux de pouvoir politique sans être pour autant un Etat fédéral.^13(*) Un système à mi-chemin entre l'Etat unitaire décentralisé et l'Etat fédéral.^14(*)

Contrairement à la décentralisation classique où il n'y a qu'un seul niveau de pouvoir politique, le régionalisme institue un deuxième niveau mais sans tomber dans le fédéralisme. Il n'accorde pas de pouvoir constituant aux assemblées législatives des provinces, comme c'est le cas dans le fédéralisme.

Cette modalité se veut être la forme extrême de la décentralisation d'où, l'emploi par certains doctrinaires du terme « Etat unitaire fortement décentralisé » pour désigner l'Etat régionalisé ou autonomique.

Reconnaissant que la RDC a, dans le passé, connu des moments difficiles qui ont mis à mal son essor, le constituant de 2006 avait clarifié les objectifs de cette nouvelle loi fondamentale. Il était question de mettre fin à la crise chronique de légitimité et de placer le pays sur la voie de la reconstruction, dans l'optique d'instaurer un ordre politique nouveau qui soit organisé par un texte non démocratricide comme ceux ayant régi le pays auparavant.

Cette démarche visait à permettre aux congolais de désigner leurs dirigeants « au terme des élections libres, pluralistes, démocratiques, transparentes et crédibles ».^15(*)

De ce qui précède, il apparait que la réforme de l'organisation administrative et territoriale, composante des réformes institutionnelles voulues par le constituant, avait pour finalité d'affirmer la détermination de sauvegarder et de consolider l'indépendance et l'unité nationale, tout en respectant la diversité et les particularités des congolais.

II. PROBLEMATIQUE

Il a été admis par la doctrine que la décentralisation territoriale est la technique d'organisation administrative on ne peut plus efficace, dans la mesure où elle facilite une gouvernance de proximité et une participation du peuple dans la gestion étatique.

En RDC, la question de la décentralisation territoriale a fait preuve d'une pertinence et d'une nécessité au point de ne jamais être élaguée par le constituant.

Il faut admettre que les principes directeurs de l'application de la décentralisation territoriale ont été fixés dès 1982 avec l'entrée en vigueur de trois textes de loi communément appelés « loi VTP », ainsi qu'une dizaine d'ordonnances portant mesures d'exécution.^16(*) Avec le temps, la décentralisation territoriale a pris de l'élan au point de constituer l'un des traits essentiels de la Constitution actuelle.

Dans l'optique de conduire à une mise en oeuvre on ne peut plus effective de la décentralisation territoriale, laquelle devant conduire au développement du pays, plusieurs textes légaux et réglementaires sont venus accompagner ce processus.

- la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, telle que modifiée et complétée par la loi n°13/008 du 22 janvier 2013;

- la loi organique n°08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités d'organisation et fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de provinces ;

- la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces ;

- la loi organique n°10/011 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l'intérieur des provinces ;

- l'ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition ;

- la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d'installation des nouvelles provinces ;

- la loi organique n°15/006 du 25 mars 2015 portant fixation des limites des provinces et celles de la Ville de Kinshasa ;

- la loi organique n°16/001 du 03 mai 2016 fixant l'organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées.

A cela, il faut ajouter la loi organique fixant la Caisse nationale de péréquation et la loi sur la Fonction Publique nationale qui ne sont pas encore promulguées à ce jour.

Il y a également une panoplie d'actes réglementaires comme le décret n°08/06 du 26 mars 2008 portant création d'un Conseil national de mise en oeuvre et de suivi du processus de la décentralisation en RDC et l'arrêté ministériel n°033 du 25 juillet 2008 portant organisation et fonctionnement de la Cellule Technique d'Appui à la Décentralisation.

Au regard de la Constitution et des différentes lois déjà en vigueur, quel est donc le bilan de la mise en oeuvre de la décentralisation territoriale, une décennie plus tard ? Nous sommes sans ignorer que cette mise en oeuvre était censée se dérouler en deux phases, à savoir :

Au regard de l'article 2 de Constitution de la RDC du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour et en y ajoutant les prescrits de l'article 226 de la version non révisée, il était question que les dispositions du premier alinéa de l'article 2 entreraient en vigueur dans un délai de 36 mois à dater de l'installation effective des institutions politiques prévues par la Constitution.

Devant l'impossibilité d'appliquer à la lettre cette disposition, une modification est intervenue avec la révision de 2011 en ces termes : « une loi de programmation détermine les modalités d'installation de nouvelles provinces citées à l'article 2 de la présente Constitution. En attendant, la République Démocratique du Congo est composée de la Ville de Kinshasa et de dix provinces suivantes dotées de la personnalité juridique : Bandundu, Bas-Congo, Equateur, Kasaï Occidental, Kasaï Oriental, Katanga, Maniema, Nord-Kivu, Province Orientale et Sud-Kivu » (art. 226, Constitution).

Ce n'est qu'après quatre ans, soit le 28 février 2015, que la loi de programmation tant attendue fut promulguée par le Président de la République. Ce texte de loi a fixé les modalités d'installation des nouvelles provinces en deux phases. La première concernait les provinces du Kongo Central, du Maniema, du Nord-Kivu, du Sud-Kivu et de la Ville de Kinshasa et la seconde, les provinces restantes issues du démembrement.

Une fois démembrées, les Assemblées provinciales des nouvelles provinces n'ont pu élire leurs Gouverneurs et Vice-Gouverneurs dans les délais fixés par l'article 9 de la loi de programmation. En lieu et place de voir ce scrutin se tenir, l'opinion publique s'est vue offusquée par le Président de la République qui a, par l'Ordonnance n°15/081 du 29 octobre 2015, nommé des Commissaires Spéciaux et des Commissaires Spéciaux adjoints du Gouvernement chargés d'administrer les nouvelles provinces. Ce n'est qu'en date du 26 mars 2016 que les élections des Gouverneurs et des Vice-Gouverneurs ont été organisées par la Commission Electorale Nationale Indépendante.

Quel était donc la raison du retard dans l'installation de ces entités territoriales régionalisées issues du démembrement et de leurs institutions politiques ?

L'on peut aussi se poser la question de savoir comment ont fonctionné les institutions politiques provinciales au regard du contrôle politique, assorti de sanctions, des assemblées délibérantes sur les organes exécutifs. Les sanctions susvisées renvoient aux motions de censure et de défiance.

A titre de rappel, la motion de censure est un mécanisme par lequel une Assemblée législative met en cause la responsabilité d'un Gouvernement provincial. Par contre, la motion de défiance est celle par laquelle la responsabilité d'un seul membre du Gouvernement provincial est mise en cause.

Il importe par ailleurs de relever aussi la touche modificative apportée au fonctionnement des institutions politiques provinciales par la révision, en 2011, des articles 197 et 198 de la Constitution, à travers laquelle le Président de la République peut désormais, par une Ordonnance délibérée en Conseil des Ministres et après concertation avec les Bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, dissoudre l'Assemblée provinciale ou relever le Gouverneur de Province de ses fonctions dès lors qu'une crise politique grave et persistante menace d'interrompre le fonctionnement des institutions provinciales.

Bien avant cette révision, l'Assemblée provinciale ne pouvait être dissoute qu'en cas de crise institutionnelle persistante. Il y a crise institutionnelle persistante lorsque :

- pendant six mois successifs, l'Assemblée provinciale n'arrive pas à dégager une majorité ;

- au cours de deux sessions d'une même année, le Gouvernement provincial est renversé à deux reprises.^18(*)

Le Gouvernement provincial, quant à lui, ne pouvait être renversé qu'après le vote d'une motion de censure ou de défiance contre le Gouverneur.

Fort de ce qui précède, une question se pose : une décennie plus tard, quel est l'état du fonctionnement des institutions politiques provinciales ?

Pour assurer le bon fonctionnement de ses entités, un Etat doit disposer de moyens efficaces quant à ce. Il s'agit des moyens juridiques, des moyens matériels et des moyens humains. Dans le présent cas, l'accent est mis sur les moyens matériels et plus précisément les finances publiques. Un Etat ne peut disposer de moyens matériels suffisants au point d'être fort et d'assurer le bien-être de ses habitants que s'il dispose d'importantes ressources financières. Sun Tzu (544-496 av. J-C) ne disait-il pas que la force d'un Etat est visible au travers ses ressources financières.

Au regard de l'article 175 de la Constitution, un budget des recettes et des dépenses de l'Etat (Pouvoir central et provinces) est arrêté annuellement par une loi de finances. Il s'agit du budget de l'Etat. Selon cet article, les recettes à caractère national sont allouées, à hauteur de 40%, aux provinces qui les retiennent à la source.

Une décennie après l'entrée en vigueur de la Constitution, il est impérieux de se demander pourquoi cette disposition accuse un retard quant à son application. En effet, non seulement les provinces n'ont pas part à ces 40%, mais encore, le pouvoir central ne leur accorde pas de les retenir à la source.

De même, en scrutant les articles 181 de la Constitution et 57 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces telle que modifiée et complétée par la loi n°13/008 du 22 janvier 2013, il est admis qu'une province peut bénéficier des ressources provenant de la CNP, laquelle a pour mission de financer des projets et programmes d'investissement public en vue d'assurer la solidarité nationale et corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et le entités territoriales décentralisées (art.181, Constitution).

A ce jour, il est bien difficile d'attester la bonne application de cette disposition, étant donné que la CNP n'est pas encore installée.

Quelles sont, en fin de compte, les causes réelles du non-respect de toutes ces dispositions ?

Conformément à l'article 194 de la Constitution, l'Administration publique congolaise est répartie sur trois niveaux. Il y a donc les services publics du Pouvoir central, ceux des provinces, ainsi que les services publics des ETD auxquels correspondent une fonction publique nationale ainsi qu'une fonction publique provinciale et locale.

Il est triste de constater qu'après une décennie, seule la loi relative aux services publics a été promulguée. Il s'agit de la loi organique n°16/001 du 03 mai 2016 fixant l'organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées.

Au niveau de la fonction publique nationale, la loi tant attendue, et par laquelle sera abrogée la loi n°81-003 du 17 juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des services publics de l'Etat, se fait encore attendre.

Quant à la fonction publique provinciale et locale qui, rappelons-le, relève de la compétence exclusive des provinces (art. 204, pt.3, Constitution), celle-ci tarde à devenir réelle dans chaque province car les Assemblées provinciales des vingt-cinq provinces, et de la ville de Kinshasa, ne sont pas encore en mesure d'en définir le cadre légal (par voie d'édit) compte tenu de la léthargie observée au niveau du pouvoir central.

A quand l'effectivité de la fonction publique nationale et de la fonction publique provinciale et locale tel que prescrit par le constituant de 2006 ?

Avec la décentralisation territoriale consacrée par la Constitution de 2006, le pouvoir s'exerce à trois niveaux : au niveau du Pouvoir central, au niveau des provinces et au niveau des ETD. Conformément à l'article 3 de la Constitution, les ETD sont : la Ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie. Elles sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux.

Aux termes de cette même disposition, il appert que lesdites entités jouissent d'une libre administration et d'une autonomie de gestion de leurs ressources. Leurs organes politiques sont dirigés par des personnes élues.

La loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces précise que les ressources financières d'une ETD sont distinctes de celles de la province et comprennent les ressources financières propres, les recettes communes (à caractère national et d'intérêt commun), les ressources de la caisse nationale de péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles.

Un accent particulier est mis sur la question des recettes à caractère national car, l'article 115 de la loi précitée dispose : « les entités territoriales décentralisées ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national allouées aux provinces ».^19(*)

Concrètement parlant, il est difficile d'évoquer toutes ces questions, car le fonctionnement transitoire des entités territoriales organisées par le Décret-loi n°081 du 02 juillet 1998 persiste.

Quelles sont donc les raisons de la mise en veilleuse de toutes ces dispositions ?

A la lumière de tout ce qui précède, nous tenterons, dans le cadre de notre travail, de procéder à un état des lieux de la décentralisation territoriale de 2006, d'en relever les réussis et les ratés, d'en évaluer l'application, de connaitre les raisons véritables de ces échecs et de proposer quelques panacées.

III. CHOIX ET INTERET DU SUJET

Une règle de droit vaut son pesant d'or dès l'instant où elle fait montre d'une effectivité dans son application. Il est aberrant de constater qu'elle ne soit que partiellement appliquée, beaucoup plus lorsqu'il s'agit de la loi fondamentale de l'Etat.

Le choix du présent sujet de travail repose sur la volonté de ressortir les raisons qui retardent l'émergence de la RDC, lesquelles l'empêchent ainsi d'occuper sa place véritable sur l'échiquier mondial.

Il est désagréable de constater que la RDC, en lieu et place d'être cette locomotive de l'Afrique, est semblable à une remorque à la recherche d'un ultime déplacement.

Reconnaissant que la décentralisation territoriale ainsi instituée est l'un des facteurs clés du développement de ce pays vaste de 2.345.901 Km², il est donc impérieux de mener des études quant à ce. En effet, devant les difficiles réalités vécues dans l'arrière-pays, il est fort souhaitable de palper ladite décentralisation en vue d'assister à un renforcement rapide de l'autorité de l'Etat.

Par ailleurs, nous avons jeté notre dévolu sur ce sujet dans le but d'apporter une assistance supplémentaire ou un addenda aux recherches et études du monde universitaire, des hommes des médias et de tant d'autres couches sociales sur la connaissance et la compréhension de la technique d'organisation administrative retenue par le constituant de 2006, sans oublier l'état des lieux de sa mise en oeuvre après une décennie.

Pour ce qui est de l'intérêt de notre sujet, il s'articule autour de deux volets :

· le volet théorique : à ce niveau, il sera question de présenter la décentralisation territoriale instituée par la Constitution de 2006 en vue d'en appréhender les contours ;

· le volet pratique : l'intérêt pratique de notre sujet est qu'il nous conduira à dresser un bilan quant à l'application des dispositions légales. Il nous permettra donc de marier la théorie à la pratique.

IV. HYPOTHESE DE TRAVAIL

Considérant que la Constitution du 18 février 2006, en ses articles 2 et 3, a consacré une nouvelle décentralisation territoriale prévoyant l'installation des institutions politiques des nouvelles provinces et de celles des ETD, celle-ci constitue l'une des profondes réformes institutionnelles à caractère complexe dont l'objectif est de mettre en place un nouvel ordre politique basé sur les principes démocratiques affirmant la détermination à sauvegarder et à consolider l'indépendance et l'unité nationale des congolais dans leurs diversités et particularités.^20(*)

Le défi, pour le Gouvernement, était donc de parvenir à mettre en oeuvre la décentralisation selon un calendrier précis et réaliste qui assurerait l'unité du pays et la cohésion nationale.^21(*)

Eu égard aux préoccupations soulevées dans la problématique du présent travail, notamment en ce qui concerne la pléthore d'obstacles rencontrés sur la voie de l'effectivité des dispositions légales afférentes au processus de décentralisation, nous avons résumé notre hypothèse en deux temps.

En premier lieu, nous pensons que pour l'installation des entités territoriales régionalisées et de leurs institutions politiques, le retard est né de la lenteur dans la mise en place du cadre légal y relatif et des difficultés techniques liées à l'immensité du territoire national. Car, dit-on, certains recoins n'offrent pas la viabilité requise pour accueillir lesdites institutions.

En second lieu, nous estimons que l'installation des ETD et leur fonctionnement sont demeurés inexistants simplement parce que depuis 2006, les élections urbaines, municipales et locales n'ont pas été organisées par la CENI.

Des voix se sont élevées pour expliquer que la décentralisation territoriale a accusé un retard suite à la crainte des autorités du pouvoir central de voir les velléités sécessionnistes réapparaitre, d'assister à la dispersion du pouvoir, à l'accroissement du coût de la gouvernance et à une concurrence fiscale et réglementaire.

Somme toute, nous pensons que le caractère négatif du bilan de la décentralisation territoriale est le fruit du manque de volonté politique dans le chef des autorités du pouvoir central. En effet, gouverner c'est prévoir. Sachant que l'architecture administrative du pays avait connu d'importantes modifications avec la Constitution de 2006, les gouvernants devaient veiller à la stricte application du processus de décentralisation, conformément au calendrier aménagé par les structures techniques d'accompagnement.

V. DELIMITATION SPATIO-TEMPORELLE

Du point de vue temporel, le présent travail sera circonscrit sur l'analyse de la décentralisation politique, telle que consacrée par la Constitution du 18 février 2006 au niveau des entités territoriales régionalisées, sur l'analyse de la décentralisation territoriale administrative au niveau des ETD de la RDC ainsi que sur le bilan de leur application.

Du point de vue spatial, nous considérerons la RDC dans l'intégralité de son territoire depuis 1960 et en gardant à l'esprit cette affirmation qu'elle est un Etat souverainqui a une histoire spécifique qui a fait de cet Etat aujourd'hui un Etat régional.

VI. METHODES ET TECHNIQUES DE TRAVAIL

De prime abord, par méthode, la doctrine juridique entend la manière dont les juristes organisent leur raisonnement pour parvenir à une solution juridique.^22(*) Elle est une « marche rationnelle de l'esprit qui permet d'arriver à la connaissance ou à la démonstration d'une vérité »^23(*). Ainsi, pour mettre sur pied une esquisse doctrinale, nous sommes sans ignorer qu'il faut recourir à une méthode.

Concernant donc les méthodes d'approche, nous choisissons comme cadre de travail de demeurer dans la discipline juridique.

Partant, nous userons d'une double approche. La première est juridique et la seconde, sociopolitique, vu le lien dialectique qui existe entre le droit public et le jeu de forces sociales, politiques et économiques dans un pays.^24(*)

Quant à la Technique, rappelons-le, elle se comprend, comme étant un ensemble des procédés que l'on doit méthodiquement employer dans la pratique d'un art, d'un métier ou pour une recherche.

Dans le cadre de notre travail, nous allons user de la technique documentaire, c'est-à-dire l'étude et l'analyse de différents ouvrages et articles, des syllabus et des notes de cours en rapport avec la question de notre travail. Qui plus est, nous analyserons les textes officiels se rapportant à notre travail.

