Memoire Online - La nouvelle gouvernance financière en zone CEMAC et les droits budgétaire et comptable de la république centrafricaine

REPUBLIQUE DU CAMEROUN
Paix-Travail-Patrie
**********
MINISTÈRE DE L'ENSEIGNEMENT
SUPÉRIEUR

UNIVERSITE DE YAOUNDE II
**********
Faculté des Sciences Juridiques
Et Politiques (FSJP)
**********
DÉPARTEMENT DE DROIT PUBLIC INTERNE

THEME : «LA NOUVELLE GOUVERNANCE FINANCIERE
EN ZONE CEMAC ET LES DROITS BUDGETAIRE ET
COMPTABLE DE LA REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE»

Sous la Direction Scientifique de : Pr AKONO ONGBA SEDENA
Agrégé des Facultés de Droit, Université de Yaoundé II.
Secrétaire permanent du Centre d'Etudes et de Recherche
Constitutionnelle, Administrative et Financière.

L'Université de Yaoundé II n'entend donner aucune approbation ni désapprobation aux idées émises dans ce travail. Celles-ci doivent être considérées comme propres à leur auteur.

DÉDICACE

A mon défunt Père Jean Marie TENGUEDET décédé le 14 Avril 2020 Que son âme repose en paix !

Ta joie et ta satisfaction seraient grandes si tu étais à mes côtés à
l'accomplissement de cette étape d'études. Ton voeu est partiellement exhaussé.

REMERCIEMENTS

D'abord, nos premiers remerciements vont à notre Directeur de Mémoire, Professeur AKONO ONGBA SEDENA, qui a accepté avec enthousiasme d'encadrer nos premiers pas dans les recherches et de nous suivre. Vos conseils, orientations, disponibilité surtout votre rigueur scientifique nous ont permis de mener à son terme ce travail de recherche. Nous sommes heureux et fier de l'avoir achevé sous votre direction. Soyez-en, éternellement, remercié, Cher Maître !

Ensuite, au Corps professorat de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de l'Université de Yaoundé II, grâce à qui, nous avons bénéficié d'une formation de qualité et de rigueur scientifique, qui, nous ont permis de passer avec succès le cycle de Master II Recherche.

De même, nous sommes honorés par les Membres du Jury, pour avoir accepté de participer à l'évaluation objective de nos travaux. Nos remerciements et notre sympathie vont également au Docteur AKONO OLINGA André, qui a toujours prêté une oreille attentive à nos sollicitations, en nous poussant à plus de rigueur dans la finalisation de ce Mémoire de recherche. Ses conseils avisés, ses réflexions pertinentes nous ont été d'une utilité majeure et nous ont obligé à approfondir notre réflexion et nos ambitions pour les recherches scientifiques futures dans cette discipline juridique.

Ce Mémoire n'aurait pu être mené à bien sans le concours multiforme de nombreuses personnes au Cameroun et en Centrafrique.

Nous remercions tous les membres de notre grande famille et tous ceux qui font partie de notre vie et qui nous ont manifesté un soutien constant durant toute la durée de cette étude. Une mention toute particulière pour ma Mère Simone TENGUEDET née ALIMA et mes frères et soeurs Tatiana, Eva, Christelle, Huguette, Prince, Alexis et Fred TENGUEDET pour leur prière.

A nos enfants Alec-Primaël, Isaac-Séddik, Gad-Noha et Reine-Zoée et à notre charmante MBOLINANGUERA Octavie Flore pour avoir supporté notre absence académique et le moment de la préparation de ce Mémoire. Ils trouveront dans ce travail, la justification à leur patience. Que le temps libéré par la fin de ce travail me permette de profiter encore plus de vous.

Enfin, une pensée sincère pour ISSIMBI Annie Alexis, GAFEINA Arnaud, MBAÏRE Thierry et la communauté centrafricaine de Soa, amis et camarades de Master 2 Droit Public de la promotion 2018-2019 de l'Université de Yaoundé II, qui ont fait avancer ce travail en nous faisant prendre du recul face aux difficultés rencontrées et en nous accompagnant dans les moments difficiles et heureux.

A tous ceux qui nous ont permis, à un moment de mon existence, d'une manière ou d'une autre, d'avancer dans la vie en général ou dans ce travail en particulier. Qu'ils soient rassurés de mon entière gratitude et de mon affection.

SIGLES ET ABREVIATIONS

D.P.G.E.C.P : Document Prévisionnel de Gestion des Emplois et de Crédit de Personnel

RESUME

La logique de la performance dans la gestion budgétaire et comptable est devenue depuis quelques années, un pari ou un défi pour les Etats de l'Afrique Centrale en particulier la RCA. En effet, soumise aux programmes d'ajustement structurel, sous l'assistance des institutions financières internationales et de bailleurs financiers, la RCA avait subi des conséquences négatives sur ses Finances publiques.

Face à cette situation, l'exécution de ses politiques publiques reste marquer de nombreuses faiblesses, notamment par l'insuffisance des ressources mobilisées, le manque de discipline dans l'exécution du budget, Pour stabiliser les Finances publiques de ses Etats membres, la Commission de la CEMAC a adopté six importantes Directives en 2011. La RCA y a souscrit et les a transposées dans son ordre juridique national. Cette nouvelle gouvernance financière introduite a complètement modifié et innové les droits budgétaire et comptable de la RCA, notamment dans l'élaboration et l'exécution du budget, les nouveaux principes et les acteurs ainsi que les responsabilités qui les incombent.

Les conséquences de cette situation conduit à une mauvaise allocation des ressources, à cet effet, les dépenses publiques ne sont toujours pas orientées vers les secteurs prioritaires ; une mauvaise planification des actions résulte de la méconnaissance a priori des disponibilités budgétaires; la non exigence de résultats ne permettra pas de mesurer la performance des acteurs de l'exécution du budget.

Pour surmonter cette situation et répondre aux exigence des contribuables, le gouvernement par la transposition de ces directives communautaires dans l'ordre juridique national, a choisi de passer de l'ancien modèle du budget de l'État (Budget moyen) à un nouveau modèle (Budget programme) bien structuré par les objectifs des politiques publiques et contrôlé par les résultats. Les Finances Publiques de la RCA doivent être saines, le budget de l'État doit être équilibré et la dette publique doit être réduite.

Enfin, la nouvelle gouvernance budgétaire et comptable est une précondition sur la voie du développement, une émergence tracée qui paraitrait réaliste à la RCA en vue d'améliorer sa gestion de deniers publics, axée sur la performance et les résultats.

MOTS CLES : Directive communautaire, Nouvelle gouvernance financière, Droit budgétaire et comptable.

ABSTRACT

The logic of performance in budget and accounting management has since become a few years, a bet or a challenge for the States of Central Africa, in particular the CAR. In indeed, subject to structural adjustment programs, under assistance from international financial institutions and financial backers, CAR had negative consequences on its public finances.

Faced with this situation, the execution of its politiques publics remains marked by many weaknesses, notably by the insufficient resources mobilized, the lack of discipline in budget execution, to stabilize the public finances of its member states, the Commission of CEMAC adopted six important Directives in 2011. CAR has subscribed to and transposed them in its national legal order. This new financial governance introduced has completely modified and innovated the budgetary and accounting rights of CAR, particularly in developing and executing the budget, new principles and actors as well as their responsibilities.

The consequence of this situation leads to a misallocation of resources which means that public spending is still not oriented towards priority sectors; poor action planning resulting from the a priori ignorance of budget availability; no requirement for results to allow a measure of the performance of actors in the execution of the budget.

To overcome this situation and meet the demands of taxpayers, the government by transposing these community directives into legal order national, chose to move from the old model of the state budget (Average budget) to a new one model (Program Budget) well-structured by public policy objectives and controlled by the results. CAR Public Finances Must Be Sound, State Budget Must be balanced and public debt must be reduced.

Finally, the new budgetary and accounting governance is a precondition on the path to development, a traced emergence which would appear realistic to the CAR in order to improve its management of public funds, focused on performance and results.

KEYWORDS: Community directive, New financial governance, Budgetary and accounting law.

SOMMAIRE:

Introduction Générale ... 1
Première Partie La transposition formelle de la nouvelle gouvernance financière communautaire

en droits budgétaire et comptable en RCA 24
Chapitre 1^er : Les techniques juridiques et les obligations de la transposition des principes budgétaires et comptables des directives de la CEMAC en droit interne en

RCA . 26
Section 1 : Les principes budgétaire et comptable et leur valeur législative et règlementaire. 29

Chapitre Second Les garanties d'arrimage des directives communautaires en matière budgétaire

Section 2 : La garantie par la transformation des principes budgétaires et comptables en

Seconde Partie : La mise en oeuvre en cohérence matérielle du contenu de la nouvelle exigence

financière communautaire de la CEMAC 88
Chapitre 1^er: L'analyse de forme et de fonds des nouveaux paradigmes de gestion axées sur

les résultats, le rôle et les responsabilités acteurs budgétaires en RCA .. 90

Section 1 : Les exigences de forme et de fonds du cadre budgétaire et la gestion axée sur

Chapitre Second : La responsabilisation des gestionnaires de crédits publics le nouveau

paradigme du cadre financier en RCA 125
Section 1: Le principe de gestion par les résultats et responsabilité des managers publics

Section 2 : Une responsabilité managériale du Responsable de programme . 134

INTRODUCTION GENERALE

Longtemps confrontés aux difficultés de gestion économique et financière, les Etats ont cru améliorer leur situation par une réforme. L'administration par la pratique de la performance et des résultats est devenue depuis quelques années, un pari ou un défi pour nombres des Etats du monde en général et pour la République Centrafricaine (RCA) en particulier.

A cela, il faut ajouter la faible assistance budgétaire des institutions financières internationales et de bailleurs financiers qui non seulement a accru la dépendance de cet Etat vis-à-vis de l'extérieur, mais aussi ne suffit pas ou ne correspond absolument pas à la politique du développement de l'Etat bénéficiaire. A titre d'exemple, la République Centrafricaine, après avoir bénéficié de la Facilité Elargie de Crédit (FEC) auprès des bailleurs de fonds, s'est vue suspendre cet appui au motif de manque de transparence et de diligence dans l'exécution de son budget¹. De même, le Tchad, après avoir franchi le point de décision de l'initiative Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) en 2001, n'a pas pu atteindre le point d'achèvement pour rupture d'appui des partenaires. Autant de facteurs menaçant la viabilité budgétaire de ces pays².

La volonté d'introduire la pratique de la transparence, de la sincérité, de la responsabilité, de l'efficacité et de la performance dans la gestion budgétaire et comptable, principes cardinaux de la nouvelle gouvernance financière publique est devenue depuis quelques années, une exigence voire un défi pour les Etats du monde en général et en particulier, les Etats de l'Afrique Centrale. En Effet, après avoir été soumis aux programmes d'ajustement structurel, sous les institutions de Bretton Woods, un programme en déphasage avec les politiques économiques nationales, ne peut manquer de laisser des conséquences très négatives sur les finances publiques des Etats de l'Afrique Centrale.

A titre d'illustration, l'exécution des politiques publiques des Etats membres de la CEMAC reste marquée par de nombreuses faiblesses tels que :

La mauvaise gestion des ressources mobilisées, le manque de discipline dans l'exécution du budget, l'accumulation des arriérés de dette, l'absence d'ordre de priorité dans les projets et la dérogation aux procédures orthodoxes des gestions budgétaire et comptable, pour ne citer que ceux-ci. Une situation similaire dans les Etats membres de la CEMAC.

¹ Voir les données du Rapport du FMI sur la République Centrafricaine de 2012.

Pour stabiliser les Finances publiques de ses Etats membres, la Commission de la CEMAC a adopté six importantes Directives Communautaires en 2011, en s'inspirant des exemples réussis ou semi-réussis des Etats Unis d'Amérique avec le Planning, Programming, Budgeting System (PPBS), de la France par l'adoption d'abord de la Rationalisation de Choix Budgétaire (RCB), puis de la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) promulguée le 1^er Août 2001 et celui de l'UEMOA en 2009. Ces Etats suscités en modèle se sont confrontés aux marasmes économiques et financiers, avaient décidé de moderniser leurs Finances publiques. Ces réformes paraissaient utiles et leur avaient permis d'améliorer leur performance et leur Gestion budgétaire, désormais axées sur les résultats. C'est dans ce sens que, le Conseil des Ministres de l'UEAC va adopter les six importantes Directives Communautaires en 2011 permettant aux Etats membres de renouveler les bases normatives et institutionnelles de leurs systèmes financiers.

La RCA en a souscrit et les a transposés dans son ordre juridique national. La mise en oeuvre des nouvelles normes financières publiques va devoir changer l'architecture et la méthode d'élaboration du budget qui passerait d'une approche de moyen à une approche de résultat. Elle va mettre en perspective l'action de l'Assemblée Nationale et de la Cour des comptes qui doivent mettre la veille à l'efficacité de la dépense publique au coeur de leurs actions et assainir la gestion des finances publiques. Telles sont les motivations de notre recherche.

C'est dans cette logique introductive que, notre recherche sur « La nouvelle gouvernance financière en zone CEMAC et les droits budgétaire et comptable de la République Centrafricaine » se justifie. Cependant, la démarche scientifique nous oriente de manière successive vers les contextes et le cadre conceptuel (I), puis la revue critique de la littérature et l'intérêt de l'étude (II).

I- LES CONTEXTES ET CADRE CONCEPTUEL

Elle se veut un ensemble des circonstances dans lesquelles ont évolué les finances publiques face aux exigences de la mise en oeuvre des politiques publiques. Nous verrons les différents contextes (A) puis, le cadre conceptuel (B).

A) - LES CONTEXTES HISTORIQUE, POLITIQUE ET SOCIOECONOMIQUE

1. Le contexte historique

L'évolution de la rationalisation voire de la modernisation des finances publiques remonte d'abord de l'organisation sociale en communauté organisée. Ensuite, de cette organisation sociale naissent les besoins d'intérêt général. Pour y faire face, une contribution citoyenne est instituée aux fins de satisfaire les diverses préoccupations publiques nées de l'organisation sociale. D'où l'idée des deniers publics. Ainsi, il faudrait définir une méthode de collecte de ces cotisations sociales et d'en définir la procédure de leurs utilisations. C'est ainsi que l'idée du régime des finances publiques prend forme en occident et gagnera nombres des Etats modernes. Plusieurs exemples des réformes des finances publiques peuvent être cités pour illustrer notre développement. Seulement, nous privilégierons les exemples des réformes des finances publiques des Etats Unis d'Amérique et de la France.

En effet, confrontés entre les années 1965-1968, à des sérieux problèmes de l'exécution des politiques publiques, les Etats Unis d'Amérique avaient adopté une nouvelle politique budgétaire dénommée le Planning Programming Budgeting System (PPBS), qui se voudrait le système budgétaire qui intégrait trois processus utilisés la plupart du temps de façon plus ou moins complète et indépendante. La planification, le contrôle de gestion efficace et le contrôle comptable sur l'utilisation des ressources sont innovés. L'intégration des trois processus aidait à introduire plus d'objectivités dans la gestion des deniers publics pour justifier les activités gouvernementales et expliquer les liens entre les objectifs et les ressources utilisées.

L'on ne peut pas dire qu'il y a une théorie formelle du PPBS. Puisque la démarche méthodologique suivie ne vise pas à vérifier des hypothèses concernant des décisions budgétaires des gouvernements. C'est juste un système, dont l'objectif est d'améliorer les décisions budgétaires et dont la méthodologie repose sur des techniques et des concepts qu'il est intéressant de les rapprocher aux décisions des gouvernants lors de l'élaboration et de l'exécution du budget

L'approche méthodologique du PPBS diffère selon qu'on insiste sur l'une ou l'autre des étapes d'un processus budgétaire. Une approche fortement analytique, par exemple, orientera le PPBS vers la préparation de modèles pouvant aider à faire des choix de programme tandis qu'une

approche plus administrative s'intéressera aux méthodes d'évaluation des activités existantes en tant que moyen, sans nécessairement remettre en cause les objectifs à long terme.³ Enfin, une approche axée davantage sur la planification verrait la cohérence des différentes activités gouvernementales. Les procédures administratives précises pour implanter le PPBS avaient différé d'un gouvernement à un autre selon l'importance donnée aux politiques publiques et aux circonstances opérationnelles⁴.

- cet objectif se justifie par rapport à des besoins que le gouvernement tente de satisfaire ;

- l'objectif sera atteint en utilisant des moyens ou des inputs classifiés selon leur nature économique ;

- la définition de critères de performance doit permettre de juger de l'utilisation des inputs (minimisation des coûts de production) tandis que les critères d'impact renseigneront sur la réalisation de l'objectif.

En France par contre, elles ont commencé par la réflexion engagée au Parlement, à la fin des années 1990, autour de la question de l'efficacité de la dépense publique et du rôle des assemblées en matière budgétaire et qui ont finalement fait naître un consensus politique sur la nécessité de moderniser les règles de la gestion budgétaire et comptable. Le vote de la loi organique relative aux lois de finances (la LOLF), le 1^er août 2001, a donné quatre années aux administrations pour se préparer à ce nouveau cadre.

Ces réformes ont introduit une démarche de performance pour améliorer l'efficacité des politiques publiques qui permet de faire passer l'État d'une logique de moyens à une logique de résultats. Après plus de quatre années de travaux pour sa mise en oeuvre pratique, elle entre pleinement en application le 1^er janvier 2006. La loi des finances pour 2006 préparée en 2005 a été la première à être intégralement préparée, adoptée et exécutée selon le nouveau cadre

³ Voir, Le Planning-Programming-Budgeting System et son introduction dans l'administration de l'État, Institut Administration-Université, Bruxelles, 1969.

⁴ Voir, Le Planning-Programming-Budgeting System et son introduction dans l'administration de l'État, Institut Administration-Université, Bruxelles, 1969.

budgétaire. Depuis lors, les lois de finances sont plus lisibles et plus transparentes. En développant une culture de résultats, la LOLF a permis également de dépenser mieux et d'améliorer l'efficacité de l'action publique pour le bénéfice de tous : citoyens, usagers, contribuables et agents de l'État.

2. Le contexte politique

Avant 2011, dans plusieurs Etats membres de la CEMAC, les choix en matière de dépenses sont souvent contestés par les citoyens, la société civile et les Institutions Financières Internationales. La gestion des Finances publiques fondée sur la régularité des actes qui débouche à une obligation de moyens devrait céder à la gestion fondée sur la performance qui débouche sur une obligation de résultats.

Ainsi, en 2011, le Conseil des Ministres de la CEMAC avait adopté les six Directives, qui, sont d'application immédiate aux Etats membres aux fins de rattraper les écarts laissés par les Etats membres de l'UEMOA depuis 2009. Bien que, l'harmonisation du cadre juridique des finances publiques préconise pour tous les pays membres une transition de la gestion basée sur la régularité vers la gestion axée sur les résultats. Cependant, pour parvenir à stabiliser la monnaie commune, la prospérité économique dans la sous-région et renforcer la dynamique d'intégration par un meilleur ancrage de la gouvernance financière axée sur les résultats, condition de viabilité budgétaire.

3. Le contexte socioéconomique

Au plan local, le contexte économique de la République Centrafricaine s'est confronté à un processus sans précédent de désarticulation lié à son système politique et socioéconomique⁵. En effet, les mesures de réformes économiques entreprises par les autorités publiques pour le rétablissement de l'équilibre économique après le retour à l'ordre constitutionnel en 2016, peine en raison de sa situation économique et socio-politique encore plus critique. Outre les groupes armés en rébellion dans certaines préfectures, l'État ne parvient pas à se doter suffisamment de ressources lui permettant de restaurer la cohésion entre les trois dimensions fondamentales d'une

⁵ Crise économique et Ajustement structurel : Le déclin de la production, l'accroissement de l'inflation et l'accentuation des déséquilibres des paiements courants sont des symptômes de la détérioration générale de l'activité économique.

économie en pleine dégradation, à savoir « la production, la transformation et la redistribution du produit social⁶».

En plus ce tableau économique sombre, les choix en matière de dépenses publiques des pouvoirs publics sont souvent contestés par les citoyens contribuables, la société civile et voire les Institutions Financières Internationales. La République Centrafricaine continue encore de nos jours avec les vieilles méthodes de gestion des Finances publiques qui consistaient à distribuer annuellement les crédits entre les différents services publics par le budget de moyen.

B- LE CADRE CONCEPTUEL

Cerner le sens des concepts qui se rattachent à l'intitulé de notre thème de recherche « La nouvelle gouvernance financière en zone CEMAC et les droits budgétaire et comptable de la République Centrafricaine » est une exigence méthodologique qui se justifie. Par conséquent, il appelle à la clarification des concepts «Nouvelle Gouvernance Financière», « Droit budgétaire » et « Droit de Comptabilité Publique » sans ignorer les difficultés relatives à leur approche. Pour saisir le contenu des différents concepts du sujet, deux procédés sont possibles. Il s'agit de procéder soit par la méthode historique, soit par la signification au moyen des définitions. Toutefois, des imprécisions vagues et ambiguës peuvent demeurer. Nous tenterons ici de donner un sens aux concepts en présence.

1. Nouvelle gouvernance financière

On peut littéralement définir la notion de la nouvelle gouvernance financière comme « la nouvelle action de gouverner les finances publiques, la nouvelle manière de le faire⁷» ou encore tout simplement comme « l'art et la manière de gouverner⁸». Ce terme renvoie plus précisément à l'ensemble de modalités auxquelles les personnes publiques et privées font recours pour gérer leurs affaires. Il peut aussi vouloir renvoyer à une gestion menée avec efficacité. C'est ce que Docteur Paul ZIBI affirmait lorsqu'il précise que : « La gouvernance, art de gouverner, consiste

⁶ PNUD, «La RCA face aux défis de la pauvreté, de la bonne gouvernance et de la démocratie», 2001, p. 13.

⁸ DUSSART (V.), « L'exécution du budget européen et la gouvernance financière de l'Union Européenne », in Réforme des Finances Publiques, Démocratie et Bonne Gouvernance, Actes de la 1^ère Université de printemps du

GERFIP, LGDJ, p. 324 ; KAMTO Maurice, «Droit international de la gouvernance», Ed. A. Pedone, Paris, 2013, p.1516

à administrer la chose publique avec méthode et efficacité⁹». A cet effet, la gouvernance fait donc référence à la gestion axée sur les objectifs précis dans laquelle l'exigence de performance est une obligation. Dans un autre sens, la gouvernance peut vouloir renvoyer à la gestion menée avec rigueur. Elle implique dans cette optique une gestion dans laquelle l'éthique et la morale constituent des principaux attributs.

Dans la même optique, selon les doctrinaires Nicolas MEISEL et Jacques OULD AOUDIA, la bonne gouvernance est « la transparence de l'action publique, le contrôle de la corruption, le libre fonctionnement des marchés, la démocratie et l'Etat de droit'⁰». Il s'agit des paramètres de bonne gouvernance financière, un préalable pour le développement économique et social d'un État. Pour le Professeur Michel Bouvier, c'est un « processus de modernisation de la gestion publique dont est porteuse la LOLF en France qui n'est pas étroitement financier, il est de nature à transformer l'Etat en profondeur¹¹».

Alors, la nouvelle gouvernance financière qui nous intéresse dans le présent Mémoire est celle qui s'exerce par les Etats et pour leurs comptes. En effet, il y'a deux types de gouvernance financière. L'une s'exerce dans la gestion des deniers publics, l'autre dans la gestion des fonds privés. Car ce rappel vaut la peine pour distinguer les deniers publics et capitaux privés. Ce qui oriente la gouvernance comme « les traditions et les institutions au travers desquelles s'exerce l'autorité d'un pays'²». Enfin, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) définit le concept de la gouvernance comme «l'exercice de l'autorité politique, économique et administrative en vue de gérer les affaires d'un pays à tous les niveaux¹³». Cette dernière définition de la gouvernance nous amène à faire la distinction entre la bonne et la mauvaise gouvernance. La bonne gouvernance renvoie à l'allocation et la gestion des ressources de façon à résoudre les

9 ZIBI Paul, «Le Droit de la gouvernance au Cameroun», Thèse de doctorat/Ph.D en droit public, Université de Yaoundé II, 2014-2015

¹⁰ Agence Française de Développement, Document de travail n°58, janvier 2008.

¹¹ BOUVIER Michel, « Surveillance multilatérale internationale des finances publiques et pouvoir politique » in Processus budgétaire, Vers un nouveau rôle du Parlement, Paris, OCDE et Sénat, 2001, pp.133-148

¹² KAUFMANN Daniel, KRAAY Aart et ZOIDO-LOBATON Pablo, «Gestion des affaires publiques : de l'évaluation à l'action, Finances & Développement», Vol. 37, N° 2, 2000, p. 46-47.

¹³ Document de politique générale du PNUD, intitulé « La gouvernance en faveur du développement humain durable », PNUD, 1997, p.40

problèmes collectifs¹⁴. Par conséquent, elle est caractérisée par la transparence, la recherche du consensus, la responsabilité et l'efficacité¹⁵.

2. Droit budgétaire

Le droit budgétaire se caractérise par une absence de toute définition formelle du budget. La loi organique relative à la loi de finances évoque le terme budget général mais ne lui donne pas une définition. Il ne cite que ses composantes fondamentales, ces dernières sont comme suit :

- La deuxième partie détermine les charges qui sont composées de : les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'investissement, les dépenses relatives aux services de la dette publique.

L'article 1^er de la loi organique relative à la loi des finances évoque le terme loi de finances au moyen de deux composantes fondamentales. La première partie est consacrée aux données générales de l'équilibre financier et la deuxième partie est consacrée aux moyens de services de l'État. On y trouve les dépenses du budget général et les comptes spéciaux des trésors.

In fine, le Budget de l'État est un acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État. C'est aussi un ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges de l'État.

Le Budget général quant à lui retrace toutes les recettes et toutes les dépenses de l'État, à l'exception des recettes affectées par la loi de finances à certaines dépenses (budgets annexes et comptes spéciaux). Ensuite, l'on attend par Budget annexe, le budget retraçant les dépenses et les recettes d'un service de l'État dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu à paiement. Ils constituent des missions et sont spécialisés par programme. En outre, les Comptes spéciaux qui sont des comptes distincts du budget général, retraçant des dépenses et des recettes de l'État entre lesquelles on veut établir un lien, soit que l'on veuille affecter certaines recettes à la couverture de certaines dépenses, soit que l'on veuille faire apparaître une sorte de bilan entre des opérations qui sont en étroite corrélation (compte de prêt par exemple). En fin le budget est quant à lui «l'acte, le support matériel, la partie comptable de

¹⁴ Éric PECHILLON, «Les finances publiques en 100 fiches, Fiche 8 : les doctrines fiscales», Ellipses, p. 33.

¹⁵ Agnès POUILLAUDE, «La Bonne Gouvernance, dernier né des modèles de développement : Aperçu de la Mauritanie, Centre d'Economie de développement», Bordeaux IV, 1999, p. 8-9.

la loi de finance constituée par l'ensemble des comptes qui décrivent de façon exhaustive pour une année civile toutes les charges et toutes les ressources permanentes de l'Etat¹⁶».

3. Droit de la comptabilité publique

Au sens large, on attend par la Comptabilité publique un ensemble des règles déterminant les obligations et la responsabilité des administrateurs et des comptables et les règles juridiques d'exécution des recettes non fiscales et des dépenses des personnes publiques. Au sens étroit du terme, elle désigne l'ensemble des règles fixant les modalités d'enregistrement comptable des opérations de l'Etat à caractère financier.

4. Directive communautaire

Le droit communautaire peut alors être défini comme « l'ensemble de règles de droit applicable dans l'ordre juridique communautaire, même non écrites à l'instar des principes généraux de droit ou de la jurisprudence de la Cour ».¹⁷ L'expression désigne donc l'ensemble des règles juridiques posées par les traités de la CEMAC, les actes pris par les institutions, organes et organismes de la communauté dans l'exercice de leur compétence normative, ainsi que les accords que la communauté conclut avec des Etats tiers ou d'autres organisations internationales¹⁸.

II- REVUE DE LA LITTERATURE ET INTERET DE L'ETUDE

Avec l'avènement de la modernisation du cadre des finances publiques, la communauté scientifique n'est pas restée insensible. L'on note une revue de littérature très riche sur la gouvernance des finances publiques. En d'autres termes, plusieurs auteurs ont analysé les finances publiques au plan national, communautaire et international dans ses multiples appréhensions.

A cet effet, nous avons convoqué certains autres pour critiquer leurs ouvres aux fins d'enrichir nos réflexions. Cette partie sera consacrée d'abord à une revue de la littérature proche de cette étude (A). Ensuite, de présenter l'intérêt qui est relatif à l'importance scientifique et pratique de ce sujet (B).

¹⁶ MEBENGA Mathieu, «L'Opportunité en Finances publiques, cours de Finances publiques», 5ème année (DEA de Droit Public), F.S.J.P., Université de Yaoundé II, année académique 2005-2006, inédit.

¹⁷ KAMTOH Pierre, « La mise en oeuvre du droit communautaire dans les Etats membres de la CEMAC », IDEF, 2002. p.2.

¹⁸ KAMTOH Pierre, exposé sur la Cour de Justice de la CEMAC : compétence et procédure de la chambre judiciaire, Libreville, octobre 2009. p.4.

A- REVUE DE LA LITTERATURE

Remontant l'historique du régime de la transposition des normes communautaires en matière budgétaire et comptable dans l'ordre juridique national, l'on se rend compte qu'il est évolutif. Ainsi, nous verrons les revues critiques du courant classique y relatif (1) puis celle sur la Bonne gouvernance Financière (2).

1. Le Courant Classique

L'ouvrage s'intitule « les normes de droit communautaire » de Pierre-Yves MONJAL¹⁹, fait une description et une analyse des normes de droit communautaire en Union Européenne, tout en insistant sur leurs relations réciproques et leurs mécanismes de production. Concernant la directive, il la présente comme un acte directif, dont la mise en oeuvre est soumise à une procédure de transposition, qu'il définit comme la transcription des objectifs de la directive dans la législation nationale. Cette obligation qui incombe aux Etats membres de la communauté peut notamment être sanctionnée en cas de violation, par la voie d'un arrêt en manquement prononcé par la CJCE. S'il peut être reconnue à cet ouvrage le mérite d'apporter une analyse assez précise de la directive, en revanche la procédure de transposition n'y est décrite que de façon très superficielle et est cantonnée à l'UE.

Ensuite, SAURON Jean-Luc dans son ouvrage, «l'application du droit de l'Union Européenne en France²⁰» comme le titre l'indique, traite de l'application du droit de l'Union Européenne en France. Il met l'accent sur des points essentiels comme le droit de l'Union applicable en France (droit originaire, droit communautaire complémentaire et droit communautaire dérivé), le principe de subsidiarité, les principes juridiques d'articulation entre le droit communautaire et le droit national... et enfin la transposition des normes communautaires en droit national. Concernant cette dernière, Jean-Luc SAURON la présente avant tout comme un mécanisme administratif et juridictionnel, la transposition est une liberté surveillée, dans la mesure où la Cour de justice a réduit au fil du temps la marge de manoeuvre des Etats par une série de

¹⁹ MONJAL Pierre-Yves, « Les normes de droit communautaire », Paris, PUF, 2000, 127pages.

²⁰ SAURON Jean-Luc, l'application du droit de l'Union Européenne en France, 2^ème édition, 2000, 133pages.

précisions²¹ apportées dans plusieurs arrêts. L'auteur démontre alors la place prépondérante de la jurisprudence communautaire et nationale dans l'évolution de la transposition en Union Européenne et en France, ainsi que celle non négligeable des différentes structures administratives impliquées dans le processus. Si ce deuxième ouvrage a le mérite d'être plus avancé et plus précis sur le concept de transposition, il ne fait aucun doute, toutefois, que le contexte géographique d'intégration étant différent, alors la pratique de la transposition s'effectue en zone CEMAC selon des modalités qui peuvent présenter quelques spécificités.

Enfin, plus proche de notre domaine de recherche, l'article de maître Yvon DETCHENOU intitulé « brèves réflexions au sujet de la transposition de la norme communautaire dans les Etats membres de l'UEMOA²²». Il met en exergue de façon directe à la question centrale de la transposition. Il présente les objectifs de l'organisation d'intégration ainsi que les principes fondamentaux de son droit communautaire, sans oublier les exigences du processus de transposition. La première exigence c'est l'obligation de transposer. Elle implique plusieurs sous-obligations, notamment l'obligation de prendre toutes les dispositions nécessaires pour atteindre les résultats fixés par la norme à transposer (obligation de production normative, obligation de toilettage et d'abrogation des normes antérieures contraires, obligation de rendre compte des dispositions de transposition prises au plan national), ensuite l'obligation de ne pas prendre de normes contraires au contenu de la directive dès son entrée en vigueur, et enfin l'obligation d'interprétation conforme.

La transposition en UEMOA souffre toutefois d'un grand déficit, une situation de retard et de non-respect des délais tributaire de plusieurs difficultés : un volontarisme politique de courte haleine, l'existence de difficultés objectives, l'existence de causes permanentes et structurelles, l'insuffisante formation des fonctionnaires en matière de droit communautaire, insuffisance des moyens matériels et humains, les contraintes des processus d'élaboration du droit interne, l'existence de causes liées au mauvais déroulement de la procédure de transposition elle-même, les blocages politiques internes aux Etats membres, l'insuffisance de la diffusion de la norme

²¹ Ces précisions concernent la piste de l'effet direct des directives, la piste de l'interprétation conforme, et celle de la responsabilité de l'Etat membre défaillant.

²² DETCHENOU Yvon, « Brèves réflexions au sujet de la transposition de la norme communautaire dans les Etats membres de l'UEMOA », Droit et Lois N°20- Point de vue, Ouagadougou, 30 Octobre2008. http://droitsetlois.com/spip.php?article125.

communautaire... Tous ces blocages hypothèquent notamment la réalisation d'une transposition satisfaisante ainsi que le respect des délais, point crucial pour la mise en oeuvre des directives. L'auteur termine enfin avec plusieurs propositions qui visent bien entendu à améliorer la réalisation de la transposition dans les Etats membres.

C'est dans le même élan du travail effectué par les deux derniers auteurs que nous pouvons situer notre travail de recherche. En effet, il est question pour nous d'explorer, de présenter et d'analyser le processus de transposition des Directives de la CEMAC sur la bonne gouvernance financière et ses effets en droit interne en RCA, car la directive ne pourra valablement produire tous ses effets que si elle a été préalablement transposée de manière satisfaisante.

2. Sur la Bonne gouvernance Financière

D'entrée de jeux, l'on note une revue de littérature très riche sur les finances publiques. Plusieurs auteurs ont analysé les finances publiques nationales, communautaires et internationales dans ses multiples branches.

D'abord, Michel BOUVIER, Marie-Christine ESCLASSAN, Jean-Pierre LASSALE²³ dans leur ouvrage devenu classique, exposent les grandes doctrines financières en offrant les clefs indispensables pour comprendre les grands enjeux auxquels sont confrontés les systèmes financiers publics. Ils décrivent également de façon concrète les mécanismes de fonctionnement des grands secteurs des finances publiques (les finances de l'Etat, les finances locales et les finances de l'Union Européenne). Mais cette étude reste explicative et ne prend pas en compte les exigences de la transparence telles que nous envisageons dans nos recherches.

Ensuite, Florent GAULLIER-CAMUS va évoquer la responsabilité financière des gestionnaires publics. L'auteur a bien fait de mentionner que la question de la responsabilité financière des acteurs de la gestion s'appréhende traditionnellement à travers le prisme du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Strictement différenciée de la responsabilité des autres gestionnaires publics devant la Cour de discipline budgétaire et financière. Cette analyse semble avoir pendant longtemps marqué la pertinence théorique et d'utilité pratique.

23 BOUVIER Michel, ESCLASSAN Marie-Christine et LASSALE Jean-Pierre «finances publiques» LGDJ, Manuel, sous Coll. Droit Public, 18^e éd.01/2019, p. 1024

En effet, depuis les années 2000, le droit budgétaire a connu des évolutions majeures avec la modernisation du cadre des Finances publiques en France en 2001 par la LOLF, ensuite en 2011 par la Loi sur la responsabilité des comptables publics et en 2012 par le Décret relatif à la gestion budgétaire et au comptable public. Cette modernisation du cadre juridique de la gestion des finances publiques a renouvelé l'approche conceptuelle de la responsabilité financière. Constatant à cet effet un rapprochement progressif de ceux qui exécutent les opérations financières publiques de leurs juges, mais aussi du contrôle juridictionnel de l'agent public.

La présente recherche se propose de défendre une conception unitaire et autonome de la responsabilité financière. Relevons certaines incomplétudes du système actuel, l'étude offre des pistes de réflexion pour imaginer la responsabilité de demain. Celle qui contribuera au mieux à la bonne utilisation de deniers publics et de respecter les exigences de la nouvelle gouvernance financière. In fine, cette étude prend en compte les exigences de la transparence telles que nous envisageons dans nos recherches.

