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L'achat public responsable a-t-il vocation à
soutenir
la performance globale du système de santé
?
Application aux marchés publics de produits
de santé
Mémoire rédigé par Emilie
POMMIER
Sous la direction d'Isabelle NICOLAÏ
MBA Management Responsable et Performance des
Organisations
Promotion 2014 - 2015
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« L'achat public responsable a-t-il vocation à
soutenir
la performance globale du système de santé ?
» | MBA MARPO 2014-2015
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Sommaire
Synthèse 3
Mots clés 3
Introduction 4
Chapitre I : L'inclusion de clauses environnementales et
sociales dans les marchés publics :
naissance, évolution et perspectives en
matière d'achats publics responsables 6
Partie 1 : L'inclusion de clauses environnementales et
sociales dans les marchés publics 6
1. a. Historique et contexte 6
1. b. Les différentes possibilités d'inclusion
de clauses sociales et environnementales dans les
marchés publics 10
Partie 2 : Etat des lieux et tendances en matière
d'achats publics responsables 17
Partie 3 : Limites et carences de la politique actuelle
d'achats publics responsables 23
Partie 4 : Quelles perspectives en matière d'achats
publics responsables ? 26
Chapitre II : La performance globale : enjeux, mesure,
limites et risques associés 29
Partie 1 : Le concept multidimensionnel de performance globale
29
Partie 2 : La performance globale, exercice de la
responsabilité sociétale ou indicateur de mesure ? 35
Partie 3 : Limites et débats portant sur la performance
globale et son évaluation 43
Partie 4 : Quels risques encourus à ne pas inscrire ses
activités dans une logique de performance
globale ? 45
Chapitre III : L'achat public responsable comme soutien
à la performance globale du système de
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santé, mythe ou réalité ?
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Partie 1 : La commande publique doit encourager et
développer la performance globale
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Partie 2 : La réglementation des marchés publics et
les injonctions du système de santé limitent
considérablement le potentiel de l'achat public
responsable
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Partie 3 : Et si les achats publiques responsables étaient
l'une des composantes de la démocratie
sanitaire ?
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Conclusion
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Glossaire
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Bibliographie
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Annexes
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3
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Synthèse
La commande publique est estimée, en France, à
100 milliards d'euros par an environ - soit près de 10% du PIB national
- ce qui lui confère un pouvoir d'influence considérable. En ce
sens, le Code des Marchés Publics invite depuis 2004 l'acheteur à
s'interroger sur les moyens de concilier achats et développement
durable, considérant que la protection de l'environnement,
l'efficacité économique et le progrès social contribuent
à la performance globale du service public. Pourtant, dans la pratique,
concilier principes fondamentaux du droit communautaire et intégration
de clauses sociales et environnementales dans les marchés n'est pas une
mince affaire. Nombreux sont les acheteurs confrontés aux injonctions
contradictoires et force est de reconnaître que tous n'ont pas
reçu de formation adéquate. Aussi, chacun est aujourd'hui en
droit de s'interroger sur les objectifs portés par la politique publique
d'achats durables. La commande publique responsable est-elle une fin en soi ou
un moyen d'atteindre des objectifs économiques ? Est-elle un indicateur
de la performance globale ? Ou une forme d'incitation positive adressée
au marché afin de faire émerger des offres responsables,
créatrices de valeur - et pas uniquement économique ? L'achat
responsable figure probablement parmi les ingrédients de la
démocratie sanitaire, en tant que vecteur de dialogue et de
confiance entre les parties, et dénote d'une vision stratégique
d'intégration de la responsabilité sociétale dans les
marchés publics français.
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Mots clés
Commande publique, Code des Marchés Publics, achats
publics responsables, achats publics durables, clauses sociales et
environnementales, critères d'attribution, critère de jugement
des offres, conditions d'exécution, spécifications techniques,
marchés réservés, définition du besoin, performance
globale, performance intégrée, performance RSE,
évaluation, responsabilité sociétale d'entreprise,
reporting extra-financier, notation extra-financière, parties prenantes,
création de valeur partagée, démocratie sanitaire.
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Introduction
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Les autorités publiques ont par essence vocation
à servir l'intérêt général. A ce titre la
commande publique1, si elle est un acteur majeur de la bonne gestion
et de la modernisation de l'administration, est également un levier pour
la croissance économique et pour la promotion des clauses sociales et
environnementales. Désormais, outre le domaine économique, en
grande partie couvert par la réglementation, la commande publique met en
effet de plus en plus l'accent sur le respect de l'environnement, des droits
fondamentaux de la personne et des règles d'éthique ; devenant
ainsi une « commande publique responsable ». Une évolution qui
n'est pas sans conséquences, lorsque l'on sait que les marchés
publics en France sont estimés à 100 milliards d'euros par an
environ, soit près de 10% du PIB national2 et 16 à 19
% du PIB de l'Europe3.