VII. ANNONCE DU PLAN

En dehors de l'introduction générale et de la conclusion, la présente étude est subdivisée en deux chapitres :

· le premier chapitre qui sera consacré à l'analyse de la décentralisation territoriale de 2006 organisée par les textes et

· le deuxième chapitre qui va traiter du bilan d'application de la décentralisation territoriale depuis 2006

CHAPITRE PREMIER : LA DECENTRALISATION TERRITORIALE ORGANISEE PAR LES TEXTES

L'établissement et le fonctionnement des structures institutionnelles ou d'un système juridique ne résultent pas des faits hasardeux mais bien d'une synergie de facteurs sociaux, économiques et politiques qui s'opposent ou s'associent, un moment donné, dans le contexte des réalités de tout pays.^25(*)

C'est pourquoi, il est impérieux de faire un distinguo entre l'articulation horizontale et l'articulation verticale des pouvoirs. Si par la première, l'on fait allusion aux rapports entretenus par les pouvoirs traditionnels de l'Etat (Pouvoir Législatif, Exécutif et Judiciaire) : le régime politique ; la seconde renvoie aux rapports entre le pouvoir central et les entités de base. Celle-ci sous-entend la forme de l'Etat dont l'une des techniques d'organisation administrative est la décentralisation. Le pouvoir de l'Etat s'exerçant dans l'espace, son articulation peut prendre différentes formes.^26(*)

Il est de notoriété que les formes d'Etats correspondent aux divers agencements du pouvoir de l'Etat. Ce pouvoir peut s'exercer de manière simple, sous une forme unitaire, ou d'une manière complexe, sous une forme composée. Reconnaissant que les finalités du pouvoir politique et ses modalités diffèrent quelques fois, il est admis que les institutions politiques sont, pour la plupart, gérées en fonction des attentes des détenteurs du pouvoir.

Cette mise au point nous amène à penser que la configuration de l'Etat est prise comme synonyme de la nature interne du pouvoir dont l'Etat apparait comme le support indispensable.

Partant, nous tablerons, dans le présent chapitre, sur la décentralisation territoriale instaurée par le constituant congolais de 2006. Considérée comme une technique d'organisation administrative se rattachant à la démocratie, elle est d'usage dans bon nombre d'Etats.

Elle implique, d'une part, le transfert partiel des pouvoirs, des compétences, des responsabilités, des ressources et des charges aux provinces et aux ETD et, d'autre part, la participation de la population au processus de prise de décision sur les problèmes qui la concernent dans sa vie quotidienne ou qui concernent son environnement direct et immédiat.

Toujours selon la Constitution du 18 février 2006 l'administration locale est composée des entités territoriales régionalisées, d'une part, et des ETD, d'autre part. Ainsi, dans la première section, il sera question de présenter les ETR et dans la seconde, nous analyserons dûment les traits essentiels des ETD.

Section 1. La présentation des entités territoriales régionalisées

Comme nous l'avons indiqué précédemment, l'administration locale de la République Démocratique du Congo est caractérisée, sous la Constitution actuelle, par l'existence des ETR (provinces), d'un côté, et des ETD, de l'autre. A travers ce texte, la RDC est organisée en Etat unitaire caractérisé par le régionalisme politique au niveau des provinces et par la décentralisation administrative au niveau des ETD. Mieux, elle est un Etat régional. Les principes relatifs au régionalisme constitutionnel congolais sont posés par les articles 2, 3, 195, 196, 201 et 205 de la Constitution.

La province est définie comme une composante politique et administrative du territoire de la République.^27(*) Les provinces de la République Démocratique sont : Bas-Uele, Equateur, Haut-Lomami, Haut-Katanga, Haut-Uele, Ituri, Kasaï, Kasaï Oriental, Kongo central, Kwango, Kwilu, Lomami, Lualaba, Kasaï Central, Mai-Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-Ubangi, Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo, Tshuapa et la ville de Kinshasa. Elles sont dotées de la personnalité juridique (art. 2, Constitution).

Cela étant, il nous incombe d'analyser les institutions politiques des provinces et de la ville de Kinshasa, la répartition des compétences entre l'Etat et ces ETR, leurs ressources financières, avant de dire un mot sur leur administration.

Sous-section 1. Les institutions politiques provinciales

Les 25 provinces et la ville de Kinshasa sont dotées, chacune, de deux institutions politiques. Il s'agit de l'Assemblée provinciale (§1) et du Gouvernement provincial (§2). Signalons qu'à côté de ces dernières, il existe un organe commun pour toutes les provinces : La Conférence des Gouverneurs de province (§3).

§1. L'Assemblée provinciale

Partant de l'unanimité de la doctrine constitutionnelle sur ce sujet, il est admis que contrairement aux usages qui sont de mise dans l'Etat décentralisé traditionnel, et à l'instar de l'Etat fédéral, un Etat régional se caractérise par une dualité de pouvoirs législatifs.^28(*) A vrai dire, la reconnaissance d'un pouvoir législatif régional atteste une véritable division du pouvoir normatif au sein de l'Etat, division qui ne peut exister au sein d'un Etat unitaire décentralisé.

L'Assemblée provinciale est l'organe délibérant de la province.^29(*) Elle est détentrice du pouvoir législatif. Elle contrôle le Gouvernement provincial et l'ensemble des services publics provinciaux et locaux.^30(*) Elle légifère par voie d'édit. Elle est régie par un règlement intérieur.

En tant qu'organe législatif, l'Assemblée provinciale légifère dans les domaines relevant de la compétence exclusive de la province^31(*), sur les matières relevant la compétence concurrente du pouvoir central et de la province ainsi que sur celles qui sont de l'exclusivité du pouvoir central, moyennant habilitation du parlement.^32(*)

En tant qu'organe de contrôle, l'Assemblée provinciale dispose de moyens d'information et de contrôle sur le Gouvernement provincial, les entreprises publiques provinciales, les établissements publics et services publiques provinciaux.

Il faut noter que ces moyens de contrôle s'exercent dans les conditions déterminées par le Règlement intérieur de l'Assemblée provinciale.

Qui plus est, elle exerce un contrôle a priori et a posteriori sur certains actes déterminés du Gouvernement provincial^34(*) et elle met en cause sa responsabilité ou celle de l'un de ses membres par le vote d'une motion de censure ou de défiance.^35(*)

L'Assemblée provinciale tient de plein droit, chaque année deux sessions ordinaires. La première s'ouvre le 30 mars et se clôture le 29 juin tandis que la seconde s'ouvre le 30 septembre et se clôture le 29 décembre. Si le 30 mars ou le 30 septembre tombe un dimanche ou un jour férié, l'ouverture de la session a lieu le premier jour ouvrable qui suit. La seconde session est principalement consacrée à l'examen du budget. Celui-ci est transmis au Gouvernement central par le Gouverneur de province au plus tard le 31 mars de l'année suivante.^36(*)

L'Assemblée provinciale est composée de députés provinciaux. Ils sont élus au suffrage universel direct et secret ou sont cooptés parmi les chefs coutumiers et notables^37(*) pour un mandat de cinq ans renouvelable. Signalons que le nombre de députés provinciaux cooptés ne peut pas dépasser le dixième des membres qui composent l'Assemblée provinciale.^38(*)

Il faut noter que le mandat de député provincial est, d'une part, incompatible avec l'exercice de fonctions qui sont conférées par un pays étranger ou une organisation intergouvernementale, et d'autre part, avec les fonctions ou mandats suivants :

3. membre des Forces armées, de la police nationale et des services de sécurité ;

6. cadre politico-administratif de la territoriale, à l'exception des chefs de chefferie et de groupement ;

8. membre des cabinets du Président de la République, du Premier ministre, du Président de l'Assemblée nationale, du Président du Sénat, des membres du Gouvernement central ou provincial, et généralement une autorité politique ou administrative de l'Etat ou de la province, employé dans une entreprise publique ou dans une société d'économie mixte ;

En matière répressive, et en vertu des articles 10 de la loi n°08/012 et 153 alinéa 3 de la Constitution, le député provincial est justiciable de la Cour d'appel, tandis que le Président de l'Assemblée provinciale l'est de la Cour de cassation. Néanmoins, il faut signaler qu'en cours de sessions, le député provincial ne peut être poursuivi ou arrêté, sauf en cas de flagrance, qu'avec l'autorisation de l'Assemblée. En dehors de sessions, ce n'est qu'avec l'autorisation du Bureau qu'il peut être mis en état d'arrestation, sauf en cas de flagrant délit, de poursuites autorisées ou de condamnation définitive.^40(*)

- absence non justifiée et non autorisée à plus d'un quart des séances d'une session ;

- condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale pour infraction intentionnelle. Toute cause d'inéligibilité à la date des élections constatée ultérieurement par l'autorité judiciaire.^41(*)

Il sied d'ajouter que ledit mandat prend aussi fin dès l'instant où l'autorité judiciaire constate ultérieurement toute cause d'inéligibilité remontant à la date des élections, ainsi qu'au moment où un député provincial quitte délibérément son parti politique au cours de la législature. Il est réputé avoir renoncé au mandat qu'il a obtenu de par ce parti politique.

En définitive, il faut retenir que l'Assemblée provinciale est dirigée par un bureau qui est composé d'un Président, d'un Vice-président, d'un Rapporteur, d'un Rapporteur-adjoint et d'un Questeur élus dans les conditions fixées par son Règlement intérieur.^42(*)

Conformément aux prescrits de l'article 2 de la loi n°13/008 du 22 janvier 2013 modifiant et complétant la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, une Assemblée provinciale peut être dissoute, par le Président de la République au moyen d'une ordonnance délibérée en Conseil des Ministres et suivie d'une concertation avec les Bureaux de l'Assemblée Nationale et du Sénat, lorsqu'une crise politique grave et persistante menace d'interrompre le fonctionnement régulier des institutions provinciales.

1. pendant six mois successifs, l'Assemblée provinciale n'arrive pas à dégager une majorité ;

3. au cours de deux sessions d'une même année, le Gouvernement provincial est renversé à deux reprises.

Devant une telle situation, la Commission Electorale Nationale Indépendante est dans l'obligation d'organiser de nouvelles élections provinciales dans un délai de 60 jours à dater de la dissolution. Toutefois, ce délai peut, en cas de force majeure, être prorogé à 120 jours au plus par la Cour constitutionnelle sur saisine de la CENI.

§2. Le Gouvernement provincial

Le Gouvernement provincial est l'organe exécutif de la province.^43(*) Tous les services publics provinciaux et nationaux en province relèvent de son autorité. Dans le cadre du suivi et du contrôle des activités des services publics, le Gouvernement provincial peut recourir aux soins de l'Inspection Générale des Finances et de la Cour des comptes.

Avant d'entrer en fonction, les membres du Gouvernement provincial sont tenus de déposer devant la Cour administrative d'appel, la déclaration écrite de leur patrimoine familial énumérant leurs biens, y compris actions, parts sociales, obligations, autres valeurs, comptes en banque, leurs biens immeubles, avec indication des titres pertinents.^44(*) La Cour administrative d'appel devra dans la suite transmettre cette déclaration à l'administration fiscale. A défaut de cette déclaration, la personne concernée est réputée démissionnaire après 30 jours.

- exécute, par l'intermédiaire de ses services, les lois et les règlements nationaux.^45(*)

Le Gouvernement provincial est composé d'un Gouverneur, d'un Vice-gouverneur et des ministres provinciaux. Le Gouverneur et le Vice-gouverneur sont élus pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois par les députés provinciaux au sein ou en dehors de l'Assemblée provinciale. Ils sont investis par ordonnance du Président de la République.^46(*)

L'Exécutif provincial est dirigé par le Gouverneur. Ce dernier représente la province en justice et auprès des tiers. Il est compétent pour nommer, relever et révoquer les ministres provinciaux de leurs fonctions. Il dispose de l'administration publique en province. Cela étant, tous les services publics provinciaux et nationaux en province sont placés sous son autorité. Il promulgue les édits dans les quinze jours de leur transmission.^47(*)

Notons que le Gouverneur agit par voie d'arrêté provincial délibéré en conseil des ministres. Chaque arrêté est contresigné par le ministre provincial chargé de son exécution. Il dispose d'un cabinet dont le nombre de membres ne peut dépasser dix.

Par ailleurs, le Gouvernement provincial comprend également des ministres provinciaux. Ces derniers sont désignés par le Gouverneur au sein ou en dehors de l'Assemblée provinciale. Ils disposent chacun d'un cabinet dont le nombre de membres ne peut dépasser quatre. Dans sa composition, le Gouvernement provincial doit prendre en compte la représentativité provinciale et la femme.

Le nombre des ministres provinciaux ne peut dépasser dix. Ils sont investis au moment où l'Assemblée provinciale approuve, à la majorité absolue, le programme présenté par le Gouverneur avant d'entrer en fonction.

Les membres du Gouvernement provincial peuvent être, collectivement ou individuellement, relevés de leurs fonctions par le vote d'une motion de censure ou de défiance de l'Assemblée provinciale.^48(*)

Dès l'instant où l'Assemblée provinciale adopte une motion de censure, le Gouvernement provincial est réputé démissionnaire. De ce fait, le Gouverneur remet la démission de son Gouvernement au Président de la République dans les vingt-quatre heures.

Dans la mesure où une motion de défiance contre un membre du Gouvernement provincial est adoptée, celui-ci est réputé démissionnaire ; lorsqu'il s'agit du Gouverneur, c'est l'ensemble du Gouvernement provincial qui est réputé démissionnaire. En cas de décès, de démission, d'empêchement définitif ou de mise en accusation du Gouverneur de province, le Gouvernement provincial est réputé démissionnaire. Ainsi, sous la direction du Vice-gouverneur, le Gouvernement provincial expédie les affaires courantes.

Notons que dans les mêmes circonstances et s'agissant du Vice-gouverneur, le parti politique, le regroupement politique ou le Gouverneur indépendant concerné présente le candidat Vice-gouverneur dans les quinze jours à l'élection partielle.^49(*)

Il faut toutefois noter qu'en matière répressive, les Gouverneurs, les Vice-gouverneurs et les ministres provinciaux sont justiciables de la Cour de cassation.^50(*) La décision de poursuite et de la mise en accusation sont votées à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée provinciale suivant la procédure prévue par le Règlement intérieur.^51(*)

§3. L'organe commun à toutes les provinces et la ville de Kinshasa : La Conférence des Gouverneurs

Eu égard à la complexité des règles et mécanismes de fonctionnement entre le pouvoir central et la province, d'une part, et les provinces entre elles, d'autre part, le Constituant de 2006 s'est vu dans l'obligation d'instituer la Conférence des Gouverneurs de province. Elle est organisée par la loi n°08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités d'organisation et de fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de province.

Elle est une instance de concertation et d'harmonisation entre le pouvoir exécutif national et les Gouverneurs de province.^52(*) Sa mission est d'émettre les avis et de formuler les suggestions concrètes sur la politique à mener et la législation à élaborer. ^53(*) Elle participe activement à la consolidation de l'unité, de la paix et de la solidarité nationale. Elle assure une bonne harmonie entre le pouvoir exécutif national et les provinces, d'un côté, et entre les provinces, de l'autre.

C'est dans cette optique que la Conférence se tient de manière rotative dans chaque province de la République, conformément à son calendrier. Elle peut toutefois se réunir dans une province autre que celle prévue par son calendrier.

Aux termes de l'article 3 de la loi organique sur la Conférence des Gouverneurs de province, la Conférence est composée du Président de la République, du Premier Ministre, du Ministre de l'Intérieur et des Gouverneurs. Tout autre membre du Gouvernement peut y être invité.

Comme indiqué précédemment, la Conférence des Gouverneurs comprend trois organes, à savoir : L'Assemblée plénière, le Bureau et les Commissions.

L'Assemblée plénière est l'organe suprême de la Conférence. Elle comprend l'ensemble des membres qui la composent.^54(*) Elle est compétente pour :

Pour ce qui est du Bureau, il faut retenir qu'il est constitué d'un Président (Président de la République), d'un Vice-président (Premier Ministre), d'un rapporteur (Ministre de l'Intérieur), d'un Premier Rapporteur-adjoint (Gouverneur de la province hôte) et d'un deuxième Rapporteur-adjoint (Gouverneur de la province hôte de la prochaine Conférence).

Quant aux commissions, ce sont des groupes techniques de travail de la Conférence. Le Règlement intérieur en détermine le nombre et les modalités de création.

La Conférence se réunit au moins deux fois l'an sur convocation du Président de la République. Elle se fait assister par un secrétariat permanent dont l'organisation et le fonctionnement sont fixés par le Règlement intérieur.

A chaque session, les Gouverneurs présentent l'état des lieux de leurs provinces respectives et proposent des palliatifs aux difficultés rencontrées. De ce fait, la Conférence formule des avis et suggestions y relatifs. A l'issue de chaque session, le Rapporteur en fait un compte rendu public. Un rapport ad hoc est adressé aux institutions nationales et provinciales.^57(*)

Sous-section 2. La répartition des compétences entre l'Etat et les provinces

La répartition des compétences entre l'Etat et les provinces se situe à deux niveaux. Il existe la compétence concurrente (§1) et la compétence exclusive des provinces (§2).