Dans son approche contemporaine, le Docteur ZIBI Paul considérée la gouvernance²⁴ comme le terreau de l'émergence liée à l'État et au droit que toute réflexion s'y rapportant appelle nécessairement l'intervention du droit public. Cette intervention est rendue possible grâce à l'immanence de la notion de gouvernance à l'État, et par conséquent, au droit qui étudie les rapports entre celui-ci, ses démembrements, les particuliers et les autres acteurs sociaux. Enfin, il place le droit de la gouvernance comme science empirique semble concilier la dimension opératoire de la gouvernance avec le droit, en mettant en exergue les objectifs de rationalisation de la gestion publique et de recomposition de l'action publique. Son objectif se pose comme attributs de toute gestion publique l'incitation à la saine gestion et la technique. Cette étude aborde la question de la gouvernance comme droit au Cameroun.

3. En Centrafrique

En RCA, l'on note une carence de la revue scientifique de la littérature sur les finances publiques à l'instar de quelques rapports des Institutions Financières Internationales. Ainsi, après moult investigations, nous avons pu avoir d'abord la Thèse de Monsieur PASCAL Lionel sur : « La privatisation des missions douanières en République Centrafricaine (RCA):une opportunité

²⁴ ZIBI Paul, «Le Droit de la gouvernance au Cameroun», Thèse de doctorat/Ph.D en droit public, Université de Yaoundé II, 2014-2015,

d'amélioration des Finances Publiques²⁵» et celle de Monsieur Mathurin MBOUNOU-NGOPO qui traite de « La fiscalité face à l'impératif du développement de la république centrafricaine»²⁶.

Pour assurer ses missions les États ont besoin de prélever l'impôt afin de s'assurer des ressources. C'est une caractéristique des États en développement en matière de Finances Publiques, avoir des recettes basées essentiellement sur les taxes prélevées en frontière sur les marchandises. Malheureusement en Centrafrique, l'efficacité des Organisations Douanières est rarement au rendez-vous, notamment du fait d'une «corruption très importante parmi les douaniers²⁷». Aussi, «les Organisations Internationales recommandent une privatisation partielle des missions afin d'améliorer les recettes²⁸». Alors, des sociétés privées se sont très vite spécialisées dans cette forme de recouvrement et ainsi la plupart des pays africains ont recours à l'une ou l'autre des sociétés dites de "pré-inspection" pour améliorer leurs recettes douanières.

Après des années de pratique, Docteur PASCAL Lionel a évalué l'efficience de cette privatisation à l'exemple de la RCA. Une étude particulièrement pertinente. Puisque d'une part la RCA a poussé la privatisation à l'ensemble des missions douanières, ce qui est unique au monde à ce jour. Est-ce le fait du manque de la nouvelle gouvernance financière dans les finances publiques de la RCA?

Quant à la Thèse du Docteur Mathurin MBOUNOU-NGOPO, suscitée, il a mis en exergue que, la politique fiscale est la locomotive du développement et le rôle important qu'elle est appelée à jouer dans le développement économique d'un pays. La RCA doit en intégrer dans sa politique de mobilisation de ressources fiscales. Selon l'auteur, la fiscalité est l'outil essentiel de toute politique de mobilisation de ressources et de financement adéquat du développement. Véritable instrument de politique économique, sociale et fiscale pour la RCA qui, non seulement, est enclavée, mais doit relever le défi de sa reconstruction des suites des troubles politiques qui l'ont secoué durant des décades.

²⁵ PASCAL Lionel « La privatisation des missions douanières en République Centrafricaine (RCA) : une opportunité d'amélioration des Finances Publiques » Thèse de Doctorat/Ph.D. en Droit public, Université de Bordeaux, juillet 2014

26 MBOUNOU-NGOPO Mathurin, «La fiscalité face à l'impératif du développement de la république centrafricaine», Thèse de Doctorat/Ph.D. en Droit public, Université Aix-Marseille Université, Mars 2019.

²⁷ PASCAL Lionel « La privatisation des missions douanières en République Centrafricaine (RCA) : une opportunité d'amélioration des Finances Publiques » Thèse de Doctorat/Ph.D. en Droit public, Université de Bordeaux, juillet 2014

In fine, selon l'auteur, «la question du financement endogène du développement en Centrafrique se situe dans un contexte nouveau et doit prendre en compte plusieurs paramètres, en vue d'améliorer la mobilisation des ressources financières nationales permettant d'assurer le financement du développement²⁹». Cependant, nous estimons que, certes, une bonne politique fiscalité est un outil essentiel de mobilisation de ressources et de financement des politiques économique et sociale d'un pays. Mais, elle reste tributaire de la réforme du cadre global des finances publiques en intégrant les mesures de rationalisation et d'efficacité dans les finances publiques. Les ressources fiscales mobilisées ne serviront pas à atteindre les résultats des politiques publiques si le système de gestion reste le même. Cette contribution scientifique reste un instrument d'information et de travail particulièrement utile au champ des fiscalités et approfondir les connaissances.

B- L'INTERET DE L'ETUDE

Aborder la problématique de l'influence de la nouvelle gouvernance financière en zone CEMAC sur les droits budgétaire et comptable de la République Centrafricaine est intéressante à plus de titre, car elle est d'actualité. De ce fait, elle présente deux intérêts majeurs à savoir, l'intérêt scientifiques (1) et l'intérêt pratique (2).

1. L'intérêt scientifique ou théorique

Sur le plan purement scientifique, l'étude semble à notre connaissance être l'une de toutes premières en ce sens en République Centrafricaine. Ainsi, ce travail, sans prétention pourrait être une source d'inspiration pour tous ceux qui voudraient bien entreprendre des réflexions scientifiques dans le sens de l'intitulé du présent travail. A travers ce Mémoire, nous entendons soutenir qu'il constitue un instrument d'information et de travail particulièrement sur la transposition des directives communautaires en matière budgétaire et comptable et leurs effets juridiques en droit interne centrafricain.

Sur un plan personnel, le but visé est de traiter d'un sujet prompt à nous faire maitriser les embryons, concepts et mécanismes juridiques du droit budgétaire et comptable au niveau national et communautaire d'une part et aussi d'apporter une modeste contribution à l'édification et à la

²⁹ MBOUNOU-NGOPO Mathurin, «La fiscalité face à l'impératif du développement de la république centrafricaine», Thèse de Doctorat/Ph.D. en Droit public, Université Aix-Marseille Université, Mars 2019.

dynamisation d'une véritable législation nationale d'autre part. La satisfaction réelle d'une telle ambition n'aura donc pour conséquence, que de nous offrir d'authentiques opportunités professionnelles, dans un domaine de plus en plus porteur pour le développement de notre pays.

2. L'intérêt pratique

L'intérêt de cette recherche se veut aussi objectif, dans la mesure où les clarifications des concepts « consécration », « nouvelle gouvernance financière», « droit budgétaire » et « droit de comptabilité publique » et « Directive Communautaire » pourront aider à la compréhension, à l'information, à la formation et à la vulgarisation de ces notions aux autorités politico-administratives, aux cadres de l'administration publique, aux étudiants et au public amoureux du savoir. Surtout quand l'on sait que les rouages et les mécanismes des finances publiques ne sont pas trop connus par la majorité des décideurs et de citoyens contribuables. Par une telle action de recherche, nombreux seront persuadés de la nécessité d'instaurer des règles de transparence dans les finances publiques, en vue de conforter une meilleure gestion des deniers publics en République Centrafricaine. Enfin, en le faisant ainsi dans tous les Etats membres, les gouvernants et les gouvernés de l'espace CEMAC seront convaincus que l'harmonisation du cadre budgétaire et comptable communautaires est possible et très indispensable à la réalisation des objectifs recherchés par la CEMAC.

III- DELIMITATION ET PROBLEMATIQUE DU SUJET

Nous mettrons en exergue dans cette partie, la délimitation dans laquelle est circonscrite cette étude (A). Ensuite, de présenter sa problématique principale (B).

A- DELIMITATION DU SUJET

Pour rester dans le cadre défini par notre thème de recherche, il est nécessaire pour nous de délimiter les paramètres de notre travail à la fois de manière spatio-temporelle (1) mais aussi de façon matérielle (2).

1. Délimitation spatio-temporelle

Tout système juridique se déploie dans un espace donné. Seule la transposition des directives CEMAC sur la nouvelle gouvernance financière et leurs effets juridiques constituent

l'objet de notre recherche. Notre travail est donc limité de façon générale. Sur le plan géographique, il s'agit de la République Centrafricaine, dans l'espace de compétence des Directives de la CEMAC de 2011.

2. Délimitation matérielle

Le cadre matériel s'entend au domaine dans lequel ce travail scientifique va évoluer. Dans ce sens, notre mémoire porte sur « La nouvelle gouvernance financière en zone CEMAC et les droits budgétaire et comptable de la République Centrafricaine». Il est donc question de l'intégration des directives de la CEMAC, telles que définies à l'article 41 du traité CEMAC révisé, dans l'ordre juridique de la République Centrafricaine.

B- PROBLEMATIQUE DE LA RECHERCHE

Elle énonce la question centrale l'objectif du travail clairement dit, définit de manière réaliste et réalisable tout en identifiant les questions importantes. Ainsi, nous verrons d'abord la question préalable (1), puis la question soulevée par le sujet de recherche (2).

1. La question préalable

Au regard des Directives de la CEMAC adoptées en 2011, un changement est introduit désormais dans la préparation, l'exécution et le contrôle des budgets avec des perspectives pluriannuelles introduites dans la planification budgétaire à travers les budgets programmes. Ces Directives offrent à la RCA, une plus grande responsabilité, une plus grande flexibilité et une plus grande transparence dans la gestion des finances publiques. Mais, une chose est certaine. La mise en oeuvre pratique du droit communautaire dans les Etats membres pose un problème particulier. Ce qui est la traduction en termes juridiques du processus d'intégration qui ne s'opère pas sans difficultés en raison de la résistance des pratiques administratives, institutionnelle, ou manque de volonté politique des autorités nationales à cette greffe supranationale. C'est-à-dire la marge de manoeuvre de l'État destinataire réside dans le choix du moment souhaitable et de la forme de droit interne à adopter pour faire transiter la norme communautaire en droit national.

Cependant, pour concrétiser son intégration souhaitée, une harmonisation du cadre des Finances publiques des Etats membres s'est généralisée à partir de 2013. Ainsi, les Etats membres de la CEMAC l'un après l'autre se conforment.

Enfin, la République Centrafricaine, par l'adoption des nouvelles lois y relatives en 2017 et en 2019. A ce jour, la RCA éprouve des difficultés technique et pratique quant à sa mise en oeuvre pratique de ces réformes. L'on s'interroge en quoi cela est- elle due ? Au de-là des questionnements, la RCA gagnerait en faisant des efforts dans le sens de la modernisation de ses Finances publiques, par une gestion transparente, efficace, performante, efficiente et axée sur les résultats.

2. La question soulevée par le sujet

Alors, si les normes communautaires jouissent de la supériorité du droit communautaire, elles ne rentrent pas toutefois toutes, dans l'ordre juridique interne avec la même intensité ou avec la même force juridique.

La problématique principale de notre recherche est construite autour de la question suivante: comment le législateur centrafricain réceptionne-t-il la nouvelle gouvernance financière communautaire en droits budgétaire et comptable en RCA? En effet, notre thème est susceptible de plusieurs problématiques, mais celle-ci motive notre choix. Ensuite, par la réception de ces directives, le législateur centrafricain veut harmoniser les normes internes des finances publiques conformément aux obligations des dispositions de l'article 44 du Traité CEMAC révisé qui dispose que: « ..., les actes adoptés par les institutions, organes et institutions spécialisées de la communauté pour la réalisation des objectifs dudit traité sont appliqués dans chaque Etat membre nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure ».Enfin, dans la même optique, la Convention de l'Union Economique de l'Afrique Centrale (UEAC), consacre ces mêmes principes dans trois articles qui consacrent de manière assez précise des prescriptions pour la mise en oeuvre des actes juridiques communautaires par les Etats membres. Puis que, les directives visent l'harmonisation des législations nationales y relatives dans l'espace communautaire. Cette question est d'ordre logique, dans la mesure où après entrée en vigueur des Directives instituant le cadre budgétaire et comptable de la CEMAC, tout acte législatif et règlementaire des finances publiques pris au niveau national doit y être conforme et doit produire les mêmes effets juridiques.

IV- HYPOTHESES, METHODES DE RECHERCHE ET ARTICULATION DU PLAN Dans cette partie, il sera question d'abord de préciser l'hypothèse de cette étude (A). Ensuite, de présenter les méthodes à explorer pour mener ce sujet (B).

A- HYPOTHESES ET METHODES DE RECHERCHE

1. Hypothèse de recherche

Envisagée comme « une réponse anticipée que l'on formule à la suite de la question spécifique de recherche »³⁰, l'hypothèse constitue la substance de la démonstration à réaliser au cours de cette recherche. Elle nous permet de saisir en substance les résultats auxquels nous devrions y parvenir au terme de l'étude en révélant l'idée que nous voulons éprouver ou exposer en détails et de manière argumentative dans les développements ultérieurs.

Pour répondre de manière pratique à la question qui constitue la problématique de notre recherche, la logique scientifique nous impose le choix d'un plan en deux (02) parties pour la présentation de notre étude. Dans le cadre de notre étude, il est question d'appuyer l'hypothèse retenue sur un plan binaire, qui est le plan beaucoup utilisé en sciences juridiques.

En réponse à notre problématique, notre hypothèse s'articule sur les mécanismes de la transposition des directives CEMAC relatives aux droits budgétaire et comptable par le législateur centrafricain ainsi que l'évolution des droits budgétaire et comptable selon la nouvelle exigence financière communautaire de la CEMAC. Bien que, les procédures de consécration varient d'un pays membre à un autre dans la sous-région CEMAC. En effet, par la consécration, les Etats membres apportent leur concours à la réalisation des objectifs de la Communauté en adoptant toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant des Actes Communautaires. En d'autres termes, elle consiste notamment en une mesure nationale prise par l'autorité compétente pour mettre en oeuvre la directive communautaire avec ses innovations et permettra d'appréhender comment la consécration se fait dans ce pays, même si au final, l'intensité du modèle varie d'un pays membre à un autre. Enfin, elle met en exergue la nécessité d'examiner consécration juridique de la nouvelle gouvernance financière dans le cadre d'une recherche et apporte non seulement une clairvoyance dans le processus d'harmonisation des

³⁰ MACE Gordon et PETRY François, Guide de l'élaboration d'un projet de recherches en sciences sociales, PUL, Laval, 2000 p 24.

normes juridiques en zone CEMAC, mais aussi, rend compte de l'évolution contemporaine des droits budgétaire et comptable.

2. Méthodologie de recherche

Pour mieux mener notre analyse, il nous faut adopter une méthode. En effet, une recherche scientifique est un processus dynamique ou une démarche rationnelle qui nous permet d'examiner des phénomènes juridique, des problèmes du droit à résoudre, et d'obtenir des réponses précises à partir d'investigations qui se voudraient juridique. Ce processus se caractérise par le fait qu'il est systématique, rigoureux et conduit à l'acquisition de nouvelles connaissances juridiques. Ainsi, l'on se rendra compte que, les fonctions de la recherche juridique sont, d'interpréter, de décrire, d'expliquer, de comprendre, de contrôler, de prédire des faits juridiques, les phénomènes et des conduites juridiques. La rigueur scientifique quant à elle est guidée par la notion d'objectivité.

Plusieurs méthodes d'analyses juridiques existent, mais ne correspondent pas à toutes les démarches. Pour le cas d'espèce, nous envisageons le positivisme juridique. Cette approche se veut essentiellement être la dogmatique juridique entendue comme le domaine de la science du droit consacré à l'interprétation et à la systématisation des normes juridiques. La démarche envisagée ici procède donc au principal par l'interprétation des textes, mais accessoirement elle ne manquera pas d'évoquer, en tant que de besoin, la doctrine et la jurisprudence.

En d'autres termes, toute science, qu'elle soit humaine, expérimentale ou sociale a recours à une méthode pour atteindre le résultat pressenti ou escompté, objet de la recherche. Cependant pour donner un contenu à ce terme, il faudra remonter à son origine grecque « methodos » qui signifie « route, voie, direction qui mène à un but » c'est selon ADRIANO et BERGER « un ensemble

d'étapes permettant de parvenir à un résultat »³¹. Elle varie en fonction des domaines d'étude, et relativement à la présente étude, elle concerne la méthode juridique. La méthode juridique se veut essentiellement analytique. Pour mieux mener notre analyse, nous avons adopté cette démarche juridique. Celle-ci est un processus dynamique et rationnelle qui nous permet d'examiner les problèmes du droit à résoudre, aux fins d'obtenir des réponses précises à partir d'investigations

³¹ ADRIANO (J), BERGER (G), cite par NKOUM, initiation à la recherche : une nécessité professionnelle, op. Cit., P. 5657.

juridiques. Ainsi, nous avons d'abord adopté la dogmatique juridique entendue comme le domaine de la science du droit consacré à l'interprétation et à la systématisation des normes juridiques. Ensuite, nous avons fait recours au Droit comparé pour corroborer la pratique dans la zone CEMAC à celles de l'UEMOA et de l'Union Européenne. Enfin, nous avons fait appel à la doctrine et la jurisprudence, comme sources auxiliaires du droit.

Quant aux insuffisances de l'option choisie, bien que retenue, notre méthode pourrait comporter quelques faiblesses. Nonobstant tous les efforts, la doctrine traditionnelle n'a pas réussi à trancher le conflit entre la volonté et l'expression d'une façon objectivement et valable. Elle penche soit en faveur de l'une soit en faveur de l'autre.

B- RESULTATS DE L'ETUDE ETARTICULATION DU PLAN

Nous avons en termes des résultats de nos travaux, exploré le principe de la consécration de la nouvelle gouvernance budgétaire et comptable en RCA. En effet, par la transposition en droit interne en RCA des principes budgétaires et comptables des directives communautaires de la CEMAC, nous avons d'abord mis en exergue les principes budgétaires et comptables, secundo, leur valeur juridique et tertio les obligations pour les Etats membres de les transposer en droit interne. Ensuite, nous avons Analysé le mécanisme Centrafricain de la transposition des directives communautaires ainsi que la transformation des principes budgétaires et comptables qui en résultent. En outre, nous avons présenté le tableau de l'évolution du droit Budgétaire et Comptable selon les nouvelles exigences de gouvernance financière communautaire par le biais de la transcription des nouveaux paradigmes de gestion axées sur les résultats et les rôles des acteurs budgétaires. Enfin, avec la nouvelle architecture de l'élaboration du budget et le principe de gestion axée sur les résultats, les acteurs d'élaboration et de contrôle budgétaire ont eu des nouvelles compétences plus spécifiques, tandis que les acteurs de l'exécution du budget ont vu leur responsabilité managériale accroître.

Les réformes des Finances publiques induites par le Conseil des Ministres de la CEMAC s'étant focalisées sur l'efficacité des dépenses publiques de l'Etat et leurs contextes du fonctionnement. Ainsi, le principe de la consécration de la nouvelle gouvernance budgétaire et comptable en RCA sera abordé en (Première Partie). Puis, la transformation ou l'évolution des droits budgétaire et comptable selon la nouvelle exigence financière communautaire de la CEMAC abordée en (Seconde Partie)

PREMIERE PARTIE

LA TRANSPOSITION FORMELLE DE LA NOUVELLE GOUVERNANCE FINANCIERE COMMUNAUTAIRE EN DROITS BUDGETAIRE ET COMPTABLE EN RCA.

La question de l'applicabilité directe et de la primauté des directives communautaires dans un ordre juridique étatique ont fait l'objet durant ces dernières décennies d'une littérature particulièrement abondante. Cette effervescence s'explique notamment par l'importance fondamentale qu'ont eue ces mécanismes pour le développement du droit communautaire.

Quant aux conditions d'applicabilité du droit communautaire, elles ne relèvent pas d'une particularité quelconque, ceux-ci sont rendus applicables dans l'ordre interne de la même manière que n'importe quel autre traité international. A dire vrai, le droit communautaire dérivé ne paraît pas non plus présenter beaucoup de spécificité à cet égard. Les conditions d'applicabilité interne du droit communautaire dérivé sont régies par les traités eux-mêmes.

Selon le Docteur Koen. LENAERTS, les directives ne deviennent applicables dans l'ordre juridique interne à l'instar des traités qu'après leur consécration dans l'ordre interne³². L'on peut toutefois douter que telle soit la position actuelle de la Cour de justice, même s'il est vrai que la jurisprudence relative à l'exécution des directives n'est pas toujours dénuée d'ambiguïtés. Quoiqu'il en soit, le Conseil d'Etat a implicitement reconnu l'immédiateté d'application des directives du moins après l'expiration des délais de transposition lorsqu'il donna effet à une directive non encore transposée en annulant un arrêté ministériel d'expulsion qui lui était contraire³³.

Dans un tel contexte, la présente recherche se fixe un double objectif précis. Le premier consiste à faire la synthèse systématique des principes directeurs de la consécration des directives communautaires dans l'ordre juridique national d'un pays membre, cas de la République Centrafricaine. Le second objectif est de soulever des questions plus pratiques relatives aux

³² LENAERTS Koen, «The Application of Community Law in Belgium », G.M.L.B., 1986, p. 260 avec M. WAELBROEK, selon qui l'expiration du délai imposé par la directive pour la transposer la rend applicable dans l'ordre interne.

³³ Arrêt du Conseil d'État du 7 octobre 1968, Coi'veleyn, publié au J.T., 1969, note Verhoeven, Sur les effets internes de cette directive,n° 27.

obligations des Etats de tout mettre en oeuvre pour faire appliquer les directives communautaires et d'intégré les innovations introduites dans son fondement juridique.

Ces nuances étant clarifiées, l'intervention des autorités nationales centrafricaines dans la réception et la mise en oeuvre des directives communautaires relative au droit budgétaire et Comptable, fait alors l'objet d'une transposition des principes budgétaire et comptable (Chapitre I), mais surtout, par des mécanismes de la transposition de la nouvelle gouvernance financière communautaire en droit interne (Chapitre II).

CHAPITRE 1er : LES TECHNIQUES JURIDIQUES ET LES OBLIGATIONS DE LA TRANSPOSITION DES PRINCIPES BUDGETAIRES ET COMPTABLES DES DIRECTIVES DE LA CEMAC EN DROIT INTERNE EN RCA

D'entrée d'étude, la transposition peut être appréhendée comme une mesure nationale de mise en oeuvre de la directive, dans la mesure où cette dernière ne rentre pas dans la législation nationale avec la même force qu'un règlement. Ces principes consacrés par les directives de la CEMAC prises en 2011 relatives aux Lois des Finances et au Règlement général de la comptabilité publique sont à double niveaux. D'une part, sur le plan technique, ils concernent les crédits ouverts par la loi de finances qui sont affectés à des dépenses bien déterminées avec une nomenclature précise des dépenses en termes de présentation budgétaire. Le point d'aboutissement étant un vote par chapitre budgétaire en termes d'autorisation. D'autre part, sur le plan politique, le principe permet au Parlement d'exercer un contrôle efficace sur le Gouvernement. Plus la spécialisation est grande plus le principe est efficace plus le poids politique du Parlement se développera et plus la précision des chapitres augmentera.

L'intervention des organes internes de contrôle aux Etats membres est nécessaire. Ils sont les principaux acteurs du processus de transposition dont la violation peut être sanctionnée au sein de la CEMAC par la voie d'un « recours en manquement d'Etat³⁴». Ce recours est un mécanisme juridictionnel permettant la saisine de la Cour de Justice de la CEMAC (CJC) afin que celle-ci prononce des sanctions contre tout manquement d'un Etat membre à ses obligations découlant du droit communautaire et assorti des sanctions dont le régime est défini par des textes particuliers.

La transposition vise alors à éviter tout contentieux sur la non-conformité du droit interne avec le droit communautaire. Elle implique pour se faire des précisions complémentaires pour la directive dans le droit interne, mais aussi l'adoption de toute disposition jugée complémentaire, tel qu'un amendement ou une abrogation des dispositions nationales incompatibles. Aux termes de l'article 41 du Traité CEMAC révisé, « les directives lient tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales leur compétence en ce qui concerne la forme et les moyens ». Cependant, la directive CEMAC en liant tout Etat membre, se distingue

³⁴ Voir l'article 4 du traité révisé de la CEMAC le recours en manquement d'Etat.

alors de la directive communautaire CEEAC³⁵ qui ne vise que les institutions communautaires. De plus, elle se démarque aussi de la directive en droit interne, qui est une mesure d'ordre intérieur qui vise à régir l'organisation, le fonctionnement, bref, la vie intérieure des services dans un Ministère, et qui joue un rôle d'impulsion ferme sur les fins et plus souple quant au moyens pour y parvenir.

Alors, si l'attachement des directives au but fixé laisse en zone CEMAC une grande marge de manoeuvre aux destinataires dans le choix des textes nationaux de transposition (lois, règlements, (décrets, arrêtés, circulaires...)), il en est aussi de celui des structures administratives de mise en oeuvre des directives. Par contre, les choses évoluent différemment du côté de l'Union Européenne (UE) où les directives sont devenues de plus en plus détaillées, n'offrant désormais aux destinataires qu'une marge très limitée quant aux modalités normatives de leur mise en exécution.

Au demeurant, la directive CEMAC est surtout utilisée pour l'harmonisation des législations nationales, d'où la souplesse et la flexibilité de son régime juridique. La directive n'a pas une portée générale. Toutefois, il arrive qu'elle lie tous les Etats membres impliquant de ce fait une mise en oeuvre simultanée, atténuant ainsi l'affirmation de sa portée limitée. C'est le cas par exemple au sein de l'UE, où les directives font plus souvent l'objet d'une mise en oeuvre simultanée dans l'ensemble de la Communauté, réglant alors indirectement la situation juridique de tous les citoyens de l'Union³⁶.

En outre, la mise en oeuvre de la directive est toutefois subordonnée à la procédure de transposition, ce qui lui ôte ainsi en principe toute possibilité d'applicabilité directe, empêchant alors le moyen de l'invoquer en cas de non transposition ou de mauvaise transposition. C'est une carence qui peut notamment perdurer dans la mesure où les directives ne prévoient généralement pas de délais de transposition. Cependant, les directives CEMAC ont tout de même vocation à l'applicabilité immédiate et s'intègrent dans les ordres juridiques nationaux du simple fait de leur publication au Journal Officiel de la Communauté. De même, si le juge européen a admis la

³⁵ La Communauté Economique des Etats de l'Afrique Centrale est créée par le Traité de Libreville du 18 octobre 1983.

³⁶ MONJAL Pierre Yves, «Les normes de droit communautaire», Paris, PUF, 2000. p.34

possibilité de l'applicabilité directe de la directive, entrainant une tendance à l'effacement de la distinction entre directive et règlement, ce n'est tout de même pas encore envisageable dans la CEMAC. Le manquement de l'Etat en matière de transposition n'obture toutefois en aucun cas, l'existence de la directive, car « un tel acte en état de latence, peut à tout moment être réactivé³⁷».

Enfin, la directive s'est vu admettre l'effet direct par le juge européen, notamment en présence de dispositions claires, précises et inconditionnelles, permettant au justiciable de s'en prévaloir, « à défaut de mesures d'application prises dans les délais à l' encontre de toute disposition nationale non conforme à la directive, ou encore en tant qu'elles sont de nature à définir des droits que les particuliers sont en mesure de faire valoir à l'égard de l'Etat³⁸». L'effet direct ne reste toutefois qu'une qualité accessoire de la directive, qui n'agit que par défaut, à l`encontre de la non transposition ou de la mauvaise transposition du texte de la directive.

La transparence budgétaire et comptable dans les réformes voulue par la CEMAC, présente une complexité dans la mise en oeuvre d'un principe qui transcende toutes les autres normes de gestion classiques, dans un pays qui cherche encore ses marques dans son cheminement vers la modernité et le développement. Elle démontre que, dans un tel contexte, l'existence de l'information sur les finances publiques n'entraîne pas nécessairement sa mise à la disposition du public. En effet, la transparence qui est, au même titre que l'obligation de rendre compte et la responsabilité qui en découle, un déterminant de la bonne gouvernance doit évoluer avec le cadre institutionnel en République Centrafricaine. Sa promotion va de pair avec l'adoption par les autorités nationales, de modes de gestion qui mettent véritablement les citoyens au centre des préoccupations des politiques publiques. C'est seulement dans ces conditions que l'information des parlementaires et du public sur la manière dont les deniers publics sont gérés ne sera plus perçue comme une obligation purement formelle, mais aussi comme une exigence démocratique et de bonne gestion. Aussi, comme la démocratie elle-même, la transparence restera une quête permanente dans les finances publiques en République Centrafricaine.

La transposition de ces directives dans le droit interne de la République Centrafricaine, est donc importante à l'heure actuelle aux fins de se tourner vers cette pratique. Notons que, la mise en

³⁷ KENFACK Jean, « Les actes juridiques des communautés et organisations d'intégration en Afrique Centrale Occidentale », thèse de doctorat nouveau régime, Université de Yaoundé II Soa, janvier 2003. P.246

oeuvre des directives communautaires en matière budgétaire et comptable dans l'ordre juridique national est une pratique récente en Afrique Centrale, conséquente à l'avènement de la CEMAC, qui a permis l'édification au sein de la sous-région d'un système juridique communautaire véritable. Toutefois, même si le bloc de droit communautaire est et reste supérieur au bloc de droit interne, les règles communautaires ne rentrent pas toutes en droit interne avec la même force juridique. Certaines règles communautaires sont alors directement applicables, tandis que d'autres nécessitent l'intervention d'organes internes. La directive CEMAC en matière budgétaire et comptable fait notamment partie de ces dernières règles, son faible pouvoir de pénétration dans l'ordre juridique national impose aux Etats membres les principes budgétaires et comptables et leur valeur juridique (Section I), dont le respect passe par le déploiement d'un mécanisme concret (Section II).

SECTION 1 : LES PRINCIPES BUDGETAIRE ET COMPTABLE ET LEUR VALEUR

LEGISLATIVE ET REGLEMENTAIRE

L'intervention juridique de la CEMAC dans le droit interne des Etats membres s'appuie souvent sur des instruments juridiques majeurs (l'acte additionnel, le règlement et la directive communautaires). Ces actes juridiques visent l'harmonisation ou le rapprochement des législations nationales autours de principes directeurs communs, et leur pénétration en droit interne est alors fonction du régime juridique qui leur est consacré par les dispositions des directives n°01 et 02/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011, même si le jalon a été posé dans le traité constitutif. Le traité CEMAC révisé du 30 Janvier 2009 en son article 40, consacre un droit communautaire dérivé d'une grande variété, dont se dégage de façon évidente un caractère d'hétérogénéité. En 2011, six Directives ont été prises dans la cadre de l'harmonisation des Finances publiques dont celles relatives au cadre budgétaire et comptable nous intéressent dans le cadre de notre recherche.

Si l'applicabilité du règlement communautaire au regard de son régime juridique ne pose pas de difficulté particulière, il en va autrement de la directive dont l'applicabilité reste dépendante de l'intervention d'Etat membre, à travers son obligation de transposition. Cette intervention des autorités nationales dans la mise en oeuvre de ces directives communautaires fait alors l'objet des principes posés par la directive de 2011 relative aux lois de finances (paragraphe I), mais

également, revêt une signification toute particulière pour la République Centrafricaine (paragraphe II).

Paragraphe 1 : Les principes budgétaires et comptables consacrés par les directives de 2011

Plusieurs principes pertinents ressortent à la lecture de la directive communautaire relative aux lois de finances (A) puis, celle relative au règlement général de la comptabilité (B).

A- Les principes posés par la directive de 2011 relative aux lois de finances

Conformément à la directive n°01/11-UEAC-190-CM-22, relative aux lois de finances, du 19 décembre 2011, elle fixe d'abord pour les Etats membres de la CEMAC, les conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire à moyen terme pour l'ensemble des lois des finances. Puis, elle fixe les règles relatives à la nature, au contenu, à la présentation, à l'élaboration et à l'adoption des lois des finances. Enfin, elle fixe les principes relatifs à la gestion du budget de l'Etat, à la comptabilité publique et aux responsabilités des agents publics intervenant dans la mise en oeuvre desdits principes. Elle précise que ces dispositions ne s'appliquent qu'au budget de l'Etat à l'exception des dispositions du titre I de la directive de 2011 relative aux lois des finances et qui s'appliquent au budget de l'ensemble des administrations publiques. Ainsi, tous les textes nationaux, régissant les budgets des administrations publiques autres que l'Etat, en l'occurrence, ceux des établissements publics et les collectivités doivent s'inspirer des principes et règles fixés par la directive de 2011 relative aux lois des finances.

S'agissant des principes budgétaires et fiscaux, ils exigent que les budgets des Administrations publique déterminent pour chaque dans un document unique pour chacune d'entre eux, l'ensemble de leurs recettes et de leurs dépenses, présentées pour le montant brut. Ainsi, ces dépenses sont décrites en fonction de la nature économique et, le cas échéant en fonction des finalités qu'elles poursuivent. L'ensemble des ressources de chaque collectivité publique est affecté au financement de l'ensemble de ses charges. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. Les budgets de l'administration publique présente de façon sincère l'ensemble de leurs recettes et dépenses. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles au moment de leur élaboration et de leur prévision qui peuvent en découler.

Aussi, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des prélèvements obligatoires ne peuvent être établis, supprimés ou modifiés que par la loi des finances. Ils sont sauf disposition expresse contraire, valable sans limite de temps et ne peuvent avoir d'effet rétroactif. Les produits de prélèvements obligatoires sont attribués à l'Etat. Toutefois, une loi des finances peut, par exception, attribuer directement ce produit en tout ou partie, à une autre administration publique. Dans ce cas, la loi des finances peut également déléguer aux collectivités attributaires la possibilité de fixer le taux de ces impositions dans des limites que la loi des finances détermine.

Notons aussi que ces principes font obligation aux bailleurs de fonds internationaux de tenir informer le Ministre en charge des finances de tout financement apporté aux administrations publiques ou à la réalisation des projets et d'activités d'intérêt public. Aucun Ministre ou agent public ne peut accepter la mise en place de ces financements sans que les documents y afférents aient été préalablement approuvés par le Ministre chargé des finances. Dans la même optique du cheminement, lorsqu'ils sont accordés à l'Etat les financements des bailleurs de fonds internationaux, y compris ceux accordés à des projets ou programmes d'investissements particuliers, sont intégrés en recettes et en dépenses à son budget général. Une annexe aux lois des finances donne le détail de l'origine et de l'emploi de ses fonds.

Quant à la politique budgétaire, elle précise que les budgets des administrations publiques, notamment celui de l'Etat doivent être établis et financés dans des conditions qui garantissent la soutenabilité de l'ensemble des finances publiques. Conformément aux engagements internationaux pris dans le cadre de la CEMAC, la politique budgétaire doit éviter tout déficit public excessif et se conformer à la discipline budgétaire qu'implique la monnaie commune. A cette fin, le gouvernement définit une politique budgétaire à moyen terme conformément aux critères fixés par les conventions régissant la CEMAC, en assure la bonne mise en oeuvre et se prête aux obligations de la surveillance multilatérale. Alors, chaque année, le gouvernement doit établir un cadre budgétaire à moyen terme, définissant, en fonction d'hypothèses économiques réalistes, l'évolution sur une période minimum de trois ans de l'ensemble des dépenses et de recettes des administrations publiques, y compris les contributions des bailleurs de fonds internationaux. Du besoin ou de la capacité de financement des administrations publiques en résultant, des éléments de financement ainsi que du niveau global d'endettement financier des administrations publiques.

Sur la base de ce cadrage budgétaire à moyen terme et dans les limites qu'il fixe, le gouvernement doit établir des cadres de dépenses à moyen terme décomposant, sur une période minimum de trois ans, les grandes catégories de dépenses publiques, par nature et par fonction et, le cas échéant, par Ministère. Alors, ce document de cadrage à moyen terme sont rendus publics.

Enfin, le gouvernement doit chaque année transmettre au parlement les documents de cadrage à moyen terme tel que définis dans les principes accompagnés d'un rapport sur la situation macroéconomique et d'un rapport sur l'exécution du budget de l'exercice en cours. Ainsi, sur la base de ces documents et rapports, le parlement organise un débat d'orientation budgétaire en séance publique, mais sans vote. In fine, les lois des finances annuelles doivent être conformes à la première année des documents de cadrage à moyen terme qui sont arrêtés définitivement à la suite du débat d'orientation budgétaire. Le budget de l'Etat détermine, pour un exercice budgétaire la nature, le montant et l'affectation de ses recettes et de ses dépenses, ainsi que le solde budgétaire qui en résulte et les modalités de son financement. Il est adapté en lois des finances, l'exercice budgétaire s'étant sur une année civile.³⁹

B- Les principes posés par la directive de 2011 relative au règlement général de la comptabilité publique.

En effet, le budget est élaboré, arrêté, voté et exécuté conformément aux dispositions des directives relatives aux lois des finances, au règlement général sur la comptabilité publique, à la nomenclature budgétaire de l'Etat et au plan comptable de l'Etat. Les comptes qi retracent les opérations budgétaires de trésorerie et de financement sont arrêtés, approuvés et vérifiés dans les mêmes conditions. Or, les opérations financières et comptables résultant de l'exécution des budgets des organismes publics incombent aux ordonnateurs, aux contrôleurs financiers et aux comptables.