Le développement durable couvre, quant à lui,
différents domaines et repose sur une série de principes : la
précaution, la prévention, l'économie et la bonne gestion,
la responsabilité de tous, la subsidiarité. Ce concept recouvre
également les valeurs défendues par les établissements
publics de santé et médico-sociaux que sont l'humanisme,
l'accessibilité, la solidarité, l'universalité et
l'égalité. Dès 2004, en invitant l'acheteur à
s'interroger sur les moyens de concilier achats et développement
durable, le Code des Marchés Publics considère que la protection
de l'environnement, l'efficacité économique et le progrès
social contribuent à l'efficacité et à la performance du
service public. Une " petite révolution ", en somme.
Ces dernières années, nombreuses sont les
grandes directions d'achats privées à avoir ajouté des
exigences relatives à la RSE dans leurs cahiers des charges, afin
d'être elles-mêmes en conformité avec un impératif de
responsabilité sociétale : ne pas faire travailler des
fournisseurs peu scrupuleux et donner la préférence aux
fournisseurs plus responsables. Mais qu'en est-il des acteurs publics ?
Ils ne sont pas en reste, mais doivent avancer tout en
respectant certains principes fondamentaux du bloc constitutionnel (Droit
communautaire et du Code des Marchés Publics). Pour autant,
d'après la 6ème édition du Baromètre HEC
Ecovadis, « l'intégration des critères de RSE dans la
sélection des fournisseurs a progressé de façon
très impressionnante. Alors qu'en 2007, 25 % des entreprises
déclaraient ne pas prendre en compte la performance RSE de leurs
fournisseurs, elles ne sont plus que 4 % aujourd'hui.4
»
1 La commande publique regroupe l'ensemble des
contrats que les pouvoirs publics passent afin de répondre à
leurs besoins.
2 Stéphane SAUSSIER et Jean TIROLE, Les notes
du Conseil d'analyse économique n°22 (avril 2015).
3 NAVEZ (2005).
4 HEC Ecovadis, AT Kearney, «Sustainable
Procurement: Time to measure value creation» - Sustainable
procurement barometer 6th edition (2013).
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Des chiffres confortés par le Baromètre
Santé Durable 2015, qui indique que les trois priorités
identifiées par les établissements de santé en
matière de développement durable sont la réduction de
l'empreinte environnementale de leurs activités (81 % des
répondants), le bien-être et la qualité de vie au travail
(71 % des répondants) et la réalisation d'achats durables (73 %
des répondants). Le sujet est donc au coeur de toutes les attentions.
Dans sa définition officielle, l'achat public
responsable intègre des dispositions en faveur de la protection de
l'environnement, favorise le progrès social et le développement
économique ; mais il prend également en compte
l'intérêt de toutes les parties prenantes concernées par
l'acte d'achat, permet de réaliser des « économies
intelligentes », le tout en considérant chacune des étapes
du cycle de vie du marché. Le périmètre de l'achat public
durable est donc beaucoup plus vaste que le seul acte d'achat, et les liens
d'interdépendance entre l'acheteur public et ses parties prenantes sont
un point essentiel de la relation. Dans ce contexte et au regard des objectifs
fixés à travers le programme PHARE5 sur la
période 2012-2014, chacun est en droit de s'interroger sur les ambitions
portées par la politique publique d'achats durables, en France :
a-t-elle vocation à optimiser les coûts ? à contribuer au
progrès social en santé ? à réduire l'empreinte
environnementale des établissements de santé et
médico-sociaux de France ? ou encore à servir un objectif bien
plus large de performance globale ?
Dans l'optique de répondre à cette question, ce
mémoire porte d'abord un regard critique sur l'intégration des
clauses sociales et environnementales dans les marchés publics
français, depuis leurs prémices jusqu'à nos jours ; avant
d'approfondir le concept de performance globale, à travers ses
caractéristiques, ses avantages, mais aussi ses limites et risques
associés. Au-delà d'objectifs nobles et ambitieux inscrits dans
les textes réglementaires, nous verrons comment, dans la pratique, les
acteurs du système de santé concilient des intérêts
qui ne semblent pas toujours compatibles et la façon dont ils
appréhendent cette notion d'achats publics responsables.
5 « Performance hospitalière pour des achats
responsables » (PHARE) : programme lancé par la Haute
Autorité de Santé, fin 2011, visant un potentiel de gains de 910
milliards d'euros au plan national, sur 3 ans.
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