§1. La compétence concurrente

Les matières ci-après sont de la compétence concurrente du Pouvoir central et des provinces :

· la mise en oeuvre des mécanismes de promotion et de sauvegarde des droits humains et des libertés fondamentales consacrés dans la présente Constitution;

· l'administration des Cours et Tribunaux, des maisons d'arrêt et de correction et des prisons;

· l'établissement des impôts, y compris les droits d'accise et de consommation, à l'exclusion des impôts visés à l'article 174 ;

· la recherche scientifique et technologique ainsi que les bourses d'études, de perfectionnement et d'encouragement à la recherche ;

· les institutions médicales et philanthropiques, l'engagement du personnel médical et agricole de commandement ;

· la mise en oeuvre des programmes de la météorologie, de la géologie, de la cartographie et de l'hydrologie ;

· les droits fonciers et miniers, l'aménagement du territoire, le régime des eaux et forêts ;

· la prévention des épidémies et épizooties dangereuses pour la collectivité ;

· la protection de l'environnement, des sites naturels, des paysages et la conservation des sites ;

· la réglementation sur les régimes énergétiques, agricoles et forestiers, l'élevage, les denrées alimentaires d'origine animale et végétale ;

· la création des établissements primaires, secondaires, supérieurs et universitaires ;

· le trafic routier, la circulation automobile, la construction et l'entretien des routes d'intérêt national, la perception et la répartition des péages pour l'utilisation des routes construites par le pouvoir central et/ou par la province ;

· l'initiative des projets, programmes et accords de coopération économique, culturelle, scientifique et sociale internationale ;

§2. La compétence exclusive des provinces

· la délivrance et la conservation des titres immobiliers dans le respect de la législation nationale ;

· l'organisation et le fonctionnement des services publics, établissements et entreprises publiques provinciaux dans le respect de la législation nationale ;

· l'enseignement maternel, primaire, secondaire, professionnel et spécial ainsi que l'alphabétisation des citoyens, conformément aux normes établies par le pouvoir central ;

· l'établissement des peines d'amende ou de prison pour assurer le respect des édits en conformité avec la législation nationale ;

· les impôts, les taxes et les droits provinciaux et locaux, notamment l'impôt foncier, l'impôt sur les revenus locatifs et l'impôt sur les véhicules automoteurs ;

· la fixation des salaires minima provinciaux, conformément à la législation nationale ;

· l'affectation du personnel médical, conformément au statut des agents de carrière des services publics de l'Etat, l'élaboration des programmes d'assainissement et de campagne de lutte contre les maladies endémo-épidémiques conformément au plan national : l'organisation des services d'hygiène et de prophylaxie provinciale, l'application et le contrôle de la législation médicale et pharmaceutique nationale ainsi que l'organisation des services de la médecine curative, des services philanthropiques et missionnaires, des laboratoires médicaux et des services pharmaceutiques, l'organisation et la promotion des soins de santé primaires ;

· l'élaboration des programmes miniers, minéralogiques, industriels, énergétique d'intérêt provincial et leur exécution conformément aux normes générales du planning national ;

· l'élaboration des programmes agricoles et forestiers et leur exécution conformément aux normes du planning national, l'affectation du personnel agricole, des cadres conformément aux dispositions du statut des agents de carrière des services publics de l'Etat, l'application de la législation nationale concernant l'agriculture, la forêt, la chasse et la pêche ainsi que l'environnement, la conservation de la nature et la capture des animaux sauvages, l'organisation et le contrôle des campagnes agricoles, la fixation des prix des produits agricoles ;

· l'affectation en province du personnel vétérinaire, conformément au statut des agents de carrière des services publics de l'Etat; l'élaboration des programmes de campagne de santé animale et l'application des mesures de police sanitaire vétérinaire, notamment en ce qui concerne les postes frontaliers et de quarantaine ;

· l'organisation des campagnes de vaccination contre les maladies enzootiques, l'organisation des laboratoires, cliniques et dispensaires de la provenderie ainsi que l'application de la législation nationale en matière vétérinaire, l'organisation de la promotion de santé de base ;

· le tourisme, le patrimoine historique, les monuments publics et les parcs d'intérêt provincial et local ;

· l'habitat urbain et rural, la voirie et les équipements collectifs provinciaux et locaux ;

· l'exploitation des sources d'énergie non nucléaire et la production de l'eau pour les besoins de la province ;

· l'exécution des mesures du droit de résidence et d'établissement des étrangers, conformément à la loi ;

Sous-section 3. Les ressources financières des provinces et de la ville de Kinshasa

Conformément à l'alinéa 3 de l'article 3 de la Constitution, les provinces et la ville de Kinshasa jouissent d'une libre administration et d'une autonomie de gestion de leurs ressources économiques et financières. Plus loin, en son article 175, il est disposé que le budget des recettes et dépenses des provinces, en ce comprises celles du pouvoir central, est arrêté chaque année par une loi : la loi des finances de l'année.

De son côté, la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 renchérit que les finances publiques du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes.^60(*) Les ressources et charges budgétaires de la province sont retracées dans le budget sous forme de recettes et dépenses.^61(*) Au préalable, ils sont consignés dans un édit budgétaire.

Par édit budgétaire, il faut entendre l'acte par lequel sont prévus et autorisés, par l'Assemblée provinciale, les ressources et les charges provinciales d'un exercice budgétaire. Il en détermine, dans le respect de l'équilibre budgétaire et financier, la nature, le montant et l'affectation. Il est la traduction financière annuelle du programme d'action de développement de la province.^62(*)

Dans les lignes qui suivent, nous examinerons les ressources qui, selon la loi n°08/012 du 31 juillet 2008, sont de trois ordres. Il s'agit des ressources propres (§1), des ressources provenant des recettes communes (à caractère national allouées aux provinces et d'intérêt commun) (§2) et des ressources exceptionnelles et de la Caisse nationale de péréquation (§3).

§1. Les ressources propres

Les ressources propres de la province proviennent des impôts, des taxes, des droits provinciaux, des recettes de participation et de bien d'autres recettes.

Conformément à l'Ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition, les impôts prélevés par la province sont :

L'impôt sur la superficie des propriétés bâties et non bâties, communément appelé impôt foncier, est celui qui frappe la jouissance d'un bien immobilier ou sa propriété. Il s'agit d'un impôt sur la propriété immobilière. ^65(*)

Les personnes imposables à l'impôt foncier sont : le propriétaire des biens imposables ou le titulaire d'autres droits réels fonciers (droit d'usufruit, d'emphythéose, de superficie) ainsi que le locataire des biens immobiliers appartenant à l'Etat ou aux ETD.^66(*) Le fait générateur de cet impôt est le titre foncier ou immobilier.^67(*)

L'impôt sur les véhicules automoteurs, que l'on désigne aussi par le vocable vignette, est celui qui frappe tous les véhicules à moteur. Il est dû par les personnes physiques ou juridiques qui utilisent un ou plusieurs véhicules.^68(*) Son fait générateur n'est en soi que la mise en circulation d'un véhicule automoteur.

L'impôt sur le revenu locatif est un impôt cédulaire qui frappe les revenus provenant de la location des bâtiments et des terrains situés en RDC et les indemnités de logement accordées à des rémunérés occupant leurs propres habitations ou celles de leurs épouses.^69(*)

Sont également imposables : le profit de la sous-location totale ou partielle ainsi que les loyers des meubles, des matériels, de l'outillage, du cheptel et de tous les objets quelconques situés dans les mêmes propriétés en vertu de la théorie de l'accessoire. ^70(*) Son taux est de 22%.

Dans sa perception, deux personnes interviennent. D'une part, il y a le redevable légal (locataire ou sous-locataire) qui retient une partie de l'impôt, soit 20% du loyer, et d'autre part, le contribuable réel (bénéficiaire des loyers et des profits de la sous-location) qui devra verser les 2% restants. Le fait générateur de cet impôt est le contrat de bail.

Les taxes spécifiques à chaque province sont prélevées sur les matières locales non imposées par le pouvoir central.

· Taxe sur embarquement et débarquement des produits manutentionnés dans les installations portuaires ;

· Taxe sur agrément provisoire des associations culturelles, des ASBL, Eglises et établissements d'utilité publique ;

· Taxe sur la vente des matières précieuses de production artisanale ; etc. ^71(*)

· Droits proportionnels sur la cession des parts ou actions des personnes morales ;

· Droits de location des véhicules et engins appartenant à la Province.^72(*)

Les recettes de participation comprennent les bénéfices ou les revenus de leur participation en capital dans les entreprises publiques et les associations momentanées à but non lucratif.^73(*)

· Frais d'autorisation pour utilisation temporaire du domaine public Provincial (hormis pour construction et implantation destinées à la publicité) ;

· Frais de fonctionnement des jardins d'enfants créés à l'initiative de la province ;

· Frais de certificat de non contagiosité de transport des cadavres humains à l'intérieur et à l'extérieur ;

· Frais de certificat de bonne santé pour le personnel des établissements classés ;

· Frais de Procès-verbal de destruction des denrées alimentaires avariées hors poste frontalier ;

Par ailleurs, il faut noter que la province perçoit, à titre exclusif, la redevance pour atténuation et réhabilitation de l'environnement minier d'exploitation artisanale.

§2. Les ressources provenant des recettes communes

La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40%. Elle est retenue à la source.^75(*)

La retenue à la source s'effectue par un versement automatique de 40 % dans le compte de la province et de 60% dans le compte général du Trésor. Ce mécanisme est exécuté par la Banque centrale du Congo conformément à la loi financière.^76(*)

c. les recettes provenant des impôts recouvrés sur les grandes entreprises, des pétroliers producteurs ainsi que les autres impôts pouvant être perçus à leur lieu de réalisation.

Les recettes d'intérêt commun sont celles qui profitent à la fois aux provinces et aux ETD. Elles proviennent des impôts (énumérés dans la sous-section précédente), des taxes, des droits, des redevances et des autres recettes.

· Taxe d'agrément d'un établissement primaire, secondaire et supérieur privé ;

· Taxe d'enregistrement des indépendants dans le secteur de construction et d'aménagement intérieur ;

· Taxe d'agrément d'un service d'action sociale ou d'un centre privé à vocation sociale ;

· Taxe sur permis d'importation, d'achat, de rétention, de fabrication et des négoces d'alcool ; etc.^78(*)

· Droits de consommation sur les biens produits localement (bière, alcool, spiritueux, tabac, ciment, farine de froment et sucre) ;

· Droits de délivrance de certificat vétérinaire, de circulation ou de transfert des animaux ;

· Droits de délivrance de certificat de vérification des poissons d'aquarium ;

· Droits sur la diffusion de la publicité dans la presse provinciale et locale ;

· Droits de délivrance de certificat d'agrément technique pour hôtels de 0 à 1 étoiles et similaires ;

· Droits de délivrance de Certificat d'homologation pour restaurants de 0 à 1 fourchette et similaires ;

· Droits de délivrance de certificat d'agrément technique d'une agence de voyage de catégorie C et D ;

· Droits de délivrance certificat d'homologation d'une agence de voyage de catégorie C et D ;

· Droits de délivrance de certificat d'homologation pour hôtel de 0 à 1 étoile et similaire ; etc.^79(*)

- Redevance sur l'exploitation des eaux naturelles de surface ou souterraines autres que les lacs, le fleuve et ses affluents ;

· Boni de liquidation d'une entreprise d'économie mixte dans laquelle la Province ou l'ETD détient des parts ;

· Taxe spéciale sur le transfert de contrat de location (cession de bail, annotations, ...) ;

· Dividende versé par les entreprises d'économie mixte dans lesquelles la province ou l'ETD détient des actions ;

· Frais de réactivation d'un agrément des établissements d'enseignement de l'EPSP ;

· Frais de participation aux soins dans les cliniques, dispensaires et laboratoires vétérinaires publics ;

§3. Les ressources exceptionnelles et de la Caisse nationale de péréquation

- des subventions éventuelles du pouvoir central, autres que celles affectées à l'investissement ;

- le produit des emprunts contractés dans les conditions prévues à l'article 147 de la loi relative aux finances publiques.^82(*)

La province peut bénéficier des ressources provenant de la Caisse nationale de péréquation.^83(*) Cette dernière a pour mission de financer les projets et programmes d'investissement public en vue d'assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement qui existe entre les provinces et entre les ETD.

Sous-section 4. L'Administration provinciale

L'Administration publique des provinces est composée des services publics provinciaux (§1) et de la fonction publique provinciale (§2).

§1. Les services publics provinciaux

De par l'autonomie institutionnelle et fonctionnelle qui caractérise la libre administration des provinces, celles-ci peuvent créer des services publics correspondant à leurs besoins. Ces services publics sont créés dans les domaines de compétences exclusives aux provinces, tel que prescrit par l'article 204 de la Constitution.

Les services publics provinciaux sont créés par voie d'arrêté provincial du Gouverneur de province ou de la ville de Kinshasa.

Ce domaine est régi par la loi organique n°16/001 du 03 mai 2016 fixant l'organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées.

Il est à noter que les services publics sont hiérarchisés de la manière suivante :

§2. La fonction publique provinciale (et locale)

Par correspondance aux trois échelons des services publics, la Constitution a également prévu une fonction publique provinciale (et locale) au niveau de chaque province.

Chaque Assemblée provinciale est compétente pour en définir le cadre légal (par voie d'édit), conformément au point 3 de l'article 204 de la Constitution.

Section 2. Les traits essentiels des entités territoriales décentralisées

L'analyse de l'article 3 de la Constitution nous montre qu'à côté des entités territoriales régionalisées (provinces et ville de Kinshasa), la RDC est aussi composée des entités territoriales décentralisées. Il s'agit de la ville, la commune, le secteur et la chefferie.^86(*)

Les ETD jouissent de la libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques. Elles sont gérées par des organes élus qui disposent, sur le plan juridique, d'un pouvoir réglementaire local et de la liberté contractuelle. Elles sont dotées de ressources financières reconnues par l'Etat.

Ainsi, nous analyserons les catégories d'ETD (§1), leurs types d'organes (§2), les composantes de leur administration (§3) et pour clore, leurs ressources financières (§4).

Sous-section 1. Les catégories d'entités territoriales décentralisées

§1. La ville

Aux termes de la loi organique n°08/016 du 07 juillet 2008, il faut entendre par ville : tout chef-lieu de province et toute agglomération d'au moins 100.000 habitants disposant des équipements collectifs et des infrastructures économiques et sociales à laquelle un décret du Premier ministre aura conféré le statut de ville (art. 6 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008)

Elle est subdivisée en communes. Ledit décret du Premier Ministre est pris sur proposition du Ministre de l'Intérieur après avis conforme de l'Assemblée provinciale.

§2. La commune

La commune s'entend comme tout chef-lieu de territoire et toute subdivision de la ville ou toute agglomération ayant une population d'au moins 20.000 habitants à laquelle un décret du Premier Ministre aura conféré le statut de commune.^87(*)

Elle est elle-même subdivisée en quartiers et/ou groupement.^88(*) Ses organes sont le Conseil communal et le Collège exécutif communal.

§3. Le secteur

Le secteur est un ensemble généralement hétérogène de communautés traditionnelles indépendantes, organisées sur base de la coutume. Il a à sa tête un chef élu et investi par les pouvoirs publics.^89(*)

Si le secteur est administré suivant le droit écrit, les groupements coutumiers qui le composent conservent leur organisation coutumière, à condition qu'il ne s'agisse pas de coutume contra legem.^90(*)

Etant une subdivision du territoire, il est lui-même subdivisé en groupements. Ses organes sont le Conseil de secteur et le Collège exécutif de secteur.

§4. La chefferie

Par chefferie, il faut entendre un ensemble généralement homogène de communautés traditionnelles organisées sur base de la coutume et ayant à sa tête un Chef désigné par la coutume, reconnu et investi par les pouvoirs publics.

Sous-section 2. Les types d'organes des entités territoriales décentralisées

§1. L'organe délibérant et de contrôle de l'entité

1. L'organe délibérant et de contrôle de la ville : Le Conseil urbain

Le Conseil urbain est l'organe délibérant de la ville. Ses membres sont appelés conseillers urbains et sont élus dans les conditions fixées par la loi électorale.^91(*)

Les conseillers urbains sont élus au sein des communes, chaque commune étant représentée par quatre conseillers.^92(*) Le mandat de conseiller commence à la validation des pouvoirs par le Conseil urbain et se termine à l'installation du nouveau Conseil. Comme le député national, le conseiller urbain a droit à une indemnité équitable devant lui assurer indépendance et dignité.

Le Conseil urbain est compétent pour délibérer sur les matières d'intérêt urbain. Il s'agit de :

· La construction et l'aménagement de la voirie située dans l'agglomération urbaine;

· La construction et l'aménagement des collecteurs de drainage et d'égouts urbains;

· La délivrance d'autorisation d'exploitation d'un service d'autobus et de taxis; l'autorisation de stationnement sur la voie publique; la fixation et l'approbation des tarifs ainsi que la perception des redevances y relatives ;

· Les actes de disposition d'un bien du domaine privé de la ville et les actes de désaffectation d'un bien du domaine public de la ville;

· La construction, l'aménagement, l'entretien et la gestion des parcs publics, des complexes sportifs et des aires de jeux ; la construction et l'entretien des bâtiments publics appartenant à la ville ; j'organisation des décharges publiques et du service de collecte des déchets, du traitement des ordures ménagères ;

Par ailleurs, le Conseil urbain élit le Maire et le Maire-adjoint, conformément à la loi électorale, il approuve le programme élaboré par le Collège exécutif urbain et adopte le projet de budget de la ville. Il statue par voie de décision. Dix jours après son adoption, la décision est transmise au Gouverneur de province qui dispose de quinze jours pour rendre public son avis.

Passé ce délai, l'avis favorable est réputé acquis. Les décisions sont publiées au Bulletin officiel de la province par les soins du chef de l'Exécutif provincial.

Chaque Conseil urbain est régi par un Règlement intérieur. Celui-ci détermine notamment:

· la durée du mandat et les règles de fonctionnement du Bureau, les pouvoirs et prérogatives de ses membres ;

· le nombre, la désignation, la composition et la compétence de ses commissions permanentes ainsi que la création et le fonctionnement des commissions spéciales ;

Avant d'être appliqué, Le Règlement intérieur du Conseil urbain est transmis par le président du Bureau provisoire à la Cour administrative d'appel qui se prononce sur sa conformité aux dispositions de la loi organique sous examen dans un délai de quinze jours. Passé ce délai, il est réputé conforme.