Les opérations ci-dessus mentionnées concernent les recettes, les dépenses, la trésorerie et le financement. Elles sont retracées dans des comptabilités établies selon des normes internationales admises et soumises aux contrôles des autorités qualifiées. Puis que, les financements accordés aux organismes publics par les bailleurs de fonds internationaux, Etats

³⁹ Cf. les articles 1-10 de la directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011

étrangers ou Institutions financières internationales, sont quel qu'en soient l'objet et la nature des fonds publics soumis aux principes généraux définis par la directive relative aux Lois des finances. Par conséquent, les incompatibilités peuvent être étendues par les règlementations nationales. Enfin, il est aussi fait interdiction à toute personne non pourvue d'un titre légal ou règlementaire d'exercer des fonctions d'ordonnateur ou de comptable public, sous peine de poursuite prévues par la loi. Le titre légal résulte de la nomination et de l'accréditation d'un ordonnateur ou d'un comptable public conformément aux lois et règlements.

Le Traité CEMAC révisé en son article 4 dispose que : « Les Etats membres apportent leur concours à la réalisation des objectifs de la Communauté en adoptant toutes mesures générale ou particulière propres à assurer l'exécution des obligations découlant du présent Traité. A cet effet, ils s'abstiennent de prendre toute mesure susceptible de faire obstacle à l'application du présent Traité et des Actes pris pour son application ». En cas de manquement par un Etat aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire, la Cour de Justice peut être saisie en vue de prononcer les sanctions contre celui-ci.

Fort de ce qui précède, le Traité CEMAC révisé a le mérite, de consacrer dès ses premières dispositions, le caractère obligatoire et répréhensible, du concours des Etats membres de la CEMAC dans l'atteinte des objectifs communautaires, notamment par l'institution du « recours en manquement d'Etat ». S'inspirant notamment de l'article 226 du TCE⁴⁰, le législateur CEMAC érige un garde-fou contre toute violation des obligations communautaires des Etats membres dans la mise en oeuvre du droit communautaire, qui peut notamment s'entendre par exemple d'une mauvaise transposition d'une directive. A ces dispositions du traité CEMAC révisé, l'on peut ajouter des dispositions plus expressives sur le devoir de transposition de la République Centrafricaine, contenues dans la Convention UEAC.

En ce qui concerne la Convention UEAC, les principes de l'Union Economique de l'Afrique Centrale sont consignés dans trois articles qui consacrent de manière assez précise des prescriptions pour la mise en oeuvre du droit de la CEMAC.

Les Autorités Centrafricaines procèdent à la transposition en choisissant parmi les options de droit interne tel que prévu par la directive. Ce qui implique : En premier lieu une obligation de production normative.

En effet, la République Centrafricaine est tenue de prendre les mesures nécessaires qu'implique la mise en oeuvre au plan national de la directive communautaire. Elle a le devoir de « choisir les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives »41 et par conséquent, « de simples pratiques administratives, par nature modifiable au gré de l'administration et dépourvues d'une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable de l'obligation qui incombe aux Etats membres...»⁴². Les mesures de transposition doivent donc être contraignantes, ce qui exclut par exemple pour la France une transposition par simple circulaire ; et enfin, même si la transposition n'exige pas une reprise formelle dans les textes nationaux de manière expresse et spécifique, le contexte juridique général doit assurer la pleine application de la directive de façon suffisamment claire et précise⁴³.

En deuxième lieu, une obligation d'abrogation/modification des normes antérieures contraires et une interdiction d'adopter de nouvelles dispositions contraires. En effet, le Traité CEMAC révisé dispose en son article 44 : « sous réserve des dispositions de l'article 43 du présent traité, les actes adoptés par les institutions, organes et institutions spécialisées de la communauté pour la réalisation des objectifs du présent traité sont appliqués dans chaque Etat membre nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure ».Il est donc question de ne point laisser subsister toute confusion dans la législation nationale, qui viendrait notamment mettre en péril la sécurité juridique des justiciables.

L'obligation d'abrogation/modification implique que la RCA doit procéder à une mise à jour de sa législation et de sa réglementation en vigueur, pour ne pas laisser subsister des textes contraires, ou alors que l'Etat fasse cesser l'application de toute norme contraire aux objectifs de la directive communautaire. Cette abrogation/actualisation des textes internes requiert notamment

pour sa réalisation et c'est le cas par «exemple en France, une étude d'impact juridique⁴⁴». L'interdiction d'adopter de nouvelles normes contraires quant à elle, implique dès l'entrée en vigueur du texte communautaire, que les Etats membres s'abstiennent de prendre quelques mesures ou actes pouvant nuire aux objectifs de la norme communautaire, c'est un devoir nécessaire pour une mise en oeuvre efficace de la directive communautaire et la sécurité juridique des normes financières communautaires⁴⁵.

Il est important de préciser que cette double obligation n'est point absolue et automatique, mais relève des exigences du texte communautaire à mettre en oeuvre et de l'état de la législation nationale à ce moment précis. Alors il y aura abrogation/modification si le champ matériel couvert par le texte communautaire a déjà fait l'objet d'une réglementation préalable dans l'Etat, et interdiction d'adopter de nouvelles normes si le contenu de l'acte communautaire ne se recoupe pas avec le droit national.

Enfin, une fois ses dispositions prises au niveau interne, la RCA doit communiquer à la commission les mesures nationales adoptées ou préexistantes et constituant selon l'Etat membre une « transposition anticipée »⁴⁶, une exigence qui n'est notamment pas prescrite aux Etats membres de la CEMAC, mais qui dans le cadre de l'UE est obligatoire et se déroule sous la forme d'un tableau de concordance⁴⁷. Dans le cadre de l'UEMOA, cette notification peut donner lieu à un « certificat de conformité »⁴⁸ délivré par la commission ou par un organe de certification juridique indépendant. Quid du plan formel ?

⁴⁴ Voir circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décision-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes, Journal Officiel de la République Française (JORF) n° 230 du 2 octobre 2004.

⁴⁵ CJCE, 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL, affaire C-129/96, Rec. page I-7411.

⁴⁶ SAURON Jean-Luc, « L'application du droit de l'Union Européenne en France », 2^ème édition, 2000, p. 44.

⁴⁷ Circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décision-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes, Op. Cit. ; Cette obligation de communication constitue notamment le dernier stade de l'opération de transposition au sein de l'UE.

⁴⁸ DETCHENOU Yves, « Brèves réflexions au sujet de la transposition de la norme communautaire dans les Etats membres de l'UEMOA »

Paragraphe 2 : Les Directives Budgétaire et Comptable, un Acte Juridique particulier

Si la directive communautaire présente certaines particularités (A) son originalité est encore plus prononcée lorsqu'on s'intéresse à sa mise en oeuvre (B).

A- Un acte particulier dans son usage et dans sa nature

Les directives portent avant tout sur leurs usages au sein des communautés comme la CEMAC, peuvent être particulier (1), même si ses caractéristiques restent acte juridique de droit communautaire (2).

Les directives visent l'harmonisation des législations nationales y relatives. Toutefois, elles procèdent par rapprochement des législations nationales, lorsque les différences entre ces dernières nuisent au bon fonctionnement du marché commun. L'objectif est alors l'articulation des normes et pratiques nationales, autour de définitions et de principes directeurs communs, c'est donc rechercher l'unité du droit communautaire tout en préservant la diversité des particularités nationales⁴⁹. Un exemple peut notamment être pris avec la directive CEMAC sur la TVA qui se fonde sur les législations nationales en matière de TVA, pour édicter des principes directeurs contenus dans le texte communautaire. La directive contrairement au règlement est alors un instrument d'harmonisation par rapprochement et non par unification (qui vise à imposer dans les Etats membres une nouvelle législation unique dans le domaine visé), elle permet ainsi dans certains cas contrairement au règlement, la subsistance dans les Etats membres de la législation antérieure sous réserve de son adaptation⁵⁰.

Mais, «la directive intrigue, dérange, divise, selon une formule consacrée»⁵¹, par la singularisation de son emploi, notamment rehaussée par la confusion dont elle peut faire preuve. En effet, il arrive que le résultat visé par la directive soit défini de façon si précise, qu'aucune marge de manoeuvre n'est laissée à l'Etat, entrainant ainsi une sorte d'amalgame entre directive et

⁴⁹ BORCHARDT Klaus Dieter, « L'ABC du droit communautaire », Offices des publications officielles des Communautés Européennes, Luxembourg, 2000, p. 69.

règlement. La directive peut opérer ainsi un glissement et réaliser une unification et non un rapprochement, un état de fait certes absent au sein de la CEMAC, mais qu'entretient le juge communautaire dans le cadre des communautés européennes⁵².

A titre d'exemple, il existe au sein de l'UE ce que l'on appelle « les directives d'harmonisation totale »⁵³, une méthode d'harmonisation consistant en l'impossibilité pour les Etats membres d'adopter ou de maintenir, dans le domaine régi par la directive, des dispositions différentes de celles de cette dernière, entrainant une certaine occultation de la nature première de la directive, à savoir sa composante finaliste.

On peut considérer enfin, que la directive par sa manière de lier les Etats membres, est notamment le reflet de la volonté d'atténuer l'intrusion de la communauté dans les systèmes juridiques nationaux. Elle vise à régir des secteurs assez sensibles du marché commun comme la fiscalité, dans les Etats membres, d'où la souplesse de son régime juridique.

Elle opère alors pour se faire, dans cette mission d'harmonisation. L'on note un partage des compétences entre la communauté et les Etats membres, au niveau de la communauté résident les compétences d'édiction des objectifs consacrés par la directive communautaire. Au niveau national il revient à chaque Etat d'adapter l'ordre juridique interne aux exigences communautaires. Cela n'occulte en rien le fait que directive revêt les caractéristiques principales de tout acte juridique de droit communautaire. C'est notamment le cas avec les directives CEMAC sur la TVA et les droits d'accises, sur l'impôt sur les sociétés et sur l'impôt sur les revenus des personnes physiques, qui n'ont demandé dans les Etats membres qu'une mise à jour dans les secteurs visé et non l'adoption d'un nouveau code général des impôts.

52 KENFACK Jean, « Les actes juridiques des communautés et organisations d'intégration en Afrique Centrale Occidentale », thèse de doctorat nouveau régime, Université de Yaoundé II Soa, janvier 2003. P.110-111

⁵³ ROCHFELD Judith, « les ambiguïtés des directives d'harmonisation totale. La nouvelle répartition des compétences communautaire et interne à propos de l'arrêt de la CJCE du 4 juin 2009 », Chronique, Recueil Dalloz N°30/ 739 1^e, 2009, p. 2047.

La directive est un acte juridique de droit communautaire dérivé⁵⁴, classé dans la nomenclature officielle⁵⁵. A ce titre, la directive revêt avant tout les caractéristiques qui lui viennent de sa nature d'acte juridique de droit communautaire : la primauté et l'applicabilité directe.

La primauté du droit communautaire est explicitement consacrée par le Traité CEMAC révisé en son article 44, qui dispose que : « ..., les actes adoptés par les Institutions, Organes et Institutions Spécialisées de la Communauté pour la réalisation des objectifs du présent Traité sont appliqués dans chaque Etat membre nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure ». Une formule assez proche de celle adoptée par le législateur UEMOA, notamment à l'article 6 du Traité révisé qui dispose que : « Les actes arrêtés par les organes de l'Union pour la réalisation des objectifs du présent Traité et conformément aux règles et procédures instituées par celui-ci, sont appliqués dans chaque Etat membre nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure ». Les législateurs communautaires CEMAC et UEMOA en consacrant ce caractère, ont bien entendu s'inspirer de la jurisprudence de la CJCE, qui sacralise la primauté du droit communautaire pour la première fois dans l'arrêt Costa

/c ENEL du 15 juillet 1964⁵⁶, car en effet, « la construction communautaire serait menacée si les normes communautaires ne se voyaient pas reconnaitre une supériorité sur les règles nationales des Etats membres »⁵⁷.

Cette primauté vaut notamment pour toutes les sources du droit communautaire, et vis-à-vis de toutes les normes de droit interne, la RCA ne pourra donc pas invoquer une norme de droit interne, même constitutionnelle, pour empêcher l'application d'une directive communautaire. La directive communautaire acquiert alors automatiquement le statut de droit positif dans les Etats

⁵⁴ Droit communautaire dérivé unilatéral par opposition au droit communautaire dérivé conventionnel. Le premier est notamment l'oeuvre de la communauté, de ses organes et institutions, tandis que le second est l'oeuvre de la communauté avec des entités tiers ; c'est l'exemple des accords commerciaux comme les Accords de Partenariat Economique entre la CEMAC et l'UE.

⁵⁵ Voir article 41 du traité CEMAC révisé ou 21 de l'additif au traité CEMAC du 16 mars 1994.

⁵⁷ PELLET Alain, « Les fondements juridiques internationaux du droit communautaire », in : Collected Courses of the Academy of European Law, Academy of European Law (ed.), volume V, Book 2, 1997, p.261.

membres, elle est susceptible de créer par elle-même des droits obligations pour les particuliers, et même de prendre place en droit national avec rang de priorité sur toutes les autres normes internes.

L'applicabilité directe quant à elle, pour certains auteurs, se présente sous deux aspects, l'applicabilité immédiate et l'effet direct. L'applicabilité immédiate est présente dans les textes communautaires originaires, notamment à la lecture des articles 44 du traité CEMAC révisé et 6 du traité UEMOA révisé ; elle n'est donc pas un souci pour la République Centrafricaine, tout comme en France par exemple, dont le Conseil Constitutionnel et le Conseil d'Etat ont admis que les règlements avaient force obligatoire dès leur publication sans aucune intervention des autorités nationales, conformément à l'article 249 du TCE⁵⁸.

L'applicabilité immédiate signifie que l'application du droit communautaire par les Etats membres exclue toute mesure de réception, les dispositions et les actes juridiques du droit communautaire pénètrent les ordres juridiques nationaux sans le secours d'aucune mesure nationale d'introduction. A titre d'illustration, l'article 43 al 2 du traité CEMAC révisé dispose que : « Les directives et les décisions sont notifiées à leurs destinataires et prennent effet le lendemain de cette notification », la directive CEMAC entre donc en vigueur dès le lendemain de sa notification à l'Etat membre. La transposition fait ici office d'exécution et non de réception.

L'effet direct pour sa part, signifie que les règles de droit communautaire déploient la plénitude de leurs effets de manière unanime dans tous les Etats membres, à partir de leur entrée en vigueur et pendant toute la durée de leur validité⁵⁹. Les normes communautaires créent alors des droits et obligations dans le chef des particuliers (personnes physiques et morales), qu'ils peuvent invoquer devant les juridictions communautaires ou nationales.

La CJCE précise dans l'arrêt SIMMENTAL⁶⁰, que l'applicabilité directe du droit communautaire ouvre la voie des juridictions communautaire et nationale aux particuliers. Toutefois, dans certains cas, et c'est la conjoncture précise de la directive, l'invocabilité est

⁵⁸ CE 22 décembre 1978, Syndicat des Hautes Graves de Bordeaux ; décisions 89 et 77-90 du 30 décembre 1977 du Conseil constitutionnel.

⁵⁹ AUGROS Laure, « L'application des directives marchés publics des travaux en France et au Royaume Uni », IEP de Lyon, juin 2004, p.35.

conditionnée. Celle de la directive est soumise à la transposition (dans les délais prescrits), qui seule permet la mise en oeuvre de cet acte juridique, et donc, lui permet de produire tous ses effets.

B- Un acte particulier dans sa mise en oeuvre

Le législateur communautaire a notamment consacré en la directive communautaire, un acte juridique au faible pouvoir de pénétration des ordres juridiques nationaux, c'est-à-dire dépourvu d'effet direct (1), toutefois, cette position doit tout de même être relativisée, au regard de l'évolution de la jurisprudence communautaire, qui consacre sous certaines conditions l'effet direct des directives communautaires (2).

1- La transposition, condition de l'applicabilité directe de la directive

Il suffit de lire la définition que donne le législateur CEMAC de la directive, pour comprendre que ce dernier consacre un acte juridique qui ne peut produire tous ses effets que grâce à l'intervention des autorités nationales, un acte juridique au régime juridique réellement souple. L'article 41 du traité CEMAC révisé dispose que : « Les directives lient tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales leur compétence en ce qui concerne la forme et les moyens ». Les directives CEMAC tout comme les directives UEMOA et européennes ne possèdent donc pas d'effet direct, et doivent passer par des mesures nationales de transposition pour être invoquées, soit par un ressortissant communautaire devant une juridiction nationale. Les directives lient les Etats destinataires par les résultats qu'elles fixent, le législateur communautaire en imposant ainsi aux Etats membres un impératif de résultat, respecte l'autonomie de ces derniers pour ce qui est des moyens à employer pour se conformer aux exigences communautaires.

Le législateur CEMAC a notamment choisi cette formule et ce régime juridique pour la directive, dans le but de servir un objectif bien précis, l'harmonisation des législations nationales. Si le règlement semble plus efficace et plus utilisé notamment en zone CEMAC, il n'en reste pas moins que contrairement à la directive communautaire, il ne ménage aucunement les réalités ou les spécificités nationales. La directive a donc l'avantage de procéder à un simple encadrement par des principes communs, elle permet aux législations nationales de subsister sous réserve de leur mise à jour. La directive ainsi agencée, cela semble judicieux, au regard notamment des domaines

dans lesquels elle intervient, des domaines où la législation existante est complexe, volumineuse et nécessite d'être adaptée aux objectifs du traité.

Mais vouée à l'office des Etats membres, la transposition souffre assez souvent de manquements qui hypothèquent l'effet direct des directives, il peut s'agir du non-respect des délais, d'une norme de transposition ou de pratiques nationales non conformes aux objectifs de la directive⁶¹, ou même d'une non transposition de la directive communautaire. Le juge communautaire a alors développé une solution particulière qui permet à la directive communautaire sous certaines conditions de bénéficier de l'effet direct.

2- L'effet direct de la directive communautaire

Les juges des Cours de Justice de CEMAC et UEMOA n'ont pas encore eu à se prononcer sur l'effet direct des directives communautaires, c'est pourquoi la solution retenue ici est celle développée par la CJCE, notamment à partir de l'arrêt Van Duyn du 4 décembre 1974⁶².

La CJCE établit des conditions à remplir par les dispositions de la directive concernée pour bénéficier de l'effet direct. Seules les dispositions suffisamment « précises et inconditionnelles » des directives produisent un effet direct et peuvent être invoquées par le justiciable « à défaut de mesures d'application prises dans les délais à l'encontre de toute disposition nationale non conforme à la directive, ou encore en tant qu'elles sont de nature à définir des droits que les particuliers sont en mesure de faire valoir à l'égard de l'Etat »⁶³.

Est notamment précis ce qui « énonce une obligation dans les termes non équivoques »⁶⁴, et inconditionnelle « l'obligation qui n'est assortie d'aucune condition ni subordonnée, dans son

⁶¹ Malgré l'harmonisation en zone CEMAC des législations des Etats membres en matière de TVA, on note :

- l'augmentation unilatérale du taux de TVA (25%), par rapport à la fourchette de taux fixée par la directive
communautaire (12 à 18%) ;

- le non-respect des privilèges ou avantages accordés aux institutions et organes internationaux par certaines
conventions internationales ou sous régionales et accords de siège ;

- la limitation unilatérale de la liste communautaire des produits exonérés ;

⁶² SAURON Jean-Luc, « L'application du droit de l'Union Européenne en France », édition La documentation française, Edition La documentation Française, collection « Réflexe Europe », 2^ère édition, 2000, p.44.

⁶⁴ CJCE 23 février 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava, aff. 236/92, Rec. p. 497.

exécution ou dans ses effets, à l'intervention d'aucun acte soit des institutions de la communauté, soit des Etats membres »⁶⁵. Ces définitions laissent une marge d'interprétation large au juge communautaire. En effet, le critère déterminant du caractère d'effet direct des dispositions de la directive concernée est l'étendue de la marge d'application que la directive laisse aux Etats membres.

La jurisprudence de la CJCE se fondant sur l'effet utile des directives, reconnait alors à certaines dispositions de celles-ci l'effet direct vertical ascendant, mais ne reconnait ni l'effet direct vertical descendant, ni l'effet direct horizontal. L'effet direct vertical ascendant signifie que les justiciables peuvent se prévaloir envers les autorités publiques nationales des dispositions d'une directive non transposée. En effet, dans son arrêt du 26 février 1986, M.H Marshall c. Southampton et South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching), Demande de décision préjudicielle, Court of Appeal, Royaume-Uni. La CJCE consacre la solution de « l'effet direct vertical ascendant » des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, et n'admet aucunement l'effet direct horizontal (en faveur d'un particulier à l'encontre d'un particulier), dans la mesure où la directive ne crée en aucun cas directement de droits et obligations dans le chef des particuliers⁶⁶, le caractère contraignant de la directive ne vaut qu'à l'égard des Etats membres ; une justification qui vaut également pour le refus de la CJCE d'admettre l'effet direct vertical descendant (en faveur de l'Etat à l'encontre des particuliers).

Cette solution de la CJCE relativise ainsi la nécessité de la transposition, pour que la directive produise des effets directement dans le champ des particuliers, toutefois elle reste subordonnée à l'écoulement du délai de transposition. Il est également important de préciser que cette solution ne remplace aucunement l'obligation de transposition qui seule intègre matériellement les objectifs de la directive communautaire en droit national. On ne peut qu'espérer tout de même, que le juge CEMAC au regard des réformes engagées depuis 2008, s'alignera sur la position de la CJCE afin de baliser de manière efficace l'usage au sein de la sous-région de cet acte, qui peut être appelé à se multiplier davantage, eu égard à la signification que revêt l'obligation de transposition pour les Etats membres.

⁶⁶ Conseil d'Etat français 22 décembre 1978, aff Conhn-Bendit, Rec. p. 80.

SECTION 2 : LES OBLIGATIONS DE TRANSPOSITION PAR LES ETATS MEMBRES

La formule appliquée à la directive par le législateur communautaire consacre de manière évidente un rôle de l'Etat membre dans l'exécution de cet acte juridique communautaire, une responsabilité marquée d'une grande liberté synonyme du respect par la communauté de l'autonomie institutionnelle et procédurale de l'Etat membre. Toutefois, même si la CEMAC consacre le principe (paragraphe I), il reste tout de même que celui-ci est limité par les impératifs communautaires (paragraphe II).

Paragraphe 1 : la valeur supranationale des directives sur les droits internes des Etats membres

Nous insisterons ici, sur la signification pratique (B), d'une autonomie consacrée par les textes primaires et les principes du droit communautaire (A).

A- Les sources du principe

Si l'autonomie des Etats membres ressort assez clairement à la lecture de certaines dispositions des textes communautaires originaires (1), c'est également le cas lorsque l'on s'intéresse aux principes qui partagent les compétences dans les communautés économiques régionales comme la CEMAC (2).

Les faiblesses intrinsèques à tout ordre juridique d'émanation internationale ou régionale conduisent les institutions créées dans un cadre interétatique à recourir, pour l'exécution de nombre des actes juridiques qu'elles adoptent, à l'utilisation des systèmes juridiques nationaux. Cet emprunt est conditionné par le respect du principe de l'autonomie institutionnelle des Etats membres, d'où l'affirmation claire de ce dernier par les textes originaires de la CEMAC.

Si le principe n'est pas inscrit dans les lignes du traité CEMAC, l'article 8 de la Convention de Libreville régissant l'UEAC dispose quant à lui que :« Les organes de l'Union Economique et les institutions spécialisées de celle-ci édictent, dans l'exercice des pouvoirs normatifs que la présente Convention leur attribue, des prescriptions minimales et des réglementations cadres qu'il

appartient aux Etats membres de compléter en tant que de besoin, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives », il en est également pour l'article 5 de la Convention régissant l'UMAC.

Cette consécration textuelle de l'autonomie des Etats membres, dans le cadre particulier de la mise en oeuvre des directives communautaires, puise ses sources, la définition que donne l'article 41 du traité CEMAC révisé de la directive. En effet, celle-ci lie les Etats membres quant au résultat visé, tout en leur laisser le choix de la forme et des moyens. Les Etats membres en matière d'application des directives communautaires, disposent donc d'une liberté précise, notamment dans la forme et les outils employés pour se conformer aux objectifs communautaires. L'obligation de transposition des directives des Etats membres, prévue dans le régime juridique de la directive communautaire consacre alors sans équivoque l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres.

La CEMAC n'est d'ailleurs pas la seule à consacrer l'autonomie des Etats membres, c'est aussi le cas par exemple de l'UEMOA, notamment les dispositions de l'article 5 dispose que « Dans l'exercice des pouvoirs normatifs que le présent Traité leur attribue et dans la mesure des objectifs de celui-ci, les organes de l'Union favorisent l'édiction des prescriptions minimales et des réglementations-cadres qu'il appartient aux Etats membres de compléter en tant que de besoin, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».

Il s'agit notamment du principe de subsidiarité et du principe d'édiction minimale⁶⁷. Le principe de subsidiarité est consacré par l'article 11 du traité CEMAC révisé, il repose sur l'idée selon laquelle les compétences doivent être exercées au niveau le plus proche possible des citoyens (par les Etats). Par conséquent, si la question ne peut être traitée de façon satisfaisante au niveau national, il faudra la porter à un niveau plus élevé (au niveau communautaire). Il y a donc un côté négatif ou défensif du principe⁶⁸, qui voudrait que la Communauté n'agisse pas lorsque l'action des

⁶⁷ BANGO Ange, « l'élaboration et la mise en oeuvre de la fiscalité dans les pays de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC) », Université Jean Moulin Lyon 3/Ecole doctorale, 3 juillet 2009, p.157.

⁶⁸ BORCHARDT (Klaus-Dieter.), «L'ABC du droit communautaire», Offices des publications officielles des Communautés Européennes, Luxembourg, 2000, p.29.

Etats membres suffit à réaliser les objectifs fixés (comme c'est le cas de la directive), toutes les institutions et organes de la communauté doivent donc prouver que l'intervention communautaire est nécessaire.

Le principe d'édiction minimale quant à lui est consacré à l'article 8 al 2 de la Convention UEAC et dispose que : « les organes de l'Union et les institutions spécialisées de celles-ci édictent, dans l'exercice des pouvoirs normatifs que la présente convention leur attribue, des prescriptions minimales et des règlementations cadres, qu'il appartient aux Etats de compléter en tant que de besoin, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives». C'est un principe dont l'intérêt réside avant tout dans la limitation des compétences de la communauté et qui a une portée générale. Il peut notamment être assimilé au principe de proportionnalité introduit dans la communauté européenne par la jurisprudence de la CJCE⁶⁹, et consacré par l'article 5 al 3 du TCE, et qui repose sur l'idée de l'adéquation de l'action communautaire aux objectifs poursuivis. L'action entreprise ne doit pas alors dépasser, ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif recherché. Le principe joue surtout lorsqu'il faut déterminer de la portée et du type d'acte juridique communautaire à adopter, ce qui signifie alors « que la préférence doit aller aux lois cadres, aux réglementations minimales et aux règles visant à la reconnaissance mutuelle des dispositions nationales et que les dispositions législatives excessivement détaillées sont à éviter »⁷⁰.

La directive au regard de ce qui précède se veut donc l'instrument juridique de la subsidiarité et du minimalisme ciblé de l'action communautaire en zone CEMAC, puisqu'elle laisse une marge d'appréciation aux autorités nationales pour la mise en oeuvre du texte communautaire dans le système juridique national⁷¹. Le principe de l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres est donc bien le corollaire de la transposition lorsqu'on observe les textes de la CEMAC. L'on constate un réalisme positif du législateur communautaire, dans la mesure où et selon le Professeur Joël Rideau, le principe en question « domine l'utilisation des systèmes juridiques nationaux »⁷², et donc « Les organes compétents, les procédures à utiliser pour la mise en oeuvre du droit communautaire sont déterminées par les prescriptions constitutionnelles

⁷¹ AUGROS Laure, « l'application des directives marchés publics des travaux en France et au Royaume Uni », IEP de Lyon, juin 2004, p.36.

⁷² RIDEAU Joël, «Le rôle des Etats membres dans l'application du droit communautaire», A.F.D.I , 1972, p.885,

étatiques»⁷³ . Le sens que revêt le principe de l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres semble donc assez clair sur le plan pratique.

B- La signification pratique du principe

Le principe signifie tout simplement que chaque Etat détermine de quelle manière les autorités nationales assurent l'exécution des règles communautaires, tant sur le plan des institutions (1), que sur le plan des procédures (2).

Sur le plan institutionnel, le principe implique selon le Professeur Joël Rideau, que les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des règles communautaires soient prises dans le cadre des systèmes étatiques par les institutions nationales et selon les procédures et pouvoirs que comportent ces systèmes⁷⁴. Il est donc question de l'adaptation de l'appareil institutionnel étatique aux besoins de l'exécution du droit communautaire. Il peut alors s'agir par exemple de la mise sur pied d'un véritable dispositif national permanent de transposition des directives communautaires quel que soit leur domaine, qui mobilise en coordination et en coopération avec les autorités nationales⁷⁵, ou alors la mise en place d'un comité national de transposition pour des directives bien précises comme ce fut le cas au Sénégal, avec les directives relatives au cadre harmonisé des finances publiques de 2009⁷⁶. Il peut aussi s'agir d'une adaptation individuelle au cas par cas, qui laisse la compétence unique et exclusive à chaque Ministère concerné, comme ce fut le cas par exemple au Cameroun⁷⁷, avec les directives CEMAC.

⁷⁴ RIDEAU Joël, Droit institutionnel de l'Union et des Communautés européennes, Paris, LGDJ, 3^e édition, 1999, p. 799, cité par NEFRAMI (E.), « le principe de solidarité des Etats membres vis-à-vis du droit communautaire : le devoir de loyauté », Centre d'Excellence Jean Monnet, Rennes, disponible sur http://Cejm.upmf-grenoble.fr/userfiles/neframi.doc.

⁷⁵ C'est le cas de la France où le dispositif de transposition des directives européennes est régi par « la Circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes ».

⁷⁶ Voir l'arrêté du Ministre d'Etat, ministre de l'économie et des finances, portant création, organisation et fonctionnement du comité national de transposition des directives de l'UEMOA relatives au cadre harmonisé des finances publiques de 2009, République du Sénégal/ Ministère de l'économie et des finances, le 11 octobre 2010.

⁷⁷ Ces directives ont été transposées de manière individuelle et exclusivement par les ministères concernés.

Sur le plan procédural, l'autonomie des Etats membres en matière d'application du droit communautaire, selon Robert KOVAR, est -la façon autonome dont les Etats mettent en oeuvre divers moyens pour appliquer le droit communautaire⁷⁸. L'autonomie des Etats membres recouvre alors ici deux aspects.

Le premier aspect, relatif à la transposition en droit national de la directive communautaire, signifie tout simplement que les mesures nationales de transposition seront élaborées et adoptées conformément à la procédure qui sied en droit interne. C'est peut être le cas par exemple, de la transposition en République Centrafricaine. Par une loi nationale, le législateur transpose d'une directive relative aux normes nouvelles en matière des finances publiques. La procédure passe souvent par l'élaboration du texte conformément à l'esprit et au contenu de la directive à transposer au départ dans les services juridiques ou le Cabinet du Ministère des Finances et du Budget, puis soumis à la commission nationale de textes, suivi de l'adoption par le conseil des Ministres et en clôture de la procédure, transmise à l'Assemblée Nationale pour adoption et enfin, la promulgation par le Président de la République. Mais également en RCA, une directive communautaire peut se transposer par voie règlementaire par décret pris en Conseil des Ministre directement.

Le second aspect est relatif à la sanction des violations des objectifs de la directive communautaire, la procédure passe par la forme dans laquelle on doit intenter les demandes en justice, y défendre, intervenir, instruire, juger, se pourvoir contre les jugements et les exécuter⁷⁹. Il revient alors à chaque Etat membre de déterminer les organes compétents et les procédures pour la sanction du droit communautaire, et aux juridictions nationales, juge commun de droit communautaire, d'assurer l'applicabilité directe des directives.

⁷⁸ KOVAR Robert., "L'efficacité interne du droit communautaire", in La Communauté et ses États membres, colloque de l'IEJE, La Haye, M. Nijhoff, 1973, p. 201-203,

⁷⁹ Cette définition peut être retrouvée dans le Vocabulaire Juridique du Doyen Gérard Cornu, il y définit la procédure comme étant « la branche de la science du droit ayant pour objet de déterminer les règles d'organisation judiciaire, de compétence, d'instruction des procès et d'exécution des décisions de justice (...). Voir CORNU (G.), Vocabulaire juridique, 7^ème édition, PUF, Paris, 2006, p. 711.

Paragraphe 2 : La soumission des Etats membres aux impératifs du droit communautaire

Les propriétés primordiales des actes juridiques communautaires seraient dépourvues de tout effet réel si le principe de l'autonomie institutionnelle et procédurale avait une portée absolue. C'est dans ce sens que si la liberté est laissée aux Etats membres dans l'exécution des actes juridiques communautaires, elle est avant tout soumise aux principes fondamentaux du droit communautaire (A), dont le respect est aussi garanti par un encadrement manifeste du juge communautaire (B).

A- La soumission aux principes fondamentaux du droit communautaire

Au rang des impératifs majeurs du droit communautaire se trouvent sa primauté et son applicabilité directe. Ces principes font notamment valoir la prééminence des actes juridiques communautaires sur toutes les règles nationales, exception faite de leur place dans la hiérarchie des normes. Le droit communautaire prime alors sur le droit national et s'applique de manière effective pour atteindre au mieux les objectifs de la communauté.

Si l'autonomie des Etats membres est pour le moins inexistante face aux actes directement applicables, il en va autrement des actes juridiques communautaires à applicabilité directe problématique. En effet, dans le cas présent de la directive communautaire, l'obligation de transposition est l'illustration parfaite de l'autonomie des Etats membres en matière de mise en oeuvre du droit communautaire, toutefois, il serait inacceptable que cette indépendance soit une entorse aux objectifs inscrits dans la directive, qui bénéficient de la supériorité normative du droit communautaire.

La transposition représente certes, la marge de manoeuvre laissée à l'Etat membre dans la mise en oeuvre de la directive, mais il n'en reste pas moins qu'il s'agit, à y regarder de plus près, d'une somme d'obligations positives et négatives, des obligations de faire et de ne pas faire, le but primordial étant de garantir l'effet utile des directives et de ce fait du traité constitutif. Au rang de ces obligations, on peut notamment citer l'obligation d'adopter toutes les mesures nationales nécessaires à la réalisation du résultat fixé par la directive, ou encore l'obligation d'abroger toutes les normes contraires antérieures à la directive, ou même l'interdiction d'adopter après l'entrée en

vigueur de la directive toute règle contraire. Ces obligations ont notamment la conséquence, tout en circonscrivant la liberté des Etats membres, d'assurer de manière efficace la primauté de la directive et donc du droit communautaire sur le droit national.

Ces obligations qui conditionnent l'action des Etats membres, convergent de manière conjuguée vers le respect d'un principe nécessaire à toute oeuvre de construction communautaire, « le principe de fidélité ». La fidélité des Etats membres aux engagements souscrits dans le traité constitutif conditionne et uniformise les actions de ces derniers, et est bien entendu consacrée au sein de la CEMAC, notamment à l'article 10 de la Convention UEAC qui dispose que : « les Etats membres apportent leur concours à la réalisation des objectifs de l'Union Economique. Ils s'abstiennent de toute mesure susceptible de faire obstacle à l'application de la présente convention et des actes juridiques pris pour sa mise en oeuvre ».

En ce qui concerne l'applicabilité directe de la directive, le défaut d'effet direct ne vaut que pour un temps précis, car l'autonomie des Etats membres dans le temps, concernant la transposition, est soumise à un délai précis. Les Etats membres sont donc astreints au respect des délais, qui une fois passés ouvrent pour tout justiciable la solution de l'effet direct vertical ascendant des directives, pour toutes dispositions précises et inconditionnelles de celle-ci. La transposition en retard de l'Etat membre devra alors dans ce cas se faire dans le respect de la décision de justice rendu auparavant. Si, la soumission des Etats membres aux principes fondamentaux du droit communautaire semble acquise, les résistances persistantes de ces derniers demandent en sus de la manifestation d'un véritable encadrement de leur autonomie.

B- L'encadrement du principe en matière de mise en oeuvre du droit communautaire

Le juge communautaire de la CEMAC tout comme celui de l'UEMOA, n'a pas encore eu à encadrer véritablement la mise en oeuvre du droit communautaire, et plus particulièrement des directives, par les Etats membres. Ce qui n'est pas le cas pour la CJCE dont l'oeuvre d'encadrement de l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres est aujourd'hui manifeste.