Cet organe se réunit de plein droit en session extraordinaire au plus tard le quinzième jour suivant la proclamation des résultats de l'élection des conseillers urbains par la CENI en vue de procéder à :

· l'installation du Bureau provisoire dans les conditions fixées par la loi électorale, dirigé par le doyen d'âge assisté de deux conseillers urbains les moins âgés ;

· la validation des pouvoirs dans les conditions déterminées par la loi électorale ;

Cette première séance est présidée par le cadre le plus gradé de l'Administration du Conseil urbain.^95(*)

Le Conseil urbain est dirigé par un bureau composé d'un Président, d'un Vice-président, d'un Rapporteur et d'un Questeur. Les membres du bureau sont élus dans les conditions fixées par le Règlement intérieur en tenant compte, le cas échéant, de la représentation de la femme.^96(*)

Il se réunit en session ordinaire une fois par trimestre suivant les modalités encore fixées par son Règlement intérieur. La durée d'une session ordinaire ne peut dépasser trente jours.^97(*) Il peut aussi se réunir en session extraordinaire à l'initiative de son Bureau ou de la moitié au moins de ses membres ou encore à la demande du Collège exécutif urbain.

Il est habilité à recevoir la démission du Maire ou du Maire adjoint et à la transmettre sans délai au Gouverneur de province. Celui-ci en prend acte et en informe sans délai la CENI et le Ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses attributions. La CENI organise une nouvelle élection conformément à la loi électorale.

Les questions relatives à sa dissolution de plein droit et aux fonctions ou mandats incompatibles au mandat de conseiller urbain sont disposées aux articles 26 et 27 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 sous examen.

2. L'organe délibérant et de contrôle de la commune : Le Conseil communal

Le Conseil communal est l'organe délibérant de la commune. Ses membres sont appelés conseillers communaux et sont élus dans les conditions fixées par la loi électorale.^98(*)

Les dispositions des articles 9 et 10^99(*) relatives au Conseil urbain s'appliquent mutatis mutandis au Conseil communal.^100(*)

· l'entretien des voies, l'aménagement, l'organisation et la gestion des parkings ;

· l'organisation et la gestion d'un service de secours et des premiers soins aux populations de la commune ;

· l'autorisation de participation de la commune dans l'association avec une ou plusieurs autres communes limitrophes en vue de coopérer à la solution de divers problèmes d'intérêt commun ;

· la mise en place des structures et des projets d'intérêts communaux entre la commune et les communes voisines ; etc.^101(*)

Une fois de plus, il faut noter que les dispositions de l'article 12 ^102(*) de la loi sous examen s'appliquent mutatis mutandis au Conseil communal.^103(*)

Le Conseil communal prend des règlements d'administration et de police. Ces règlements ne peuvent être contraires aux dispositions légales ou règlementaires édictées par l'autorité supérieure. Il peut sanctionner les règlements de police de peines ne dépassant pas sept jours de servitude pénale principale et 15.000 francs congolais d'amende ou d'une de ces peines seulement.^104(*)

Les dispositions des articles 14 à 27 de la présente loi relatives au fonctionnement du Conseil urbain s'appliquent, mutatis mutandis, au Conseil communal.^105(*)

3. L'organe délibérant et de contrôle du secteur ou de la chefferie : Le Conseil du secteur ou de chefferie

Le Conseil de secteur ou de chefferie est l'organe délibérant du secteur ou de la chefferie. Ses membres sont appelés conseillers de secteur ou de chefferie. Ils sont élus au suffrage universel direct et secret dans les conditions fixées par la loi électorale.^106(*)

Le conseiller de secteur ou de chefferie a droit à une indemnité équitable qui lui assure indépendance et dignité. Les mêmes dispositions des alinéas 2^ème et suivants de l'article 12 ci-haut sont applicables, mutatis mutandis, au Conseil de secteur ou de chefferie.^107(*)

Conformément aux prescrits de l'article 73 de la présente loi, le Conseil de secteur ou de chefferie délibère sur les matières d'intérêt local, notamment :

· les mesures de police relatives à la commodité de passage sur les voies d'intérêt local et sur les routes d'intérêt général ;

· l'organisation, la gestion des cimetières de l'entité et l'organisation des pompes funèbres ;

· l'organisation des campagnes agricoles, la promotion de l'élevage et de la pêche ;

· la création et la gestion des centres culturels et des bibliothèques ; etc.

Le Conseil de secteur élit le Chef de secteur et le Chef de secteur adjoint dans les conditions fixées par la loi électorale. Tandis que le Chef de chefferie est désigné selon la coutume. Il est secondé par trois échevins de chefferie.^108(*)

Les dispositions de l'article 52 de la loi en étude s'appliquent, mutatis mutandis, au Conseil de secteur ou de chefferie.^109(*)

Le Conseil de secteur ou de chefferie est dirigé par un Bureau composé d'un Président, d'un Vice-président et d'un Rapporteur. Ses membres sont élus dans les conditions fixées par le Règlement intérieur du Conseil de secteur ou de chefferie, en tenant compte, le cas échéant, de la représentation de la femme.^110(*)

Sans préjudice d'autres dispositions de la présente loi, les dispositions des articles 14, 16 à 19, 21 et 23 à 27 de la présente loi relatives au fonctionnement du Conseil urbain s'appliquent, mutatis mutandis, au Conseil de secteur ou de chefferie.^111(*)

§2. L'organe exécutif de l'entité

1. L'organe exécutif de la ville : Le Collège exécutif urbain

Le Collège exécutif urbain est l'organe de gestion de la ville et d'exécution des décisions du Conseil urbain.^112(*) Il est composé du Maire, du Maire-adjoint et de trois Echevins urbains.

Tel que prévu par les dispositions de l'article 30 de la loi organique n° 08/016, le Maire et le Maire-adjoint sont élus au sein ou en dehors du Conseil urbain dans les conditions fixées par la loi électorale. Ils sont investis par le Ministre de l'Intérieur quinze jours après la proclamation des résultats. Passé ce délai, l'investiture est acquise de jure.

En cas d'absence ou d'empêchement du Maire, l'intérim est assumé par le Maire-adjoint. Dans la mesure où les deux autorités sont absentes ou empêchées, l'intérim du Maire est assuré par les Echevins urbains selon leur préséance.

Les Echevins urbains sont désignés par le Maire au sein ou en dehors du Conseil urbain tout en tenant compte des critères de compétence, de crédibilité et de représentativité communautaire. Cette désignation est soumise à l'approbation du Conseil.^113(*)

Les articles 32, 33 et 34 de la loi organique n° 08/016 traitent de la fin de fonctions du Maire ou du Maire-adjoint pour les cas de décès, démission, empêchement définitif ou incapacité permanente. Aussi, une condamnation irrévocable à une peine de servitude pénale principale pour infraction intentionnelle entraîne leur démission d'office.

En cas de décès, démission, empêchement définitif, incapacité permanente ou condamnation irrévocable du Maire, le Collège exécutif urbain est réputé démissionnaire. Cela étant, il expédie les affaires courantes sous la conduite du Maire-adjoint. Un nouveau scrutin est organisé par la CENI conformément à la loi électorale.

Si pareille situation arrivait au Maire-adjoint, son remplacement sera pourvu conformément à la loi électorale.

Signalons que le Conseil urbain met en cause la responsabilité du Collège exécutif ou d'un de ses membres par le vote d'une motion de censure ou de défiance.^114(*) La motion de censure contre le Collège exécutif n'est recevable que si elle est signée par un quart des membres du Conseil. La motion de défiance contre un membre du Collège exécutif n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres du Conseil.^115(*)

En cas d'adoption de cette dernière, le Collège exécutif urbain est réputé démissionnaire. Il en est de même de la motion de défiance à l'encontre du Maire. Par conséquent, celui-ci remet la démission du Collège exécutif urbain au Gouverneur de province. La CENI procède à l'organisation de nouvelles élections conformément à la loi électorale.^116(*)

Sans préjudice d'autres attributions qui lui sont conférées par des textes particuliers et conformément au contenu de l'article 39 de la loi organique sous examen, le Collège exécutif urbain a notamment comme attributions :

· l'exécution des lois, des édits, des règlements et des décisions de l'autorité supérieure ainsi que les décisions du conseil urbain ;

· l'accomplissement des tâches d'intérêt général dans le ressort de la ville ;

· la soumission au conseil urbain du projet de reddition des comptes de la ville ;

· la gestion des revenus de la ville, ordonner les dépenses et contrôler la comptabilité ;

Le Collège exécutif urbain peut, en cas d'urgence et lorsque le Conseil urbain n'est pas en session prendre des règlements de police et les sanctionner de peines ne dépassant pas sept jours de servitude pénale principale et 25.000 francs congolais d'amende ou d'une de ces peines seulement.^117(*)

Le Maire communique immédiatement ces règlements au Conseil urbain en motivant l'urgence. Ces règlements cessent d'avoir effet s'ils ne sont pas entérinés par le Conseil urbain à sa prochaine session. Le Gouverneur de province et le Ministre de l'Intérieur dans en reçoivent ampliation.^118(*)

Conformément à l'article 41 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 sous étude, le Maire est l'autorité de la ville. Il est le chef du Collège exécutif urbain. A ce titre :

· il assure la responsabilité de la bonne marche de l'administration de sa juridiction ;

Indépendamment de ces attributions et de celles qui peuvent lui être conférées par des dispositions particulières, le Maire :

· veille à l'exécution des lois, des édits, des règlements, et des décisions de l'autorité supérieure ainsi que du Conseil urbain ;

· veille au maintien de l'ordre public dans la ville. A cette fin, il dispose des unités de la police nationale y affectées ;

· informe le Gouverneur de province de tout événement important survenu dans la ville et le prévient de tout différend de nature à y troubler l'ordre public. Le ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses attributions en est informé.^119(*)

Le Maire statue par voie d'arrêté urbain (art. 43 de la loi organique n°08/016).

Les attributions du Maire-adjoint et des Echevins, d'une part, et la répartition des tâches entre Echevins, d'autre part, sont établies par les dispositions des articles 44 et 45 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 sous analyse.

2. L'organe exécutif de la commune : Le Collège exécutif communal

Le Collège exécutif communal est l'organe de gestion de la commune et d'exécution des décisions du Conseil communal. Il est composé du Bourgmestre, du Bourgmestre-adjoint et de deux autres membres appelés Echevins communaux.^120(*)

Le Bourgmestre et son adjoint sont élus au sein ou en dehors du Conseil communal dans les conditions fixées par la loi électorale. Ils sont investis par un arrêté du Gouverneur de province quinze jours après la proclamation des résultats.

Quant aux Echevins communaux, ils sont désignés par le Bourgmestre au sein ou en dehors du Conseil communal tout en tenant compte des critères de compétence, de crédibilité et de représentativité communautaire. Le Conseil communal approuve ladite décision. Les dispositions des articles 32 à 38 et 40 de la présente loi s'appliquent, mutatis mutandis, au Collège exécutif communal.^121(*)

Sans préjudice d'autres attributions qui lui sont dévolues par des textes particuliers, et au regard de l'article 59 de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008, le Collège exécutif communal assure l'accomplissement des tâches d'intérêt communal notamment :

· exécuter les lois, les édits, les règlements et les décisions de l'autorité supérieure ainsi que les décisions du Conseil communal ;

· préparer et proposer au conseil communal le projet du budget de la commune, le projet des crédits supplémentaires et de virement des crédits ;

· élaborer, présenter et exécuter le programme de développement économique, social, culturel et environnemental de la commune ;

· recevoir les rapports des représentants de la commune dans les sociétés et associations;

· soumettre au conseil communal les comptes annuels des recettes et dépenses ;

· gérer les revenus de la commune, ordonner les dépenses et veiller à la bonne tenue de la comptabilité ; etc.

Le Bourgmestre est l'autorité de la commune. Il dirige le Collège exécutif communal.

· il assure la responsabilité de la bonne marche de l'administration de sa juridiction ;

· il exécute et fait exécuter les lois, les édits et les règlements nationaux et provinciaux ainsi que les décisions et les règlements urbains et communaux ;

A l'instant où le Conseil communal n'est pas en session, le Bourgmestre peut, en cas d'urgence et le Collège exécutif communal entendu, prendre des règlements d'administration et de police et en sanctionner les violations par des peines ne dépassant pas sept jours de servitude pénale principale et de 5.000 francs congolais d'amende ou d'une de ces peines seulement.(art.61 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008).

Le Bourgmestre statue par voie d'arrêté communal après délibération du collège exécutif.^123(*)

Les dispositions des articles 44 et 45^124(*) de la loi sous examen s'appliquent, mutatis mutandis, au collège exécutif communal.^125(*)

Au demeurant, l'administration communale est constituée des services publics propres à la commune sous la direction du Bourgmestre ainsi que des services publics du pouvoir central y affectés.

3. L'organe exécutif du Secteur ou de Chefferie : Le Collège exécutif du Secteur ou de Chefferie

Le Collège exécutif du Secteur ou de Chefferie est l'organe de gestion du secteur ou de chefferie et d'exécution des décisions de son conseil.^126(*)

Si le premier est composé du Chef de secteur, du Chef de secteur adjoint et de deux Echevins désignés par le Chef de secteur, le Collège exécutif de Chefferie est lui composé du Chef de chefferie désigné selon la coutume et de trois Echevins désignés par le chef de Chefferie. Leur désignation tient compte des critères de compétence, de crédibilité et de représentativité communautaire et est soumise à l'approbation du conseil de Secteur ou de Chefferie.^127(*)

Les conditions relatives à l'élection et l'investiture du Chef de secteur (et du Chef de secteur adjoint) et de chefferie, sans oublier la question de la responsabilité du Chef de chefferie devant le Conseil de chefferie font l'objet des articles 80 et 82 de la loi organique sous examen ainsi que des articles 208, 209 et 215 de la loi électorale.

Les dispositions des articles 31 à 38 de la présente loi relatives au Collège exécutif urbain s'appliquent mutatis mutandis au Collège exécutif de secteur ou de chefferie, sous réserve des dispositions propres à la coutume pour le Chef de chefferie.^128(*)

Le Chef de secteur ou le Chef de chefferie statue par voie d'arrêté de secteur ou de chefferie après délibération du Collège exécutif de secteur ou de chefferie (art.89 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008).

Les attributions du Collège exécutif de secteur ou de chefferie ainsi que celles reconnues au Chef de secteur ou de chefferie sont reprises aux articles 84 à 92 de la loi organique précitée.

Sous-section 3. Les ressources financières des entités territoriales décentralisées

Selon le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, les ETD jouissent de la libre administration ou de l'autonomie de gestion de leurs ressources tant économiques que financières. L'autonomie financière évoquée permet aux ETD de disposer d'un budget propre, distinct de ceux du pouvoir central et de la province.

Toutefois, ce budget est intégré en dépenses et en recettes au budget de la province qui est présenté en même temps que le budget du pouvoir central pour former le budget de l'Etat arrêté annuellement par une loi.^129(*)

Au départ, les recettes et dépenses sont consignées dans une décision budgétaire. Cette dernière est l'acte par lequel sont prévues et autorisées, par les organes délibérants des ETD, les ressources et les charges locales d'un exercice budgétaire. Elle en détermine, dans le respect de l'équilibre budgétaire et financier, la nature, le montant et l'affectation.^130(*)

Ainsi, nous allons nous appesantir sur les catégories de recettes d'une ETD qui sont : les ressources propres (§1), les ressources provenant des recettes communes (à caractère national allouées aux provinces et d'intérêt commun) (§2) ainsi que les ressources exceptionnelles et de la Caisse nationale de péréquation (§3).

§1. Les ressources propres

Les ressources propres d'une ETD comprennent l'impôt personnel minimum ; les recettes de participation, les taxes, les droits locaux et d'autres recettes.

Il s'agit d'un impôt institué dans le but d'amener tout expatrié résidant en RDC et n'y exerçant aucune activité connue de l'Administration fiscale à contribuer aux charges publiques, conformément à l'article 174 alinéa 2 de la Constitution^132(*) et de jouer un rôle dissuasif en évitant que la République Démocratique du Congo ne devienne un déversoir des chômeurs de nationalité étrangère.^133(*)

Par recettes de participation de chaque ETD il faut entendre les bénéfices ou les revenus de leur participation en capital dans les entreprises, les sociétés d'économie mixte et les associations momentanées à but économique.

Les taxes sont réparties selon qu'elles sont spécifiques à la ville, à la commune, au secteur ou à la chefferie.

· Taxe sur autorisation d'aménagement des parkings privés sur domaine public ;

· Taxe sur location des échoppes, magasins et dépôts des marchés communaux ;

· Taxe d'autorisation pour utilisation temporaire du domaine public communal (hormis pour construction et implantation destinées à la publicité) ;

· Taxe sur agrément provisoire des associations culturelles, des ASBL, Eglises et établissements d'utilité publique ; etc.^136(*)

· Taxe sur étalage du diamant et autres minerais d'exploitation artisanale dans les minis marchés publics ;

· Taxe sur l'étalage des diamants et autres minerais d'exploitation artisanale sur les minis marchés publics ;

Comme pour les taxes, il existe des droits propres à la ville, à la commune, au secteur ou à la chefferie.

· Droits proportionnels sur la cession des parts ou actions des personnes morales ;

· Frais pour service des pompes funèbres assuré par la ville Paiement des services ;

· Frais de Procès-verbal de destruction des denrées alimentaires avariées hors poste frontalier ;

· Produits de vente des véhicules et engins déclassés appartenant à la ville ;

· Produits de location des échoppes, magasins et dépôts des marchés urbains ;

· Frais de Procès-verbal de destruction des denrées alimentaires avariées hors poste frontalier ;

· Produits de vente des véhicules et engins déclassés appartenant à la Commune ;

· Quotité sur la publicité dans les installations sportives de la commune ; etc.^141(*)

§2. Les ressources provenant des recettes communes

Les entités territoriales décentralisées ont droit à 40% de part des recettes à caractère national allouées aux provinces.^142(*) Cette répartition est fonction des critères de capacité contributive, de la superficie et du poids démographique.^143(*)

Les recettes d'intérêt commun sont celles qui sont réparties à la fois entre les provinces et les ETD. Elles proviennent des impôts (impôt sur la superficie des propriétés bâties et non bâties, impôt sur les véhicules automoteurs, impôt sur les revenus locatifs) des taxes, des droits, des redevances et d'autres recettes.

La répartition des impôts et taxes provinciaux d'intérêt commun est déterminée par les lois qui les créent.^144(*)

Il s'agit des mêmes recettes que celles énumérées pour les provinces.^145(*)

§3. Les ressources exceptionnelles et de la Caisse nationale de péréquation

1. Les ressources exceptionnelles

Conformément à l'article 118 de la loi n°08/016, une ETD peut recourir aux emprunts intérieurs pour financer ses investissements. En outre, elle peut bénéficier :

- des subventions éventuelles du Pouvoir central et de la province autres que celles affectées à l'investissement ;

- du produit des emprunts contractés dans les conditions prévues à l'article 146 de la loi relative aux finances publiques.^146(*)

2. Les ressources de la Caisse nationale de péréquation

Une entité territoriale décentralisée peut bénéficier des ressources et subventions affectées aux dépenses d'investissement, notamment celles provenant de la Caisse nationale de péréquation.

A titre de rappel, cette institution a pour mission de financer les projets et programmes d'investissement public qui permettront d'éviter le déséquilibre de développement entre les ETD.^148(*)

Sous-section 4. L'Administration locale

L'Administration publique des ETD est composée des services publics locaux (§1) et de la fonction publique locale (§2).

§1. Les services publics locaux

L'autonomie de gestion et la libre administration caractérisent les ETD. Les organes délibérant et exécutif d'une ETD sont des organes administratifs. Ils exercent le pouvoir juridique administratif.

Eu égard au fait que les organes délibérants soient composés des élus locaux, le droit positif leur a accordé la primauté dans la fonction administrative en vue de prendre des décisions relevant des affaires d'intérêt urbain, communal ou local. Ainsi, la création et l'organisation des services publics locaux relèvent donc de l'organe délibérant de l'entité^149(*). Ce dernier dispose du pouvoir réglementaire primaire tandis que l'organe exécutif dispose du pouvoir réglementaire dérivé.

- l'Administration des Collèges exécutifs des villes, communes, secteurs et chefferies.^150(*)

§2. La fonction publique locale

Partant du fait que la fonction publique congolaise est devenue dualiste, les ETD disposent aussi d'une fonction publique (concomitamment avec la province).

Conformément à l'article 204 point 3 de la Constitution, la définition de son cadre légal est de la compétence de chaque Assemblée provinciale.

Chapitre Deuxième : LE BILAN D'APPLICATION DE LA DECENTRALISATION DE 2006

Au regard de la décentralisation consacrée, voici une décennie, par le constituant de 2006 et dans laquelle le pouvoir de l'Etat est exercé à deux niveaux complémentaires (niveau national où il est exercé par les institutions de la République et niveau provincial où il est exercé par les institutions politiques provinciales), il était nécessaire de mener une étude évaluative afin d'en connaitre les résultats.

Réalisant que la RDC est, sous peu, sortie d'un conflit, les partenaires internationaux se sont résolus d'apporter leur coup de pioche pour la reconstruction de ce pays que d'aucuns considèrent comme un cas d'école en matière d'Etat en faillite. Dans le cadre de cette coopération, l'apport de ces derniers est focalisé sur le rétablissement de la sécurité, la réduction de la pauvreté, l'amélioration de la gestion économique et la réhabilitation des infrastructures.

Néanmoins, nonobstant l'importance des finances octroyées et la mise à disposition des experts et consultants internationaux en la matière, le processus avance à pas de tortue, compte tenu de l'immense défi de reconstruction des institutions et du territoire congolais, ainsi que des tergiversations d'une partie des principaux acteurs de la décentralisation qui sont :

- les Ministères du Gouvernement central : de l'Intérieur et Sécurité, Décentralisation et Affaires Coutumières, des Finances, du Budget, du Plan, de la Fonction Publique, de l'Enseignement Primaire, Secondaire et Professionnel^152(*), de la Santé, des Médias, Relations avec le Parlement, de la Justice, de l'Agriculture et du Développement Rural (Le tout sous la direction et la coordination du Premier Ministre, Chef du Gouvernement et sous l'impulsion du Président de la République, Chef de l'Etat) ;

La mise en oeuvre de la décentralisation est devenue un véritable casse-tête politique, principalement pour les autorités provinciales et celles du pouvoir central qui ne cessent de manifester des intérêts divergents.

Le constituant congolais ne s'est pas du tout trompé en estimant que la décentralisation est la seule voie institutionnelle à même de relever le défi de la gouvernance dans un pays aussi vaste que le nôtre. Toutefois, il n'a peut-être pas mesuré l'ampleur de cette initiative dont il nous convient de dresser le bilan décennal d'application.

Ainsi, dans le présent chapitre, nous évaluerons les entités territoriales régionalisées (section 1) avant de relever l'absence des ETD organisées par les textes (section 2).

Section 1. L'évaluation des entités territoriales régionalisées

Avant l'entrée en vigueur de la Constitution de la RDC qui fut promulguée par le Président Joseph Kabila, le 18 février 2006, notre pays était composé de la ville de Kinshasa et de dix provinces. Il s'agissait de :

Conscient de l'immensité du territoire national et soucieux de rapprocher les gouvernants des gouvernés, le constituant de 2006 a mis en place une nouvelle physionomie du pays. Au lieu de dix, les provinces sont dorénavant au nombre de 25^154(*), en plus de la ville de Kinshasa. Cela a constitué une opportunité à saisir pour corriger la situation faisant du Congo un pays ayant des provinces trop vastes et difficilement gérables.

Les raisons politiques avancées pour justifier ce découpage territorial évoquaient la nécessité et le souci de faire bénéficier à chaque habitant des conditions de vie améliorées, de cerner les vrais problèmes de la population et d'en trouver les solutions urgentes et adéquates. De toute évidence, il a été décidé dans le seul but d'accélérer partout le progrès économique et social de la population.^155(*)

Ce découpage territorial devait être entamé endéans trente-six mois après l'installation effective des institutions politiques prévues par la Constitution.

Pour ce faire, nous tenterons, dans la présente section, d'évaluer l'installation des provinces (sous-section 1) à la suite de quoi, nous dirons un mot sur le fonctionnement de leurs institutions politiques (sous-section 2).

Sous-section 1. L'évaluation de l'installation des provinces

Dans la présente sous-section, nous ferons une évaluation de l'installation des provinces avant la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011 (§1) et après celle-ci (§2).

§1. Avant la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011

Conformément à l'article 226 de la Constitution de 2006^156(*), les nouvelles provinces créées (dont plusieurs étaient des districts) devaient devenir effectives dans les trente-six mois après l'installation des institutions politiques prévues (avant la fin de l'année 2010).

Jadis, le Gouvernement dirigé par le Premier ministre Antoine Gizenga, lequel avait pris ses fonctions en 2007, s'était assigné comme objectif principal l'accélération du processus de parachèvement de l'architecture institutionnelle.

Plus tard, le Gouvernement conduit par Adolphe Muzito, son successeur, avait réaffirmé cette orientation par la mise en avant, dans son programme présenté en 2008 à l'Assemblée nationale, de sa volonté d'accélérer le processus de mise en place des nouvelles entités territoriales régionalisées.^157(*)

Malgré l'adoption par le Parlement et la promulgation, par le Président de la République, de différents textes légaux indispensables pour l'effectivité du démembrement, il n'y a eu aucune mutation. Cette question a fait couler beaucoup d'encre et de salive car, ne faisant pas l'unanimité dans tous les coins de la RDC.

L'on a assisté à l'émergence de deux camps opposés : l'un, soutenant le découpage immédiat et l'autre, s'exprimant par : « oui » à la décentralisation mais « non » au découpage tel que prévu.^158(*)

Les positivistes justifiaient leur tendance par la nécessité et le souci de faire bénéficier à chaque habitant des conditions de vie améliorées et de rapprocher les administrés de l'administration, cela en vue de cerner leurs vrais problèmes et d'en trouver des solutions urgentes et adéquates. Pour eux, le but poursuivi était d'accélérer le progrès économique et social dans l'ensemble du pays.

De l'autre côté, les négativistes étaient d'avis que le démembrement était susceptible d'accroître les inégalités entre les provinces les plus pauvres et les plus riches, de déstabiliser l'unité nationale voire, de déclencher des conflits politiques et ethniques.^159(*)

A titre d'exemple, le découpage territorial devant aboutir à l'installation des nouvelles entités territoriales régionalisées avait provoqué un tollé dans l'ex province du Katanga. Des déclarations tonitruantes et virulentes de quelques membres du Gouvernement provincial et des animateurs de l'Assemblée provinciale, des lettres ouvertes et des prises de position favorisèrent la signature d'une pétition par plus de cent cinquante mille personnes qui avaient manifesté leur hostilité.

En voici quelques arguments : « Au Katanga, aucun élu n'avait reçu mandat de ses électeurs de couper le Katanga pour le mieux-être des Katangais. Donc le découpage du Katanga n'est pas une volonté populaire.
Au référendum constitutionnel, les voix s'étaient élevées contre le découpage mais parce qu'il fallait privilégier l'aboutissement du processus de la transition, lequel sans constitution, il n'y aurait pas d'élection, la population katangaise pour marquer son soutien...avait adopté massivement la Constitution, bien sûr, avec espoir de revenir après, sur certains points sur lesquels la population n'était pas d'accord, conformément à la disposition de l'article 218.

Tous les districts du Katanga...n'ont pas tous les mêmes possibilités économiques mais la population reste unie dans la mesure où lorsque le Gouvernement pose une action de développement dans un coin du Katanga, tous les Katangais sont unanimes qu'on construit le Katanga.

Mais à partir du moment où chaque district sera une province à part, la population de chacun d'eux voudra l'action de développement posée se réaliser dans chacune de ses entités. En ce moment-là, le déséquilibre économico-financier des districts va créer des aigris et entrainer des conflits des communautés, lesquels conflits ne sont pas au programme des cinq chantiers de la République... »^160(*)

Toujours dans l'ex Katanga, il y a eu une contrariété concernant l'actuelle province du Lualaba. Deux courants s'affrontaient. Le premier considérait que la ville de Kolwezi devait être retenue comme chef-lieu de l'actuel Lualaba tandis que le second entendait voir cette ville (jadis district urbano-rural) devenir une province à part entière ou être annexée au Haut-Katanga.

Ce second courant estimait que les populations autochtones de Kolwezi étaient culturellement plus proches des populations du Haut-Katanga que de celles du Lualaba ou du Haut-Lomami.

Fort de cette dichotomie de positions et compte tenu de la non viabilité de certains districts, le pouvoir central va réaliser qu'il était difficile d'installer, dans le délai, les nouvelles provinces prévues à l'article 2 de la Constitution.

Cette évidence a mené à la modification de l'article 226 au cours de la révision constitutionnelle intervenue le 20 janvier 2011. Depuis, il est disposé comme suit :

« Une loi de programmation détermine les modalités d'installation de nouvelles provinces citées à l'article 2 de la présente Constitution.

En attendant, la République Démocratique du Congo est composée de la ville de Kinshasa et de dix autres provinces suivantes dotées de la personnalité juridique : Bandundu, Bas-Congo, Equateur, Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental, Katanga, Maniema, Nord-Kivu, Province Orientale et Sud-Kivu ».

§2. Après la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011

A dater de la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011, l'installation effective des nouvelles provinces créées était dorénavant conditionnée par le vote d'une loi de programmation devant en fixer les modalités.

Ce n'est qu'après quatre ans, soit le 28 février 2015, que le tant attendu texte de loi sera promulgué par le Président de la République. En effet, la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d'installation des nouvelles provinces l'a repartie en deux phases.

La première concernait les provinces non démembrées que sont le Kongo-Central, le Maniema, le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et la ville de Kinshasa. Ces dernières sont immédiatement devenues effectives.

Pour matérialiser cette opération, un Décret du Premier Ministre délibéré en Conseil des Ministres, et sur proposition du Ministre de l'Intérieur, devait mettre en place une Commission pour chaque ancienne province à démembrer (Bandundu, Equateur, Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental, Katanga et Province orientale).^161(*)

Cette Commission comprenait des sous-commissions par nouvelle province, en vue d'effectuer les opérations relatives à leur installation.^162(*)

- répartir, entre les nouvelles provinces, le patrimoine ainsi que les ressources humaines.^163(*)

Une fois constituée, chaque Commission devait, dans les trente jours de sa constitution, présenter son rapport des travaux à l'Assemblée provinciale qui devait en prendre acte. La prise d'acte par l'Assemblée provinciale existante enclenchait, de facto, le processus d'éclatement de la province.

Consécutivement, chaque Assemblée provinciale de nouvelle province devait se réunir de plein droit en session extraordinaire pour mettre en place son équipe dirigeante et élire le Gouverneur et son adjoint.

La durée de l'installation effective des institutions ne pouvait excéder cent vingt jours à dater de la mise en place des Commissions.^164(*)

Mises en place par les Décrets n°15/005 déterminant l'organisation et le fonctionnement des Commissions d'installation des nouvelles provinces démembrées et 15/006 du 13 avril 2015 portant nomination des membres des Commissions d'installation des nouvelles provinces démembrées, les Commissions ont accusé un retard dans la présentation des rapports censés intervenir dans les trente jours de leur constitution.

- les Commissions du Bandundu et du Kasaï-Occidental ont présenté leurs rapports respectifs le 18 juillet 2015, soit avec nonante-cinq jours de retard ;

- la Commission de l'Equateur : le 11 juillet 2015, soit avec quatre-vingt-huit jours de retard ;

- la Commission du Kasaï-Oriental : le 15 juillet 2015, soit avec nonante-deux jours de retard ;

- la Commission du Katanga : le 16 juillet 2015, soit avec nonante-trois jours de retard ;

- la Commission de la Province Orientale : le 04 juillet 2015 ; soit avec quatre-vingt-un jours de retard.

Fort de toutes ces contraintes, les institutions des nouvelles provinces qui devaient être installées dans les cent vingt jours à dater de la mise en place des Commissions c'est-à-dire, le 12 août 2015 au plus tard, ne l'ont pas été comme voulu par l'article 9 de la loi de programmation. Les vingt et une provinces nouvellement crées étaient désormais sans dirigeants élus.

Pour pallier rapidement ce vide flagrant, la CENI publia, en date, du 23 juillet 2015, un premier calendrier de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs. Le scrutin était fixé au 31 août de la même année.

Après réaménagement de ce calendrier, le vote sera renvoyé au 06 octobre 2015. Il est à noter que ce calendrier électoral s'est révélé incompatible avec le délai institué par la loi de programmation.

Alors que l'opinion nationale attendait impatiemment ces élections qui marqueraient la fin du vide à la tête de ces nouvelles entités territoriales régionalisées, quelle ne fut pas la stupéfaction d'apprendre que la CENI, après concertation avec le Gouvernement, a estimé se trouver devant un cas de force majeure (essentiellement dû à des contraintes financières) ne lui permettant pas de l'appliquer.

A titre d'exemple, la centrale électorale avait sollicité du Gouvernement le montant de deux millions de dollars américains pour l'organisation des élections des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des nouvelles provinces. En réponse, le Gouvernement dira que cette somme relevait d'une enveloppe supplémentaire qu'il n'avait su mobiliser en raison, d'une part, de sa non budgétisation et, d'autre part, des contraintes de la trésorerie de l'Etat.^165(*)

Ne savant plus à quel saint se vouer, la CENI, déposa, en date du 29 juillet 2015, une requête au greffe de la Cour constitutionnelle dans laquelle elle sollicita de cette dernière une interprétation des articles 10 de la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 et 168^166(*) de la loi électorale ainsi que son avis sur la poursuite du processus électoral tel que planifié par la décision n°001/CENI/BUR/15 du 12 février 2015 portant publication du calendrier des élections provinciales, urbaines et locales de 2015 et des élections présidentielle et législatives de 2016 relativement à l'organisation, dans le délai, des élections provinciales prévues le 25 octobre 2015.

Si pour le premier chef de demande, la Cour s'est déclarée incompétente car habilitée à n'interpréter que la Constitution, elle s'est en revanche déclarée compétente pour connaitre du deuxième chef de demande.

Après avoir constaté le dépassement du délai de cent vingt jours prévu à l'article 10 de la loi de programmation, la Cour avait :

- affirmé le caractère irréversible de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des provinces nouvellement créées et pris conscience de la force majeure empêchant la CENI d'organiser lesdites élections en l'absence des Bureaux définitifs de leurs Assemblées provinciales ;

- ordonné au Gouvernement de prendre des dispositions transitoires exceptionnelles pour faire régner l'ordre public, la sécurité et assurer la régularité ainsi que la continuité des services publics dans les nouvelles entités territoriales régionalisées, en attendant l'élection de leurs Gouverneurs et Vice-gouverneurs et l'installation des Gouvernements provinciaux ;

- enjoint au Gouvernement d'accélérer l'installation des Bureaux définitifs des Assemblées provinciales et de doter la CENI des moyens adéquats pour l'organisation impérative de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs desdites provinces, cela avant toute élection des députés provinciaux sur toute l'étendue de la République.

Dans la suite des événements, le Gouvernement se devait de prendre des mesures adéquates pour assurer la continuité de l'Etat dans les nouvelles provinces en attendant l'organisation des élections.

Contre toute attente et de manière on ne peut plus controversée, le Président de la République signait, le 29 octobre 2015, l'Ordonnance n°15/081 portant nomination des Commissaires Spéciaux et des Commissaires Spéciaux adjoints du Gouvernement chargés d'administrer les nouvelles provinces. Cette ordonnance a provoqué la grogne de l'opinion publique car, contraire à la Constitution et à la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 telle que modifiée et complétée par la loi n°13/008 du 22 janvier 2013.

Finalement, la tant attendue élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs sera organisée le 26 mars 2016, soit près de six mois après le démembrement des nouvelles provinces. Les autorités élues de ces nouvelles provinces sont entrées en fonction après investiture par ordonnance du Président de la République.

C'est ainsi que le processus d'installation des nouvelles provinces telles qu'énumérées à l'article 2 de la Constitution s'est achevé.

Sous-section 2. L'évaluation du fonctionnement des institutions politiques provinciales

Au travers la décentralisation territoriale instituée par le constituant de 2006, les provinces disposent d'institutions politiques à savoir : L'Assemblée provinciale et le Gouvernement provincial. Ainsi, nous dirons un mot sur le fonctionnement de ces institutions, notamment en ce qui concerne les motions de censure et de défiance (§1) et sur la révision constitutionnelle qui a affecté leurs principes de fonctionnement (§2).