La CJCE a développée depuis sa création une construction jurisprudentielle assez précise, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre des directives communautaires, elle a alors contribué à clarifier l'envergure de « l'amputation ou l'orientation du pouvoir normatif des Etats

membres »⁸⁰. Elle a par exemple décidé que « la transposition en droit interne d'une directive n'exige pas nécessairement la reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale, expresse et spécifique »⁸¹, mais les Etats membres doivent « choisir les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives »⁸², et alors les mesures de transposition doivent être contraignantes⁸³. La CJCE impose en outre le principe de l'équivalence des normes, la directive doit alors être traduite dans des dispositions internes ayant la même valeur que celles qui s'appliquaient auparavant, les mesures d'application doivent consister en l'occurrence « en des dispositions équivalant à celles qui sont appliquées dans l'ordre juridique interne en vue d'imposer le respect des prescriptions qualifiées d'impératives par (...) les directives »⁸⁴. Elle a aussi admis que la transposition n'était pas obligatoire lorsque les principes généraux ou des normes constitutionnelles ou administratives existaient avant la directive et rendaient la législation communautaire superflue⁸⁵.

Plus récemment encore, la CJCE se reconnait la compétence pour évaluer l'aptitude du système normatif existant à assurer la pleine application des directives et pour assigner à l'Etat une obligation positive de transposition formelle⁸⁶. Elle encourage même l'encadrement par l'institution communautaire auteur de l'acte, à travers l'établissement d'une liste de sanctions appropriées, « elle a ainsi considéré que l'article 175 du traité CE constitue une base juridique suffisante pour la définition d'une série d'infractions au droit de l'environnement que les États membres devraient sanctionner pénalement »⁸⁷. La CJCE va notamment pousser plus loin l'instrumentalisation de l'Etat membre en matière d'application du droit communautaire, car elle

⁸⁰ RIDEAU Joël, « la participation des Etats membres à l'application des actes des communautés », in : Annuaire français de droit international, volume 18, 1972. pp. 864-903.

⁸⁶ NEFRAMI Eleftheria, « le principe de solidarité des Etats membres vis-à-vis du droit communautaire : le devoir de loyauté », Centre d'Excellence Jean Monnet, Rennes, disponible sur http://Cejm.upmf-grenoble.fr/userfiles/neframi.doc.

⁸⁷ CJCE 13 septembre 2005, Commission c/ Conseil, aff. C-176/03, Rec. p. I-7879

confirme la responsabilité de l'Etat membre pour mauvaise application du droit communautaire par le juge national, et exige la consécration au niveau national de la responsabilité étatique⁸⁸.

Sur le plan procédural, concernant la mise en oeuvre juridictionnelle, la CJCE à travers ses arrêts TRAGHETTI et KÖBLER⁸⁹, consacre un droit à réparation lorsque la mauvaise application du droit de l'Union est imputable à l'autorité judiciaire. Elle a même étendu le champ d'application du principe de coopération loyale afin de consacrer l'invocabilité d'interprétation d'une décision cadre.

La CJCE encadre même les actions en répétition de l'indu, qu'elle soumet aux principes d'équivalence et d'efficacité minimale, et elle va même au-delà, en affirmant le pouvoir du juge national d'ordonner des mesures provisoires en vue de sauvegarder des droits des particuliers issus du droit communautaire, alors même que la législation nationale l'interdit⁹⁰. En outre, selon l'arrêt UPA, du 25 juillet 2002, le juge national, en vertu de l'article 10 TCE, doit donner aux particuliers la possibilité de contester un acte communautaire sur le plan interne, vu les conditions restrictives de recevabilité du recours en annulation intenté par les requérants ordinaires⁹¹. On le constate donc, même si la directive communautaire est l'acte par excellence du déploiement de l'autonomie institutionnelle et procédurale des Etats membres, sa transposition reste encadrée et soumise à l'impératif d'efficacité du droit communautaire, une nécessité pour l'uniformité et l'unicité du marché commun, dans la mesure où l'intégration du droit communautaire au sein du droit interne se déroule avant tout, au travers de mécanismes administratifs nationaux.

⁸⁸ CJCE, 13 juin 2006, Traghetti del Mediterraneo, C-173/03. La CJCE par cet arrêt confirme une responsabilité qu'elle a notamment consacrée dans son arrêt Francovich et Bonifaci du 19 novembre 1991, affaires jointes 6/90 et 9/90, Rec. I p. 5357.

⁹¹NEFRAMI Eleftheria, « le principe de solidarité des Etats membres vis-à-vis du droit communautaire : le devoir de loyauté », Centre d'Excellence Jean Monnet, Rennes, disponible sur http://Cejm.upmf-grenoble.fr/userfiles/neframi.doc.

CONCLUSION DU CHAPITRE PREMIER

Il convient de rappeler que nous avons dans ce chapitre, mis en exergue les techniques et les obligations de la transposition des principes budgétaires et comptables communautaires en zone CEMAC. Il s'agit des principes innovateurs destinés à l'harmonisation des normes régissant les finances publiques dans les Etats membre de la CEMAC. Ensuite, nous avons développé ces principes consacrés par les deux principales directives, objet de notre recherche et démontré en quoi elles sont un acte juridique particulier. Nous avons aussi développé les obligations pour les Etats membres de les transposer dans leur ordre juridique interne tout en évoquant leur valeur supranationale vis-à-vis des Etats membres. L'objectif de ce développement consiste à faciliter la compréhension du processus juridique de transposition et d'apporter une réponse quant à la complexité de cette notion. Ainsi, qu'en est-il de du mécanisme de la transposition ?

CHAPITRE SECOND : LES GARANTIES D'ARRIMAGE DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES EN MATIERE BUDGETAIRE ET COMPTABLE EN REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE.

La transposition des directives communautaires est une obligation pour l'Etat membre. Elle s'appuie sur des pratiques variables selon les Etats à l'exemple du mécanisme centrafricain (section I) puis l'harmonisation des principes budgétaires internes tels qu'exigent les directives communautaires (section II).

SECTION 1 : LE MECANISME CENTRAFRICAIN DE TRANSPOSITION

La transposition des directives communautaires est une liberté concédée aux Etats membres par la communauté. Elle est alors réalisée selon un processus exclusivement national, qui vise à rendre la législation nationale conforme à la règlementation communautaire, par le biais d'un texte national de transposition. C'est la raison pour laquelle, il sera question dans cette section, de la transposition en droit interne Centrafricain des directives de la CEMAC en matière budgétaire et comptable (paragraphe I), dont l'on pourra déduire la substance même de la procédure Centrafricaine de transposition (paragraphe II).

Paragraphe I : La transposition des directives CEMAC en matière budgétaire et comptable

La transposition consiste en l'adoption de l'objet du texte transposable (A) qui doit être conforme à la directive communautaire (B), notamment pour que l'obligation de l'Etat membre soit satisfaite de manière complète.

A- L'adoption de l'objet du texte transposable

Il sera question ici de la transposition des directives n° 01/11-UEAC-190-CM-22 et n° 04/11-UEAC-190-CM-22 portant harmonisation des Lois des Finances et à la nomenclature Budgétaire de l'Etat (1), et la transposition des directives n° 02/11-UEAC-190-CM-22 relatives au Règlement général de la Comptabilité Publique et n° 03/11-UEAC-190-CM-22 relative au plan comptable de l'Etat (2), toutes adoptées en 2011.

1- Le cas des Directives n° 01/11-UEAC-190-CM-22 relatives des Lois des Finances

Les directives n° 01/11-UEAC-190-CM-22, relative à la Loi des Finances Publiques, Cette directive a été transposée en droit interne par la loi organique n° 18.013 du 13 Juillet 2018 relative aux Lois des Finances en République Centrafricaine et Celle n° 06/11-UEAC-190-CM-22, relative au Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des Finances publiques transposé en droit interne par la Loi n° 17.023 du 21 Décembre 2017, portant Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des Finances publiques en RCA ;

En effet, cette directive fixe pour les Etats membres les conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire à moyen terme pour l'ensemble des Finances publiques ainsi que des règles relatives à la nature, au contenu, à la présentation, à l'élaboration et à l'adoption des lois de Finances. Les principes relatifs à la gestion du budget de l'Etat, à la comptabilité publique et aux responsabilités des agents publics intervenant dans la mise en oeuvre desdits principes. L'article 2 dispose : « les dispositions de la présente directive s'appliquent au budget de l'Etat à l'exception des dispositions du Titre 1 qui s'appliquent aux budgets de l'ensemble des Administrations publiques. La méthode de transposition a donc été ici globale. La directive fixant le Régime Communautaire harmonisé des Finances Publiques au sein des Etats membres de la CEMAC est transposée par les articles 1^er ,2 et 82. La transposition a été réalisée par une loi ordinaire. Concernant la procédure, elle est passée alors par l'élaboration dans les services juridiques du Ministère des Finances et du Budget, ensuite le projet de loi une fois validé et approuvé, a été soumis au parlement pour adoption, suivi de la promulgation par le Président de la République de la loi adoptée.

Les dispositions de ladite directive en son l'article 82 disposent : « Les Législations et Règlementions nationales devront être mises en conformité avec les dispositions de la présente Directive dans les vingt-quatre mois de son adoption par la CEMAC... ». En effet, les Finances publiques de la RCA étaient régies par les anciens textes y relatives. Cependant, dans le cadre de la modernisation communautaire, le Conseil des Ministres de la CEMAC avaient donc pris des Directives le 19 décembre 2011pour harmoniser les Finances publiques de la zone CEMAC. L'on peut notamment entendre par transposition « l'existence de principes généraux de droit constitutionnel ou administratif » qui « peut rendre superflue la transposition [...j à condition

toutefois que ces principes garantissent effectivement la pleine application de la directive par l'administration nationale [...] et que les bénéficiaires soient mis en mesure de connaitre la plénitude de leurs droits et, le cas échéant, de s'en prévaloir devant les juridictions nationales »⁹². Il n'est pas exclu que certaines dispositions de la directive peuvent faire l'objet d'une transposition anticipée, il reste alors à l'Etat dans ce cas de se conformer aux autres dispositions du texte communautaire en vigueur. Mais l'on constate alors, notamment au regard de la pratique des Etats membres de la CEMAC, que la transposition des directives relatives au domaine fiscal s'appuie sur la procédure législative ordinaire.

La procédure législative ordinaire en République Centrafricaine voudrait tout simplement, qu'une fois la directive adoptée par le Conseil des Ministres de l'UEAC, les délégués Pays à la session du Conseil des Ministres tiennent informées les autorités nationales et proposent à la hiérarchie l'adoption d'un texte au niveau national pour respecter les obligations qui découlent du traité CEMAC. Celle-ci se fait par un nouveau projet de loi des finances qui est alors préparé à la Direction Générale du Budget (DGB), validé au cabinet du Ministre des finances, approuvé le Gouvernement et par la Présidence de la République. Il est ensuite déposé à l'Assemblée nationale, où il est défendu au nom du financement par le Ministre des finances jusqu'à son adoption en session plénière par les députés, suivi de la promulgation par le Président de la République.

Le choix de la transposition par une loi se justifie amplement, parce qu'elle est conditionnée par la séparation constitutionnelle du domaine de la loi et du règlement. En effet, les dispositions de la constitution du 30 Mars 2016, ressortent entre autres du domaine de la loi, « la création des impôts et taxes et la détermination de l'assiette... ». Il peut aussi se justifier en outre par le principe d'équivalence, car le domaine était avant l'adoption de la directive, régi par une loi.

Parmi les six directives CEMAC, adoptées le 19 décembre 2011 à Brazzaville par le Conseil des Ministres de la CEMAC, la République Centrafricaine a internalisé par Décret certaines dans sa législation nationale entre 2017-2019. Il s'agit :

⁹² CJCE, 23 mai 1985, Commission c/ Allemagne. Voir également SAURON (J-L.),Op.Cit. p.43-44.

Il s'agit des directives n° 02/11-UEAC-190-CM-22 relatives au Règlement général de la Comptabilité Publique, elle est transposée dans l'ordre juridique national par Décret n°19.091 du 27 Mars 2019, portant règlement général de la Comptabilité Publique en RCA ; ensuite Celle n° 05/11-UEAC-190-CM-22 relative au Tableau des Opérations Financières, transposée dans l'ordre juridique national par Décret n°19.092 du 27 Mars 2019, relatif au Tableau des Opérations Financière de la RCA ; puis Celle n° 03/11-UEAC-190-CM-22 relative au plan comptable de l'Etat est transposée dans l'ordre juridique national par Décret n°19.093 du 27 Mars 2019, portant Plan comptable de l'Etat en RCA. Enfin, la Directive n° 04/11-UEAC-190-CM-22, portant nomenclature Budgétaire de l'Etat, internalisée par les Décret n°19.094 du 27 Mars 2019, fixant la nomenclature budgétaire de l'Etat en RCA.

B- La conformité du nouveau cadre budgétaire et comptable de la RCA aux Directives de la CEMAC de 2011

L'amélioration des documents budgétaires est l'un des aspects importants des réformes relatives à la gestion des finances publiques qui se déroulent depuis bientôt une décennie par les Etats en zone CEMAC. Ainsi, le nombre des aspects à réformer dans ces textes juridique s'est progressivement accru. En outre, cette multiplication des directives s'est accompagnée de mesures tendant à améliorer leur caractère informatif et leur lisibilité afin de répondre aux normes communautaire de gestion financière moderne. Mais, faut-il encore que les nouvelles mesures juridiques se traduisent effectivement par un enrichissement des exigences communautaires souhaitées. C'est pourquoi, après avoir évoqué la transposition de directives budgétaires et comptables nouvelles, nous apprécierons leur impact sur l'information financière.

En effet, elle se ramenait, pour l'essentiel, aux avant-projets de budgets préparés annuellement par les ministères et institutions publiques. L'avant-projet de loi de finances, préparé par le Ministère en charge des Finances et qui devient le projet de loi de finances quand le Gouvernement le dépose sur le bureau de l'Assemblée Nationale et qui l'adopte. Selon la Loi Organique n°18.013 du 13 Juillet 2018, relative aux lois de finances de la RCA, ce document budgétaire, qui est la traduction financière de la politique gouvernementale pour l'année à venir, devait être accompagné d'un certain nombre d'annexes contenant diverses informations. Dans la

pratique, les taxes parafiscales ont progressivement disparu des documents budgétaires alors que seulement quelques comptes spéciaux du Trésor accompagnent le projet de loi de finances.

Quant aux autorisations de programmes, elles n'ont, pour ainsi dire, jamais été prévues et autorisées dans un projet de loi de finances malgré la transposition de ces exigences. En définitive, le projet de loi de finances se ramenait au texte dudit projet auquel sont joints un ensemble de tableaux donnant les détails des autorisations de recettes suivant la nature de celles-ci et la répartition des crédits budgétaires par titre, section, chapitre et article selon la nature ou la destination de la dépense. La transposition en droit interne et la mise en oeuvre des Directives de la CEMAC relatives aux lois de finances d'une part, et la réglementation de la comptabilité publique d'autre part, ont bouleversé quelque peu cette pratique mais cette dernière suit son chemin encore.

Par ailleurs, la nouvelle loi organique de 2018, relative aux lois de finances prescrit de nouvelles mesures qui viennent compléter celles existantes. Ainsi, outre le « rapport définissant l'équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d'avenir », le projet de loi de finances doit désormais être accompagné de deux catégories d'annexes explicatives : celles obligatoires et celles facultatives.

- Les annexes obligatoires comprennent, à côté des quatre documents explicatifs classiques, « un état développé des restes à payer » et un autre pour les restes à recouvrer de l'Etat ;

- les annexes considérées comme facultatives sont constituées de documents jusqu'alors

inconnus dans le droit budgétaire du pays : bilan financier de l'Etat, tableau de financement synthétique de l'Etat et du secteur public administratif, plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l'exécution du budget de l'Etat et les normes prévisionnelles de régulation des crédits.

Ainsi, ces annexes portent sur divers aspects du budget et laissent présager d'un

enrichissement corrélatif de l'information budgétaire. L'enrichissement appréciable de l'information budgétaire quant à lui résulte d'abord de la mise en oeuvre de la Directive du 19 décembre 2011 portant nomenclature budgétaire de l'Etat. Elle (nomenclature) se distingue par la recherche de la précision qui a présidé à son élaboration. Alors que l'ancienne nomenclature retenait le paragraphe comme la plus petite unité de crédits budgétaires, celle désormais en vigueur

prévoit la subdivision de celle-ci en unités encore plus réduites⁹³, afin d'informer plus précisément sur la nature ou la destination des crédits affectés aux postes de dépenses.

En outre, elle a été mise en cohérence d'une part, avec le Plan comptable de l'Etat, d'autre part, aligné sur les données de la Comptabilité Nationale afin de fournir les informations les plus pertinentes pour les analyses financières. C'est ensuite par l'accroissement du nombre de documents budgétaires que l'information sera davantage enrichie. Notons que, ces nouveaux textes permettent de renseigner les acteurs des processus budgétaires sur des aspects du budget non encore révélés et dont la connaissance devrait améliorer leurs interventions.

Au sujet des états développés des restes à payer et des restes à recouvrer, si les données contenues dans ces états étaient fiables, ils fourniraient au Gouvernement et au Parlement une image fidèle de l'exécution du budget précédent et éclaireraient la prise des décisions sur le projet de budget. Car ils sont indicateurs de la fiabilité des instruments de prévision. Ils donneraient aux décideurs des informations sur le niveau réel d'exécution des autorisations budgétaires, permettant de formuler des politiques budgétaires réalistes.

Il en est de même pour le plan de trésorerie mensualisé et des normes prévisionnelles de régulation des crédits qui l'accompagnent. Le plan de trésorerie mensualisé anticipe sur les recettes susceptibles d'être recouvrées au cours des mois à venir et procède à leur répartition sur l'ensemble des dépenses autorisées en conformité avec les priorités gouvernementales.

La régulation budgétaire c'est le mécanisme qui est prévu lorsque, (malgré la discipline budgétaire), le niveau de recouvrement des recettes n'est pas à la hauteur de celui des dépenses en instance de paiement. Pour guider les gestionnaires dans le choix des dépenses, les normes de régulation sont communiquées à l'avance. Elles reposent sur la distinction entre dépenses obligatoires (exclues des régulations) et dépenses non obligatoires, susceptibles d'être régulées .Ainsi, sont notamment insusceptibles de régulation les dépenses dites de souveraineté et celles

93 Directive n°O4/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 portant nomenclature budgétaire de l'Etat, internalisée par un décret n° 19.094 du 27 mars 2019.

exécutées en guise de contreparties nationales aux projets et programmes de développement conformément à des engagements pris vis-à-vis des Partenaires Techniques et Financiers.

Quant à la lisibilité approximative des documents budgétaires, elle demeure une lisibilité limitée. Cela tient, d'une part, aux lacunes de la nomenclature budgétaire qui ne permet pas de restituer une information complète sur la politique budgétaire, d'autre part, cela tient au caractère technique même de cette information et à l'absence de commentaires appropriés.

En fin de compte, les limites inhérentes à la nomenclature budgétaire en vigueur issue de la Directive de la CEMAC, reste malheureusement dans la pratique une nomenclature destinée à une présentation budgétaire classique, c'est-à-dire celle d'un budget de moyens. Elle n'informe que sur la nature des dépenses (personnel, matériel, transfert...) et leur destination, c'est à dire la structure qui en est bénéficiaire. Ainsi, le titre, l'article, le paragraphe et la rubrique budgétaires sont des niveaux de regroupement des crédits qui renseignent sur la nature de la dépense. La section et le chapitre, quant à eux, informent sur la destination de la dépense.

La ligne conductrice définie par le régime financier de la RCA fait la part belle à une politique financière dominée par une augmentation des autorisations budgétaires allouées aux ordonnateurs dans une préférence des moyens plutôt que des résultats. Prévu par la loi l'organique relative aux lois de finances, et les lois de finances annuelles, le budget est structuré par nature de dépenses autour de chapitres qui constituent le cadre de la spécialité budgétaire. Seule importe ici la régularité au regard de la réglementation. C'est la prééminence de «la rationalité juridique au détriment de la rationalité managériale »⁹⁴.

Les mesures budgétaires basées sur cette approche quantitative, favorisent le volume des crédits, leur taux d'évolution et leur taux de consommation. Cependant, il est paradoxal de constater que l'augmentation des lignes de crédits n'a pas abouti à un réel impact dans la vie des citoyens. En effet, les gestionnaires de crédit n'ont pas à justifier de la pertinence de leur choix budgétaires. Les contraintes de gestion reposent uniquement sur le respect des imputations

⁹⁴ Chevalier Jacques et Loschak Daniel, rationalité juridique et rationalité managériale dans l'administration française, Revue française d'administration publique n°24 , 1982.

budgétaires. Le budget de l'Etat est en nette augmentation depuis quelques années suite à l'embellie de l'économie. Plusieurs crédits ont été ouverts et consommés sans qu'aucun objectif quantitatif ni qualitatif n'ait été atteint. Or, un bon budget n'est pas forcément un budget qui connaît des augmentations. C'est aussi un budget qui « permet de réaliser des objectifs déterminés avec un montant de ressources minimal, et donc, qui caractérise une action efficace, efficiente et économe des deniers de l'Etat »⁹⁵.

L'absence d'une démarche de performance et la recherche de la performance sont au coeur du management des politiques publiques dans les administrations modernes. La nouvelle gestion publique en fait un credo essentiel de l'action des autorités. La recherche de la performance est à cet égard, au coeur de l'action des responsables publics. Pour cela, un cadre normatif et institutionnel est nécessaire à mettre en oeuvre. A l'inverse de ce qui a été entrepris dans certains pays et récemment en France à travers la LOLF, le système financier de la République Centrafricaine n'a pas dans son dispositif actuel du budget, une conceptualisation de la démarche de performance.

Aucune des fonctions essentielles qui recouvrent la recherche de la performance n'est prépondérante dans le régime financier de la République Centrafricaine, du moins dans son acception actuelle. Concernant la fonction d'explication des finalités et des objectifs des politiques publiques et de l'action administrative, cette fonction est quasi inexistante. La forte personnalisation du pouvoir politique autour des différents chefs de l'Etat qui arrivent au pouvoir en Centrafrique ne favorise sans doute pas l'expression des finalités et des objectifs à atteindre.

Les responsables politiques ou administratifs atrophiés, ne peuvent prendre aucune initiative dans ce sens. Il n'est d'objectifs que ceux qui viennent du sommet de l'Etat. Les circulaires de préparation budgétaires que signe le Président de la République ou le Premier Ministre au moment de la préparation de la loi des finances remplissent cette mission de façon imparfaite. La circulaire présidentielle précisait en matière de dépenses «la nécessité de promouvoir le bien être de la population» avec en priorité des choix budgétaires «orientés vers les dépenses de qualité, résultant de stratégies sectorielles, d'une programmation budgétaire

⁹⁵ Rapport du Sénat français sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la LOLF, n° 338, juillet 2002, P.21

rigoureuse et de la définition d'objectifs assortis d'indicatifs » avec un budget moyen sans indicateurs. La fonction de définition des normes de performance de l'administration associée aux objectifs à atteindre n'en fait pas mention.

D'abord, la fonction d'information par le d'un système d'information intégrateur assurant le reporting de l'action publique est inachevée. L'entrée en vigueur en 2019 de la nouvelle nomenclature budgétaire de l'Etat n'a pas changé sensiblement la situation. Ensuite, la souplesse de gestion accordée aux responsables de l'action publique dans l'esprit de de la loi organique relative aux lois de finances qui consacre le ministre des finances, le seul ordonnateur du budget de l'Etat. De même, l'architecture du budget empêche toute marge de manoeuvre entre chapitres et lignes budgétaires. En outre, la possibilité de virement est extrêmement limitée d'une part et l'intégration des données de performance dans les procédures budgétaires, l'abondance des services votés ne permet pas de justifier de l'utilisation à partir du premier franc d'autre part. En fin, la transformation des modalités d'audit et de contrôle ne prévoit pas d'audit des comptes de l'Etat. Les contrôles internes sont mous.

Les audits sont rares et lorsque ceux-ci sont effectués, ils le sont à la diligence des partenaires au développement. L'absence pendant plus de trente ans d'une juridiction des comptes sanctionnant les comptes des comptables et des ordonnateurs illustre bien que la démarche de performance n'a été une priorité actuelle dans le droit budgétaire de la République Centrafricaine. Par ailleurs, la timidité de l'Assemblée Nationale dans la définition du droit budgétaire est caractéristique du fonctionnement de l'Etat et de ses finances publiques.

La gestion budgétaire est un processus fait d'une succession d'étapes au cours desquelles interviennent divers acteurs. On peut distinguer globalement l'élaboration de la loi de finances, ensuite son exécution et enfin, son contrôle. Alors, son élaboration et son exécution restent entièrement dominer par le Gouvernement en outre, les contrôles administratif, juridictionnel et politique ne font l'objet que d'une publicité limitée.

Si le Parlement est un partenaire incontournable du Gouvernement dans l'élaboration de la loi de finances, c'est le Constituant Centrafricain lui-même qui a obligé le Gouvernement à déposer chaque année devant l'Assemblée Nationale son projet de loi de finances afin d'obtenir des députés l'autorisation nécessaire pour recouvrer les ressources et effectuer les dépenses engendrées par la mise en oeuvre de son programme de développement économique et social. Toutefois, l'Assemblée Nationale n'intervient que tardivement dans l'établissement de la loi de finances de l'année. Quant aux organisations de la société civile et au public, leur absence est remarquable dès ce stade du processus.

Pour cette intervention tardive de l'Assemblée Nationale dans l'élaboration de la loi des finances, il n'est pas exagéré de dire que, la préparation du projet de loi des finances est réalisée par le Gouvernement en vase clos. Il (Gouvernement) conduit, sans intervention d'acteurs extérieurs, le processus qui va de la production des prospectives budgétaires à la confection du projet de loi des finances après les ultimes arbitrages du Conseil des Ministres. Alors, l'on peut remarquer qu'il n'existe pas encore, l'équivalent des Débats d'Orientation Budgétaire qui se déroulent dans certains pays à l'exemple de la France⁹⁶ et qui permettent aux parlementaires d'être informés des grandes lignes de la politique budgétaire de l'année à venir aux fins de mieux assumer leur rôle d'autorité budgétaire. En effet des étapes importantes de la phase de préparation de la loi de finances comme celle des cadrages macro-économiques ou celle des arbitrages en Commission Technique budgétaire qui sont des moments privilégiés de discussion sur les orientations gouvernementales et où s'opèrent des choix importants échappent aux parlementaires.

Du reste, le temps réellement consacré aux débats budgétaires ne permet pas son examen de manière intégrale. Puisse que, les quatre-vingt-dix jours théoriques que dure la deuxième session parlementaire ne sont pas entièrement consacrés aux seules questions budgétaires. La Constitution leurs réserve soixante jours, ce qui paraît, a priori, suffisant. En outre, concernant les « députés qui n'ont pas souvent la formation requise en finances publiques pour s'approprier rapidement du contenu de documents⁹⁷ », ils se distinguent par leur caractère technique et l'absence de commentaires. Ce constat doit être mentionné. Au demeurant, la plupart des députés

⁹⁶ Michel BOUVIER et BARILARI A., La nouvelle gouvernance financière de l'Etat, Paris, LGDJ, 2004, p. 40.

⁹⁷ C'est la prise de conscience de ce phénomène qui explique la mise en place d'un Projet de Renforcement des Capacités de l'Assemblée Nationale.

s'en remettent au rapport issu des travaux de la Commission des Finances et du Budget pour les orienter et votent suivant les consignes de leur groupe parlementaire.

Si l'Assemblée Nationale Centrafricaine est loin d'être évincée de la procédure d'élaboration de la loi des finances, son intervention tardive la contraint à un rôle d'approbation du projet gouvernemental. Quant aux organisations de la société civile et au public, leur absence au processus budgétaire passe inaperçue sous leurs yeux que nous verrons dans la partie suivante. Mais, pour nous les chercheurs et la communauté scientifique, ce manquement ne passe pas inaperçue.

b- L'absence remarquable des organisations de la société civile et du public dans le processus budgétaire

De prime à bord, si la société civile manifeste constamment un intérêt croissant sur les questions de gestion de la politique publique, c'est pour l'amélioration de sa condition de vie sociale. Or, la question de l'élaboration et de l'exécution budgétaire doit les préoccuper le plus en particulier. Il en relève de ses compétences dans une société qui se veut au service du Peuple. Les organisations qui la représentent doivent prendre conscience de l'importance du budget comme déterminant des politiques publiques et doivent de plus en plus rechercher d'informations budgétaires aux fins d'apporter leurs critiques d'une part et d'autre part, faire le suivi des réalisations publiques et de les évaluer.

Pour y parvenir, elles doivent se former en finances publiques puis, renforcer leurs capacités en collecte et analyse de l'information budgétaire. A court, moyen et long terme, elles pourraient contribuer à ouvrir le débat budgétaire objectif lorsqu'il se déroule à l'Assemblée et, dans une certaine mesure, vulgariser les informations au grand public par le canal de la presse ou des réunions publiques. Par leurs critiques et leurs analyses indépendantes, elles éclaireraient les citoyens contribuables sur les choix budgétaires des gouvernants, contribuant ainsi à plus de transparence dans la gestion publique et au renforcement de la mobilisation des ressources et l'exécution du budget. Le Gouvernement lui-même ne semble pas favorable à une telle évolution des choses sinon, il aurait pu promouvoir cette initiative. Malgré qu'il est fait mention dans la loi portant Code de transparence et de bonne gouvernance en RCA adoptée en 2017. C'est pourquoi,

le citoyen doit connaître, de manière transparente, l'affectation des deniers publics recouvrés, les objectifs de la dépense publique, l'accès à l'information budgétaire et comptable doit apparaître comme l'un des premiers droits du citoyen que les gouvernants doivent satisfaire.

Au demeurant, dans la pratique, très peu de mesures concrètes traduisent l'information budgétaire et comptable dans la réalité. Il n'existe aucun cadre institutionnalisé permettant aux organisations de la société civile, la communauté scientifique qui le souhaitent, de formuler leurs critiques ou propositions sur la politique budgétaire menée par le Gouvernement, avec l'espoir qu'elles soient prises en compte dans la mise en oeuvre des politiques publiques par les autorités décideurs.⁹⁸

A travers nos multiples recherches documentaires, nous avons relevé à mette reprises l'absence d'un programme visant à assurer l'appropriation de la loi des finances. Dans le même sens, l'exécution du Budget de l'Etat en faveur des différents publics cibles reste encore un tabou. La presse, les partenaires techniques et financiers, les Directeurs de l'Administration et des Finances, ceux des Etudes et de la Planification, des Ressources Humaines ou encore les Personnes responsables des marchés publics et institutions, les chefs d'entreprises n'en savent rien du tout. Pareillement l'on note l'absence d'initiative et de volonté politique du Gouvernement de vulgarisé les détails de loi des finances au public à travers les canaux et supports tels que : manuel ou prospectus, exposés débat, conférences, émissions télévisée et radiodiffusée, en langue accessible au grand public et surtout la langue nationale « le Sangô ». Tout se passe comme si, l'élaboration, exécution et contrôle du budget implique que le Gouvernement et reste que son affaire ainsi que de ses services administratifs et techniques. L'exécution qui s'en suit ne fait pas non plus l'objet d'une plus grande ouverture et de publicité au public nonobstant les dispositions constitutionnelles en vigueur et la loi portant Code de transparence et de bonne gouvernance en RCA adoptée en 2017.

Quant à l'exécution budgétaire alloué aux départements ministériels, aux collectivités publiques, elle ne fait l'objet d'aucune publicité ni en interne des services, ni au public extérieur.

⁹⁸ On peut noter cependant les rencontres périodiques Gouvernement /secteur privé qui permettent aux opérateurs économiques d'évoquer avec les autorités politiques notamment des questions de fiscalité.

Il y'a lieu aussi de relever qu'il n'existe aucun mécanisme de suivi budgétaire qui donne lieu à l'établissement de rapports divers. Ceux-ci ne font pas l'objet d'une large diffusion à l'extérieur de l'Administration des finances ni dans les départements concernés. De même, l'attribution et l'exécution des marchés publics sont caractérisées à un traitement spécifique (de gré à gré, soit en faveur des personnalités influentes du parti au pouvoir), méritent un examen particulier. La publication limitée des rapports de contrôle, d'exécution budgétaire et de l'information sur l'exécution des politiques publiques présente quant à elles des enjeux vicieux à divers niveaux. Tout d'abord, elle obscurcie les actes du gestionnaire qui pourraient, le cas échéant, prendre toute mesure imposée par la conjoncture. En réalité, pour un pays comme la RCA qui fait face souvent aux crises à répétition, la présentation, l'élaboration et l'exécution du budget devraient répondre aux voeux du Parlement, de la société civile et du Gouvernement qui ont besoin d'avoir de données fiables sur l'exécution budgétaire et jouer, chacun en ce qui le concerne, leur fonction de veille à l'efficacité des dépenses publiques.

Du reste, la diffusion de cette information relève de l'obligation de rendre compte qui pèse sur tout gestionnaire public. Le Gouvernement dispose, a priori, des moyens pour s'en acquitter. L'un des systèmes de suivi budgétaire les plus éprouvés est, sans conteste, le Contrôle Financier. En effet, représenté auprès de tous les administrateurs de crédits et ordonnateurs⁹⁹, il assure le suivi de l'exécution du budget en apposant son visa sur les principaux actes budgétaires et de s'enquérir du respect de procédures y relative. Disposant ainsi d'une vision d'ensemble sur le budget, il joue également le rôle de conseiller auprès du Ministre en charge des finances qu'il informe régulièrement par des rapports écrits¹⁰⁰. De même, une bonne comptabilité publique mise en oeuvre par le Trésor Public assure aussi une fonction d'information plus systématique qui se renforce mais uniquement pour les autorités compétentes.

⁹⁹ Il était également programmé la réalisation des actions de communication suivantes : traduction du budget de l'Etat dans les langues nationales, confection et diffusion de dépliants sur le budget de l'Etat, publication du budget sur les sites web de toutes les structures du ministère des finances, publication consacrée au budget. A la fin de chaque trimestre, le Contrôle Financier élabore et transmet au ministre chargé des finances un rapport d'ensemble sur la situation financière de l'Etat

100 En réalité l'insuffisance de ressources humaines ne permet pas encore de désigner un Contrôleur Financier pour chaque Institution, Ministère, Collectivité locale et Etablissement Public. Ainsi, au niveau territorial, un seul Contrôleur Financier peut assurer le contrôle de quatre ou cinq budgets.

La réforme objective que devrait engager l'Administration à peine à contribuer à l'adoption d'outils de gestion modernes, facilitant l'enregistrement des opérations budgétaires et de trésorerie. Dans le même sens, l'installation d'un comptable centralisateur distinct parmi les trois comptables principaux de l'Etat pourrait permettre un meilleur suivi de la situation de trésorerie et l'établissement à tout moment de situations comptables d'ensemble¹⁰¹.

Ces mécanismes de suivi de l'exécution administrative et comptable du budget donnent lieu à deux types de rapports: ceux réalisés en cours d'exécution et ceux réalisés a posteriori. - Les rapports du premier type donnent une situation quasi instantanée du budget exécuté et ne font pratiquement pas l'objet d'une publicité. Produits dans un but de suivi interne de la gestion, ils ne sont communiqués qu'à un nombre restreint d'utilisateurs.

- Les rapports du second type évoquent des opérations de budgets entièrement exécutés et sont diffusés dans un cercle plus élargi même si, dans la pratique, seuls quelques spécialistes en connaissent l'existence et s'en procurent¹⁰².

Alors, si les rapports sur l'exécution du budget sont donc produits avec une certaine régularité, ce pendent ils restent dans l'ensemble, difficilement accessibles¹⁰³. Ainsi, qu'en est-il des rapports périodiques sur l'exécution de la loi des finances voire des situations hebdomadaires ou mensuelles de trésorerie¹⁰⁴? A cet égard, il n'existe pas un dispositif institutionnel qui assurerait la communication systématique à l'Assemblée Nationale de ces rapports pour les besoins de son contrôle.

Quant au traitement accordé dans l'attribution des marchés publics, il paraît déroger à cette situation générale. Pour le cas particulier de l'exécution des marchés publics, les enjeux qui s'attachent à l'exécution des marchés publics sont évidents. En effet, ne représentent-ils pas les

102 Outre la Balance Générale des Comptes on peut citer, les Rapports d'activités annuels du Trésor, le rapport public de la Cour des Comptes auxquels vient de se joindre le Rapport sur les finances. Enfin, il faut ajouter les rapports particuliers établis à la demande des Partenaires Techniques et Financiers pour les besoins de suivi de leurs interventions.

103 Une des lacunes du système de contrôle des finances publiques qui entache sa transparence est, sans conteste, les difficultés de la Cour des Comptes à apurer les Comptes des trois Comptables principaux de l'Etat.

104 Les rapports périodiques sur l'exécution de la loi de finances sont examinés en Conseil de Ministres comme en témoigne les comptes rendus.

dépenses publiques les plus importantes financièrement¹⁰⁵ ?. Aussi, au-delà des montants, la sélection des offres se présente souvent comme un choix politique à réaliser. D'où l'intérêt de tous les partenaires sociaux pour cette catégorie de dépenses publiques.

Les marchés publics doivent être l'un des secteurs du budget les plus touchés par les réformes de modernisation que connaît l'Administration financière. C'est dans ce sens que, le domaine des finances publiques se doit des normes plus modernes de gestion telles que celles de l'efficacité, de la légalité, de la transparence, de la performance et des résultats doivent connaitre une consécration juridique nouvelle. Ces nouveaux principes introduisent une certaine ouverture dans les procédures de passation et d'exécution des marchés et tranchent avec l'opacité qui entoure souvent l'exécution des autres opérations budgétaires. Du reste, la Direction Générale des Marchés Publics doit disposer un site web pour publier les données fiables et accessibles au public.

Toutefois, cette recherche de transparence, de l'efficacité, de la sincérité, de la performance, de la responsabilité et des résultats est entachée par la persistance, à travers les réformes, de certaines lacunes réglementaires en matière de gestion budgétaire et comptable nonobstant les obligations faites aux Etats membres de la communauté de toute législation nationale contraire, antérieure et postérieure. Ainsi, notre étude nous a conduit à nous rendre compte que la volonté de lutter contre la corruption et les fraudes de tout genre ne peut aboutir si les réglementations trop complexes, difficiles d'application sont encore en vigueur. En outre, les mauvaises pratiques développées par la routine doivent être enrayées à tout prix. Aussi, nous relevons que les mesures tendant à assurer la publicité des actes dans les procédures de gestion des marchés publics doivent être claire, facilement interprétables, complétées par un effort de simplification et de clarification de la réglementation dans le sens de lisibilité facile. Enfin, des actions de formation ou de renforcement des capacités doivent être organisées au profit des gestionnaires de toutes les structures de l'Administration afin qu'ils mettent en oeuvre les meilleures pratiques d'exécution du budget et du respect des normes nationale, communautaire et internationale.

105 La réglementation générale des marchés publics et des délégations de service public ne retient plus le montant des engagements financiers comme critère de définition des marchés publics mais comme élément de détermination de la procédure de passation du marché.

Paragraphe 2 : Le mécanisme Centrafricain de transposition des directives communautaires en droits budgétaires et comptables : une procédure ordinaire et simplifiée

L'on peut démontrer comparativement aux pratiques de transposition des directives communautaires qui se passent sous d'autres cieux que, la République Centrafricaine a fait le choix d'une pratique de transposition ordinaire qui s'appuie sur des bases juridiques et une procédure (A) qui consacrent un choix de procédure peu complexe (B).

A- Les bases juridiques de la pratique

Les bases juridiques renvoient ici aux différents textes nationaux qui de manière générale ou spécifique instituent les organes compétents et la procédure de transposition législative ou règlementaire. Dans le cas précis en RCA, la procédure semble plus, d'une approche générale de mise en oeuvre des normes communautaires d'une part et d'une approche spécifique à l'exercice de transposition des directives dans les organisations communautaires.

Dans le cas des directives CEMAC en matière fiscale, la compétence relève concurremment du Ministère des finances et du Budget (par le Décret portant organisation et fonctionnement et fixant les attributions du Ministre) et de la Commission Finances à l'Assemblée Nationale (Règlement intérieur de l'Assemblée Nationale). Le premier texte confère au Ministère des Finances la charge « de l'élaboration des projets de textes législatifs et réglementaires en matière des finances», elle comprend en son sein une Direction de la législation fiscales (qui élabore, en liaison avec les départements ministériels impliqués, les projets de textes législatifs en matière des finances publiques). Le second régit ladite Commission à l'Assemblée Nationale.

En effet, en ce qui concerne une réglementation spécifique, la procédure nationale de transposition des directives communautaires, l'exemple de la France est assez exemplaire. En effet, la méthode de transposition des directives communautaires en France est déterminée par la Circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes. Ce texte définit une procédure de transposition qui repose sur trois piliers :

- D'abord, l'impact de l'acte en préparation sur le droit interne doit être apprécié le plus en amont possible. C'est l'étude d'impact juridique'⁰⁶ ;

- Ensuite, un effort de programmation doit prolonger le travail ainsi accompli en amont de l'adoption de l'acte par les institutions européennes ;

- Enfin, c'est la constitution d'un réseau interministériel de correspondants de la transposition. Les Ministères concernés indiquent dans les meilleurs délais au secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) les coordonnées de deux correspondants en charge de la transposition'⁰⁷. Le contrôle du respect de ces trois axes est notamment assuré par le SGCI'⁰⁸.

La transposition des directives communautaires en France par exemple résulte d'abord du Décret n° 2005-1283 du Premier ministre, 17 octobre 2005, relatif au comité interministériel sur l'Europe et au secrétariat général des affaires européennes (SGAE), J O R F du 18 octobre 2005. Ensuite ce texte remplace notamment le SGCI 2005 par SGAE'⁰⁹ qui assure en liaison avec le Secrétariat Général du Gouvernement, le suivi interministériel de la transposition des directives et des décisions-cadres''⁰. Le SGAE établit à cet effet une base de données régulièrement actualisée, sur l'ensemble des directives à transposer, pour suivre le respect par les départements ministériels du calendrier de transposition. Il participe aussi aux réunions régulièrement organisées par le secrétariat général du gouvernement (SGG), en présence des directeurs de cabinets des ministères, pour dresser un programme de travail, afin de focaliser leur attention sur les échéances et les difficultés en matière de transposition. Enfin, la transposition des directives en France se fonde sur la Circulaire du 21 juin 2010 relative à la participation du Parlement national au processus décisionnel européen, J O R F du 22 juin 2010, qui consacre le contrôle du Parlement français sur le processus de transposition.

108 Ce mécanisme centralisé de suivi de la transposition des directives communautaires est créé dans le souci de mettre fin en un dépassement de plus en plus fréquent des délais qui avait conduit à un développement non négligeable, des procédures précontentieuses et contentieuses de la Commission contre la France.

109 Décret n° 2005-1283 du Premier ministre, 17 octobre 2005, relatif au comité interministériel sur l'Europe et au secrétariat général des affaires européennes, J O R F du 18 octobre 2005.

B- Le choix de la procédure peu complexe

En RCA, la pratique de la transposition des directives communautaires varie selon le choix de la procédure qui convient au gouvernementale. En effet, pour le processus national de transposition, les pratiques de routines voudraient que, les ministères concernés se chargent indépendamment et exclusivement de la mise en oeuvre de la législation communautaire ou internationale relative à leur secteur d'activités. C'est dans cette optique que, les administrations publiques concernées par l'application d'une ou plusieurs actes juridiques communautaires (directives), font le choix du domaine de la transposition. Pour les six directives CEMAC en matière des Finances publiques adoptées en 2011, Ministère des Finances et du Budget a fait le choix de les transposer en droit interne par deux voies. D'abord, la voie législative où l'Assemblée Nationale a donc transposé deux directives sur six par la loi votée par Elle. L'intervention de l'Assemblée Nationale et même de la Présidence de la République par la procédure de promulgation après l'adoption, relève alors ici, plus de la procédure ordinaire d'élaboration et d'adoption des lois nationales, que d'une procédure nationale ordinaire de transposition des directives communautaires de la CEMAC. Il s'agit des directives n° 01/11-UEAC-190-CM-22, relative à la Loi des Finances Publiques. Cette directive a été transposée par la loi organique n° 18.013 du 13 Juillet 2018 relative aux Lois des Finances en République Centrafricaine. Une autre, celle n° 06/11-UEAC-190-CM-22, relative au Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des Finances publiques transposé par la Loi n° 17.023 du 21 Décembre 2017, portant Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des Finances publiques en RCA.

La procédure simplifiée par contre se fait par voie règlementaire et s'inspire d'une réalité assez différente du cas de la France, qui s'appuie par exemple sur une organisation administrative spéciale et très centralisée en matière d'application des normes européennes où le Secrétariat Général des Affaires Européennes (SGAE) supervise, coordonne et contrôle, en liaison avec le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG). La mise en oeuvre de la règlementation européenne par les départements administratifs concernés doit obéir à cette procédure. L'on note par ailleurs, l'implication du Parlement français¹¹¹ qui exerce un contrôle en matière de transposition des

111 Voir l'annexe III de la Circulaire du 21 juin 2010 relative à la participation du Parlement national au processus décisionnel européen, J O R F du 22 juin 2010. En Allemagne aussi par exemple, le Parlement détient un pouvoir de contrôle en matière de transposition, conformément à l'article 23, paragraphes 2 et 3, de la Loi fondamentale et détaillée par la «Loi relative à la coopération entre le gouvernement fédéral et le Bundestag allemand dans les

normes communautaires. Puis qu'il est fait obligation à l'administration de transmettre aux assemblées les fiches d'impact simplifiées sur la participation du Conseil d'Etat (notamment ses sections administratives), qui reçoit les textes les plus importants, les lois et ordonnances (avant leur inscription en Conseil des ministres) et environ la moitié des décrets réglementaires avant leur publication au J.O. Ce n'est pas le cas dans la pratique en République Centrafricaine.

Un autre exemple, celui de la Belgique est indispensable à évoquer pour élucider les différentes pratiques en la matière. Les Départements Ministériels concernés procèdent aux transpositions. Au niveau du Ministère Fédéral des Affaires Etrangères, un Département en charge de l'Europe coordonne l'ensemble du processus de transposition. Ce département gère un réseau d'«euro-coordinateurs» (aux niveaux fédéral et régional). Pour chaque directive, un «gestionnaire de processus» est responsable du processus aux niveaux fédéral et régional. Par ailleurs, un secrétaire d'État (membre du gouvernement fédéral) chargé des affaires européennes a pour principale mission de superviser le processus de transposition et, au besoin, d'insuffler l'élan requis à tous les acteurs concernés¹¹².

La mécanique de transposition en République Centrafricaine, contrairement à celle de la France ou de la Belge, passe par le département ministériel concerné par la transposition la directive. Celui-ci élabore le projet du texte règlementaire en interne, le soumet à l'examen de la Commission textes au Ministère en charge du Secrétariat Général du Gouvernement, qui dresse un rapport d'examen et le transmet en Conseil des Ministres pour adoption et signature. C'est le cas des quatre autres directives internalisées par Décret présidentiel. Il s'agit des directives n° 02/11-UEAC-190-CM-22 relatives au Règlement général de la Comptabilité Publique. Elle est transposée dans l'ordre juridique national par Décret n°19.091 du 27 Mars 2019, portant règlement général de la Comptabilité Publique en RCA. Ensuite, celle n° 05/11-UEAC-190-CM-22 relative

matières concernant l'Union européenne» du 12 mars 1993 et un protocole additionnel du 28 septembre 2006 sur le même sujet.

112 Voir l'annexe III de la Circulaire du 21 juin 2010 relative à la participation du Parlement national au processus décisionnel européen, J O R F du 22 juin 2010. En Allemagne aussi par exemple, le Parlement détient un pouvoir de contrôle en matière de transposition, conformément à l'article 23, paragraphes 2 et 3, de la Loi fondamentale et détaillée par la «Loi relative à la coopération entre le gouvernement fédéral et le Bundestag allemand dans les matières concernant l'Union européenne» du 12 mars 1993 et un protocole additionnel du 28 septembre 2006 sur le même sujet.

au Tableau des Opérations Financières, transposée dans l'ordre juridique national par Décret n°19.092 du 27 Mars 2019, relatif au Tableau des Opérations Financière de la RCA. Puis celle n° 03/11-UEAC-190-CM-22 relative au plan comptable de l'Etat est transposée dans l'ordre juridique national par Décret n°19.093 du 27 Mars 2019, portant Plan comptable de l'Etat en RCA. Enfin, la Directive n° 04/11-UEAC-190-CM-22, portant nomenclature Budgétaire de l'Etat, internalisée par les Décret n°19.094 du 27 Mars 2019, fixant la nomenclature budgétaire de l'Etat en RCA.

SECTION II : LA GARANTIE PAR LA TRANSFORMATION DES PRINCIPES

BUDGETAIRES ET COMPTABLES EN RCA.

La République Centrafricaine a fait le choix d'une transformation budgétaire (paragraphe 1) et comptable (paragraphe 2) qui s'appuie sur des principes et une procédure respective.

Paragraphe 1 : Les principes de la transformation budgétaire et la modernisation de la gestion des finances publiques

L'histoire du droit budgétaire est une histoire qui ne s'achève pas, elle s'inscrit dans une transformation continue qui a toujours été nécessaire voire importante. L'Etat qui est la première structure historique a pris la mesure de règlementer les procédures et le mode de gestion des deniers publics afin d'éviter la mauvaise gouvernance des deniers publics dans les conduites des affaires d'intérêt général à travers la mise en oeuvre des politiques publiques. Ainsi, nous verrons la transformation des principes budgétaires (A) et la modernisation de la gestion publique (B).

A- La transformation des principes budgétaires

Six principes fondamentaux sont donc établis pour régir le budget de l'Etat, des collectivités publiques, des communes, des régions, ainsi que les nombreuses entités publiques. Ces principes budgétaires traditionnels avaient exclusivement pour but de permettre aux acteurs d'élaboration, d'exécution et de contrôle du budget, notamment au Parlement de contrôler les dépenses et les recettes publiques. Jusqu'à présent, les principes budgétaires étaient d'ordre exclusivement juridique, puisqu'il ne s'agissait que de contrôler l'emploi des deniers publics, les impératifs prégnants dans les sociétés contemporaines ont favorisé l'émergence de ces principes.

Ce principe est assuré par l'enregistrement de tous les crédits et de toutes les dépenses au sein d'un document unique, la loi de finances, assurant aux parlementaires, et autres acteurs une lisibilité du budget de l'État. Le principe d'unité budgétaire recouvre deux règles :

- la règle de l'unité, qui exige que le budget de l'État soit retracé dans un document unique (la loi de finances). Il s'agit ainsi d'assurer aux parlementaires et aux partenaires une bonne lisibilité du budget, et donc, faciliter un contrôle effectif sur les finances de l'État ;

- la règle de l'exhaustivité, selon laquelle la loi de finances doit prévoir et autoriser l'ensemble des recettes et des charges de l'État.

En France par exemple, le principe de l'unité budgétaire est renforcé dans la LOLF notamment par une diminution du nombre de budgets annexes et de comptes spéciaux. D'une part, la loi de finances s'accompagne d'annexes qui en développent la portée et, d'autre part, la règle de l'exhaustivité est compromise par la création de fonds spécifiques qui extraient des charges du périmètre du budget de l'État.

Le principe d'universalité, selon lequel l'ensemble des recettes couvre l'ensemble des dépenses, est conforté. Il se décompose en deux règles :

- La règle de non-compensation, qui interdit la compensation de dépenses individualisées par des recettes spécifiques (par exemple, déduire les frais de recouvrement prélevés par l'État du montant des impositions) pour ne présenter que le solde des opérations ainsi compensées. En dehors de certaines dérogations applicables, par exemple, aux comptes spéciaux d'affectation, cette règle permet d'assurer la lisibilité et la sincérité du budget "global" de l'État ;

- La règle de non-affectation, qui interdit l'affectation d'une recette à une dépense déterminée. Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique où l'origine des fonds est indéterminée. Elle permet à l'autorité budgétaire de conserver son pouvoir de décision et de gérer les fonds publics en respectant les notions de solidarité et d'unité nationales. Elle connaît toutefois quelques dérogations comme les budgets annexes ou les comptes spéciaux d'affectation qui retracent des dépenses bénéficiant d'une affectation particulière de recettes.

La loi organique relative aux lois de finances du 1^er Août 2001 en France consacre un nouveau principe budgétaire « le principe de sincérité budgétaire ». Ce principe implique l'exhaustivité, la cohérence et l'exactitude des informations financières fournies par l'État. Les lois de finances rectificatives et la loi de règlement permettent d'assurer l'effectivité de ce principe et de réduire les écarts en cours d'exécution, compte tenu de la nature prévisionnelle de chaque loi de finances initiale. La LOLF donne une importance particulière à la loi de règlement. Elle permet

aux parlementaires de contrôler chaque année l'exécution du budget notamment au moyen du compte de résultat et du bilan de l'État. Accompagnée d'annexes, des rapports annuels de performance. Elle précise pour chaque programme les résultats atteints au regard des objectifs initialement précisés pour l'exercice. Les lois de règlement garantissent une information de meilleure qualité aux parlementaires et imposent une justification de toutes les dépenses dès le premier acte. Les questionnaires parlementaires adressés chaque année par les parlementaires aux responsables des programmes permettent de compléter leur information sur les politiques conduites.

B- La modernisation de la gestion publique axée sur les politiques publiques

Après la transposition dans l'ordre juridique national des nouvelles exigences communautaires en matière budgétaire et comptable, la République Centrafricaine doit donc devoir modernisé sa pratique de gestion de deniers publics et permettre aux parlementaires, aux organisations de la société civile, aux communautés scientifiques et aux citoyens contribuables d'apprécier la totalité des moyens dégagés pour mettre en oeuvre chaque politique publique de l'État. Désormais, le budget doit être construit sur la base des grandes politiques publiques (éducation, santé, justice, culture, défense, sécurité, sport, jeunesse et vie associative ...) appelées missions.

Les missions ne suivent pas obligatoirement le découpage ministériel. Ainsi, une mission peut concerner plusieurs Ministères sectoriels qui participent à une même politique publique. Le vote de plafonds de crédits par exercice pour chaque mission permet de répondre aux différents aléas qui pourraient surgir en cours d'année. Chaque mission regroupe plusieurs programmes qui permettent de définir le cadre de mise en oeuvre des politiques publiques.

Le programme quant à lui, relève en principe d'un seul Ministère et regroupe un ensemble d'actions précises avec, pour chacune d'entre elles, une enveloppe de crédits allouée. L'Assemblée Nationale vote dans le cadre des orientations générales des finances publiques une stratégie de la mise en oeuvre des politiques publiques par programme. Ainsi, pour chaque programme, sont associés à la stratégie adoptée, des objectifs et des indicateurs de performance. La définition et la pertinence des objectifs et indicateurs sont essentielles pour assurer le bon suivi de l'exécution du budget. Dans la définition de ces objectifs, plusieurs intérêts doivent être conciliés, ceux par

exemple liés aux citoyens, aux usagers mais aussi au meilleur usage des crédits. Ces éléments sont donc arrêtés dans le cadre des moyens alloués.

Paragraphe 2 : les défis de la réforme budgétaire et comptable en RCA à la lumière de la nouvelle exigence financière communautaire

A propos des défis de réforme envisagée, une importance particulière doit être accordée au partage de bonnes pratiques dans la conduite de cette exigeante transformation de pratique budgétaire et comptable. En effet, intégrée dans un processus de la rationalisation du cadre budgétaire et comptable tel que exigé par les directives de la CEMAC adoptées en 2011, la République Centrafricaine s'engage dans les réformes par l'adoption des nouvelles lois en matière des Finances publiques en générale et particulièrement en matière budgétaire et comptable. Il s'agit pour nous dans la présente recherche, nous inspirer de l'expérience réussie ou semi réussie de certains Etats en leur démarche de mise en oeuvre de la réforme choisie (A) avant d'en faire une évaluation (B) pour enrichir notre réflexion sur l'implémentation de la nouvelle gouvernance budgétaire et comptable.

A- La conduite de la réforme budgétaire et comptable sur l'expérience avancée

Dans les pays ayant adopté la comptabilité d'exercice, la réforme budgétaire et comptable s'intègre dans une démarche globale de modernisation de la gestion des deniers publics. La réforme budgétaire et comptable en France a été menée dans ce contexte de haute implication politique¹¹³ et, qui a aussi entrainé une forte mobilisation de l'administration publique. Ainsi, le pilotage de la mise en oeuvre a été confié à des structures dédiées, aux choix stratégiques et aux adaptations organisationnelles. La mise en oeuvre de la LOLF a été marquée par la création de différentes structures et l'instauration d'une comitologie à plusieurs niveaux pour conduire la réforme comptable (1). A cet effet, la création de la direction de la réforme budgétaire, du service de la fonction comptable de l'Etat et d'un service à compétence nationale pour le pilotage du projet informatique nous a paru déterminante dans sa démarche française dite trajectoire (2). De même, la mise en place d'un normalisateur comptable est un élément significatif à souligner.

113 On dénote une série de cinq (5) rapports parlementaires sur « l'état de d'avancement de la mise en oeuvre de la LOLF » entre 2003 et 2005 (Source : La Documentation française, Dossier LOLF).

1- la création de différentes structures pour coordonner et conduire la réforme comptable

La question d'édition et d'interprétation des normes comptables a été largement pris en compte d'abord avec la création du comité des normes de la comptabilité publique en 2002, ensuite dans l'organisation de la DRB en 2003 (Mission des Normes Comptables), et enfin par la création du Comité d'Interprétation des Normes de Comptabilité Publique en 2004¹¹⁴ (les deux comités ont été remplacés en 2008 par le Conseil de Normalisation des Comptes Publics). La démarche française du pilotage de la réforme comptable a été donc caractérisée par la mise en place de structures dédiées. Cependant, avec la convergence des pratiques vers le model du secteur privé, il y a eu recours à des consultants privés. A cet effet, le Sénat dans son rapport de 2003, cite les cabinets Cap Gemini Ernst & Young, Publicis et Boston Consulting Group pour leurs accompagnements en comptabilité, communication et conduite de projets. Une collaboration qui a sans doute influencé sur les choix de pilotage.

La phase de préparation de la réforme pendant laquelle les préalables doivent être mis en place va de l'adoption de la LOLF en août 2001 jusqu'à son entrée en vigueur en janvier 2006. Le choix de la méthode de mise en oeuvre a conduit à la définition de certaines orientations que nous pouvons illustrer à travers les travaux de construction du bilan d'ouverture. Pour la mise en oeuvre d'une comptabilité en droits constatés, les pays ont le choix entre plusieurs méthodes. En outre, la France a choisi le « grand chambardement»¹¹⁵ et la certification des états financiers dès la première année. Malgré l'ampleur des travaux et les exigences de la démarche choisie, les comptes produits pendant la première année d'application réelle de la réforme fût soumis à la certification de la Cour des Comptes. Il n'y a donc pas eu de période transitoire pendant laquelle l'administration aurait pu apporter des corrections aux dysfonctionnements constatés lors de(s) la première(s) année(s) d'application de la réforme et se préparer à l'avènement de la certification. Le choix a été donc fait de mettre à profit la période de préparation (2001-2005) pour réunir les préalables en suivant des orientations.

114 Michel LASCOMBE et Xavier VANDENDRIESSCHE, La maîtrise de la production des « normes », in Michel BOUVIER (dir.), Réforme des finances publiques : la conduite du changement, Actes de la 3ème Université de printemps de finances publiques du GERFIP, Paris, LGDJ, 2007, p. 47-66.

115 La démarche du « grand chambardement », elle est une application généralisée à toutes les entités concernées au même moment.

Les principales options arrêtées et mises en oeuvre par les acteurs de la réforme ont trait à l'expérimentation, la démarche de trajectoire, la clause de réserve informatique et la formation. L'expérimentation a été au coeur des travaux de mise en oeuvre de la réforme. Ce choix s'est même imposé comme critère d'appréciation de l'état d'avancement de la réforme par le législateur. Ainsi, l'article 109 de la loi de finances de 2003 dit-elle que le rapport annuel du gouvernement sur la mise en oeuvre de la réforme doit faire « ...le point sur les expérimentations menées ou envisagées pour préparer la mise en oeuvre de la loi organique et sur les difficultés que ces expérimentations soulèvent ». A titre illustratif, les expérimentations menées dans le domaine comptable, ont concerné entre autres le recensement du parc immobilier et la création des nouvelles structures¹¹⁶.

Premièrement, la démarche dite de trajectoire, elle consiste à se donner du temps dans l'atteinte d'un objectif cible compte tenu des difficultés et de l'ampleur des travaux à mener, en se lançant dans une logique de progressivité et d'amélioration continue. A cet effet, l'accent a été d'abord mis sur les éléments essentiels et significatifs dans les travaux¹¹⁷, notamment dans la fiabilisation des données du bilan d'ouverture, le déploiement du contrôle interne, la définition du périmètre des travaux d'inventaire, l'adaptation du système d'information etc.

Deuxièmement, l'élaboration du bilan d'ouverture est le premier jalon pour le passage à une comptabilité patrimoniale en droits constatés. C'est un chantier emblématique de la réforme budgétaire et comptable. D'où l'importance d'y accorder un focus dans le cadre de la démarche française. Les travaux menés dans ce cadre traduisent concrètement les choix effectués par la France. Les réponses organisationnelles apportées aux nouvelles exigences budgétaire et comptable sont l'élargissement et le partage de la fonction comptable, qui a abouti à des adaptations organisationnelles au niveau des services du Trésor public et des gestionnaires.

Troisièmement, la réorganisation des services du Trésor public, les solutions organisationnelles ont été diverses et ont concerné aussi bien le niveau central que déconcentré.

117 DGCP, la réforme des comptes de l'Etat, partie 03. Une comptabilité enrichie, le bilan d'ouverture, Paris, 2006.

Nous soulignons ici deux réformes organisationnelles que nous trouvons emblématiques à cause de leurs rôles dans la nouvelle architecture comptable. Il s'agit des attributions du Service de la Fonction Comptable de l'Etat et la création de Départements Comptables auprès des Ministères (DCM). Les services des gestionnaires ont été également amenés à revoir leur organisation et leurs procédures pour tenir compte des exigences de leurs nouvelles responsabilités comptables. Dans la phase préparatoire, ils ont désigné des responsables de la mise en oeuvre de la réforme, des chefs de projets et des correspondants dans certains domaines spécifiques. Enfin, l'exercice pratique des nouvelles attributions, les ordonnateurs et leurs services ont adapté leurs organisations et fonctionnements. Ce changement est bien visible dans la réalisation des travaux d'inventaires.¹¹⁸

S'agissant du choix de la certification dès la première année, il a sans doute contribué à l'implication de la Cour des Comptes dans la préparation et la mise en place de la nouvelle comptabilité par l'instauration d'un dialogue régulier avec l'administration. Néanmoins, le risque encouru dans ce choix était de se retrouver avec des comptes non certifiés comme ce fût le cas aux Etats-Unis avec des comptes certifiés assortis d'un nombre important de réserves¹¹⁹. Il ressort de l'analyse de la phase de préparation de la réforme que des travaux importants ont été réalisés, même si la première certification de la Cour des Comptes étale les limites de certains choix. En somme, la France a su satisfaire à plusieurs prérequis au passage de la comptabilité en droits constatés. Toutefois, les réserves sur les comptes de 2006 soulignent des insuffisances dans certains domaines.¹²⁰

Pour analyser cette situation, nous avons fait recours aux recommandations de l'étude de 1997 menée au Canada sur les bonnes pratiques en la matière. Notre grille porte sur deux de ces recommandations rappelées ci-dessous à savoir:

- définir les besoins en matière de systèmes et, autant que possible, choisir des produits couramment disponibles sur le marché;

118 Jean-Louis NINU et Gilbert TOULGOAT, La mise en place des services de contrôle budgétaire et comptable ministériel : une création justifiée et une mise en place rapide, La Revue du Trésor, n° 7, 2006, p. 523-526.

119 Alain CAUMEIL est administrateur des finances publiques, était chef de bureau à la Fonction comptable de l'Etat. Il a publié plusieurs articles et à participer à plusieurs conférences internationales sur le sujet.

120 Cf. présentation du FMI sur la mise en oeuvre de la comptabilité en droits constatés dans le secteur public, par Suzanne FLYNN, lors du 16ème Symposium annuel de l'OCDE sur la comptabilité publique en droits constatés, Paris, 21-23 mars 2016.

- se préparer le plus possible avant de procéder à la mise en oeuvre complète.

La pratique de l'expérience de la France nous a amené à nous intéresser de manière comparative à la pratique en République Centrafricaine.

B- Une organisation comptable à rénover et des défis de pilotage à relever en République Centrafricaine à partir des directives communautaires de 2011.

Le cadre du système budgétaire et comptable de la République Centrafricaine a longtemps été encadré par une ordonnance de 1960, portant son règlement financier, avant d'évoluer sous plusieurs régimes des ordonnances, les Lois des finances et les principes fondamentaux des droits budgétaire et comptable. A ceux-ci, s'ajoutent les textes d'application en raison de son évolution constitutionnelle très mouvementée. Ce système budgétaire et comptable, malgré les références à une « comptabilité générale et patrimoniale », est resté une comptabilité de caisse sans une dimension patrimoniale. Depuis la réforme budgétaire et comptable entamée depuis les directives de la CEMAC en 2011, la RCA s'est confrontée à un problème, celui de l'adaptation de son organisation comptable en place et à des difficultés de pilotage. A cet effet, Elle a donc internalisé par Décret n° 19.091 portant Règlement Générale sur la Comptabilité Publique, la Directive de la CEMAC de 2011 en matière du Règlement Générale sur la Comptabilité Publique.

La récente réforme budgétaire et comptable s'inscrit dans le cadre d'une initiative communautaire d'harmonisation de la gestion des finances publiques des Etats membres, qui a abouti à un nouveau cadre juridique budgétaire et comptable interne. Le processus d'internalisation des directives de la CEMAC a mis au pas ses Etats membres. Ainsi, les règles fixées présentent les mêmes enjeux que nous avons déjà soulignés, sauf sur la question de la certification des comptes. En effet, conformément aux dispositions en vigueur, la Cour des Comptes donne son avis sur le système de contrôle interne, sur la qualité des procédures comptables et des comptes. Elle n'a donc pas formellement intégré la pratique de certification des comptes publics de la RCA conformément aux standards internationaux.

Quant à l'organisation actuelle de la fonction comptable, la tenue de la comptabilité générale est assurée par les services du Trésor Public sous la tutelle de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP), dans une relation classique avec les autres acteurs

de la fonction financière. Par ailleurs, il convient de noter l'inexistence d'une Comptabilité Matières ayant pour objectif « le recensement et le suivi comptable de tout bien meuble et immeuble propriété ou possession de l'Etat et des organismes publics». Ainsi, auprès de chaque ordonnateur devrait se trouver un comptable matière chargé de la tenue comptable de ses matériels.

Alors, adopter une démarche pragmatique basée sur l'expérimentation, la République Centrafricaine pourrait s'en inspirer par exemple des travaux relatifs au bilan d'ouverture et aux adaptations organisationnelles. Pour le bilan d'ouverture, le processus consisterait à choisir quelques ministères pilotes pour effectuer le recensement et la valorisation du patrimoine, et généraliser par la suite les procédures arrêtées. Quant à la réorganisation des services, il s'agira de créer dans un premier temps des structures à périmètre et attributions limités¹²¹ et ensuite de renforcer leurs compétences.

Définir une trajectoire soutenue par une démarche progressive d'amélioration continue du cadre budgétaire et comptable doit tenir compte de l'ampleur des travaux et du calendrier réglementaire contraignant. Il est indispensable de se fixer des objectifs à moyen et long terme, concernant certains chantiers de la réforme. A cet effet, la fiabilisation du bilan d'ouverture, le déploiement du contrôle interne et la production des états financiers doivent s'inscrire dans cette logique et de manière régulière. La production du premier bilan d'ouverture doit être guidée par le caractère significatif et les enjeux financiers des éléments patrimoniaux à recenser. S'agissant du déploiement du contrôle interne, il est d'abord primordial de mettre en place les référentiels indispensables (cartographies des procédures et des risques, référentiel de contrôle interne comptable...) et le cadre d'animation qui s'impose. Cette animation étant assurée par les services du Trésor, ces derniers doivent être prioritairement outillés pour venir en aide aux gestionnaires des crédits publics.

Enfin, les états financiers produits dans les premières années ne pourront contenir que les éléments significatifs des travaux d'inventaires en attendant leur maîtrise par les différents acteurs. Par ailleurs, il convient de noter l'importance d'adosser à la démarche de trajectoire l'élaboration,

la mise en oeuvre et le suivi d'un plan d'action pour la réalisation des objectifs planifiés. Les structures de pilotage doivent veiller à cette exigence.

Quant au choix d'un cadre institutionnel de préparation et de mise en oeuvre de la réforme conformément aux bonnes pratiques, il est préférable que la DGTCP soit l'opérateur technique de la réforme comptable. Il lui revient donc de s'organiser en interne d'abord avant de mobiliser les autres acteurs dont le concours est indispensable à la réalisation des objectifs escomptés. Comme le souligne le Pr Michel Bouvier¹²², à défaut d'une véritable structure de pilotage, la mise en oeuvre de la réforme se résume à des relations informelles entre les acteurs et ne permet pas de clarifier la stratégie d'action choisie.

In fine, avec les choix méthodologiques efficaces et une organisation adaptée des services, constitueront les gages de la réussite du passage à une comptabilité conforme en droits transposé en République Centrafricaine.

122 La conduite de la réforme budgétaire dans les pays en développement : réflexions méthodologiques.

CONCLUSION DU CHAPITRE SECOND

En somme, il convient de récapituler, la garantie d'arrimage par le mécanisme de la transposition des directives budgétaires et comptables que nous avons largement développé dans ce chapitre. Nous avons démontré l'objet, la quintessence de la transposition ainsi que la sa conformité. Puisse que la pratique de la transposition varie d'un pays à un autre. Nous avons présenté la pratique de la République Centrafricaine. Notons que, les règles centrafricaines en matière budgétaire et comptable après la transposition se sont améliorées dans le cadre souhaité par les réformes communautaires de 2011. Toutefois, le défi d'appropriation peine encore du fait de la bonne maitrise du cadre juridique communautaire et national en matière budgétaire et comptable aux fins de la mise en oeuvre de cette nouvelle gouvernance du cadre des finances publiques en RCA. Quid de l'évolution du cadre budgétaire et comptable par rapport au nouveau paradigme communautaire ?

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE

En définitive dans cette partie des travaux, la transposition formelle des directives communautaires en droit interne en république Centrafricaine vise à éviter tout contentieux sur la non-conformité du droit interne avec le droit communautaire. Ensuite, elle implique pour ce faire, des précisions complémentaires pour la directive dans le droit interne. Mais aussi, l'adoption de toute disposition jugée complémentaire, tel qu'un amendement ou une abrogation des dispositions nationales incompatibles et ceux, conformément aux termes de l'article 41 du Traité révisé de la CEMAC, les directives lient tout Etat membre destinataire quant aux résultats à atteindre tout en laissant aux instances nationales leur compétence en ce qui concerne la forme et les moyens à les mettre en oeuvre. En outre, la directive de la CEMAC, en liant tout Etat membre, se distingue alors de la directive communautaire CEEAC¹²³ qui ne vise que les institutions communautaires. Rappelons que la transposition des directives communautaires est une liberté concédée aux Etats membres par les institutions, les organes et les institutions spécialisées de la communauté. Enfin, elle est alors réalisée selon un processus exclusivement national, qui vise à rendre la législation nationale conforme à la règlementation communautaire, par le biais d'un texte national de transposition. C'est d'ailleurs, la raison pour laquelle il était question de mettre en évidence, la transposition en RCA de quelques directives CEMAC en matière budgétaire et comptable, dont l'on a déduit la substance même de la mécanique de transposition en république Centrafricaine.

123 La Communauté Economique des Etats de l'Afrique Centrale est créée par le Traité de Libreville du 18 octobre 1983.

LA MISE EN OEUVRE EN COHERENCE MATERIELLE DU CONTENU DE LA NOUVELLE EXIGENCE FINANCIERE COMMUNAUTAIRE DE LA CEMAC.

Pour arrimer les pays d'Afrique Centrale au mouvement général de modernisation des finances publiques, les institutions financières internationales leur ont servi la bonne gouvernance financière, fondée sur la performance et la gestion axée sur les résultats. Au lieu de continuer à se lamenter de cette conditionnalité qui met à mal leurs modes de gestion peu rigoureux, les pays de la CEMAC ont entendu raison et humilité, pour souscrire et relayer dans l'ordre juridique interne les exigences de modernité dans la gestion des finances publiques. La transposition des directives de la CEMAC du 19 décembre 2011 relatives à l'harmonisation du cadre juridique des finances publiques inaugure pour tous les pays membres une transition de la gestion basée sur la régularité vers la gestion axée sur les résultats.

Une nouvelle orthodoxie budgétaire dont le crédo est « efficacité, efficience, économie », s'impose¹²⁴. Elle opère une évolution substantielle dans la gestion budgétaire. Celle-ci ne saurait plus se satisfaire d'une régularité pas trop permissive aux lois de finances des Etats membres de la CEMAC et se situe dans une dynamique globale de réforme des finances publiques des Etats membres par le droit communautaire. Ensuite, une dynamique marquée par l'évolution des finances publiques vers la bonne gouvernance financière et surtout vers les bonnes pratiques internationalement reconnues doit être profondément ancrée dans les moeurs de ces Etats. La marge de manoeuvre consentie aux gestionnaires du budget est si importante que ceux-ci ne peuvent plus dépasser les crédits, les annuler, les reporter à partir des critères dont l'opportunité n'emportait pas toujours la conviction. Enfin, elle innove l'efficacité managériale de telles méthodes restait couverte par l'obsession pour la régularité.