§1. Les motions de censure et de défiance

Toute Assemblée provinciale dispose non seulement du pouvoir de légiférer, mais aussi d'un pouvoir de contrôle sur le Gouvernement provincial, les entreprises publiques, les établissements et services publics provinciaux. Fort de ce dernier pouvoir, elle peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement provincial ou de l'un de ses membres par le vote d'une motion de censure ou de défiance.^167(*)

Dans la pratique, ces mécanismes de contrôle n'ont le plus souvent pas abouti du fait de l'appartenance du chef de l'Exécutif provincial au parti majoritaire à l'Assemblée provinciale.

Au terme de notre étude, nous avons néanmoins relevé des cas pratiques où des motions de censure et de défiance ont abouti à la déchéance des Gouverneurs et, de ce fait, de leurs Gouvernements. il sied aussi de noter que d'autres motions de défiance visant des Ministres provinciaux ont atteint leurs buts.

- l'ex province du Bandundu où l'ancien Gouverneur Richard Ndambu fut déchu de ses fonctions après le vote, en date du 11 mars 2011, d'une motion de défiance à son encontre.^168(*)

- L'ex province de l'Equateur où Monsieur José Makila, Gouverneur d'antan, fut déchu après le vote d'une motion de défiance en janvier 2009 ;

- L'ex province du Kasaï-Occidental où, en 2012, le Gouverneur Hubert Kabasubabu a subi le même sort après le vote d'une motion de censure contre son Gouvernement ;

- La province du Sud-Kivu où Messieurs Célestin Cibalonza et Louis-Léonce Muderhwa, respectivement élus Gouverneurs en 2007 et en 2008, ont remis leurs démissions au Président de la République après le vote de deux motions de défiance, en 2007, à l'encontre du premier, et en 2010, à l'encontre du second.

Dans la même province, trois membres de l'Exécutif dirigé actuellement par Monsieur Marcellin Cishambo ont subi le même sort après le vote, en date du 02 mai 2013, de trois motions de défiance par l'Assemblée provinciale du Sud-Kivu.

§2. La révision constitutionnelle sur les principes de fonctionnement des institutions politiques provinciales

Depuis la promulgation de la Constitution actuelle, le fonctionnement des institutions provinciales a laissé apparaître des réalités non attendues, des contraintes et des problèmes que le constituant originaire ne pouvait imaginer.

De ce fait, les articles 197 et 198 de la Constitution relatifs au fonctionnement de l'Assemblée provinciale et du Gouvernement provincial ont fait l'objet, avec six autres articles, l'objet d'une révision. Celle-ci est intervenue au moyen de la loi constitutionnelle n°11/002 du 20 janvier 2011.

Avant cette révision, le Président de la République était quasiment étranger au fonctionnement des institutions politiques des provinces. Face au dysfonctionnement à outrance et à l'instabilité de beaucoup d'entre elles, les articles 197 et 198 seront révisés et vont, par la suite, lui reconnaitre, sans restreindre les prérogatives des provinces et en concertation avec les Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, le pouvoir de dissoudre une Assemblée provinciale ou de relever de ses fonctions un Gouverneur de province en cas de crise grave et persistante menaçant le fonctionnement régulier des institutions provinciales.

Dans l'exercice de cette compétence nouvelle, il est arrivé au Président de la République de relever un Gouverneur de province de ses fonctions. En effet, le 13 mars 2013, le Président Joseph Kabila signa une ordonnance par laquelle il relevait Monsieur Jean-Claude Baende de ses fonctions de Gouverneur de l'ancienne province de l'Equateur. La justification de cet acte reposait sur l'existence d'un conflit interminable qui opposait le révoqué à l'Assemblée provinciale.

Au demeurant, il faut admettre que le droit accordé au Chef de l'Etat de relever un Gouverneur de ses fonctions ou de dissoudre une Assemblée provinciale prive ces organes de leur autonomie politique et, par extension, affaiblit leur autonomie juridique.

Sous-section 3. L'évaluation de la rétrocession des recettes

Avec la décentralisation territoriale consacrée par la Constitution, les provinces et les ETD disposent de ressources économiques et financières qui leur sont propres. En effet, le transfert par le pouvoir central d'une partie de son pouvoir fiscal et financier s'est opéré dans l'optique de leur permettre d'assumer de façon autonome les responsabilités et les charges qui leur sont dévolues par la Constitution et les lois.^169(*)

Doit-on préciser que la décentralisation fiscale matérialise l'autonomie reconnue aux provinces et aux ETD sur le plan financier ? Elle confirme l'autonomie politique par celle des finances.^170(*) Cependant, aux termes de l'article 175 alinéa 2 de la Constitution, les provinces ont droit à 40 % des recettes à caractère national. Cette part est retenue à la source.

Tous les observateurs et analystes du processus de décentralisation s'interrogent sur la portée pratique de cette disposition qui demeure la base des tensions entre le Gouvernement central et les provinces.

Qui plus est, les ETD ont, conformément à l'article 115 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, droit à 40% de la part des recettes à caractère national allouées aux provinces.

Fort de ces deux prescriptions, nous dirons un mot sur les recettes revenant aux provinces et à la ville de Kinshasa (40%) qui, du reste, ne sont pas retenues à la source mais rétrocédées par le pouvoir central (§1). Nous atterrirons par la rétrocession des recettes à caractère national des provinces ou de la ville de Kinshasa vers les ETD (§2).

§1. Du pouvoir central vers les provinces et la ville de Kinshasa

Alors qu'il est disposé à l'article 175 alinéa 2 de la Constitution que la part des recettes à caractère national allouées aux provinces est retenue à la source, quelle n'est pas l'amertume de constater que cette disposition est restée lettre morte depuis une décennie.

La retenue à la source sous-entend que chaque province de la République s'implique dans la mobilisation et recouvrement des recettes à caractère national, en connait le montant et y opère une retenue de 40%.

Selon une première opinion, il faut réaliser que ce sont les services du Ministère des Finances du pouvoir central qui établissent l'assiette, émettent les rôles et assurent le recouvrement de ces recettes.^171(*) Ces services de l'Etat n'ont pas de relations contractuelles ou de subordination avec les provinces pour lesquelles ils sont censés travailler.

De leur côté, les provinces n'ont guère de possibilité de réaction en cas d'insuffisance de performances de la part de ces services, moins encore un droit de regard sur ces derniers.^172(*)

Tout en reconnaissant le bien-fondé de la retenue à la source, le Professeur Vunduawe te Pemako estime quand même qu'un tel système aurait pu s'avérer inéquitable : l'assiette n'étant pas répartie sur le territoire d'une manière homogène, plus une province est « pauvre » en potentiel de recettes, donc pauvre dans l'absolu, moins elle recevra de rétrocession.^173(*)

Dans cette logique, certains pensent que même s'ils sont consacrés par la Constitution, les 40% ne semblent pas être un droit pour les provinces. D'autres rajoutent que c'est une expression de solidarité nationale.

Nous nous interrogeons pour savoir si c'est en fonction de ces motifs que le pouvoir central a exprimé une opposition farouche quant à l'application de l'article 175.

Concernant toujours ce sujet, les tensions entre le pouvoir central et les provinces se sont accentuées avec la mauvaise gouvernance de certains Gouverneurs de province qui n'ont cessé d'exceller dans l'inapplication des principes budgétaires et des normes élémentaires de gestion.

En dépit de la mise sur pied de la loi relative aux finances publiques dont l'un des objectifs était aussi bien de mettre un terme au désordre que de recadrer les finances publiques des provinces par la fixation des principes de leur élaboration, exécution et contrôle, le pouvoir central n'a pas perdu de vue une chose.

Bien avant l'entrée en vigueur de la Constitution, les finances publiques répondaient à un certain nombre de principes liés à l'exécution du budget en recettes et en dépenses. Parmi ces principes, celui relatif à l'unité budgétaire exigeait qu'une seule caisse puisse centraliser les fonds et pourvoir à toutes les dépenses.

Toute entrée de fonds, quel que soit le service auquel ils appartiennent, était consignée dans le compte du Ministère des Finances qui en centralisait le montant dans le Compte Général du Trésor. Cette mesure permettait d'éviter le double emploi et facilitait le contrôle du budget.

Pour le Gouvernement, il revient à dire qu'aucune retenue à la source n'est autorisée jusqu'au moment où un texte légal ou réglementaire devant régir cette matière verra le jour.

Ainsi, à la place de la retenue à la source, l'Etat congolais a recouru, sans texte juridique, à l'application de la rétrocession. C'est une forme de blocage institutionnel qui a freiné, d'après les déclarations des acteurs publics provinciaux et locaux, la réalisation des investissements en faveur de la population.^174(*)

Le montant de la rétrocession pour chaque province ne dépend pas de sa seule capacité de mobilisation des recettes à caractère national mais encore de son étendue et du volume de sa population. D'aucuns estiment que cette répartition inéquitable est le fruit des caprices des dirigeants.^175(*)

Sur un montant total représentant les 40% des recettes à caractère national, montant inscrit annuellement au budget de l'Etat et dû aux provinces (et implicitement aux ETD), celles-ci ne reçoivent en moyenne que 10%. Le reste de l'enveloppe (destiné à la rémunération de secteurs à compétence exclusive et investissements) étant géré par le pouvoir central.

A titre illustratif, dans la période allant de 2011 à 2015, le Gouvernement central a annuellement alloué aux provinces, sur les 40% des recettes à caractère national, un montant de 212 milliards de francs congolais (214 milliards en 2015) et ce, malgré l'accroissement des recettes courantes durant la même période. Ces recettes sont passées de 3.067 milliards de francs congolais en 2011 à 5.392 milliards de francs congolais en 2015, soit un accroissement de 76%.^176(*)

	Rubriques	BUDGET 2011	BUDGET 2012	BUDGET 2013	BUDGET 2014	BUDGET 2015
1	Recettes courantes (Hors TVA remboursable)	3.285 milliards	4.260 milliards	4.601 milliards	4.806 milliards	5.372 milliards
2	Les 40% prévus pour les provinces	1.183 milliards	1.568 milliards	1.578 milliards	1.795 milliards	2.053 milliards
3	La part de 40% versée aux provinces et gérées par elles	212 milliards	212 milliards	212 milliards	212 milliards	241 milliards
4	La part versée aux provinces sur total du budget	6%	4%	4%	4%	4%

	Rubriques	BUDGET 2011	BUDGET 2012	BUDGET 2013	BUDGET 2014	BUDGET 2015
1	La part des 40% versée aux provinces et aux ETD	212,400	212,400	212,400	212,400	241,698
2	La part des 40% gérée par le Gouvernement central	970,640	1 356,446	1 365,996	1 582,640	1 791,950
	Rémunérations	350,000	602,625	483,544	699,264	688,528
	Investissements	620,640	753,820	882,451	883,376	1 103,421
	TOTAL	1 183,040	1 568,846	1 578,396	1 795,040	2 033,648

	Rubriques	BUDGET 2011	BUDGET 2012	BUDGET 2013	BUDGET 2014	BUDGET 2015
1	Crédits gérés par les provinces	18%	13,50%	13,50%	12%	12%
2	Crédits gérés par le Gouvernement central	82%	86,50%	86,50%	88%	88%
	TOTAL	100%	100%	100%	100%	100%

Comme nous venons de le voir, si, en 2011, les provinces ont globalement encaissé ou géré 6% des ressources à caractère national au lieu de 40%, dans la période allant de 2012 à 2015, elles n'en n'ont encaissé qu'environ 4%.^177(*)

Cette question n'avait pas fini de créer des remous. Avant le découpage territorial intervenu en 2015, certaines provinces nommées « G3 », entendons ici le Katanga^178(*), le Bas-Congo^179(*) et la ville de Kinshasa déclaraient urbi et orbi que ces 40% ne concernaient uniquement que les recettes perçues dans leurs entités. Par contre, les huit autres provinces, appelées « G8 », rétorquaient qu'il s'agissait de 40% des recettes produites dans les onze provinces du pays et qu'il fallait les rétrocéder équitablement.

La question de la rétrocession des recettes n'est pas la seule à poser problème. D'autres situations malencontreuses ralentissent le processus de décentralisation dans son aspect financier. C'est le cas de l'anomalie observée depuis la promulgation de la loi de finances pour l'exercice 2016 en ce qui concerne le prélèvement de la taxe sur la pollution.

En effet, l'article 39 de la loi n°11/009 du 09 juillet 2011 portant principes fondamentaux relatifs à la protection de l'environnement dispose que toute installation classée est assujettie au paiement d'une taxe d'implantation, d'une taxe rémunératoire annuelle et d'une taxe de pollution.^180(*)

Par installation classée, il faut entendre une source fixe ou mobile, quel que soit son propriétaire ou son affectation, susceptible d'entrainer des nuisances et de porter atteinte à l'environnement notamment aux ressources en terre, aux ressources du sous-sol, aux ressources en eau, à l'air et aux ressources forestières.^181(*)

Initialement, les deux premières sont de la compétence du pouvoir central tandis que la troisième est perçue par les provinces, quelle que soit la catégorie de l'installation classée. Mais, avec la loi de finances pour l'exercice 2016, la taxe de la pollution sur les installations classées de catégorie I.a., est devenue de la compétence du pouvoir central.^182(*)

D'après les services du pouvoir central, en l'occurrence la DGRAD, les provinces ne sont plus habilitées à la percevoir. En réplique, les services provinciaux disent toujours en avoir les moyens juridiques de perception car l'article 36 ne leur a pas explicitement retiré cette compétence. Nous sommes bel et bien devant une situation de double taxation pour les installations classées de la catégorie I.a.

Par ailleurs, aucun texte juridique n'a été élaboré pour fixer le taux de cette taxe et pour en déterminer l'échéance de paiement. La DGRAD continue de l'assimiler à la taxe d'implantation et à la taxe rémunératoire annuelle.

De notre avis, cette position de la DGRAD n'est pas juridiquement soutenable car, en matière fiscale, les textes sont d'interprétation stricte.

§2. De la province ou de la ville de Kinshasa vers les Entités Territoriales Décentralisées composantes

Partant des prescrits de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008, les ETD ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national allouées aux provinces.^183(*)La province ou la ville de Kinshasa les repartit en tenant compte des critères de capacité de production, de la superficie et de la population.

Triste est de constater qu'une décennie plus tard, les ETD énumérées à l'alinéa 2 de l'article 3 de la Constitution souffrent d'une ineffectivité qui ne dit pas son nom. Ces ETD, dont la loi organique précitée est venue déterminer l'organisation, le fonctionnement et les rapports avec l'Etat et les provinces, n'ont pas encore été installées à cause de la non tenue, jusqu'à ce jour, des élections urbaines, municipales et locales.

Les entités administratives décentralisées organisées par le Décret-loi n°081 du 02 juillet 1998 continuent de fonctionner de manière transitoire. Pour nous remémorer, il s'agit de :

Toutefois, comme indiqué dans le paragraphe précédent, les faibles et arbitraires versements de rétrocession établis par le Gouvernement central ont depuis engendré une incertitude systématique au niveau des administrations provinciales. A leur tour, celles-ci compensent le manque de revenus en s'abstenant largement d'effectuer le transfert des 40% vers les ETD, tel que le veut la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008.

C'est notamment le cas de ce qu'a vécu la commune de Lemba, située à Kinshasa, où l'ancien Bourgmestre David Yambele affirmait en 2008 que la rétrocession de la province était minime et imprévisible. Un mois donné, il recevait un transfert de trois millions de francs congolais (environ trois mille dollars américains) ; les mois suivants, il ne recevait rien. Pour 2009, sur le milliard de francs congolais budgétisé, sa commune n'en a reçu que 55 millions.

En 2011, les autorités provinciales lui ont conseillé de ne pas inclure de rétrocession dans son budget. A la place, la province lui a donné des «cadeaux » occasionnels, souvent en nature (par exemple, une motocyclette), sous la rubrique « Dons du Gouverneur ». ^186(*)

Au demeurant, nous restons dans l'expectative de voir les élections urbaines, municipales et locales être organisées pour permettre l'installation des animateurs des ETD et ainsi mettre fin à cet imbroglio administratif.

Section 2. L'absence des entités territoriales décentralisées organisées par les textes

L'analyse de l'article 3 de la Constitution nous montre qu'à côté des entités territoriales régionalisées que sont, rappelons-le, les provinces et la ville de Kinshasa, la RDC est composée également des ETD.^187(*) Toujours d'après elle, ces ETD qui sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie jouissent d'une libre administration et de l'autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques.

Le principe constitutionnel de la libre administration de ces collectivités territoriales implique que celles-ci sont gérées par des conseils ou mieux, des organes élus locaux, qui disposent, au plan juridique, d'un pouvoir réglementaire local et de la liberté contractuelle, et sont dotées de ressources financières.^188(*)

Néanmoins, il faut signaler que depuis lors, les ETD organisées par les textes (Constitution et loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008) sont restées fantômes. Ainsi, nous tenterons d'évoquer la principale raison de leur absence qui est la non organisation des élections urbaines, municipales et locales depuis 2006 (sous-section 1) avant de rappeler le fonctionnement transitoire des entités territoriales organisées par le Décret-loi n°081 du 02 juillet 1998 (sous-section 2).

Sous-section 1. La non organisation des élections urbaines, municipales et locales depuis 2006

Dans la présente, il sera question pour nous de dire un mot sur le contexte de l'effectivité des ETD (§1) avant de clore par les raisons de la non organisation de ces élections (§2).

§1. Le contexte de l'effectivité des entités territoriales décentralisées

A travers la décentralisation territoriale consacrée par la Constitution, le pouvoir de l'Etat est exercé à deux niveaux complémentaires et étroitement imbriqués l'un dans l'autre :

- le niveau national : où le pouvoir est exercé par les institutions de la République ;

- le niveau provincial : où le pouvoir est exercé par les institutions politiques provinciales.

Elle a institué trois paliers de gouvernance : l'Etat, la province et l'ETD. En lieu et place d'un seul centre de décision qui était, jadis, le Gouvernement central basé à Kinshasa, la Constitution a aussi fait des ETD des centres de décisions autonomes.