Pour la plus part des cas, les choix de gestion en matière de dépenses sont souvent contestés par les citoyens, la société civile et les Institutions Financières Internationales. Or, lorsqu'une gestion est fondée sur la régularité des actes qui débouchent à une obligation de moyens et qu'elle cède à la gestion fondée sur la performance elle débouche finalement sur une obligation de

124 BEGNI BAGAGNA, L'harmonisation des politiques fiscales en zone CEMAC : esquisse de théorie du droit fiscal communautaire, Thèse de doctorat de droit public, Université de Douala, 2012, p. 366.

résultats¹²⁵. A ce compte, le système de gestion cantonné aux moyens semble incompatible avec le système de gestion axé sur les résultats. L'utilisation des ressources budgétaires a longtemps pêché à faire régner la rationalité juridique au détriment de la rationalité managériale. Afin de réaliser les objectifs du millénaire pour le développement par la modernisation de ses finances publiques, la République Centrafricaine gagnerait en optant pour la rationalité juridique, qui à son tour confortera sa légitimité dans la rationalité managériale. Ce pendant la rationalité managériale paraît d'ailleurs être son bien fondée en ce sens que les finances publiques se définissent aussi comme la science des finalités et des modalités de la gestion des deniers publics.¹²⁶

Enfin, l'article 3 de la directive de la CEMAC relative aux finances publiques apparaît comme une disposition pertinente pour la reconnaissance de l'obligation d'exécution intégrale du budget à la charge des administrations publiques. Elles exigent que le budget des administrations publiques détermine pour chaque année, dans un document unique pour chacune d'entre elles, l'ensemble de leurs recettes et de leurs dépenses, présentées pour leur montant brut. Les dépenses sont décrites en fonction de leur nature économique et, le cas échéant, en fonction des finalités qu'elles poursuivent et l'ensemble de ressources de chaque collectivité publique est affecté au financement de l'ensemble de ses charges. Cette obligation constitue le socle de l'effectivité de la performance dans la gestion budgétaire et comptable. Ainsi, nous aborderons la forme et le fonds des nouveaux paradigmes de gestion axées sur les résultats et acteurs budgétaires en RCA exigée par lesdites directives (Chapitre Premier), puis, la responsabilisation des gestionnaires de crédits publics (Chapitre Second).

125 ABATE Bernard, « Faut-il changer la gestion de l'Etat ? », RFFP n° 73 p. 188.

126 Cette définition est attribuée à Paul-Marie GAUDEMET et Joël MOLINIER. Cf. De VILLIERS (M), De BERRANGER (T)(dir.) et ALII, Droit public général. Institutions politiques administratives et européennes, droit administratif, finances publiques, paris, Lexis NEXIS, 2011, pp. 753.

CHAPITRE 1er: L'ANALYSE DE FORME ET DE FONDS DES NOUVEAUX PARADIGMES DE GESTION AXEES SUR LES RESULTATS, LE ROLE ET LES RESPONSABILITES ACTEURS BUDGETAIRES EN RCA

Depuis deux années, le gouvernement de la RCA s'emploie à moderniser son approche de gestion budgétaire et comptable, par la même occasion, réformer son cadre de gestion publique pour l'orienter vers les résultats et l'efficacité. Cette situation résulte d'une part par des facteurs liés à la préparation du budget et d'autre part par ceux liés à son exécution et son contrôle. Bien que son système de présentation du budget de moyen soit concentré sur les intrants c'est-à-dire ce qu'il dépense, les activités (ce qu'il fait) et les extrants (ce qu'il produit). Les ressources produites ou mobilisées sont toujours insuffisantes pour répondre aux demandes croissantes des politiques publiques en faveur des contribuables Centrafricains et qui exigent plus de savoir à quoi sert l'argent de leurs impôts. Face à cette situation, le gouvernement élargit sa vision traditionnelle des pratiques de gestion vers la modernisation, pour se concentrer sur la gestion axée sur la performance et les résultats à travers les textes communautaires transposés en droit interne entre 2017-2019.

Ainsi, nous verrons la démarche qui mène vers le budget et la gestion axée sur les résultats (Section 1) et les nouveaux acteurs institués (Section 2).

Section 1 : Les exigences de forme et de fonds du cadre budgétaire et la gestion axée sur les résultats

Dans la préparation du budget sous le système budget de moyen, le ministère chargé des finances, par une lettre circulaire fixe le plafond des dépenses pour l'année suivante et le notifie aux ministères dépensiers. Les ministères dépensiers à leur tour font leurs propositions budgétaires par nature de dépenses en reconduisant de façon tacite leur budget annuel de l'exercice précédent. De ce fait, nous mettre en exergue la préparation et l'exécution du budget moyen sous le système budgétaire traditionnel (Paragraphe 1), puis le nouveau paradigme de gestion axée sur la performance et les résultats (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La préparation et l'exécution du budget moyen sous le système budgétaire traditionnel en RCA.

Aussi remarque-t-on que les ressources sont souvent surestimées, soit en termes de ressources financières disponibles ou mobilisables, soit en termes de capacités technique. Pour ce faire, nous aborderons la préparation (A) et l'exécution (B) du budget moyen.

A- La préparation du budget moyen sous le système budgétaire traditionnel

L'on se préoccupe trop peu souvent du niveau réel des recettes à atteindre au cours de l'année budgétaire. Par ailleurs, le processus de préparation du budget est rarement désagrégé au niveau national et encore moins dans les Collectivités Territoriales. Ce manque de désagrégation budgétaire reflète le caractère centralisé de la planification qui rend difficile le ciblage des actions publiques sur les régions, les préfectures et les Communes défavorisées.

En effet, l'exercice budgétaire, qui auparavant commençait en juillet, a fait place à l'année civile par le renforcement des bases juridiques des travaux budgétaires. En d'autres termes, une loi sur la gestion budgétaire a introduit de nouvelles dispositions en ce qui concerne la procédure budgétaire. Cette nouvelle loi a modifié les pratiques qui relevaient auparavant de décisions administratives ou de la simple tradition passive. Le nouveau processus est organisé autour des trois phases d'élaboration du budget qui se présentent de la manière suivante :

La première phase consiste d'abord à actualiser le cadrage budgétaire, qui va servir de base aux phases ultérieures de la procédure budgétaire. Ensuite, le ministère en charge des Finances et du budget, procède à l'examen critique des informations fournies par les Ministères dépensiers. Puis, vient la phase suivante qui est celle de la réunion budgétaire du Conseil des Ministres, dans laquelle l'on procède à la répartition des ressources au niveau macroéconomique, en décidant du montant total de financement pour chacun des secteurs de dépenses. Il s'agit d'une décision collective du Conseil des Ministres, prise sur la base des recommandations formulées par le Ministre en charge des Finances et du budget. Les décisions prises lors de cette réunion sont intégrées dans le projet de loi des finances conformément à la politique budgétaire qui sera soumise à l'Assemblée Nationale pour examen et adoption. Enfin, dans la dernière phase, le Ministère en charge des Finances et du budget se tient largement à l'écart des détails de la procédure budgétaire,

et chaque Ministre décide proprement de la répartition de son enveloppe mise à sa disposition. En d'autres termes, chaque Ministre est responsable de la répartition du montant total des crédits de son secteur de dépenses entre les différents chapitres budgétaires (puisse qu'il existe x ministères chaque ministre peut être responsable de plus d'un secteur de dépenses). Cette dernière phase s'achève par un examen final des répartitions de crédits proposées par les ministres dépensiers pour chaque secteur de dépenses, examen effectué par le ministère en charge des Finances et du budget. Puis, par le Conseil des ministres selon le calendrier de la préparation du budget qui démarre normalement en :

- Janvier-mars : Le ministère en charge des Finances et du budget actualise le cadrage budgétaire pluriannuel à partir des demandes de crédits émanant des ministères dépensiers ;

- Courant mars : Le ministère en charge des Finances et du budget présente au conseil des ministres ses recommandations budgétaires pour l'année à venir et les deux années suivantes si possible ;

- Fin mars : Réunion budgétaire du conseil des ministres, qui approuve le montant total des dépenses pour l'année à venir et les deux années suivantes et fixe à titre indicatif le montant des crédits pour chacun des secteurs de dépenses ;

- Mi-avril : Le ministère en charge des Finances et du budget présente à l'Assemblée Nationale le projet de loi sur la politique budgétaire ;

- Avril-mai : Les ministères dépensiers mettent au point la répartition des crédits dans leurs secteurs de dépenses respectifs ;

- Mi-juin : Le Parlement approuve, éventuellement après amendements, le projet de loi sur la politique budgétaire ;

- Début septembre : Le conseil des ministres se met d'accord sur le texte final à soumettre à l'Assemblée Nationale;

- Mi-septembre : Présentation du projet de loi de finances à l'Assemblée Nationale.

L'on notera l'expérience de demandes budgétaires très détaillées, adressées au ministère en charge des Finances et du budget, et accordant une grande place aux informations sur les performances. Cette tentative n'a pas eu beaucoup de succès, d'où peut-être une réaction hostile à l'utilisation par les ministères dépensiers de telles informations. L'on demanderait essentiellement

aux administrations de préparer tous les ans des évaluations approfondies de leurs activités. Ces évaluations doivent donner toute une image positive de chaque aspect de leurs activités. Le résultat atteste souvent que beaucoup des ministères dépensiers sont incapables de rendre compte d'abord de leur fonctionnement, ensuite, des résultats obtenus et enfin, de leur performance. Ce qui démontre que certains ministères dépensiers n'aient pas fait bon usage des ressources mise à leur disposition lorsqu'on examine leurs rapports annuels établis. Un autre résultat de cette expérience est que les demandes budgétaires manquent de discipline budgétaire, caractérisées par l'absence d'ordre de priorité dans les projets et avaient la taille d'annuaires téléphoniques. Il est absolument impossible d'exploiter ces informations dans la procédure d'élaboration du budget de l'année suivante. Ce qui peut expliquer la dimension très réduite des documents budgétaires que demande maintenant le ministère en charge des finances et du budget pour les demandes de crédits. En définitive, de fois les administrations dépensières estiment n'avoir pas reçu suffisamment de directives de leur Ministère pour procéder aux évaluations approfondies.

Quant aux collectifs budgétaires, ils sont présentés à l'Assemblée Nationale deux fois par an, en avril, en même temps que le projet de loi sur la politique budgétaire, puis en septembre, en même temps que le projet de loi de finances. L'on note des dotations supplémentaires dans les programmes de transfert, notamment allocations et transferts spécifiques. Ces dotations ont été financées par des réductions dans d'autres domaines de dépenses et des augmentations de recettes dans le cadre des marges budgétaires.

L'Assemblée Nationale est composée d'une seule chambre. Après que les propositions des ministères dépensiers soient étudiés par le ministère en charge des Finances et du budget qui essaie, dans le cadre de l'arbitrage et des conférences budgétaires, de raisonner les ministères dépensiers, en réduisant de façon consensuel leurs dépenses envisagées et en les invitants à attribuer les moyens accordés à eux aux activités prioritaires de leur secteur. Une fois ces réglages harmonisés, le Conseil des Ministres tranche les différends entre le ministère en charge des Finances et du budget et les Ministères dépensiers, puis, adopte le projet qui sera déposé sur le bureau de l'Assemblée Nationale pour examen et adoption de la Loi dite Loi des Finances selon le calendrier de la session budgétaire de l'Assemblée Nationale qui se présente de la manière suivante:

- Mi-avril : Le gouvernement soumet à l'Assemblée Nationale le projet de loi sur la politique budgétaire ;

- Mi-septembre : Le gouvernement présente le projet de loi des finances à l'Assemblée Nationale. Les dépenses sont réparties en secteurs de dépenses qui sont à leur tour décomposés en chapitres distincts ;

- Fin novembre : L'Assemblée Nationale approuve par un vote unique les dépenses totales de chacun des secteurs de dépenses ;

- Fin décembre : L'Assemblée Nationale approuve les chapitres que comporte chacun des

secteurs de dépenses, en émettant un vote unique pour chaque secteur de dépenses ; - 1 er janvier : Début de l'année budgétaire.

B- L'exécution du budget moyen sous le système budgétaire traditionnel

Dans le cadre de l'exécution du budget moyen, ce système dit traditionnel manque de transparence dans le cas où il exclut toute indication sur la justification des dépenses envisagées et ne se préoccupe guère de l'efficacité des procédures d'exécution. Il arrive que les budgets de certaines administrations soient réduits aux profits d'autres secteurs sans que les ministères concernés soient associés. Une procédure de décaissement très complexe qui ne favorise pas la mise en exécution a temps des actions programmées. La conséquence de cette situation conduit à

- une mauvaise allocation des ressources ce qui fait que les dépenses publiques ne sont toujours pas orientées vers les secteurs prioritaires ;

- une mauvaise planification des actions résultant de la méconnaissance à priori des disponibilités budgétaires ;

- non exigence de résultats devant permettre une mesure de la performance des acteurs de l'exécution du budget.

Pour surmonter cette situation et répondre aux exigences des contribuables, le gouvernement par la transposition des directives communautaires dans l'ordre juridique national, doit donc choisir de passer à un nouveau budget de l'État, un modèle très bien structuré par les objectifs des politiques publiques et contrôlé par les résultats.

L'article 3 de la Directive CEMAC relative aux lois de finances des Etats membres ne fixe pas explicitement un devoir d'exécuter intégralement le budget de l'Etat. Malgré l'absence d'une énonciation littérale, cette obligation irrigue surabondamment l'esprit de cette disposition si l'on admet un minimum de cohérence dans l'espace au sein duquel elle s'applique. Sous la houlette de l'OCDE et des institutions financières internationales. Les Etats de la sous-région sont résolument tournés vers la gestion performante des finances publiques. Par conséquent, l'ensemble des directives adoptées à l'échelle communautaire concourent au meilleur ancrage de ce système. Dans l'article 3, il est plausible d'identifier l'obligation d'exécution intégrale du budget, sans laquelle, la performance et les résultats seraient un voeu pieux, aussi bien dans la nature impérative de l'acte budgétaire que dans la stature évolutive des principes budgétaires dont il traite.

Quant à la nature du budget des administrations publiques, qu'il soit émis par acte d'un organe délibérant ou adopté comme un sous ensemble de la loi de finances, le budget de toute administration publique est un document doté de force juridique. Il présente un double aspect technique et normatif. Alors, si dans le cas où le budget d'un établissement public est pris par un acte du conseil d'administration et validé par la tutelle, ce budget est la partie à dominante inclus dans les fonds publics, comme tout autre budget public, déterminé la nature, le montant et l'affectation de ses recettes et ses dépenses. Il arrête le solde budgétaire qui en résulte et les modalités de son financement. Ce budget revêt donc une nature juridique administrative ou législative. L'adoption de l'acte budgétaire autorise les différents organes à traduire dans la réalité les prévisions établies, conformément aux règles fixées dans ledit acte et par le biais des opérations qui s'y rapportent. La fonction d'exécution du budget, que ce soit dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi de finances ou des délibérations d'un Conseil d'administration, est une charge, un devoir que la Constitution ou la loi fait peser sur les instances habilitées (Gouvernement, Collectivités publiques et organismes publics).

Cependant, les aléas de la conjoncture économique, financière et politique sur le plan national et international peuvent, lorsqu'ils surviennent, influer positivement ou négativement sur l'exécution de l'acte budgétaire sur une période plus ou moins longue. Pour cela, il peut être justifié de penser que l'impératif budgétaire et financier est bien souvent déterminant, mais reste

fondamentalement relatif¹²⁷, pour ne pas dire hypothétique. Au-delà de la conformité aux termes de l'adoption initiale, l'exécution du budget est harmonisée avec le rythme de l'activité économique générale. Cette particularité de l'exécution de l'acte juridique budgétaire a conduit certains auteurs à des interprétations allant au-delà de leurs proportions. Pour les Docteurs Paul-Marie GAUDEMET et Joël MOLINIER, « La loi des finances a ceci de particulier qu'elle n'est pas un (acte-règle), mais un (acte-condition). C'est-à-dire qu'elle n'édicte pas des dispositions générales et impératives, mais permet plutôt la réalisation des recettes et des dépenses¹²⁸ ». Ce qui veut dire que la loi de finances ne fait qu'ouvrir une possibilité d'effectuer les opérations budgétaires. Dans le même sens, le Pr Henri Michel CRUCIS souligne avec plus de force, en empruntant la posture de Pr Paul AMSELEK, que, « c'est le particularisme de la légalité budgétaire ». Selon cet auteur, en effet, l'exécution du budget procède d'un acte d'autorisation basé sur des prévisions qui n'engage pas l'organisme public de devoir recouvrer les sommes inscrites, ni ne le lie par une obligation de dépenser. Il trouve en cela les limites de l'acte budgétaire, lesquelles expliquent l'autonomie du droit budgétaire, considéré comme un droit d'autorisation, à l'égard du droit des obligations juridiques. Cet auteur fait apparaître qu'au vu de la jurisprudence, les actes budgétaires n'engagent pas juridiquement la collectivité et symétriquement, les obligations juridiques n'engagent pas financièrement la collectivité¹²⁹. Ces thèses soutiennent que le droit budgétaire est un droit d'autorisation et ne sauraient valablement signifié que les organes d'exécution du budget ont une faculté d'agir ou de ne pas agir en vue d'exécuter le budget.

Dans ce domaine qui impulse toutes les activités d'intérêt général, l'autorisation s'entend comme une habilitation assortie d'une obligation d'action, donc une compétence liée. Ils sont obligés de concrétiser les dispositions adoptées par la loi de finances. Toute abstention dans ce cadre entraînant la paralysie des services publics. Ainsi, l'invocation de la distinction, actes-règles ou actes-conditions semble ici inapproprié. Le Doyen Léon DUGUIT, auteur de cette distinction, l'a conçue pour isoler les actes qui posent des règles générales et initiales (actes-règles) des actes pris en vue de leur exécution (actes-conditions). Cette distinction dont la portée réside sur la

127 LALUMIERE Pierre, « Les finances publiques », paris, Armand Colin, 9e éd., 1989, p. 316.

128 GAUDEMET Pierre Marie et MOLINIER Joël, Finances publiques, op.cit., pp. 227, 278.

129 CE, 26 juin 1996 département de l'Yonne, JCP, G. 1997, II, 22777, note Peyrical.

classification des actes juridiques n'a jamais reçu la prétention chez son illustre auteur que les actes-conditions, et même les actes subjectifs tels que les contrats, n'imposent pas d'obligation. Bien plus, il ne paraît pas légitime de suivre la position jurisprudentielle selon laquelle il n'y a pas d'engagement réciproque entre acte budgétaire et obligations juridiques. Comme il a été démontré précédemment, l'acte budgétaire est un acte purement juridique et son caractère prévisionnel n'implique pas qu'il soit dépourvu de conséquences juridiques obligatoires. S'il est vrai que les obligations juridiques de l'Etat ne l'engagent pas si les crédits nécessaires à leur exécution ne le lui permettent pas de les honorer, l'on devrait en revanche admettre que l'obligation pris est réel, mais ne l'engage pas de manière absolue.

L'on peut classifier cette obligation ici comme morale même si les éléments matériels ne sont pas réunis. Il existe une réserve dans l'un et l'autre cas. L'acte budgétaire n'engage juridiquement la collectivité qu'à concurrence de la confirmation de l'hypothèse de prévision. Les obligations juridiques de l'Etat par contre ne l'engagent financièrement que dans la mesure de ses disponibilités financières. Ainsi, devrait être nuancée, cette règle dont la formulation radicale remet malheureusement en cause sa pertinence. Il s'avère donc plus raisonnable de relativiser l'impératif budgétaire plutôt que de le nier. Car cette dernière attitude est susceptible de contradiction. C'est pourquoi, après avoir affirmé que la loi de finances est un acte non impératif, mais plutôt un acte d'autorisation, donc simplement permissif. Mais, cette hypothèse est remise en cause par Paul Marie GAUDEMET et Joël MOLINIER. Ces derniers eux-mêmes, parviennent encore à défendre une thèse contraire. Ils reconnaissent en effet que, si la dépense prévue est potentielle, sa réalisation doit se faire en respectant les limitations imposées par l'acte d'autorisation et en conformité à celui-ci.

Ces contradictions marquent un revirement et expliquent la position majoritairement favorable de la doctrine à l'obligation d'exécution du budget. Nombre d'auteurs militent en faveur du caractère obligatoire de l'exécution du budget. La littérature en finances publiques est largement orientée dans ce sens. Mais, il convient de faire la part entre la thèse médiane et la thèse maximaliste. S'agissant de la thèse médiane, elle fait valoir que la loi des finances votée est exécutoire et s'impose aux administrations, les chiffres arrêtés doivent être exécutés¹³⁰. Christian

BIGAUT les écarte du champ de cette obligation les dépenses. Selon lui, ces dernières relèvent de l'autorisation, et seules les recettes doivent être obligatoirement recouvrées. Les autorités compétentes doivent percevoir toutes les recettes et recouvrer tous les impôts sous peine d'engager leur responsabilité¹³¹. Des voies de droit (titres, commandement...), y compris le recours à la contrainte, leur permettent d'accomplir ces diligences. Elles doivent cependant respecter les limites autorisées, l'indu étant constitutif de concussion et sanctionné.

A côté de lui, Xavier BADIN et Etienne DOUAT soutiennent que les obligations sont différentes pour les recettes et pour les dépenses. S'agissant des recettes, dès lors que la loi des finances les prévoit, il existe une obligation stricte d'exécution. Par contre, pour les dépenses, l'obligation est moins stricte, car l'on sait que les ministres seront motivés pour dépenser leurs propres crédits¹³². L'on peut comprendre les appréhensions quant à l'affirmation d'une obligation de dépenser les crédits alloués aux ministères.

Dans les pays qui sont en retard dans la mise en oeuvre de la bonne gouvernance des finances publiques, il y a souvent, comme a pu noter une tendance à considérer que le gestionnaire exemplaire est celui qui établit malgré les contextes, sa capacité de consommation des crédits. Par contre, certains excellent en malveillance dans la propension à solliciter leur augmentation. Ce d'autant plus que lesdits gestionnaires ne justifiaient pas leur utilisation par des résultats probants. Toutefois, il ne semble pas que la solution soit de réduire les dépenses à l'autorisation, donc à la simple faculté, comme l'évoque Christian BIGAUT. Si les gestionnaires qui consomment plus de crédits ne résistent pas à la boulimie, les plus tempérants ne s'exposent pas moins à la pratique laxiste de sous consommation des crédits. Enfin, dans le cadre d'une gestion axée sur les performances et les résultats, l'obligation d'exécution du budget ne s'accommode pas de nuances traditionnelles.

131 OBAM Evina Richard, L'intégration du pilotage des performances en finances publiques camerounaises, Mémoire ENA, 2005, p. 11 et s.

Paragraphe 2 : Le Budget Programme : une gestion axée sur la performance et les résultats instituée par l'UEAC

La gestion axée sur la performance et les résultats est une approche de gestion qui consiste à accorder la priorité aux résultats des politiques publiques, en mettant ce principe en pratique dans tous les aspects de la gestion de deniers publics. C'est également une approche de gestion qui aide un Gouvernement ou un Ministère à :

- Clarifier les priorités de politiques publiques et concentrer les dépenses publiques en conséquence;

- Faire le suivi et l'évaluation de leur efficacité et de leur efficience à obtenir des crédits et atteindre ses résultats généralement mesurés en termes d'indicateurs de résultats et d'impacts sur les groupes cibles (citoyens contribuables) ;

- Accroître la transparence et l'imputabilité des gestionnaires envers les citoyens ;

- Ajuster les politiques publiques, les programmes et les systèmes internes de gestion des deniers publics en fonction des résultats obtenus.

Ainsi, dans notre étude, nous mettrons en exergue la gestion axée sur la performance et les résultats (A), puis, le choix des indicateurs pour suivre et évaluer les actions (B) au regard des nouveaux textes de finances publiques transposés en droit interne en RCA.

A- La gestion axée sur la performance et les résultats voulue par l'UEAC en zone CEMAC

Cette approche est conçue par le conseil des ministres de l'UEAC pour aider d'abord à établir, à communiquer les priorités, à formuler des programmes et les budgets s'y rattachant, à allouer des ressources, à motiver les agents, à améliorer les services, à faciliter l'échange d'information entre les bénéficiaires finaux et le gouvernement, enfin, à augmenter la transparence et l'imputabilité de la gestion publique. Ensuite, la GAPR est une approche de gestion qui incorpore des dimensions techniques et institutionnelles inter-reliées. En outre, elle fait partie d'un cadre structuré d'analyse pour le suivi et l'évaluation de programmes publics et utilise un ensemble d'outils de planification stratégique et opérationnelle, de suivi et d'évaluation. Enfin, elle constitue également une approche de développement institutionnel, et lorsqu'elle est appliquée au secteur public, elle s'inscrit dans le processus politique.

Dans la même optique, sur le plan Institutionnel, ce plan prend en compte l'ensemble de l'arsenal, juridiques, réglementaires et organisationnels à mettre en place pour une réelle mise en oeuvre de l'approche de gestion axée sur la performance et les résultats de manière commune dans chaque Etat membre de la CEMAC. Sur le plan technique, la conception du budget programme et le cadre conceptuel utilisé par l'approche de GAPR. Mais il est important de savoir ce que c'est-qu'un budget au sens de cette nouvelle approche ? En effet, le budget est un acte par lequel sont planifiées et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État. Il est un outil servant à la planification et au contrôle organisationnel et qui comporte des programmes. Alors, qu'est-ce qu'un Programme au sens de cette nouvelle approche ? C'est un regroupement de crédits ou de projets destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un seul ministère ou plusieurs et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des cibles et coordonnées dans le temps et dans l'espace à atteindre. Enfin, qu'est-ce qu'un Budget-Programme au sens de cette nouvelle approche ? C'est à la fois un budget axé sur les résultats et un budget de Performance. C'est aussi un budget qui lie les dépenses à l'atteinte dans certains résultats plutôt qu'à l'achat d'intrants (en opposition au budget par nature des dépenses).

Aussi, faut-il rappeler que la conception du budget-programme requiert un certain nombre des

- l'élaboration d'une stratégie pour atteindre les objectifs sectoriels retenus ;

- l'analyse de la contribution des actions actuelles des ministères aux objectifs sectoriels

- la révision des actions projets et programmes actuels et leur priorisation en vue d'atteindre

- la planification détaillée des actions, des projets et des programmes ; et enfin

- le choix des indicateurs pour suivre et évaluer les actions menées et voir dans quelle mesure

Alors, l'examen de la mission du ministère sectoriel donnée doit s'inscrire dans les

objectifs de politiques publiques du Gouvernement et ceux des axes stratégiques du Programmes

d'Action du Gouvernement et de la Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté. Elle précise le champ d'intervention du ministère dans un secteur donné. Quant à la détermination des objectifs sectoriels, ils (objectifs) représentent une sous partie des objectifs de développement et des objectifs des axes stratégiques dans le domaine d'intervention du ministère. Ils sont libellés en termes de résultats et d'impacts. Par la même occasion, ils et se traduisent par un certain nombre de cible à des horizons temporels donnés.

La démarche stratégique de l'élaboration d'une stratégie pour atteindre les objectifs sectoriels retenus consiste à :

- analyser les problèmes et les obstacles à l'amélioration de la situation d'un secteur selon une approche descendante;

- combiner les activités et établir des priorités en fonction des normes minimales de qualité, des coûts logiques de planification des interventions par objectifs.

Or, la priorisation des projets et des activités consiste à analyser la contribution des projets et les activités actuelles par rapport aux objectifs sectoriels retenus. Pour que la planification des projets, des activités, des programmes et les projets soient opérationnels, il faut d'abord:

- déterminer les extrants attendus, évaluer les niveaux d'effort et les équipements nécessaires à la réalisation des activités, des projets et des programmes prioritaires ; et enfin,

- estimer les coûts par action des programmes et des projets prioritaires du ministère.

Un autre aspect important à prendre en compte, pour planifier de manière détaillée les actions de chaque projet. Il faut définir toutes les tâches à réaliser pour atteindre les objectifs de l'activité et aussi définir la séquence des tâches (calendrier des tâches échelonnées dans le temps). La détermination des extrants attendus quant à lui doit répondre une logique pour chaque activité retenue, de ce fait, il faut d'abord :

- estimer le niveau d'effort de chaque catégorie de ressources humaines ; et enfin,

En définitive, il faut faire une estimation de coût par activités. Pour chaque activité retenue, il s'agit de déterminer le coût des ressources humaines, matérielles et financières nécessaires à la réalisation des activités.

B- Le Choix des indicateurs de suivi, évaluation des actions axées sur les résultats voulu par l'UEAC en zone CEMAC

Pour mieux suivre et évaluer les actions axées sur la performance des résultats, il faut qu'il y'ait des indicateurs qui doivent être considérés comme des indicateurs clés, des indicateurs simples, pertinents et objectivement vérifiables en termes de résultats d'activités et de moyens. A cet effet, la chaîne d'impacts se distingue à plusieurs niveaux de suivi-évaluation ainsi que de leurs relations causales. Pour qu'un programme donné puisse avoir un impact sur un objectif de développement ou un groupe cible donnés, le point de départ doit mettre en place les intrants adéquats. Ensuite, au fur et à mesure de la mise en oeuvre du programme, les activités doivent être suivies par le gestionnaire du programme. Les résultats directs du programme sont des extrants c'est à dire de biens et services rendus disponibles aux groupes cibles. Ces extrants sont supposés se traduire en résultats pour les groupes cibles du programme. Ces résultats quant à eux sont souvent mesurés en termes d'accès et/ou d'utilisation par le groupe cible des biens et services produits. Finalement, à moyen et à long terme, une fois que tous les effets directs et in directs ont eu lieu, l'on peut s'attendre à ce que le programme ait un impact en termes de contribution à l'atteinte des objectifs de politiques publiques et du développement plus globaux au niveau du pays.

Au fur et à mesure que l'on se déplace vers la droite de manière évolutive, le long de la chaîne d'impact, le contexte social, économique, environnemental et politique national voire international (contexte ou facteurs exogènes) a de plus en plus d'influence sur les indicateurs de résultats. En outre, les indicateurs de résultats et d'impact peuvent être influencés par une combinaison de politiques macro-économique, sectorielles, et de programmes. C'est ce que l'on appelle l'influence des facteurs endogènes.

Quant à l'aménagement de l'obligation d'exécution intégrale du budget, stipulé dans les dispositions de l'article 3 de la directive relative aux finances publiques qui exigent aux Etats

membres la communautarisation de leurs normes relatives aux lois de finances présente une double particularité. D'une part, il s'inscrit dans une dynamique antérieurement impulsée par les bailleurs de fonds et expérimentée dans les Etats membres depuis plusieurs années. D'autre part, il marque une volonté de réappropriation ou d'endogénisation¹³³ des normes orthodoxes de gestion budgétaire pour une meilleure adhésion à leurs prescriptions. De manière générale, les directives communautaires engagent les Etats quant aux résultats à atteindre, en leur laissant les moyens d'y parvenir.

Ensuite, s'agissant de la gestion rationnelle des finances publiques au sein de la CEMAC, l'adoption d'un certains nombres directives sur tous les moyens concourant à cet objectif, notamment (la nomenclature budgétaire, la comptabilité publique, le plan comptable, le tableau des opérations financières, la TVA et le code de transparence et de bonne gouvernance financière,...) semble ne pas laisser le choix aux Etats membres de l'intégrer. Bien plus, toutes ces directives entrent en vigueur immédiatement¹³⁴ dans l'ordre juridique national. L'on s'attendait à la détermination des délais de transposition et d'entrée en plein régime d'application au plan national. Mais, ces formalités sont dans ce cas, presque vidées de leur portée. Puisque, la plupart de ces dispositions avaient été prescrites dans les mêmes termes aux Etats et figuraient déjà dans les législations internes. L'on peut même dire qu'elles préexistaient donc à leur communautarisation, et, ne fait que collectiviser une source de même nature pour un meilleur ancrage de celle-ci dans sa mise en oeuvre.

Enfin, l'aménagement de l'obligation d'exécution intégrale du budget stipulée à l'article 3 de la directive CEMAC relative aux lois de finances, dispose à la troisième phrase du premier alinéa que : « L'ensemble des ressources de chaque collectivité publique est affecté au financement de l'ensemble de ses charges». En effet, couramment compris comme la règle de non affectation de certaines recettes à des dépenses particulières, cet énoncé relu à l'aune de la gestion axée sur les résultats, délivre les modalités d'aménagement de l'obligation d'exécution intégrale du budget à mobiliser l'ensemble des recettes pour couvrir l'ensemble des dépenses des personnes publiques.

133 MEDE Nicaise, « Réflexion sur le cadre harmonisé des finances publiques... », op.cit., p.1.

134 Voir l'article 82 de la directive relative aux lois de finances qui en fixe la procédure : signature et insertion au journal officiel de la communauté et à la diligence des autorités nationales, à ceux des Etats membres.

Or, la couverture de l'ensemble des dépenses est une particularité des finances publiques qui réside sur le fait qu'autant leur collecte est pénible, autant leur utilisation est délicate. Dans le but de prévenir toute prévarication, la dépense publique a été entourée par la directive d'un formalisme strict pour sa réalisation. Il a paru nécessaire de spécialiser les crédits et de séparer les ordonnateurs et les comptables. Les uns devant assurer l'exécution administrative, procédant de l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement. Les autres s'occupant de l'exécution comptable qui consiste à vérifier la régularité des opérations et des pièces préalablement à tout paiement. Ils sont chacun en ce qui le concerne responsables personnellement et même pécuniairement de leur gestion. Ces règles étant du reste fort connues dans les Etats de la sous-région. Cependant, la dépense publique des pays membres de l'UEAC est aussi difficilement maîtrisée, qu'elle soit étroitement encadrée. Elle paraît même être la préoccupation majeure dans la gestion des finances publiques du fait de manque de compétence des fonctionnaires en matière du droit budgétaire et comptable communautaire et national. L'on a beau espéré que les efforts de maximisation de la mobilisation des recettes puissent produire de bons résultats, mais l'inquiétude demeure quant à la gestion qui en est faite lorsqu'elles sont réunies.

A propos du rôle renforcé des acteurs qui participent à l'élaboration du budget, le pilotage des finances publiques qu'impose la directive communautaire relative aux lois des finances s'est accompagné d'un renforcement du rôle de chacun des organes participant à l'élaboration du budget dans le cadre de la modernisation du cadre des finances publiques définit comme suit.

Premièrement, le Parlement ou Assemblée Nationale, tout d'abord est compétente pour voter l'intégralité des crédits et chacune des missions fait l'objet d'un vote. Il ou elle a donc une totale visibilité sur l'ensemble des crédits. Les budgets annexes et les comptes d'affectation spéciale sont votés budget par budget et compte par compte. Ensuite, les évaluations de recettes et de charges de trésorerie, présentées dans un tableau de financement, font l'objet d'un vote unique, comme les plafonds d'emplois ventilés par ministère et présentés sous la forme d'un tableau synthétique. Le plafond d'emplois des opérateurs de l'État fait désormais l'objet d'un vote. Enfin, l'Assemblée Nationale dispose d'un pouvoir d'amendement et de contrôle. Il peut créer, modifier ou supprimer un programme à la condition de ne pas modifier la somme totale des crédits de la mission. Le Parlement peut donc désormais prendre l'initiative de majorer les crédits d'un programme, à la condition de ne pas augmenter le total de ceux de la mission dont il relève. La

Loi des finances facilite la mission de contrôle dévolue à l'Assemblée Nationale. Ces programmes sont assortis pour chacun d'eux d'un projet annuel de performance. A posteriori, l'Assemblée Nationale contrôle au moment du vote de la loi de règlement grâce au rapport annuel de performance. Cette mission de contrôle est aussi réalisée au moyen de différents leviers importants à savoir :

- l'élargissement des pouvoirs d'investigation des commissions des finances ; et enfin

- une définition plus précise de la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes.

Deuxièmement, la Cour des Comptes assiste l'Assemblée Nationale dans sa mission de contrôle de l'exécution et d'évaluation de la loi de finances. La Cour des Comptes certifie la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'État chaque année. Ce contrôle se traduit par le dépôt, d'une part, d'un rapport du gouvernement sur l'orientation des finances publiques permettant de mieux appréhender les contraintes de la mise en oeuvre des politiques publiques et, d'autre part, d'un rapport sur l'exécution des lois de finances comportant une analyse pour chaque programme.

Troisièmement, les gestionnaires des crédits ont vu leur responsabilité accrue et des objectifs mesurables leur sont fixés. Ils s'engagent sur ces objectifs et rendent compte des résultats obtenus ainsi que des dépenses. Les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire qui en résulte. Le projet annuel de performances précise la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir, mesurés au moyen d'indicateurs précis afin de vérifier la réalisation de ces objectifs. Un rapport annuel de performance est fourni en corrélation avec les objectifs et les résultats obtenus.