Dans l'optique de peaufiner l'existence et le fonctionnement des ETD, et de ce fait, concrétiser la décentralisation instituée, la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces sera adoptée par les deux chambres du parlement, soumise à la sanction du juge constitutionnel^189(*), puis promulguée, bien qu'au-delà du délai constitutionnel (conformément aux articles 79,136 et 140 de la Constitution et 138 du Règlement intérieur de l'Assemblée nationale), par le Président de la République.^190(*)

§2. Les raisons

Les ETD telles qu'organisées par les textes sont totalement absentes du fait de la non organisation, depuis 2006, des élections urbaines, municipales et locales par lesquelles ses animateurs devraient être élus.

Plusieurs raisons sont avancées pour justifier la non tenue de ces scrutins. En amont, il s'est agi du retard observé dans l'installation des nouvelles provinces comme disposé à l'article 2 de la Constitution.^191(*) En aval, il était question d'une léthargie due au fait qu'au moment de la promulgation de la loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, la répartition des sièges avait été faite sur base de l'enrôlement des électeurs de 2006. Elle était incomplète.

Ce n'est qu'en date du 25 août 2015 que la loi n°15/016 portant adoption de la répartition des sièges par circonscription pour les élections municipales et locales établie par la CENI sera promulguée. Celle-ci devait être annexée à la loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée et complétée par la loi n°11/003 du 25 juin 2011 et la loi n°15/001 du 12 février 2015.^192(*)

Selon d'autres dires, parmi les raisons du report de ces élections, il faut citer :

· le manque des moyens matériels et financiers pour l'organisation desdites élections ;

· l'impréparation de la population à la décentralisation et au découpage territorial sans une étude préalable de faisabilité qui risque de créer les désordres ;

· l'absence des cadres administratifs devant amener les structures administratives à la réalisation de la décentralisation ;

Tous ces aléas ne cessent de ralentir le processus de reconstruction et de développement de la RDC qui ne pourrait être productif que dès l'instant où l'on appliquerait un mode de gouvernance qui ne fait pas fi des contraintes afférentes à l'immensité du territoire national et ce, pour répondre aux besoins des paysans et des citadins.

Sous-section 2. Le fonctionnement transitoire des entités territoriales organisées par le Décret-loi n°081 du 02 juillet 1998

Confrontés à la réalité des événements, les autorités congolaises de la Troisième République n'ont pu pallier l'impossibilité de rendre effectives, en temps utile, les ETD prévues à l'article 3 de la Constitution.

Pour la circonstance, les entités administratives décentralisées organisées par le Décret-loi n°081 du 02 juillet 1998 continuent de fonctionner à titre provisoire.

Partant, nous ne manquerons pas de dire un mot sur l'organisation générale faite par ce texte (§1) avant de brosser brièvement les structures organiques et fonctionnelles des Entités Administratives Décentralisées (§2).

§1. L'organisation générale du territoire

Selon le Décret-loi n°081 du 02 juillet 1998, la RDC était composée de 10 provinces, plus la Ville de Kinshasa, capitale et siège des institutions de la République, qui a le statut de province.

La province était subdivisée en districts^194(*) et villes ; le district en territoires et la commune en quartiers et/ou en groupements incorporés.

Quant au territoire, il était subdivisé en cités, secteurs et en chefferies ; la cité, en quartiers ; le secteur et la chefferie, en groupements et, in fine, le groupement en villages.^195(*)

Parmi ces entités, seules quatre sont décentralisées et donc, dotées de la personnalité juridique. Il s'agit de la province^196(*), la ville, le territoire^197(*) et les communes de la ville de Kinshasa.

Les entités restantes sont considérées comme étant de simples circonscriptions administratives. Sauf exception, toutes ces entités administratives ont, soit changé de nature juridique, soit sont appelées à disparaitre purement et simplement.^198(*)

C'est notamment le cas de la ville de Kinshasa et des provinces qui ont totalement changé de nature juridique. Elles sont désormais devenues de véritables institutions politiques (sur base des articles 2, 3, 4, 226, 227 et de 195 à 206 de la Constitution).^199(*)

Il en est de même pour le district, qui a disparu à la suite du découpage territorial, et de la cité. En effet, certaines anciennes cités sont transformées en villes ou en communes selon les critères définis par la loi. Celles qui ne répondent pas à ces critères sont intégrées dans les secteurs, les chefferies où elles sont situées.^200(*)

§2. Les structures organiques et fonctionnelles

Pour le fonctionnement des EAD, le Décret-loi de 1998 avait prévu deux types d'organes : un organe exécutif et un organe consultatif.

Ces dirigeants sont nommés et, le cas échéant, relevés de leurs fonctions par le Président de la République. Ils sont placés sous l'autorité hiérarchique du ministre des affaires intérieures.

En plus des attributions spécifiques leurs reconnues par des textes particuliers, les dirigeants des EAD sont compétents pour examiner toutes les affaires locales, prendre les règlements d'administration et de police, veiller au maintien de l'ordre public, veiller au patrimoine de l'Etat, à l'application des mesures d'hygiène et de salubrité publique, etc.^202(*) Ils sont assistés, chacun, des adjoints qui les remplacent en cas d'absence ou d'empêchement.

A côté de l'organe exécutif, le Décret-loi a institué un Conseil consultatif qui ne se limite qu'à émettre de simples avis. Ces avis ne portent principalement que sur toutes les questions d'intérêt provincial ou local et de tout ce qui touche au développement socio-économique de l'entité.^203(*)

Ainsi, nous remarquons qu'en lieu et place d'avoir des organes délibérants qui puissent disposer de pouvoirs de décision, d'approbation des programmes d'action et de contrôle des activités des exécutifs, tel que prévu actuellement par les textes depuis 2006, le Décret-loi de 1998 s'est limité à créer des organes consultatifs presque inopérants et quasiment inefficaces dans la pratique.

CONCLUSION

Au regard de tout ce qui précède, nous ne tirerons pas notre conclusion en longueur. Nous essayerons de ressasser les points saillants de notre étude, d'une part, et de soulever des considérations et de formuler quelques recommandations, d'autre part.

Il est à noter que depuis son accession à l'indépendance le 30 juin 1960, la RDC a expérimenté diverses formes d'organisation territoriale, politique et administrative. Si la Loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo et la Constitution du 1^er août 1964, dite de Luluabourg, ont fait d'elle un Etat fédéral, entre 1967 et 2006, le pays est passé par plusieurs ajustements et réajustements : la centralisation, la déconcentration et la décentralisation, accompagnées par la réduction ou l'augmentation du nombre d'entités territoriales et le changement de leurs appellations.^204(*)

Après la longue période de transition vers la Troisième République (1990 à 2006), la RDC s'est dotée d'une nouvelle Constitution qui a apporté un changement profond à la forme d'organisation territoriale de l'Etat.^205(*)

Tout en reconnaissant que, selon l'alinéa 1^er du premier article de la Constitution, la RDC continue d'être régie par les principes traditionnels d'unité et d'indivisibilité qui se traduisent par une certaine uniformité dans l'organisation institutionnelle d'un Etat unitaire, ^206(*) la même Constitution ne mentionne nulle part, en ses 229 articles, que celle-ci est un « Etat fortement décentralisé ».

Cette expression longuement répandue ressortait non seulement des débats parlementaires sur ce qui était encore le projet de la Constitution de la Troisième République, mais aussi de la traduction des aspirations unanimes du peuple congolais qui voulait à tout prix tourner, de manière définitive, la page d'un système fortement centralisé et considéré aujourd'hui comme étant une des causes de la détérioration de ses conditions de vie.^207(*)

Cependant, les principes traditionnels d'unité et d'indivisibilité sont tempérés par de nouveaux principes constitutionnels du régionalisme politique. Le constituant du 18 février 2006 a opté pour une voie médiane, celle de compromis : le régionalisme politique ou constitutionnel. Ce schéma qu'on qualifie d'antichambre du fédéralisme, est un système intermédiaire, une synthèse se situant à mi-chemin entre le fédéralisme et la forme unitaire de l'Etat.^208(*)

Le régionalisme constitutionnel dont question n'est pas à confondre avec la « souveraineté locale » des anciennes provinces sous l'empire de la Loi fondamentale du 19 mai 1960 relative aux structures du Congo et de la Constitution de la RDC du 1^er août 1964, lesquelles, dans le cadre d'un Etat fédéral, étaient de véritables Etats fédérés. Par ailleurs, sous l'empire de la première citée, les provinces avaient le pouvoir de se doter de leurs Constitutions propres en dehors de la « Constitution provisoire de l'Etat ».^209(*)

Au demeurant, la décentralisation territoriale prescrite par la Constitution de 2006 n'a pas eu comme visée la simple distribution des fonctions de l'autorité, mais bien celle de consolider l'unité nationale mise à mal par des guerres intempestives ainsi que la création des centres d'impulsion à la base.

L'évaluation du bilan d'une décennie d'application de la décentralisation territoriale sous la Constitution du 18 février 2006 a pris en compte les deux phases de la mise en oeuvre de cette décentralisation: la phase de la mise en oeuvre proprement dite (2009 à 2014) et son évaluation et suivi (2015 à 2019). Aussi, notre problématique s'est-elle constituée en cinq questions.

Primo : quelle était la raison du retard pris dans l'installation des entités territoriales régionalisées issues du découpage territorial et de leurs institutions ?

Secundo : quel est l'état du fonctionnement des institutions politiques provinciales ?

Tertio : quelles sont les causes réelles du non-respect des dispositions constitutionnelles et légales relatives à l'autonomie financière des provinces ainsi que celles concernant la Caisse nationale de péréquation ?

Quarto : qu'est-ce qui ralentit l'effectivité de l'administration provinciale ?

Quinto : quels sont les obstacles à l'effectivité des ETD prévues à l'article 3 de la Constitution ?

Il ressort de notre étude que la décentralisation territoriale a accusé un retard suite à l'inachèvement du cadre légal y relatif, au manque de volonté politique des autorités du pouvoir central, de leur crainte de voir des velléités sécessionnistes ressurgir ainsi que d'assister à la dispersion du pouvoir, à l'accroissement du coût de la gouvernance et à une concurrence fiscale et réglementaire.

Alors que cette décentralisation territoriale est entrée dans son année décennale, grande fut notre désolation dès lors que nous avons appréhendé l'existence d'une disparité indescriptible et abyssale entre la théorie et la pratique sur terrain.

En effet, au sujet de l'installation des provinces et de leurs institutions politiques, le retard pris résultait de multiples contraintes financières et matérielles ainsi que des divergences de vues entre les acteurs politiques.

Concernant la deuxième question, il s'observe une importante mutation effectuée lors de la révision constitutionnelle de 2011 dans le fonctionnement des institutions politiques provinciales. A travers celle-ci, le Président de la République dispose désormais du pouvoir de relever un Gouverneur de province de ses fonctions ou de dissoudre une Assemblée provinciale en cas de crise grave et persistante.

Par ailleurs, pour ce qui est des ressources financières, nous avons relevé le recours controversé à la rétrocession au niveau des provinces qui, du reste, reçoivent moins de 40% des recettes à caractère national. Ceci est notamment dû aux désaccords répétés entre les autorités nationales et celles des provinces, ainsi qu'à l'absence d'un texte légal ou réglementaire fixant clairement les modalités d'exécution de la retenue à la source.

Quant à la Caisse nationale de péréquation, nous avons estimé que son ineffectivité se justifie par l'absence de la loi organique censée l'organiser.

A propos de l'effectivité de la fonction publique nationale et de la fonction publique provinciale et locale, nous avons noté que tout dépendait de l'adoption et la promulgation de la loi sur la fonction publique nationale. Car, c'est en fonction de celle-ci que les Assemblées provinciales pourront dès lors voter les édits devant organiser leurs fonctions publiques provinciales et locales respectives.

In fine, on peut déplorer l'absence sur terrain des ETD organisées par les textes. Cette absence est justifiée par la non organisation des élections urbaines, municipales et locales. C'est dans ce contexte que ces ETD fonctionnent transitoirement dans les conditions des entités territoriales organisées par le Décret-loi n°081 du 02 juillet 1998.

L'expérience du Congo en matière d'organisation territoriale et administrative se caractérise, en effet, par une divergence entre les textes et les réalités, sinon une contradiction entre la théorie et la pratique, une incompatibilité entre les volontés. Ainsi, le Congo de jure et le Congo de facto ont trop souvent et trop longtemps constitué deux mondes parallèles. Malgré l'espoir suscité de part et d'autre, la décentralisation territoriale de 2006 n'a pas échappé à cette réalité.

Dans un Etat fragile comme le nôtre, la décentralisation ne peut être réduite à la seule transformation des structures institutionnelles. Globalement, la question du parachèvement de ce processus se pose encore lorsqu'on sait que le Gouvernement peine à restaurer son autorité sur l'ensemble du territoire.

L'on ne saurait faire abstraction du contexte géopolitique régional qui demeure tendu (aggravation de l'insécurité dans le territoire de Beni au Nord-Kivu, risques permanents d'éclatement d'un nouveau conflit avec l'Ouganda autour du lac Albert et le conflit post-électoral au Burundi).

Ces paramètres sont susceptibles d'interagir avec les velléités sécessionnistes de certains acteurs politiques congolais. Dans l'hypothèse défavorable d'une dégradation simultanée de ces paramètres, l'on ne pourrait écarter le scénario catastrophique de l'explosion de la RDC.

De même, l'observation du fonctionnement des provinces au cours de ces dix années révèle une anomalie liée à l'incompréhension des acteurs politiques. Bon nombre d'autorités du pouvoir central se comportent comme autorités de tutelle alors qu'il n'existe pas de tutelle sur les provinces, d'une part, et certaines autorités provinciales se refusent d'exercer courageusement les compétences dévolues aux provinces, d'autre part.^210(*)

Par ailleurs, la RDC connait une sous-administration de son territoire traduisant ainsi le sous-développement administratif. Celle-ci est due, d'une part, à l'immensité des entités territoriales et, d'autre part, à la centralisation de la gestion du personnel de l'Etat. Cette réalité a des conséquences néfastes sur les relations avec les administrés. Elle cause l'éloignement de l'Administration des administrés, la méfiance de ces derniers et engendre des relations souvent conflictuelles et une mauvaise perception des fonctionnaires de l'Etat.

Cet état des lieux laisse entendre que le régionalisme n'est quasiment pas effectif et que la décentralisation territoriale demeure encore théorique, car on assiste à une recentralisation rampante du pouvoir.^211(*) Il ne faudrait donc pas donner raison à certains acteurs politiques qui estiment, eu égard à la fragilité de l'Etat consécutive aux menaces de balkanisation par l'émergence des espaces rebelles et de non-droit, qu'il faut mettre fin à cette expérience de décentralisation qualifiée de spécificité illusoire.^212(*)

Cela étant, nous attestons sans ambages qu'après une décennie, la décentralisation territoriale consacrée depuis 2006 s'est révélée être un demi-échec. Les provinces et leurs ETD sont restées des coquilles vides, sans pouvoir et sans ressources financières.

RECOMMANDATIONS

Pour accélérer la mise en oeuvre de la décentralisation territoriale instituée par le constituant de 2006, certaines mesures méritent d'être prises. Nous proposons ainsi :

· la restauration de l'autorité de l'Etat sur l'ensemble du territoire national par l'installation des cours et tribunaux et des structures des forces armées, de la police nationale et des Services de sécurité (de manière suffisante);

· le rétablissement et la consolidation de la paix dans la partie orientale du pays ;

· l'engagement du pouvoir central à appliquer, sans trop d'atermoiements, les normes relatives à la décentralisation en se dessaisissant des compétences des provinces qu'il continue d'exercer, en faisant une correcte application de l'article 175 alinéa 2 de la Constitution et en évitant de s'ingérer abusivement dans la désignation et le fonctionnement des organes de provinces ;

· le transfert effectif des charges aux provinces concernant les compétences exclusives ;

· l'inscription du développement des provinces et des ETD dans la vision de réalisation des Objectifs de Développement Durable (ODD) ;

· le financement de la décentralisation dans le cadre d'un ensemble d'instruments cohérents combinant la fiscalité locale et le système de rétrocession ;

· la mobilisation des ressources financières pour le développement des provinces (notamment la construction des infrastructures dans les nouvelles provinces) et des ETD ;

· la mise en place de la Caisse nationale de péréquation en vue d'assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement qui existe entre les provinces et entre les ETD ;

· une meilleure gestion des ressources matérielles et surtout des finances publiques ;

· l'organisation, dans les plus brefs délais, des élections urbaines, municipales et locales en vue de doter les ETD de leurs organes ;

· le transfert aux collectivités locales des services publics correspondant aux compétences qui leur sont propres ; Ce qui permettra d'installer concomitamment les fonctions publiques provinciale et locale et ainsi susciter un sentiment de responsabilité et d'engagement accru dans le chef des dirigeants ;

· le développement d'un système de sanctions positives et négatives pour encourager la bonne gouvernance, la transparence et décourager la corruption et le détournement des deniers publics.;

· le renforcement des capacités opérationnelles et humaines des administrations centrales, des provinces et des ETD ;

· une meilleure appropriation du processus de décentralisation par tous les acteurs en dégageant une vision partagée sur la stratégie de mise en oeuvre, notamment par des mécanismes participatifs ;

· la mise en place des dispositifs réducteurs de tensions sociales en vue de favoriser la participation des populations aux actions de développement dans leurs ETD respectives.

Avant de clore définitivement notre étude, il est important d'affirmer qu'une décentralisation territoriale réussie constituera une efficace réforme politique mettant les élus locaux au défi de répondre aux demandes des populations. Elle permettra de mettre en relation directe le besoin social tel qu'il est vécu par le citoyen et la décision politique qui lui répond.

En s'appuyant sur les communautés de base, nous assisterons à un véritable processus de reconstruction de notre belle et chère patrie. Cela est d'autant vrai car l'espace local constitue, en effet, le lieu d'ancrage de la citoyenneté, le maillon initial des liens sociaux et la base du vouloir vivre collectif.

La gouvernance locale ne saurait donc être efficace que si les relations avec les autres niveaux du pouvoir sont prises en compte, si elles donnent lieu à des échanges, à des négociations et à des actions de coopération.

Une bonne intelligence de la nouvelle forme de l'Etat sera un gage de réussite de la réforme portée par la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006.

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- Loi de finances n°15/021 du 31 décembre 2015 pour l'exercice 2016, JORDC, numéro spécial, 31 décembre 2015.

- Loi organique n°16/001 du 03 mai 2016 fixant l'organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées, JORDC, numéro 11, 1^er juin 2016.

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ANNEXE

CARTE DE LA REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

TABLE DES MATIERES

* ¹ J. DJOLI ESENG'EKELI, Droit constitutionnel : principes structuraux, Tome I, Kinshasa, E.U.A, 2009, p. 198.

* ² MONTESQUIEU, cité par P. MBARAGA SEBALIMBA, La mise en oeuvre de la décentralisation territoriale consacrée par la Constitution du 18 février 2006 en RDC : Défis, contraintes et perspectives, Mémoire de Licence, Faculté de Droit, UPC, 2012-2013, p. 6.

* ⁶ F. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de Droit Administratif, Bruxelles, Ed. Larcier, 2007, p. 411.

* ⁷ A. NTUMBA LUABA LUMU, Droit constitutionnel général, Kinshasa, E.U.A, 2005 p. 63.

* ¹⁰ R. CHAPUS, Droit administratif général, t.I, 10^ème éd., Paris, Montchrestien, 1996, p.345.

* ¹¹ Voir J.-M. MBOKO DJ'ANDIMA, Droit congolais des services publics, Louvain-la-Neuve, Academia-L'Harmattan, 2015, pp. 296-297.

* ¹² T. MUHINDO MALONGA, Droit administratif et institutions administratives, Butembo, Presses Universitaires du Graben, 2010, p.130.

* ¹⁵ Voir l'exposé des motifs de la Constitution de la R.D.C du 18 février 2006, modifiée par la loi n°11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution du 18 février 2006 (textes coordonnés), JORDC, numéro spécial, 5 février 2011.

* ¹⁷Ministère de la Décentralisation et Aménagement du Territoire, « Cadre stratégique de mise en oeuvre de la décentralisation en sigle CSMOD », RDC, 2009, pp. 27-29.

* ¹⁸ Article 19 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, JORDC, numéro spécial, 2008, col.6, 31 juillet 2008.

* ¹⁹ Article 115 de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les provinces, JORDC, numéro spécial, 07 octobre 2008, col.30.

* ²⁰ Ministère de l'Intérieur, Sécurité, Décentralisation et Affaires coutumières, « Etat du processus, les perspectives et les acteurs de la décentralisation en RDC à la date du 15 mai 2013 », CTAD, RDC, 2013, p. 2.

* ²¹ Ministère de la Décentralisation et Aménagement du Territoire, « Cadre stratégique de mise en oeuvre de la décentralisation en sigle CSMOD », RDC, 2009, p. 21.

* ²² J.-M. MBOKO DJ'ANDIMA, Droit congolais des services publics, op.cit., p.21.

* ²³ J.-M. MBOKO DJ'ANDIMA, Principes et usages en matière de rédaction d'un travail universitaire, Kinshasa, Editions CADICEC, 2004, p. 21.

* ²⁵ C. KABANGE NTABALA, Droit administratif : Genèse et évolution de l'organisation territoriale, politique et administrative en République Démocratique du Congo : de l'Etat indépendant du Congo à nos jours et perspectives d'avenir, Tome III, Kinshasa, UNIKIN, 2001, p. 10.

* ³² Voir les alinéas 2 et 3 de l'article 205 de la Constitution et 38 de la loi n°08/012 du 31 juillet 2008.

* ³⁶ Article 1^er de la loi n°13/008 du 22 janvier 2013 modifiant et complétant la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, JORDC, numéro 3, 1^er février 2013.

* ³⁷ VUNDUAWE te PEMAKO F., Cours de droit administratif, 3^ème graduat, Faculté de Droit, UPC, 2013-2014, inédit, p. 88.

* ⁴⁹ Article 160 de la loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée par la par la loi n°11/003 du 25 juin 2011 et complétée par la loi n°15/001 du 12 février 2015, (Textes coordonnés), JORDC, numéro spécial, 17 février 2015, article 160.

* ⁵⁰ Voir les articles 153 de la Constitution et 26 de la Loi n°08/012 du 31 juillet 2008.

* ⁵² Article 2 de la loi n°08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités d'organisation et de fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de province, JORDC, numéro spécial, 07 octobre 2008.

* ⁶¹ Article 146 de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, JORDC, numéro spécial, 25 juillet 2011.

* ⁶⁴ Annexe de l'ordonnance-loi n°13/001 du 23 février 2013 fixant la nomenclature des impôts, droits, taxes et redevances des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées ainsi que leurs modalités de répartition, JORDC, numéro spécial, 27 février 2013.

* ⁶⁵ Voir R. KOLA GONZE, Cours de droit fiscal, 1ère licence, Faculté de Droit, UPC, 2014-2015, inédit, p.12.

* ⁷⁷ M. BUABUA wa KAYEMBE, Cours de finances publiques, 2^ème graduat, Faculté de Droit, UPC, 2012-2013, inédit, p. 108.

* ⁸⁴Article 3 de la loi organique n°16/001 du 03 mai 2016 fixant l'organisation et le fonctionnement des services publics du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées, JORDC, numéro 11, 1^er juin 2016.

* ⁹⁹ Les articles 9 et 10 sont relatifs au commencement et à la fin du mandat des conseillers urbains ainsi qu'à leur indemnité.

* ¹⁰² Cet article est relatif aux élections du Maire et du Maire-adjoint conformément à la loi électorale, à l'approbation du programme élaboré par le Collège exécutif urbain ainsi qu'à l'adoption du projet de budget de la ville.

* ¹²⁴ Ces articles sont relatifs aux fonctions et/ou tâches spécifiques reconnues au Maire-adjoint ainsi que la répartition des tâches entre Echevins urbains.

* ¹²⁹ Voir l'exposé des motifs de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008.

* ¹³⁰ Article 132 de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, JORDC, numéro spécial, 25 juillet 2011.

* ¹³² Cet article dispose que « la contribution aux charges publiques constitue un devoir pour toute personne vivant en RDC ».

* ¹³³ T.-G. KALONJI, Précis de droit fiscal congolais, Saarbrücken, Editions Universitaires Européennes, 2014, p.68.

* ¹⁴⁷ Voir l'exposé des motifs de la loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008.

* ¹⁵² A ce jour, ce Ministère est scindé en deux. D'une part, il y a le Ministère de l'Enseignement Primaire, Secondaire et Initiation à la Nouvelle Citoyenneté et d'autre part, le Ministère de l'Enseignement Technique et Professionnel.

* ¹⁵³ Ministère de l'Intérieur, Sécurité, Décentralisation et Affaires coutumières, « Etat du processus, les perspectives et les acteurs de la décentralisation en RDC à la date du 15 mai 2013 », CTAD, RDC, 2013, p.10.

* ¹⁵⁵ J. YAV KATSHUNG, La « décentralisation-découpage » en RDC : Une tour de Babel ?, Lubumbashi, in Contrôle Citoyen, 2009, pp. 8.

* ¹⁵⁶ Il est question de l'article 226 de la version non révisée de la Constitution.

* ¹⁵⁷Ministère de la Décentralisation et Aménagement du Territoire, « Cadre stratégique de mise en oeuvre de la décentralisation en sigle CSMOD », RDC, 2009, p. 10.

* ¹⁶¹ Ce Décret fut pris par le Premier Ministre Augustin Matata Ponyo en date du 13 avril 2015 (Décret n°15/005 déterminant l'organisation et le fonctionnement des Commissions d'installation des nouvelles provinces démembrées et Décret n°15/006 portant nomination des membres des Commissions d'installation des nouvelles provinces démembrées).

* ¹⁶² Article 5 de la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d'installation des nouvelles provinces, JORDC, numéro spécial, 15 mars 2015.

* ¹⁶⁵ Voir l'arrêt n°R.Const.0089/2015 du 08 septembre 2015 de la Cour constitutionnelle relatif à la requête en interprétation des dispositions des articles 10 de la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d'installation de nouvelles provinces et 168 de la loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, telle que modifiée par la loi n°11/003 du 25 juin 2011 et celle n°15/001 du 15 février 2015, JORDC, numéro 21, 1^er novembre 2015, p.5.

* ¹⁶⁶ Cet article dispose que l'élection du Gouverneur et du Vice-gouverneur intervient au plus tard vingt et un jours après l'installation du Bureau définitif de l'Assemblée provinciale.

* ¹⁶⁸ Il fut toutefois réhabilité dans ses fonctions sur base d'un arrêt de la Cour Suprême de Justice rendu le 26 avril 2011 et selon lequel, cette motion de défiance était inconstitutionnelle. En effet, l'Assemblée provinciale du Bandundu ne s'était jamais conformée aux dispositions de l'article 160 de la Constitution s'agissant du contrôle de conformité de son Règlement intérieur à la Constitution. Conséquence : la motion de défiance était nulle et de nul effet.

* ¹⁶⁹ Ministère de l'Intérieur, Sécurité, Décentralisation et Affaires coutumières, « La décentralisation en bref », CTAD, RDC, 2013, p.77.

* ¹⁷⁰ I. MUAMBA MUAMBA, La décentralisation fiscale en RDC. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales, Travail de recherche, Faculté de Droit, Université Notre-Dame du Kasayi, 2014-2015, inédit, p.6.

* ¹⁷¹ Recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participation (prélevées par DGRAD), recettes fiscales (collectées par la DGI) et recettes douanières (encaissées par la DGDA).

* ¹⁷³ F. VUNDUAWE te PEMAKO, « La dynamique de la décentralisation territoriale en R.D Congo (2^ème partie) », in Revue Congo-Afrique, n°433, Mars 2009, pp. 177.

* ¹⁷⁶ A. MUZITO, « La RDC : Un Etat sans provinces », in Le Phare n°5036, 23 mars 2015, pp. 3.

* ¹⁷⁸ Province qui, depuis 2015, a donné naissance à 4 nouvelles provinces : le Haut-Katanga, le Haut-Lomami, le Lualaba et Tanganyika.

* ¹⁸⁰ Loi n°11/009 du 09 juillet 2011 portant principes fondamentaux relatifs à la protection de l'environnement, JORDC, numéro spécial, 16 juillet 2011.

* ¹⁸¹ Article 3 du décret n°13/015 du 29 mai 2013 portant réglementation des installations classées, JORDC, numéro spécial, 20 juin 2013.

* ¹⁸² Article 36 de la loi de finances n°15/021 du 31 décembre 2015 pour l'exercice 2016, JORDC, numéro spécial, 31 décembre 2016.

* ¹⁸⁴ Elle ne doit plus être considérée comme telle car devenue, depuis le 18 février 2006, une entité territoriale régionalisée.

* ¹⁸⁵ Article 29 du décret-loi n°081 du 02 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de le République Démocratique du Congo tel que modifié et complété par le Décret-Loi n°018/2001 du 28 septembre 2001 (textes coordonnés et mis à jour au 28 septembre 2001), JORDC, numéro spécial, 28 septembre 2001.

* ¹⁸⁶ P. ENGLEBERT, « Décentralisation, incertitude et despotisme de proximité en République Démocratique du Congo », in Projet RDC-Provinces-Décentralisation, Musée Royal de Tervuren, Mars 2011, pp. 9.

* ¹⁹² Article 1^er de la loi n°15/016 du 25 août 2015 portant adoption de la répartition des sièges par circonscription pour les élections municipales et locales, JORDC, numéro spécial, 15 septembre 2015.

* ¹⁹⁴ Actuellement, une province est subdivisée en villes et territoires. Les districts étant supprimés.

* ¹⁹⁵ C. KABANGE NTABALA, Droit administratif : Genèse et évolution de l'organisation territoriale, politique et administrative en RDC : De l'EIC à nos jours et perspectives d'avenir, t.III, Kinshasa, UNIKIN, 2001, p.190.

* ¹⁹⁷ Conformément aux articles 3 de la Constitution et 5 de la loi n°08/012 du 32 juillet 2008, le territoire n'est plus une entité décentralisée.

* ²⁰⁰ Exposé des motifs de la loi organique n°10/011 du 18 mai 2010 portant fixation des subdivisions territoriales à l'intérieur des provinces, JORDC, numéro spécial, 07 juin 2010, exposé des motifs.

* ²⁰¹ Comme il a été dit tantôt, la province n'est plus régie par ce texte.

* ²⁰⁴ F. VUNDUAWE te PEMAKO et J.-M. MBOKO DJ'ANDIMA, Droit constitutionnel du Congo. Textes et documents fondamentaux, vol.1, Louvain-la-Neuve, Academia-L'Harmattan, 2012, p. 201 et s.

* ²⁰⁵ A. MAZYAMBO MAKENGO KISALA, J.-M. KUMBU KI NGIMBI et B. KABAMBA (dir.), La consolidation du cadre démocratique en R.D.C., Kinshasa, PNUD, 2012, p.25 ; F. VUNDUAWE te PEMAKO et J.-M. MBOKO DJ'ANDIMA, Droit constitutionnel du Congo. Textes et documents fondamentaux, vol.2, Louvain-la-Neuve, Academia-L'Harmattan, 2012, p.1018.

* ²⁰⁸ J. DJOLI ESENG'EKELI, Droit constitutionnel : l'expérience congolaise (RDC), Paris, L'Harmattan, col. « comptes rendus », 2013, p.191.

* ²⁰⁹ F. VUNDUAWE te PEMAKO et J.-M. MBOKO DJ'ANDIMA, op.cit. vol.1, pp. 209 et 213.

* ²¹⁰ A. MAZYAMBO MAKENGO KISALA, J.-M. KUMBU KI NGIMBI et B. KABAMBA (dir.), op.cit., p.123.

* ²¹¹ Voir J. DJOLI ESENG'EKELI, Droit constitutionnel : l'expérience congolaise (RDC), op.cit., p.234.

La décentralisation territoriale sous la constitution du 18 février 2006. Bilan d'une décennie d'application.

EPIGRAPHE

IN MEMORIAM

DEDICACE

REMERCIEMENTS

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

INTRODUCTION

I. ESQUISSE NOTIONNELLE

II. PROBLEMATIQUE

III. CHOIX ET INTERET DU SUJET

IV. HYPOTHESE DE TRAVAIL

V. DELIMITATION SPATIO-TEMPORELLE

VI. METHODES ET TECHNIQUES DE TRAVAIL

VII. ANNONCE DU PLAN

CHAPITRE PREMIER : LA DECENTRALISATION TERRITORIALE ORGANISEE PAR LES TEXTES

Section 1. La présentation des entités territoriales régionalisées

Sous-section 1. Les institutions politiques provinciales

§1. L'Assemblée provinciale

§2. Le Gouvernement provincial

§3. L'organe commun à toutes les provinces et la ville de Kinshasa : La Conférence des Gouverneurs

Sous-section 2. La répartition des compétences entre l'Etat et les provinces

§1. La compétence concurrente

§2. La compétence exclusive des provinces

Sous-section 3. Les ressources financières des provinces et de la ville de Kinshasa

§1. Les ressources propres

§2. Les ressources provenant des recettes communes

§3. Les ressources exceptionnelles et de la Caisse nationale de péréquation

Sous-section 4. L'Administration provinciale

§1. Les services publics provinciaux

§2. La fonction publique provinciale (et locale)

Section 2. Les traits essentiels des entités territoriales décentralisées

Sous-section 1. Les catégories d'entités territoriales décentralisées

§1. La ville

§2. La commune

§3. Le secteur

§4. La chefferie

Sous-section 2. Les types d'organes des entités territoriales décentralisées

§1. L'organe délibérant et de contrôle de l'entité

1. L'organe délibérant et de contrôle de la ville : Le Conseil urbain

2. L'organe délibérant et de contrôle de la commune : Le Conseil communal

3. L'organe délibérant et de contrôle du secteur ou de la chefferie : Le Conseil du secteur ou de chefferie

§2. L'organe exécutif de l'entité

1. L'organe exécutif de la ville : Le Collège exécutif urbain

2. L'organe exécutif de la commune : Le Collège exécutif communal

3. L'organe exécutif du Secteur ou de Chefferie : Le Collège exécutif du Secteur ou de Chefferie

Sous-section 3. Les ressources financières des entités territoriales décentralisées

§1. Les ressources propres

§2. Les ressources provenant des recettes communes

§3. Les ressources exceptionnelles et de la Caisse nationale de péréquation

1. Les ressources exceptionnelles

2. Les ressources de la Caisse nationale de péréquation

Sous-section 4. L'Administration locale

§1. Les services publics locaux

§2. La fonction publique locale

Chapitre Deuxième : LE BILAN D'APPLICATION DE LA DECENTRALISATION DE 2006

Section 1. L'évaluation des entités territoriales régionalisées

Sous-section 1. L'évaluation de l'installation des provinces

§1. Avant la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011

§2. Après la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011

Sous-section 2. L'évaluation du fonctionnement des institutions politiques provinciales

§1. Les motions de censure et de défiance

§2. La révision constitutionnelle sur les principes de fonctionnement des institutions politiques provinciales

Sous-section 3. L'évaluation de la rétrocession des recettes

§1. Du pouvoir central vers les provinces et la ville de Kinshasa

§2. De la province ou de la ville de Kinshasa vers les Entités Territoriales Décentralisées composantes

Section 2. L'absence des entités territoriales décentralisées organisées par les textes

Sous-section 1. La non organisation des élections urbaines, municipales et locales depuis 2006

§1. Le contexte de l'effectivité des entités territoriales décentralisées

§2. Les raisons

Sous-section 2. Le fonctionnement transitoire des entités territoriales organisées par le Décret-loi n°081 du 02 juillet 1998

§1. L'organisation générale du territoire

§2. Les structures organiques et fonctionnelles

CONCLUSION

RECOMMANDATIONS

BIBLIOGRAPHIE

ANNEXE

CARTE DE LA REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

TABLE DES MATIERES