Prenons l'exemple de la France qui a une expérience avancée par rapport à l'instauration d'une démarche de performance instaurée par la LOLF. Elle vise à changer profondément la logique de gestion et garantir une meilleure productivité de l'Etat même si, certaines limites sont

à signaler. Les enjeux de la gestion axée sur la performance en France par l'adoption de la logique de performance au sein de l'administration publique française répondent à l'un des enjeux liés aussi bien au renouveau de la culture managériale qu'à la productivité de l'Etat. Ce renouveau de la culture managériale avec la responsabilisation des gestionnaires sur la performance de leur service ou de la politique dont ils ont la charge, l'objectif de gestion devient la réalisation d'un programme d'activité dans le cadre d'un budget donné et l'atteinte d'objectifs de performance déclinés au plan territorial.

Mais, en dépit des avancées indéniables, un constat est partagé aujourd'hui dans la littérature en management public sur le fait que le mouvement d'introduction des exigences de performance et de transparence contenues dans la LOLF n'a pas pour autant fait disparaitre totalement, « dans les organisations publiques, les logiques de gestion qui prévalaient avant les dernières quinze années».¹³⁵ Il y'a encore des écueils de la gestion axée sur la performance du fait des pratiques habituelles depuis des périodes. Aujourd'hui, la plupart des organisations publiques sont confrontées à la coexistence de rationalités conflictuelles et paradoxales liées aux logiques professionnelles, logique de gestion, logique de management et de performance. Ces logiques sont, souvent, en conflit.

En conséquence, la recherche de la performance dans l'utilisation des ressources publiques conduit donc à doter les organisations d'un ensemble d'outils de gestion et d'indicateurs dont la fonction n'est pas de servir l'action collective, mais bien plus, de nourrir des processus de collecte d'information en direction d'un système d'information agrégé servant les programmes et l'Etat. Ces indicateurs finissent par devenir des machines de gestion qui « éloignent un peu plus les dits managers de leur rôle de manager ».¹³⁶ Par ailleurs, malgré l'appropriation des gestionnaire de la logique de performance, les attitudes de «méfiance, voire de défiance réciproque entre l'administration du budget et les gestionnaires ont perduré ».¹³⁷ En définitive, les informations des rapports de la Cour des Comptes sont « peu utilisés par le gouvernement comme par le

135 DAMART Sébastien. « Le manager en mode LOLF ou les nécessités du retour du manager intégratif ». Revue française des finances publiques N°137-2017 p26.

137 MIGAUD Didier. Allocution d'ouverture Revue française des finances publiques N°137-2017 p4.

parlement, pour prendre les décisions qui pourraient découler plus facilement, plus naturellement d'une telle évaluation des résultats effectifs».¹³⁸

Au demeurant, la déclinaison au niveau local des objectifs et indicateurs décrits dans les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances risque de ne pas être adapté à la réalité du terrain. La performance dans la gestion nécessite que «les priorités stratégiques, les objectifs à atteindre soient définis et déclinés en fonction des priorités territoriales »¹³⁹. En somme, la procédure budgétaire n'a pas encore tiré suffisamment profit de cet esprit de la LOLF qui invitait à s'intéresser davantage aux résultats. A contrario, elle est restée un exercice très largement formel, qui se concentre davantage sur les annonces que sur les résultats.

In fine, le passage du budget de moyen au budget programme est un exercice difficile qui requiert beaucoup d'efforts, d'engagements, de persévérance et de patience. Tous les intervenants directs dans l'élaboration, l'exécution et le suivi du budget programme doivent recevoir une formation appropriée. La mise en place d'un système du suivi et d'évaluation du budget programme est indispensable pour la crédibilité de l'exercice parce que ce sont les résultats du suivi et de l'évaluation qui permettent de s'assurer que l'on est sur la bonne voie et d'apporter des corrections nécessaires au besoin. Pour les gouvernants politiques et principaux responsables Ministériels, le budget programme est un instrument qui peut leur permettre de mieux suivre les activités menées sous leur responsabilité et le rendement de leurs collaborateurs.

Section 2 : Les acteurs de l'exécution du budget

Premièrement, nous précisons que, les finances publiques désignent d'abord l'étude des règles de gestion et des opérations relatives aux deniers publics. Ensuite, selon le critère organique, les finances publiques peuvent aussi être présentées comme l'ensemble des règles gouvernant les finances de l'Etat, des collectivités locales, des organismes publics, de la sécurité sociale, des établissements publics et de toutes autres personnes morales de droit public. C'est en outre un champ à la croisée du droit fiscal, du droit constitutionnel, ainsi que de la comptabilité publique. Enfin, le budget de l'État est l'acte qui autorise et prévoit pour l'année à venir les ressources et les

139 Rapport de La commission des finances / assemblée nationale. France sur l'articulation entre la LOLF et les réformes de l'organisation de l'État présenté par MM. Michel BOUVARD, Jean-Pierre BRARD, 2010.

charges de l'État et détermine ainsi les moyens financiers de l'action du Gouvernement. Une fois voté et promulgué, il faut suivre son exécution.

Deuxièmement, les opérations d'exécution du budget de l'État incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics, dans les conditions définies par voie règlementaire et notamment le décret portant règlement de la comptabilité publique. Ces opérations concernent l'exécution des programmes, des recettes et des dépenses, la gestion de la trésorerie. Ce qui veut donc dire que les comptables et les ordonnateurs sont les deux catégories d'acteurs chargés de l'exécution du budget. Il faut noter ici que, la catégorie d'acteurs est constituée des administrateurs de crédit en plus des ordonnateurs, seulement, leurs fonctions sont cumulables.

Cependant, au tour de certaines interrogations telles que : qui sont ces acteurs ? Quels sont les rôles qui leur sont assignés dans l'exécution du budget ? Quel est le principe qui régit cette exécution ? Nous essayerons d'apporter les réponses qui éclairciront mieux sur le sujet. Ainsi, nous étalerons notre démonstration en deux petits paragraphes. Nous aurons en premier, la présentation des différents acteurs (Paragraphe 1) et en second, la présentation du principe qui régit l'exécution du budget (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les différents acteurs de gestion et exécution budgétaire

De prime à bord, l'exécution de la loi des finances s'effectue suivant un ensemble de procédures et des opérations. La phase administrative et comptable de cette exécution se traduit par des opérations de recettes (encaissements) et des opérations de dépenses (décaissements). Cette phase fait appel aux services de deux catégories d'agents administratifs à savoir les ordonnateurs et les administrateurs de crédit d'un côté (A) et les comptables de l'autre côté (B).

A- La notion de l'ordonnateur et de l'administrateur de crédit

L'ordonnateur et l'administrateur de crédit sont les deux acteurs qui constituent la première catégorie d'acteurs de l'exécution du budget. Conformément aux dispositions de l'article 16 du Décret n°19.091 du 27 Mars 2019, portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique en RCA, en matière de recettes, les administrateurs de crédit, «constatent et liquident les créances des organismes public et émettent les ordres des recettes qu'ils notifient aux comptables chargés

du recouvrement », d'une part et d'autre part en matière de dépenses, ils « engagent, liquident et ordonnent les dépenses des organismes publics». Dans notre étude, nous ferons abstraction de la distinction entre administrateurs de crédit et les ordonnateurs, car leurs fonctions sont cumulatives et se confondent avec la personne d'une autorité administratrice de tout ou une partie d'un organisme public. De ce fait, nous nous attarderons sur la notion d'ordonnateur. Ainsi, pour mieux cerner à quoi renvoi cette notion, il convient d'en donner la définition et les types ainsi que les différents rôles qu'il joue dans l'exécution du budget.

En effet, selon les dispositions de l'article 11 al.1 du Décret n°19.091 du 27 Mars 2019, portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique en RCA, « est ordonnateur toute personne ayant qualité pour prescrire l'exécution des recettes et des dépenses inscrites au budget des organismes publics ». Ce qui traduit en d'autres termes, ce que c'est qu'un administrateur. Il peut s'agir d'un Ministre ou d'un Fonctionnaire de l'administration centrale qui a un pouvoir de décision en matière financière. Il est compétent en matière administrative d'instruire l'agent comptable d'effectuer une dépense ou de percevoir une recette. L'ordonnateur a la responsabilité de la bonne exécution des programmes du département. En matière de recette, il est aussi compétent pour émettre les titres de recettes et en matière de dépense, il juge de l'opportunité des dépenses de l'État qu'il engage, liquide et ordonnance. «Le ministre en charge des finances, les ministres sectoriels les Responsables des Institutions de la République, ordonnateurs principaux de leur budget et programme encourent à raison de l'exercice de leur attributions, les responsabilités pénales que prévoient les lois et règlement en vigueur»¹⁴⁰.

Pour le Ministre en charge des finances et du budget, il « est l'ordonnateur principal unique des recettes du budget général, des comptes spéciaux du trésor, des budgets annexes et de l'ensemble des opérations de Trésorerie et de financement. Il prescrit l'exécution des recettes, constate les droits de l'Etat, liquide et émet les titres des programmes correspondants»¹⁴¹. Auprès de ce dernier, des ordonnateurs secondaires peuvent également être désignés lorsque les circonstances l'exigent pour l'assister. Conformément aux textes en vigueur en RCA: « Le Maire est l'ordonnateur principal de la commune. Il peut déléguer sa signature à un ou à plusieurs

140 Voir les dispositions de l'article 19 du Décret n°19.091 du 27 Mars 2019, portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique en RCA

adjoints qui le remplacent en cas d'empêchement. L'ordonnateur principal ou les ordonnateurs suppléants sont tenus aux obligations des ordonnateurs, prévues par les textes en vigueur. » Ce qu'il faut retenir à cet effet, c'est qu'il existe donc d'une part des ordonnateurs principaux et d'autre part des ordonnateurs délégués (en matière de recette) et des ordonnateurs secondaires (en matière de dépenses). Ce constat nous emmènera donc à nous interroger sur la typologie des ordonnateurs.

En effet, la typologie des ordonnateurs se précisent dans les dispositions du Décret n°19.091 du 27 Mars 2019, portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique en RCA, il existe deux catégories d'ordonnateurs en matière de recettes et trois en matière de dépenses. En matière de recettes l'on a :

- Les ordonnateurs principaux, c'est-à-dire ceux qui sont habilités par la loi à prescrire les opérations financières sur leur budget et programme. Ils sont directement titulaires de la compétence d'attribution ; puis,

- Les ordonnateurs délégués: qui sont les chefs de département ministériels ou assimilés pour les recettes produits par leurs administrations (ils peuvent constituer, sous leur propre responsabilité les secondaires, des régisseurs de recette), ainsi que les responsables des administrations fiscales.

- Les ordonnateurs principaux, c'est-à-dire ceux qui sont les chefs de département ministériels ou assimilés et les présidents des institutions constitutionnelles ; ensuite,

- Les ordonnateurs secondaires, qui sont les responsables des services déconcentrés de l'État et qui reçoivent des autorisations de dépenses des ordonnateurs principaux ; et enfin,

- Les ordonnateurs délégués, qui sont les responsables désignés par les ordonnateurs principaux ou secondaires pour des matières expressément définies. Cette délégation prend la forme d'un acte administratif de l'ordonnateur principal ou secondaire.

B- La notion de comptables

Quant à la notion des comptables, ces derniers sont chargés d'exécuter les décisions prescrites par les ordonnateurs. Pour mieux cerner cette notion, il convient d'en donner une définition et d'en présenter la typologie.

En effet, « est comptable public, tout agent ou toute personne ayant qualité pour exécuter au non d'un organisme public, les opérations de recettes, de dépenses ou de maintien de titres soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde. Ils sont nommés par le ministre en charge des finances ou avec son agrément ». (Art. 20).

Ensuite, les comptables publics relèvent de deux catégories, du corps des administrateurs des finances, du Trésor ou des contrôleurs des services financiers ou des services extérieurs du trésor. Les prérogatives de ces comptables varient selon qu'ils gèrent le budget de l'État ou celui d'une collectivité locale. Ils sont avant d'être installés dans leurs postes de comptable, astreints à la constitution d'une caution de garantie et à la prestation de serment. Ils sont également accrédités auprès des ordonnateurs et le cas échéant des autres comptables publics avec lesquels ils sont en relation. Ils doivent rendre des comptes au moins une fois par an au juge de la Cour des Comptes.

Enfin, lorsqu'un comptable public gère plusieurs postes de comptables, même en qualité d'intermédiaire, la caution est fixée par un seul montant et affectée solidairement à ses diverses gestions. Dans les conditions fixées par la loi des finances, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés.

Quant à la typologie des comptables, il existe différents types de comptables publics que la législation les classe en trois catégories à savoir :

1- Les comptables deniers et de valeurs, c'est le réseau le plus important. Il intervient pour l'exécution des dépenses et des recettes du budget général de l'Etat ainsi que des budgets des collectivités territoriales. Ces comptables dépendent du directeur de la comptabilité publique. Ils se répartissent en deux sous catégories qui sont :

- Les comptables directs du Trésor qui sont les comptables d'administrations financières, les comptables spéciaux du Trésor ; puis,

- Les comptables des budgets annexes et les comptables des Etablissements publics.

S'agissant du principe administratif de séparation des ordonnateurs et des comptables, nous ne saurons analysés le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables sans d'abord parler de son origine, de sa justification et aussi du contenu de ce principe.

Paragraphe 2 : Le principe qui régit l'exécution du budget

L'origine et la justification du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables émanent du nouveau cadre du droit budgétaire Centrafricain qui l'énonce. Il clarifie plus précisément le principe de la séparation des fonctions de l'ordonnateur et les fonctions du comptable public. Ce principe est l'un des principes fondamentaux qui a été institué d'abord par la France au XIVe siècle dans le décret du 31 mai 1862 sur la Charte de l'organisation de la comptabilité publique. En République Centrafricaine, le principe a été adopté les anciens textes hérités de la colonisation portant régime financier de la RCA. Repris dans le nouveau cadre règlementaire de 2019 et spécifie que « les fonctions de l'ordonnateur sont incompatibles avec celles du comptable ». Ensuite, il affirme que « les comptables du trésor sont chargés d'assurer la garde et la gestion des fonds et valeurs de l'Etat... » Et enfin, il dispose que « un comptable du trésor ou son conjoint ne peut assumer les fonctions ni de l'ordonnateur de l'Etat, ni d'ordonnateur de la personne morale publique auprès de laquelle il exerce ses fonctions ». Ainsi, nous verrons les principes de la séparation des acteurs (A) et la responsabilité (B)

A- Le principe de la séparation des acteurs

La justification de ce principe sous-entend la séparation des agents et des rôles qu'ils remplissent dans le cadre de l'exécution de la loi des finances. En effet, cette impossibilité de cumul des tâches ne vaut pas seulement pour la même personne, aussi bien pour les conjoints. Il en est de même pour les ascendants et les descendants d'un de ces organes qui ne peuvent assumer concomitamment l'autre série de tâches. Ce qui intéresse le législateur centrafricain, ce n'est pas seulement la division du travail, mais c'est aussi d'être sûr que ces deux agents qui sont censés se contrôler mutuellement ne seront pas tentés par des malversations qui pourraient être favorisées par leur proximité. D'un autre côté, la spécialisation voulue par le droit pour chaque organe va donc entraîner une autre distinction au niveau des responsabilités encourues. Il serait en effet aberrant qu'en vertu du principe, ces deux agents voient leur responsabilité engagée de la même manière ou encore que l'un d'eux endosse la responsabilité qui incombe à l'autre. Cette seconde distinction est donc une conséquence logique de la première.

Ce principe a également pour but de permettre un contrôle efficace de l'exécution du budget et par la même occasion, d'éviter les risques de fraudes. Le principe est aménagé aujourd'hui comme par le passé mais, son maintien de nos jours implique un certain nombre de tempéraments. Non seulement les organes sont distincts et indépendants mais, de plus les fonctions exercées par ces organes le sont aussi. Le principe se traduit par une double séparation.

Quant au contenu du principe, il renvoie à une séparation des acteurs qui sont chargés de la réalisation des opérations de dépenses et de recettes contenues dans le budget. Cependant, l'innovation majeure du principe, ce n'est pas d'avoir distingué les différentes phases de la concrétisation de ces prévisions budgétaires, mais de les avoir confiées à des agents différents. Cette distinction implique que chacun de ces agents, en ce qui le concerne, soit responsable de cette concrétisation à la hauteur des opérations qui lui ont été confiées. Autrement dit, si le principe entend répartir les tâches, il prévoit aussi une répartition de la responsabilité de l'exécution du budget à la lumière de cette division des rôles.

Au niveau de la séparation des fonctions, l'on note la séparation de fonction en matière de dépense. Les opérations de dépenses sont exécutées en deux phases, l'une relevant de l'ordonnateur pour la phase administrative et l'autre au comptable pour la phase comptable.

S'agissant de la phase administrative, elle se décompose en trois temps comme suivent :

- Premièrement, l'engagement qui est l'acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation dans laquelle résultera une charge. Concrètement, il peut s'agir d'une commande, d'un contrat. La dépense est engagée dans la limite du crédit ouvert correspondant à la nature des dépenses à engager.

- Deuxièmement la liquidation qui, quant à elle «a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d'arrêter le montant de la dépense». Elle est réalisée au vu des titres et des pièces justificatives qui permettent d'attester «le service fait» et de calculer très rapidement le montant de la dépense ; et

- Troisièmement, l'ordonnancement ou le mandatement qui se présente comme l'acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l'ordre de payer de la dette de l'organisme public. Il se traduit par une ordonnance de paiement quand l'ordonnateur est un ministre et par un mandat de paiement dans tous les autres cas.

Quant à la phase comptable, dans celle-ci, le comptable exerce successivement deux fonctions.

- D'abord, la fonction de payeur. Elle se traduit par l'exercice de contrôles. Comme le rappelle les dispositions en vigueur, « le comptable d'une commune, d'une préfecture ou d'une région ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur».

Mais, d'une part, en application de la jurisprudence, le comptable ne peut se faire juge de la légalité des décisions administratives. Plus précisément le comptable vérifie la présence des pièces justificatives prévues dans les nomenclatures établies par le ministre des finances conformément aux textes en vigueur. D'autre part, il vérifie le caractère exécutoire des actes

locaux. Cela signifie qu'il s'assure non seulement que les actes sous-tendant les dépenses ont bien fait l'objet de transmission au représentant de l'État, mais que de plus ces mêmes actes n'ont pas fait l'objet d'une annulation contentieuse. Enfin, il exerce les contrôles énoncés en qualité de l'ordonnateur, exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent, disponibilité des crédits, validité de la créance, c'est à dire vérification du service fait et des calculs de liquidation. S'il apparaît une irrégularité par rapport à l'un ou l'autre de ces points, le comptable suspend le paiement et en informe l'ordonnateur.

Quant à la fonction de caissier, le comptable procède au règlement de la dette en payant le bénéficiaire. C'est à dire le créancier lui-même, sinon le paiement n'aura pas de caractère libératoire, de plus le comptable s'assure qu'il n'existe pas d'opposition au paiement.

Au sujet de la séparation des fonctions en matière de recettes, là encore la procédure d'exécution se décompose en deux phases. Dans la phase administrative, l'établissement des recettes, la loi prévoit:

- D'abord, la constatation des droits. Elle permet de vérifier la réalité des faits générateurs de la recette ;

- Ensuite, la liquidation. Elle permet de calculer le montant de la recette ;

- En outre, la mise en recouvrement. Elle se traduit par l'établissement d'un titre de recettes et par l'inscription sur un bordereau récapitulatif aux fins d'enregistrement dans la comptabilité administrative. Pour finir, le bordereau est envoyé au comptable avec les pièces justificatives.

- Enfin, s'agissant des créances de la collectivité émanant d'une décision de justice l'ordonnateur est tenu d'intervenir dans les deux mois. En cas de défaillance le

- le comptable après avoir réceptionné le titre de recette, contrôle l'identification du débiteur, examine les pièces justificatives, vérifie la régularité de la recette. Ensuite, il doit notamment vérifier la régularité des réductions et des annulations des ordres de recettes. Enfin, il prend en charge la recette, c'est à dire qu'il procède à son enregistrement comptable. Il envoie alors au débiteur l'avis des sommes à payer et encaisse le règlement du débiteur par remise d'espèces, d'un chèque bancaire ou postal ou encore par virement.

- Puis, le recouvrement, en cas de difficultés, le comptable a la possibilité de procéder à l'exécution forcée d'office contre le débiteur, sauf contestation du bien-fondé de la créance devant la juridiction compétente.

Dans un délai de deux mois, le débiteur peut contester le bien-fondé de la créance ou la régularité formelle de l'acte de poursuite devant les juridictions compétentes. Au bout de quatre ans, l'action en recouvrement est prescrite. Le comptable est tenu de faire, toutes les diligences nécessaires pour faire entrer les fonds dans la caisse publique. Il engage en effet sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Si la recette se révèle irrécouvrable à la suite par exemple, de la disparition ou de l'insolvabilité des débiteurs l'admission en non-valeur de la créance peut être demandée.

B- La notion de la séparation de responsabilité

Au sujet du principe de la séparation de responsabilité, ce principe est un corolaire du précédent. La règle de séparation des ordonnateurs et des comptables, comme le soutenait Georges DEVAUX, est un principe « d'organisation administrative et de répartition des tâches entre les agents publics, avec des conséquences sur leur régime de responsabilité et la répartition des compétences entre juridictions pour connaître des actes de ces agents». Ainsi, étant donné qu'il revient à l'ordonnateur de procéder au choix d'effectuer telle ou telle dépense, et qu'il dispose à cet égard d'une certaine marge de manoeuvre. Il encourra une responsabilité subjective d'une part et d'autre part quant au comptable, le maniement des fonds auquel il se livre ainsi que sa compétence liée lui feront encourir une responsabilité objective.

Au sujet de la responsabilité subjective des ordonnateurs, lorsqu'elle est qualifiée de subjective, elle se rapporte à son activité ou aux circonstances dans lesquelles cette activité se déroule. L'ordonnateur est responsable de la légalité, de la régularité et de l'exactitude des certifications qu'il délivre. Cette responsabilité a un régime diversifié et relève de l'illusoire. Quant

à la diversification du régime de responsabilité, il est diversifié parce qu'il tient à la distinction entre ordonnateurs politiques et ordonnateurs fonctionnaires.

Pour les ordonnateurs politiques, il s'agit des ordonnateurs remplissant des fonctions politiques. Il s'agit des ministres et des élus locaux. La responsabilité des ministres est d'abord pénale et est mise en jeu en cas de malversation, d'enrichissement illicite, de corruption ou de recel. Elle est aussi politique car l'Assemblée Nationale peut être emmenée à voter une motion de censure dans le cas où le Gouvernement se rendrait coupable d'une faute de gestion. Il est aussi prévu une responsabilité pécuniaire matérialisée par un paiement de la dépense irrégulièrement engagée sur les deniers personnels de l'intéressé. En ce qui concerne les élus locaux, leur responsabilité personnelle, et pécuniaire pourrait être engagée en cas de réquisition.

Pour les ordonnateurs fonctionnaires, ils sont les ordonnateurs secondaires. Ils sont soumis à une responsabilité disciplinaire, civile et pénale selon le degré des fautes. Quant à la responsabilité objective des comptables, le caractère objectif de cette responsabilité s'explique par le fait que l'élément d'appréciation n'est pas la personne du comptable mais sa gestion. Contrairement aux ordonnateurs, les comptables sont tous des fonctionnaires. Ce qui justifie le fait que le régime des responsabilités soit uniformisé et que le maniement des fonds de l'Etat les assujettit à une responsabilité contraignante.

Au sujet du régime de responsabilité contraignant, ce caractère contraignant émane des garanties jointes à la responsabilité des comptables. Elles sont au nombre de trois à savoir :

- d'abord, la prestation de serment, le serment professionnel peut être défini comme «l'acte par lequel, les comptables jurent de s'acquitter dans leurs fonctions avec probité et fidélité et de se conformer aux lois et règlements qui ont pour objet d'assurer l'inviolabilité et le bon emploi des fonds publics». La prestation de serment est une garantie et elle dit être obligatoirement installée sur son poste ;

- ensuite, le cautionnement par contre, « c'est un dépôt destiné à verser à la collectivité publique lésée le montant total ou partiel d'un débet mis à la charge du comptable ». En argent ou en titres, il est déposé au service des dépôts et consignation ;

- enfin, le cautionnement permet de prévenir toute insolvabilité du comptable lorsque sa responsabilité pécuniaire est engagée et qu'il ne bénéficie pas des atténuations prévues.

Quant à l'hypothèque légale, « les biens du comptable font l'objet d'un recensement général et permanent ». Il est lui-même soumis à une obligation de déclaration de toute acquisition de biens immobiliers et est tenu d'en demander l'inscription au livre foncier.

A propos du régime de responsabilité uniformisé, ce régime est analysé en l'appréhendant par son étendue et sa mise en oeuvre. A cet effet, il y'a :

- Son étendue, le comptable est en tant que fonctionnaire disciplinairement responsable et en tant que comptable, personnellement et pécuniairement responsable pour faits personnels et pour faits d'autrui, de l'exécution comptable de la loi des finances.

- Sa mise en oeuvre, les mécanismes de mise en oeuvre de la responsabilité du comptable sont multiples mais principalement répartis entre deux autorités :

C- UNE COMPARAISON AVEC LE SYSTEME FRANÇAIS.

S'agissant du responsable de la fonction financière ministérielle, de la même manière, le Décret définit les fonctions financières centrales qui doivent être exercées dans chaque Ministère en France. De ce fait, il conforte le rôle des actuels Directeurs des Affaires Financières (DAF) en introduisant dans chaque Ministère, un responsable de la Fonction Financière Ministérielle (RFFIM). Sur un périmètre d'intervention élargi, sans préjudice d'autres fonctions que peut lui confier son Ministre, le responsable de la Fonction Financière Ministérielle :

- assure un rôle de coordination et de synthèse budgétaire et comptable au niveau du Ministère concerné. A cet effet, il coordonne l'élaboration des PAP et des RAP ; il établit, en lien avec le RPROG, le document de répartition initiale des crédits et des emplois (DRICE) et le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP) ; il propose au ministre les mouvements de crédits ... ;

- veille au caractère soutenable du budget du ministère : il valide la programmation effectuée par le RPROG et suit sa réalisation ; il propose le cas échéant des mesures nécessaires au respect du plafond de crédits et des emplois... ;

- coordonne et met en oeuvre les dispositifs de qualité, de conformité et d'efficience de la fonction financière : il s'assure ainsi de la mise en oeuvre du contrôle interne budgétaire et comptable et, le cas échéant, de la comptabilité analytique ; il veille à la mise en oeuvre des règles de gestion budgétaires et comptables, notamment dans les systèmes d'information financière, .../.

Quant aux rôles du contrôleur budgétaire et du comptable public désormais confortés par la LOLF.

Pour le contrôleur budgétaire, sa mission exercée pour le compte du Ministre chargé du budget, est réaffirmée. Elle porte sur la surveillance du caractère soutenable de la gestion au regard des autorisations budgétaires votées et sur la qualité de la comptabilité budgétaire. Ensuite, le contrôle porte également sur le respect des dispositions statutaires et indemnitaires applicables aux personnels, lorsque les projets d'actes sont soumis à son visa, tout autre contrôle de légalité des actes étant exclu. Enfin, les moyens dont dispose le contrôleur budgétaire pour s'en assurer sont rénovés et explicités, notamment les modalités du contrôle du document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel, et du caractère soutenable de la programmation budgétaire.

Ce décret prévoit que les modalités de délivrance du visa du contrôleur budgétaire peuvent être adaptées en fonction de la qualité du contrôle interne budgétaire des services.

Pour le comptable public, l'article 31 de la loi organique du 1^er Août 2001 confère au comptable public de l'État un rôle de garant du respect des principes et règles de tenue des comptabilités en lui confiant la charge de veiller notamment à la sincérité des enregistrements comptables et à la bonne application des procédures. Cette obligation trouve toute sa signification dans la tenue de la comptabilité générale, véritable clé de voûte de l'architecture des comptes, dont le comptable public détient l'exclusivité. Aux termes dudit décret, la comptabilité générale retrace l'ensemble des mouvements affectant le patrimoine, la situation financière et le résultat. Elle est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Elle est tenue par exercice s'étendant sur une année civile. Elle inclut, le cas échéant, l'établissement de comptes consolidés ou combinés.

Placé au coeur du processus de gestion budgétaire et comptable publique de l'État et participant à la maîtrise des risques financiers, le comptable public de l'État, appuyé sur les garanties d'indépendance et un régime de responsabilité exorbitant du droit commun adossés à son statut, a vu, en un peu plus d'une décennie, ses fonctions passer du rôle de simple teneur des comptes à celui d'expert des comptes publics. Il existe deux grandes catégories d'agents d'exécution du budget : les ordonnateurs et les comptables publics. Les premiers décident de l'opération de recettes ou de dépenses, les seconds procèdent au recouvrement ou au paiement. En vertu d'un principe ancien, ces deux fonctions doivent être séparées et ne peuvent être exercées par les mêmes personnes.

Ce principe se justifie par la préoccupation de régularité de la gestion financière et par celle d'éviter des malversations. Ce principe de séparation, qui a pour conséquence une indépendance mutuelle entre les deux protagonistes, connait, cependant, certaines atténuations. Partant, l'étude des fonctions d'ordonnateurs et de comptables publics devra nous amener à analyser trois points successifs notamment, les missions, les catégories et la responsabilité encourue par ces agents.

Ce qu'il faut retenir, en premier lieu, les ordonnateurs décident de prescrire les opérations de recettes et de dépenses, mais leur compétence s'arrête dès qu'il s'agit de manier les deniers publics. Leur marge de manoeuvre est, cependant, plus grande pour les secondes que pour les

premières. Au plan de la classification, l'on distingue les ordonnateurs principaux qui sont les autorités publiques auxquelles la loi de finances attribue les crédits et accorde les autorisations de recettes, des ordonnateurs secondaires qui sont désignés par les règlements de comptabilité publique des ministères.

En ce qui concerne leur responsabilité, c'est la loi du 25 septembre 1948 qui les a rendus justifiables devant un nouveau juge, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Pour autant, cette responsabilité est fortement atténuée par certains mécanismes. Ainsi, les Ministres et les élus locaux ne sont pas justiciables de la CDBF. Surtout, dans les faits, cette responsabilité est peu sanctionnée, notamment parce que la CDBF a une conception stricte des fautes sanctionnables. Celles-ci consistant seulement en des irrégularités juridiques et non des fautes de gestion.

En second lieu, les comptables publics sont les seuls fonctionnaires habilités à manier les fonds publics tant en termes de recettes que de dépenses. Ainsi s'explique qu'ils doivent d'une part être nommés par le Ministre des finances ou avec son agrément, et d'autre part prêter serment devant la Cour des Comptes à l'occasion de leur première installation. Si leurs missions et les catégories qui les traversent n'ont que peu variées, leur régime de responsabilité a lui, au contraire, profondément évolué depuis quelques années. Ainsi, s'ils demeurent personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leurs incombent, la procédure de mise en cause de leur responsabilité a profondément été remaniée. Concrètement, la règle du double arrêt a été supprimée ; l'audience est dorénavant publique ; surtout, le régime varie selon que le manquement a ou non causé un préjudice financier à la collectivité publique, étant précisé ici que si tant les Ministres que le juge des Comptes peuvent mettre en cause cette responsabilité en cas de préjudice, seul le second peut intervenir en l'absence de préjudice.¹⁴²

Cette étude comparative vaut la peine et permettra donc aux Etats membres de la CEMAC en général et la RCA en particulier de s'enquérir des avancées réalisées par certains pays aux fins de consolider sa démarche en l'absence d'une étude d'impact juridique du nouveau cadre budgétaire et comptable.

CONCLUSION DU CHAPITRE PREMIER

En définitive, la problématique de l'analyse de forme et de fonds des nouveaux paradigmes de gestion axée sur la performance et les acteurs budgétaires en République centrafricaine a été soulevée et développée dans ce chapitre. Nous l'avons analysé à travers le cadre de l'élaboration et d'exécution du budget et la gestion axée sur les résultats. C'est-à-dire, l'on a développé depuis les différentes phases de préparation jusqu'à celles d'exécution comparativement avec le système qui se pratique en France. Le nouveau cadre du système financier harmonisé tel que voulu par le conseil des ministres de l'UEAC en zone CEMAC se résume par le nouveau régime d'élaboration et de gestion du budget connu sous l'appellation (le budget programme). Nous avons aussi développé les principes de séparation de pouvoirs des ordonnateurs et comptables, ainsi que les rôles renforcés de l'Assemblée Nationale et de la Cour des Comptes...

CHAPITRE SECOND : LA RESPONSABILISATION DES GESTIONNAIRES DE

CREDITS PUBLICS LE NOUVEAU PARADIGME DU CADRE FINANCIER EN RCA.

Pour mieux analyser le concept de la responsabilité des gestionnaires de crédits publics, instituée par les directives de la CEMAC de 2011 relatives à l'harmonisation du cadre communautaire des finances publiques et transposées dans l'ordre juridique national en RCA, il faut remonter son historique dans le temps. En effet, le régime financier de la RCA est la résultante du système colonial hérité du système de la révolution française de 1789. Ensuite il est repris dans l'ordonnance du 02 janvier 1959. Trois règles définissaient la gestion des finances publiques en France à savoir : l'unité¹⁴³, l'universalité¹⁴⁴ et l'annualité budgétaire¹⁴⁵. Ce cadre réglementaire qui se voulait égalitaire et juste va présenter de nombreuses limites notamment le déséquilibre des pouvoirs entre l'exécutif et les assemblées démocratiques, la lourdeur et la complexité du système comptable, la multiplication des niveaux de décision et de contrôle, etc. Pour pallier à ces lacunes, dont les effets paralysants ont été largement démontrés depuis des années¹⁴⁶ dans des revues scientifiques et rapports administratifs, la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF), votée en août 2001 et mise en place en janvier 2006, constitue une réponse à ces insuffisances sus relevées et marque une évolution importante en innovant sur deux plans.

D'abord sur le plan politique, la LOLF participe à l'évolution des traits du système de pouvoir à travers le renforcement du rôle du Parlement dans l'élaboration, le contrôle et le suivi des lois de finances¹⁴⁷. Puis, sur le plan économique et gestionnaire, la LOLF met l'accent sur le fait que tout acteur public, État compris, doit démontrer son efficacité¹⁴⁸. Pour répondre à cette double finalité, la LOLF introduit une nouvelle dynamique centrée sur une logique de gestion par

143 Qui se traduit par la production d'un seul document à soumettre au Parlement pour proposer l'ensemble des dépenses et recettes de l'État.

144 Admettant deux niveaux : une inscription budgétaire formelle de toutes les recettes et dépenses sans possibilité de contraction ni de compensation entre ces dernières, et une logique de transversalité de l'intérêt général selon laquelle toutes les recettes ne peuvent être affectées à une dépense donnée.

145 Impliquant que la loi des finances prévoit et autorise pour chaque année l'ensemble des ressources et des dépenses de l'État suite au vote du Parlement.

146 ALBERTINI Jean Benoît, « Réforme administrative et réforme de l'État en France - Thèmes et variations de l'esprit de réforme de 1815 à nos jours ». Economica, Paris. 2000

147 HOCHEDEZ Daniel, La formation de la loi organique du 1^er août 2001 : l'élaboration de la proposition de loi organique. Revue Française de Finances Publiques p.86. 2004

148 BARILARI André et BOUVIER Michel, « La nouvelle gouvernance financière de l'État », LGDJ-Systèmes, 2004

les résultats conformes aux principes du New Public Management (NPM)¹⁴⁹. A l'instar de l'ensemble des réformes NPM opérées dans d'autres pays, la LOLF fait évoluer le cadre global de l'action publique pour se centrer davantage sur les performances des organisations publiques en termes d'efficience et d'efficacité dans la gestion des politiques économique et sociale¹⁵⁰. Aussi, si les principes du NPM ont été beaucoup étudiés, peu de travaux ont porté sur les conditions organisationnelles et institutionnelles de leur mise en oeuvre. Plus particulièrement, l'évolution du rôle et des missions des hauts fonctionnaires a été peu étudiée¹⁵¹. Ceci est également une réalité pour le cas français dans la mesure où les travaux sur la réforme LOLF se sont davantage concentrés sur les principes mêmes de la gestion par les résultats et du NPM d'un point de vue technique et/ou politique.

Dans le contexte de notre étude, nous aurons à traiter le cas de la responsabilité des hauts fonctionnaires, responsables d'exécution des crédits publics, nommés par leurs Ministres de rattachement pour assurer le pilotage, la mise en oeuvre des politiques publiques et d'en rendre compte conformément au nouveau cadre harmonisé des finances publiques de la République Centrafricaine. Nous nous intéressons plus spécifiquement à l'exercice de leur responsabilité managériale et nous présenterons la question des marges de manoeuvre dont ils disposent. Notre démarche empirique est fondée sur une recherche documentaire mobilisant différents rapports publics et plus particulièrement le rapport bilan de la LOLF établi par la Cour des Comptes de la France. L'analyse effectuée nous conduira à mettre en évidence les facteurs limitatifs de l'exercice de la responsabilité managériale tels que le chevauchement des périmètres d'action, de compétences et d'autorité, de l'insuffisance des marges d'action pour l'animation des échelons inférieurs ainsi que les lacunes en matière d'incitations à rendre compte et à faire l'objet de sanctions au regard de la nouvelle législation du système financier centrafricain de 2019.

149 POLLITT Christopher and BOUCKAERT Geert., «Public Management Reform. A Comparative Analysis» 2^nd Ed. Oxford University Press, Oxford. (2004).

150 MAZOUZ Bachir & MATHAIS Daniel., « Nouvelle gouvernance, nouvelles compétences. Revue Internationale de Gestion 29 (3), p.82-92, 2004

151 LODGE Martin and HOOD C., «Competency, Bureaucracy and Public Management Reform: a Comparative Analysis. Governance» 17 (3), p. 313-333. 2004

Nous montrerons qu'en introduisant la dimension intermédiaire qui est la dimension managériale, entre le politique et l'administratif, sans réellement remettre en cause le modèle préexistant, le nouveau cadre appelle une clarification des modes de partage des responsabilités et des dispositifs de reddition des comptes. Notre recherche sera structurée en deux sections. Dans une première, nous analyserons d'abord les principes de la gestion par les résultats, puis, la diversité des approches selon les pays enfin, nous mettrons l'accent sur les implications en matière de responsabilité managériale pour dégager une grille d'analyse en (Section 1). Dans une seconde phase, nous expliciterons les spécificités de la réforme introduite par le nouveau cadre harmonisé ainsi que le rôle des responsables de programme y compris les implications comparatives avec le système français la LOLF en tant que réforme avancée (Section 2).

Section 1: Le principe de gestion par les résultats et responsabilité des managers publics selon le nouveau cadre harmonisé des finances publiques.

Bien que les vocables employés diffèrent entre la gestion par les résultats, le management par les résultats ou encore gestion par la performance ou management par la performance. Ces concepts reviennent très souvent dans le nouveau cadre harmonisé des finances publiques. La doctrine du NPM demeure similaire. Il s'agit ici de mettre les résultats des organisations publiques au coeur de leur fonctionnement pour en évaluer la performance à différents niveaux. Par cette démarche, l'on attend évaluer d'un point de vue politique, social et économique. La notion de la performance englobe les résultats en termes de qualité des services rendus (efficacité), puis, en termes de qualité de la gestion des dépenses publiques (efficience) et enfin, en termes de qualité des décisions prises (transparence) des processus de décision. Tandis que, la gestion par les résultats obéit ainsi à un certain nombre de fondements et principes qui, sans être universels, présentent des points de convergence multiples et mobilisent des outils comparables ainsi que le contrôle de gestion, les indicateurs de mesure de la performance, l'évaluation et la contractualisation, etc. Ce qui nous amènera à voir la position de la doctrine commune et les approches diverses (Paragraphe 1), puis, les relations politico-administratives et partage des responsabilités (Paragraphe 2)

Paragraphe 1 : Une doctrine commune avec des approches diverses

Le but consiste à orienter les organisations publiques vers une intégration accrue en diffusant des normes communes qui visent à relativiser les spécificités sectorielles, organisationnelles, locales et professionnelles. Cependant, la mise en pratique dépend du contexte politique, sociétal et économique du pays l'accueillant des réformes. Ces réformes sont menées dans les différents pays au monde en général et en zone CEMAC plus particulièrement en RCA qui ont adopté une doctrine commune (A), avec des approches diverses (B).

A- Une doctrine commune adoptée par nombres d'Etats.

Au Royaume-Uni par exemple, la démarche de l'efficacité dans la gestion des deniers publics est basée sur le modèle marchand procédant par comparaison public/privé¹⁵². En effet, la gestion par les résultats est articulée autour de la mise en concurrence des différents acteurs publics et/ou privés avec l'assouplissement des structures publiques. La démarche, ou du moins ses principes de fonctionnement, sont au centre de la gestion publique et se matérialise par une pratique poussée de la délégation via les mouvements de privatisation et d'externalisation de certains secteurs de l'action publique.

Ensuite, aux Pays-Bas. La gestion par les résultats est orientée selon un modèle de gouvernance par réseaux avec une séparation nette entre les niveaux opérationnel et stratégique¹⁵³. Les décisions sont décentralisées afin de mieux répondre aux besoins d'intérêt général en accordant aux acteurs publics une plus grande autonomie d'action et une plus grande flexibilité. En contrepartie, les responsables publics sont tenus d'assumer pleinement la responsabilité de leurs décisions et de leurs performances, car l'évolution de leur carrière en dépend.

En outre, le Canada par exemple. La gestion par les résultats est acceptée dans sa dimension organisationnelle intégrée avec une approche systémique et multidimensionnelle de la performance. L'accent est davantage mis sur le principe d'autonomie et sur la simplification des

152 POLLITT Christopher. and BOUCKAERT Geert., «Public Management Reform. A Comparative Analysis» 2^nd Ed. Oxford University Press, Oxford. (2004).

153 LE GALÈSE Patrick, « La réforme de l'État et la nouvelle gestion publique : mythe ou réalité ». Revue Française d'Administration Publique p.105-106, 2003.

processus aussi bien sur l'assouplissement des structures¹⁵⁴. La notion d'engagement est cruciale, qu'il s'agisse d'engagements contractuels formels ou non, et qu'il s'agisse de partenaires internes ou externes au domaine public.

France par l'adoption d'abord de la Rationalisation de Choix Budgétaire (RCB), puis elle est améliorée par la suite par la réflexion engagée au Parlement, à la fin des années 1990, autour de la question de l'efficacité de la dépense publique et du rôle des assemblées en matière budgétaire et qui ont finalement fait naître un consensus politique sur la nécessité de moderniser les règles de la gestion budgétaire et comptable. Le vote de la loi organique relative aux lois de finances (la LOLF), le 1^er août 2001, a donné quatre années aux administrations pour se préparer à ce nouveau cadre. Ces réformes ont introduit une démarche de performance pour améliorer l'efficacité des politiques publiques qui permet de faire passer l'État d'une logique de moyens à une logique de résultats. Après plus de quatre années de travaux pour sa mise en oeuvre pratique, elle entre pleinement en application le 1^er janvier 2006.

Enfin, dans la zone CEMAC, la gestion par les résultats est instituée par le Conseil des ministres de l'Union Economique de l'Afrique Centrale (un organe de la CEMAC) qui a adopté six importantes Directives Communautaires en 2011, en s'inspirant des exemples réussis ou semi-réussis de certains Etats ou communauté d'intégration au monde pour stabiliser les Finances publiques de ses Etats membres.

La RCA a souscrit à ces directives communautaires harmonisant le cadre des finances publiques en zone CEMAC et les a transposés dans son ordre juridique national. La mise en oeuvre des nouvelles normes financières publiques a changé l'architecture et la méthode d'élaboration du budget qui passe d'une approche de moyen à une approche de résultat. Elle a mis en perspective l'action du Parlement et de la Cour des comptes qui doivent mettre la veille à l'efficacité de la dépense publique au coeur de leurs actions.

154 MAZOUZ Bachir. & MATHAIS Daniel., « Nouvelle gouvernance, nouvelles compétences. Revue Internationale de Gestion 29 (3), p.82-92, 2004.

B- Une approche diverse

Une première met ainsi l'accent sur l'évolution du statut et du rôle des entités publiques pour orienter leurs modes de fonctionnement. Ensuite, la seconde privilégie les mécanismes de coordination externe avec l'élargissement des parties prenantes autour de l'État. Enfin, la dernière vise davantage l'optimisation des processus de l'action publique et l'engagement des acteurs. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette diversité. Commençant par la structuration des coalitions entre acteurs réformateurs et les résultats des rapports de force en la matière entre Parlement, Exécutif et Experts externes. Ensuite, la nature du régime et du jeu politique entre Parlement et Gouvernement qui définit les règles de répartition du pouvoir financier. Enfin, le contexte social par les coalitions entre acteurs sociaux, spécificités et poids des identités professionnelles, etc., ainsi que le contexte économique (contexte budgétaire, spécificités sectorielles, etc.), qui peuvent tous deux légitimer ou non les réformes et en orienter le périmètre et la profondeur.

Il existe en outre, un autre facteur fondamental qui a une influence déterminante sur le plan organisationnel et institutionnel. Il s'agit de la structuration socio historique des bureaucraties et la nature des relations qui lient ces dernières au Gouvernement. En effet, quelle que soit l'approche choisie, dans l'ensemble des pays adoptant la gestion par les résultats, il est avant tout question de guider le processus d'allocation des ressources afin d'orienter la prise de décision publique. Or, et comme le soulignent MAZOUZ et MATHAIS¹⁵⁵, la budgétisation est l'un des éléments les plus politiques dans le processus de décision publique. La gestion par les résultats amène en effet à poser la question sur le partage des responsabilités, au sein des administrations qui s'engagent sur les résultats et dans les rapports que ces dernières ou qu'ils entretiennent avec les politiques, dont ils définissent les objectifs et les moyens.

Paragraphe 2 : Les Relations politico-administratives et partage des responsabilités

Sur le plan politique et administratif, la responsabilité implique le devoir de rendre compte de ses actions et d'en assumer les conséquences devant le Parlement, les juridictions des comptes

155 MAZOUZ Bachir & MATHAIS Daniel, « Nouvelle gouvernance, nouvelles compétences. Revue Internationale de Gestion 29 (3), p.82-92, 2004.

et/ou autres organes de contrôle administratifs compétents. Ainsi, nous verrons la relation suivant la logique hiérarchique pyramidale (A) et la structuration des responsabilités (B).

A- La logique hiérarchique pyramidale

L'exercice de cette responsabilité incombe aux agents responsables ou gestionnaires des deniers publics de rendre compte de manière fidèle à l'autorité politique, légitimement investit par la représentativité, soit au Ministre en vertu de la délégation des pouvoirs vers l'administration selon une logique hiérarchique pyramidale. La délégation doit ainsi couvrir les ressources ainsi que la mise en oeuvre des actions en contrepartie d'un contrôle politique exacte¹⁵⁶. Le Ministre demeure néanmoins responsable du pilotage de l'appareil administratif, conformément aux règles du modèle Weberien en matière de structuration des relations entre pouvoir politique et administration.

Au regard du schéma Weberien de partage des responsabilités, la gestion par les résultats introduit une remise en question importante en conditionnant l'efficacité à une plus grande autonomie des administrations et des gestionnaires publics de deux manières. Sur le plan organisationnel, elle implique donc une évolution des relations entre les responsables publics de la forme hiérarchique verticale à la forme plus horizontale, puisse que la logique des résultats impose une vision processuelle transversale¹⁵⁷. Sur le plan institutionnel, elle implique l'évolution du contrôle politique de l'appareil bureaucratique qui passe d'un contrôle a priori à un contrôle a posteriori dans la mesure où l'accent est mis sur les résultats et non sur les moyens.

Ainsi, la gestion par les résultats fait donc émerger une autre logique de responsabilité, la responsabilité managériale, où l'imputabilité est postérieure à l'exécution de la gestion et est fondée sur les performances et non sur la conformité de la mise en oeuvre. Cette nouvelle forme de responsabilité est alors interne et s'appuie sur une autre autorité légitime qui résulte du

156 VERHOEST Koen, PETERS B.Guy, BOUCKAERT Geert. and VERSCHUERE B., (2004). The study of organizational autonomy: a conceptual review. Public Administration and Development 24 (2), 101-18.

157 HOOD Christopher, (2001). « Relations entre ministres / politiciens et fonctionnaires : l'ancien et le nouveau marchandage » In PETERS B. et SAVOIE J. La gouvernance au XXI^e siècle : revitaliser la fonction publique, Les presses de l'Université Laval, Québec, 129-150.

processus de gestion et de sa maîtrise¹⁵⁸. Toutefois, pour qu'elle soit effective, la responsabilité managériale suppose un partage des pouvoirs sur les ressources publiques, mais également dans le processus de prise de décision. En effet, trois conditions sont identifiées dans la littérature sur la gouvernance financière en matière d'exercice de la responsabilité managériale par les hauts fonctionnaires. Elle se manifeste par une implication dans les processus de prise de décision, soit par des marges d'action pour la gestion des ressources, soit par une pratique de la reddition des comptes suivie de sanctions positives ou négatives.

Or, la sphère publique présente de nombreuses particularités entre autres nous évoquons les spécificités des statuts juridiques des entités et des personnels, l'uniformité de la règle administrative et prééminence de la hiérarchie d'une part et d'autre part, la distance entre les lieux où se prennent les décisions et les lieux où elles s'appliquent, sans oublier la double direction de décisions politique et administrative des entités, etc.¹⁵⁹ .

En définitive, la problématique qui se pose alors est celle de l'évolution du périmètre des responsabilités des gestionnaires de crédits publics dans la gestion par les résultats et fait évoluer les relations qui lient l'ensemble des acteurs publics, politiques et administratifs. En France par exemple, dans le cadre de la LOLF, cette problématique se pose de manière aiguë pour le cas des responsables de programme. Parce qu'ils doivent rendre compte des résultats des programmes devant leur ministre de rattachement et devant le Parlement. Puisse qu'ils sont en effet porteurs d'une responsabilité managériale qui les engage et engage leurs choix gestionnaires. En RCA, les responsabilités des gestionnaires de crédits publics sont prévues par les nouvelles normes mais diffèrent de la procédure de compte rendu devant les autorités tel que prévue dans la LOLF en France. L'insuffisance de rapports des institutions compétentes sur les incriminations des gestionnaires de crédits publics en dit peu. Le Gouvernement, l'Assemblée nationale et la Cour des Comptes redresseraient la situation en veillant à l'application des normes nationales sur les nouvelles gestions des finances publiques aux fins de satisfaire aux exigences communautaires et aux défis de la bonne gouvernance des finances publiques.

158 MULGAN Richard, «Accountability»: «An Ever-Expanding Concept?» Public Administration» 78 (3), p.555-573.

159 EMERY Yves et GIAUQUES David, « Paradoxe de la gestion publique ». L'Harmattan, Paris. 2005.

B- La structuration des responsabilités selon la nouvelle législation internalisée

Contrairement à l'ancienne pratique budgétaire et comptable en RCA calquée sur le modèle de l'ordonnance de 1959 en France, qui structurait le budget par chapitres, la nouvelle législation harmonisée selon les directives de la CEMAC, privilégie la logique des politiques publiques qu'elle structure en une série de programmes à l'intérieur des principales missions de l'État. Le terme de programme n'est pas nouveau puisqu'il remonte à la réforme de la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB)¹⁶⁰ en France. Mais la nouveauté réside dans le lien établi entre les objectifs de ces programmes, leurs résultats et le processus budgétaire. La nouvelle approche place donc la culture des résultats au centre de la démarche budgétaire en mettant l'accent sur l'évaluation et la reddition des comptes. Le schéma budgétaire du nouveau cadre des finances publiques en RCA fait alors apparaître différents niveaux et interactions.

En amont du processus, figurent les grandes orientations en matière de politiques publiques définies par le Gouvernement et dont la charge revient aux Ministres. Les activités aval d'évaluation et de contrôle sont-elles confiées à des instances transversales et plus particulièrement à la Cour des Comptes qui assure le contrôle financier, comptable et réglementaire d'une part et d'autre part évalue également la fiabilité et la qualité des bilans annuels en termes de résultats. L'Assemblée Nationale Centrafricaine quant à elle intervient au début et à la fin du processus budgétaire. En amont, elle se prononce sur les Projets Annuels de Performance (PAP) et vote les autorisations de dépenses. En aval, elle intervient pour s'exprimer sur la tenue des engagements pris à l'aune des Rapports Annuels de Performance (RAP) et vote les autorisations de règlements.

Or, en assurant le pilotage des activités intervenant entre ces phases amont et aval, les responsables de programme (RP) vont assumer la responsabilité des résultats et doivent en rendre compte. Ils sont ainsi en charge de l'animation du dialogue de gestion avec les échelons inférieurs tels que les responsables de Budgets Opérationnels de Programme (BOP) et responsables des Unités Opérationnelles (UO). Comme nous le présentons de manière simplifiée selon la nouvelle législation harmonisée, ils sont donc porteurs d'une responsabilité managériale

160 Selon l'article 7 de la LOLF, le programme doit regrouper « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

qui doit s'exercer au sein d'un dispositif d'ensemble où il existe de nombreux acteurs aux périmètres d'action, d'autorité et de compétence enchevêtrés.

Section 2 : Une responsabilité managériale du Responsable de programme.

Du fait de leur positionnement, les RP sont au centre de la démarche de gestion par les résultats instaurée par le nouveau cadre des finances publiques. Toutefois, comme pour beaucoup d'autres objectifs attendus de la réforme, leur rôle et la responsabilité managériale qui leur ait confiée ne semblent pouvoir s'affirmer. Dans cette deuxième partie nous nous intéressons plus spécifiquement aux marges de manoeuvre dont disposent ces acteurs budgétaires clés. Nous mettons ainsi l'accent sur trois principaux facteurs limitatifs de leur exercice de la responsabilité managériale (Paragraphe 1), puis l'implication de la réforme dans la gestion publique et réforme de l'État (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Précisions méthodologiques du nouveau cadre des finances publiques

Nous mettons ainsi l'accent sur trois principaux facteurs limitatifs de leur exercice de la responsabilité managériale notamment, la faible implication dans le processus de prise de décision budgétaire en raison du chevauchement des périmètres d'action, de compétences et d'autorité. Ensuite, l'insuffisance des marges de manoeuvre pour la gestion des ressources au niveau des échelons inférieurs et enfin, les lacunes en matière d'incitations à rendre compte et à faire l'objet de sanctions.

Notre étude est basée sur une recherche documentaire aux fins de corroborer les pratiques dans les Etats à celle de la RCA. Nos sources privilégiées sont des documents et rapports publics qui restituent les résultats des travaux préparatoires à l'élaboration de la réforme LOLF en France et ceux de l'UEMOA et ceux concernant les différentes étapes et dimensions de sa mise en oeuvre. Parmi ces documents consultés, le rapport bilan global de la réforme réalisé par la Cour des Comptes de la France, qui nous a servis de source documentaire principale, enrichie par d'autres rapports de la Cour des Comptes et par des rapports parlementaires dans la zone de l'UEMOA. Ce choix s'explique par le fait qu'il s'agit d'un rapport qui établit le bilan de cinq années de mise en

oeuvre du nouveau cadre des finances publiques dans ces pays pris en exemple et qui traite de l'ensemble des dimensions de la réforme sur le plan budgétaire, financier et comptable, mais également sur le plan politique et organisationnel. Il inclut ainsi une analyse détaillée et étayée par des faits concernant les difficultés et les avancées de la réforme.

Il convient néanmoins de préciser que, parmi les données figurant dans les rapports consultés, seules ont été analysées les données relatives à la question de la responsabilité et au rôle des RP. Ce travail d'analyse a été entrepris selon une démarche progressive, procédant par itération entre sélection d'informations, exemples et faits pertinents pour répondre à notre question de recherche, et à l'interprétation selon le cadre conceptuel mobilisé. Ont ainsi été identifiés comme éléments pertinents, les faits, informations et exemples permettant d'éclairer les trois points suivants et communs aux nouveaux cadres des finances publiques. Il s'agit d'abord :

A ces trois points nous avons fait correspondre trois variables d'analyse. Le rôle en matière de décision a été analysé en s'intéressant aux périmètres d'actions des différents acteurs intervenant dans le processus de décision budgétaire. Ensuite, les marges d'action pour la gestion des ressources ont été analysées selon la capacité des RP à animer les services opérationnels centraux et déconcentrés dépendant de leur autorité. Enfin, les capacités à rendre compte et à faire l'objet de sanctions ont été analysées au regard de l'existence d'incitations et de dispositifs reliant les performances des programmes au traitement individuel des RP. Il convient toutefois, de souligner que notre recherche documentaire comporte des limites en raison de la mobilisation de données indirectes comme seule source. Cependant, les données analysées présentent un degré de fiabilité acceptable dans la mesure où elles fournissent des informations, des exemples et constats précis et en quantité significative pour permettre de répondre à la question de recherche et d'appréhender la problématique traitée aux fins d'aider les acteurs budgétaires de la République centrafricaine de mieux progresser dans leur jeune expérience de réformes des finances publiques.

Cela étant, nous examinerons le processus de prise de décision budgétaire (A), puis les marges de manoeuvre du gestionnaire selon le nouveau cadre des finances (B).

A- Le processus de prise de décision budgétaire selon le nouveau cadre des finances

De manière objective, les responsables de programme centrafricains doivent assurer le lien entre le politique qui définit les objectifs, l'administration qui les met en oeuvre, et piloter cette mise en oeuvre pendant l'année de l'exercice budgétaire. Dans les faits et en raison du chevauchement des périmètres d'action, de compétences et d'autorité, le pouvoir de décision des RP est fonction des équilibres établis avec trois autres acteurs majeurs à l'exemple de la LOLF en France que sont les Ministres, les Secrétaires Généraux des Ministères (SG) et les Directeurs des Affaires Financières (DAF/DR). Notre illustration sur les points suivants.

D'abord, sur le plan politique, les responsabilités des ministres couvrent largement celles des responsables de programmes (RP) en raison de l'étendue du périmètre d'action des premiers. Le Ministre dispose en effet à la fois de l'autorité politique et de l'autorité administrative en tant que chef du Département, et de l'autorité financière en sa qualité d'ordonnateur du budget de l'État mis à sa disposition. Le Ministre et RP partagent ainsi la responsabilité de prescription de l'exécution des dépenses et des recettes, et ont donc le pouvoir discrétionnaire de décision en matière de choix des dépenses. Toutefois, le pouvoir du ministre couvre également les choix de dépenses pour l'ensemble de la mission ministérielle, avec des possibilités de réaffectation des dépenses entre programmes en cours d'exercice budgétaire.

Or, seule le RP est justiciable de gestion devant la Cour de discipline budgétaire et financière. Les juges de la Cour des Comptes explicitent ainsi les conséquences de l'ambiguïté du statut financier des ministres que : « la responsabilité financière juridiquement impartie aux Ministres s'avère donc peu effective au niveau des missions et tend à effacer celle des responsables de programme, qui ne sont pas «ès qualités ordonnateurs (...), supérieurs hiérarchiques de leurs collaborateurs (...), attributaires d'autorisations d'emplois». Les limites actuelles de l'exercice de la responsabilité financière des Ministres, qui empêche une mise en jeu réelle des responsabilités de missions et programmes, appellent en conséquence à une clarification du statut

financier des Ministres ou à une clarification de l'imputabilité des décisions des uns et des autres dans une «charte de responsabilité» des différentes autorités »¹⁶¹.

Ensuite, sur le plan administratif, le périmètre d'action et de compétence du RP se chevauche avec les fonctions de responsable qui dispose de l'autorité administrative au sein du Ministère¹⁶². En effet, le responsable peut également avoir le statut de prescripteur des dépenses et recettes, au niveau des programmes mais également au niveau de la mission ministérielle. D'autant que son pouvoir a été élargi (par exemple dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) dans le cadre Français où c'est aux SG ou au directeur de Cabinet que revient la charge de la mutualisation des fonctions supports et donc les choix de dépenses en la matière).

Ce dernier point est largement souligné dans le rapport de la Cour des Comptes de France qui précise que : « la définition des mesures d'économies décidées dans le cadre de la RGPP a assez largement ignoré les responsables de programme ès qualité. Ceux-ci apparaissent pour l'essentiel comme des exécutants de décisions prises dans un autre cadre. Le conseil de modernisation des politiques publiques a en effet choisi de confier le pilotage des mesures ministérielles aux secrétaires généraux, (...), la Cour souligne que les économies issues de la RGPP reproduisent une logique de gestion par nature de dépense (masse salariale et crédits de fonctionnement), dite par « titre », là où la LOLF engageait les gestionnaires à développer une vision large de leurs périmètres de crédits, constitués par des politiques publiques cohérentes, et ainsi dotés d'une exigence de résultats »¹⁶³.

Enfin, sur le plan financier, les fonctions de RP se chevauchent avec celles du responsable financier d'administration. Ce dernier doit assurer la coordination de la procédure de préparation budgétaire en lien avec les ministres et les RP, mais dispose dans les faits de prérogatives plus

161 COUR DES COMPTES, (2011). « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un bilan pour de nouvelles perspectives ». Rapport au Gouvernement - novembre 2011.

162 La Fonction SG a été généralisée à partir de 2008, pour reprendre les attributions des anciennes directions d'administrations générales afin d'éviter l'éclatement des politiques publiques entre différentes directions au sein d'un même ministère. Le périmètre d'action et de compétence du SG couvre l'ensemble des directions en charge des fonctions supports, dont deux directions importantes : direction des affaires financières et direction des ressources humaines.

163 COUR DES COMPTES, (2011). « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un bilan pour de nouvelles perspectives ». Rapport au Gouvernement - novembre 2011. P.119

larges en raison de la proximité structurelle et relationnelle entre les DR ministérielles et le ministère des finances. Le DR est en effet, garant du respect du cadre réglementaire et des contraintes financières, il bénéficie du statut d'ordonnateur, et est de ce fait un acteur clé dans le processus de décision budgétaire. Le rapport de la Cour des Comptes que nous avons consulté, souligne ainsi la diversité des relations de collaboration entre RP et DR selon les ministères en France que : « si les responsables des programmes « travail», « emploi » ou « gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local» négocient directement leurs crédits avec la direction du budget, ceux du ministère de la défense sont absents de la discussion menée par le seul directeur des affaires financières »¹⁶⁴.

En outre, en matière de décision budgétaire, le pouvoir des RP se trouve donc contraint par trois types d'autorité légitimes à savoir, l'autorité politique (du Ministre), l'autorité administrative (du Dircab) et l'autorité financière (du DR). Le chevauchement des périmètres d'autorité, mais également de compétences et de pouvoir de décision traduit finalement l'absence d'une revue générale des modes d'organisation de l'État.

Le rapport de la Cour des Comptes souligne ainsi « entre le souci légitime de disposer de la vision la plus exhaustive possible des politiques publiques, la volonté incontestable, sur un plan démocratique, de valoriser certains choix politiques, celle, réaliste, du ministère chargé du budget et des comptes publics de disposer de structures budgétaires cohérentes, dotées d'une certaine taille critique, et celle des gestionnaires visant à maintenir une concordance la plus étroite possible entre leur périmètre de gestion et leur périmètre administratif, des compromis multiples, cumulant les défauts, ont été élaborés. »¹⁶⁵.

En définitive, ceci limite par conséquent « une mise en jeu réelle des responsabilités »¹⁶⁶, comme précisé dans le rapport de la Cour des Comptes, et rend difficile l'imputabilité des décisions en matière de dépenses et la responsabilité financière qui en découle.

164 COUR DES COMPTES, (2011). « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un bilan pour de nouvelles perspectives ». Rapport au Gouvernement - novembre 2011. P. 70.

B- Les marges de manoeuvre du gestionnaire selon le nouveau cadre des finances

La notion de la fongibilité renvoie à la possibilité de redéployer les économies réalisées entre différents post. Dans le cadre de la LOLF en France perçue comme une expérience avancée, de nombreuses marges de manoeuvre ont été prévues au profit des RP notamment en termes d'allégement du contrôle financier et du fléchage des crédits. D'autres améliorations ont visé plus spécifiquement la gestion des ressources humaines via l'inclusion de la masse salariale dans le budget global et la simplification de la structure des corps. Toutefois, l'innovation majeure de la LOLF consistait en la mise en place du principe de la fongibilité asymétrique¹⁶⁷ qui devait permettre aux RP de disposer de marges suffisantes pour gérer les services opérationnels centraux ou déconcentrés. Or, le bilan dressé dans le rapport de la Cour des Comptes sur la période en montre le quasi-abandon comme l'indiquent les données¹⁶⁸. Cette expérience a le mérite d'être évoquée ici et pourrait donc permettre à la RCA dans son début de la mise en oeuvre de son nouveau cadre des finances publiques relatives aux exigences de la nouvelle gouvernance financière.

Plusieurs raisons expliquent ce constat. Tout d'abord, la nature même de la fongibilité, ensuite, son caractère asymétrique, et enfin la limite ou la portée. En effet, la rigidité qu'elle impose pour la gestion de la masse salariale vient renforcer les contraintes existantes en matière de gestion des ressources humaines. Le rapport de la Cour des Comptes mentionne à titre d'exemple le cas du ministère des affaires étrangères où la masse salariale des expatriés est encore gérée par l'administration centrale et non par les ambassades tel que l'implique la LOLF. D'autre part, le contexte budgétaire a motivé de nouveaux contrôles et visas préalables entraînant par là même des lourdeurs supplémentaires.

En réponse, les juges de la Cour des Comptes mentionnent ainsi : « des garde-fous puissants ont été posés pour limiter cette pratique : le Décret du 27 janvier 2005 prévoit ainsi un avis préalable du contrôle financier sur tout mouvement de fongibilité asymétrique. Les circulaires

167 La fongibilité renvoie à la possibilité de redéployer les économies réalisées entre différents postes de dépenses dans la limite des enveloppes budgétaires autorisées. Elle est asymétrique dans la mesure où les économies réalisées sur des dépenses de fonctionnement ou d'investissement ne peuvent être redéployées en dépenses de masse salariale, seul l'inverse est possible.

168 COUR DES COMPTES, (2011). « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un bilan pour de nouvelles perspectives ». Rapport au Gouvernement - novembre 2011. P. 70. P.115

successives du ministère du budget ont prescrit en outre un accord préalable du responsable de programme ou du directeur des affaires financières. Cette autorisation préalable est reprise dans de nombreuses chartes de gestion, par lesquelles les directions des affaires financières se voient confier un pouvoir d'instruction et de décision dans ce domaine ».¹⁶⁹

Cette absence de marges de manoeuvre se répercute essentiellement en termes de capacités des RP à animer la gestion des échelons inférieurs en l'occurrence les responsables de budgets opérationnels de programme et d'unités opérationnelles. En outre, leurs capacités à déléguer se trouvent également réduites comme le précise le rapport de la Cour des Comptes que : « les réticences à déléguer des capacités d'initiative au niveau local s'expliquent en partie par le sentiment des responsables de programme de ne pas disposer eux-mêmes de prise suffisante sur la gestion de leurs moyens. Le niveau des dépenses obligatoires limite leurs marges de manoeuvre, sans que ce constat soit en aucune façon lié à la mise en oeuvre de la LOLF »¹⁷⁰.

Cette incapacité est par ailleurs renforcée par des difficultés organisationnelles. En effet, les BOP et UO traduisent dans les faits l'héritage des structures administratives verticales et non pas une logique de déclinaison descendante telle que l'implique la LOLF. De nombreux cas sont ainsi cités dans le rapport de la Cour des Comptes de France, « dans son référé de mai 2008 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation, et à l'action des services de l'État dans les régions et départements, la Cour avait jugé que les responsables se multiplient, mais les responsabilités se diluent ; la territorialisation s'accroît, mais par juxtaposition de maillons de chaînes verticales ».¹⁷¹ Et « ces différences s'expliquent en partie par les décalages plus ou moins marqués entre les unités de gestion budgétaires (programmes, budgets opérationnels de programme et unités opérationnelles) et les organisations. En effet, au ministère de la défense, chaque responsable au niveau déconcentré ne gère qu'un seul budget opérationnel de programme et n'a donc qu'un dialogue unique à mener avec son responsable de programme. Dans le cas des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement par exemple, les

171 COUR DES COMPTES, (2011). « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un bilan pour de nouvelles perspectives ». Rapport au Gouvernement - novembre 2011. P. 65

directeurs régionaux sont les interlocuteurs de quatre responsables de programme, limitant de fait la possibilité d'articuler chaque dialogue autour d'un nombre important de réunions »¹⁷².

Au sujet de la Reddition des Comptes et Sanctions, le choix de confier la responsabilité de la présentation des résultats devant le Parlement aux RP. Selon les textes de la réforme, les RP présentent et justifient les résultats atteints devant leur Ministre de rattachement mais également devant le Parlement¹⁷³. Ceci suppose donc qu'il existe une certaine cohérence entre les critères utilisés par le Parlement, qui évalue l'atteinte des objectifs des politiques publiques, et ceux utilisés par le Ministre, qui évalue l'atteinte des objectifs des crédits délégués dans le cadre du programme.

Or, comme le souligne le rapport de la Cour des Comptes, les lettres de mission des RP témoignent : « du manque de cohérence entre objectifs et indicateurs fixés par les ministres et objectifs présentés au Parlement dans le cadre des Projets Annuels de Performances. (...) Cette absence d'articulation conduit dans les faits les responsables à privilégier les objectifs et les cibles définis par leur supérieur hiérarchique, le ministre, dans leurs lettres de mission, plutôt que ceux présentés au Parlement dans les documents budgétaires »¹⁷⁴.

Les raisons de ce manque de cohérence remontent à l'élaboration de la nomenclature LOLF en France, lorsque le Gouvernement a opté pour une démarche ascendante, contrairement aux avis des parlementaires qui préconisaient, pour éviter la reproduction des organigrammes ministériels, que les missions soient définies selon les politiques publiques et déclinées par programmes et actions. Or, malgré de nombreux aménagements, la logique reste davantage orientée selon les périmètres ministériels et administratifs et non selon les objectifs des politiques publiques. Le rapport de la Cour des Comptes cite ainsi l'exemple du programme de l'enseignement du second degré public de la mission « enseignement scolaire » qui regroupe les moyens alloués aux collèges et aux lycées alors que l'objectif politique du socle commun des compétences et des connaissances implique que les moyens des collèges soient regroupés dans le même programme que ceux de l'école primaire.

173 La fongibilité asymétrique technique correspond aux économies réalisées sur des dépenses de personnel et affectées à d'autres dépenses.

L'insuffisance des incitations pour rendre compte de l'atteinte des objectifs des programmes par les RP est renforcée par ailleurs par un certain désintérêt de la part des parlementaires eux-mêmes. De nombreuses raisons sont évoquées dans le rapport de la Cour des comptes mentionne que l'abondance de l'information et les documents à analyser, ensuite, le calendrier budgétaire inadapté, en outre, l'abondance des indicateurs et leur faible durée de vie, enfin, de manière générale un moindre intérêt pour les questions de performance par rapport aux questions de moyens.

Ceci est mentionné à plusieurs reprises dans le rapport de la Cour des Comptes que : « L'analyse des auditions réalisées depuis 2006 par le Parlement ainsi que l'enquête réalisée par la Cour auprès de l'ensemble des responsables de programme présente une situation contrastée notamment les auditions interviennent paradoxalement davantage en amont de l'exécution budgétaire, au moment de l'examen du projet de loi de finances, qu'a posteriori au moment de l'examen des résultats présentés dans le projet de loi de règlement¹⁷⁵ ». Par ailleurs, les auditions devant les commissions sont rares. Elles sont plutôt pratiquées par les rapporteurs spéciaux, c'est-à-dire par chaque membre de la commission des finances chargé d'examiner les crédits relevant de tel ou tel ministre.

Au vue du Parlement, il n'existe donc pas pour les RP d'incitations à rendre compte, d'autant plus que le Parlement ne dispose d'aucun pouvoir de sanction à l'égard des RP. La loi ne prévoit pas en effet de dispositifs et n'accorde aucune autorité au Parlement en la matière. Seul le Ministre est responsable, mais essentiellement devant le Premier Ministre et devant le Président de la République. Ainsi le soulignent les rapporteurs de la Cour des Comptes : « de manière concrète, l'audition des responsables de programme n'a aucune conséquence directe sur eux puisque le Parlement n'a aucune autorité sur le responsable de programme. Celui-ci ne peut être

175 Le nombre de pages des Projets Annuels de Performances, annexés au projet de loi de finances, a ainsi évolué de 42 % passant de 5260 en 2006 à 7489 en 2011 (p. 31). Cour des Comptes, (2011). « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un bilan pour de nouvelles perspectives ». Rapport au Gouvernement - novembre 2011. P. 81 (p. 81-82)

sanctionné que par le ministre auquel il est rattaché. L'audition du responsable de programme sert donc à éclairer le Parlement sur la responsabilité politique du ministre »¹⁷⁶.

En outre, cette lacune en matière d'incitations à rendre compte et de dispositifs de sanction, positive ou négative, est également vraie dans le lien de subordination qui lie le ministre au RP. Il n'existe en effet pas de dispositifs de sanction en lien direct avec les performances réalisées dans le cadre des programmes. Le Décret du 21 avril 2006 qui instaure une rémunération à la performance s'adresse aux directeurs d'administration et ne cible pas les fonctions de RP, bien que les deux fonctions se confondent souvent. Le rapport de la Cour des Comptes pointe ainsi les limites de ce dispositif et souligne : « une implication inégale selon les ministères, avec une forte hétérogénéité dans les lettres des missions des ministres, lorsqu'elles existent, en termes de formalisation, de précision et d'objectivation des résultats à atteindre ».¹⁷⁷ D'autant qu'il n'existe pas de consensus sur la logique de l'évaluation en elle-même : « la difficulté à trancher entre une approche visant à sanctionner la réalisation d'objectifs prédéfinis et une autre, consistant à apprécier de manière plus individuelle les compétences managériales du cadre dirigeant. Il n'existe pas formellement de répartition entre ces deux volets de l'appréciation de la performance »¹⁷⁸.

Plusieurs facteurs convergent ainsi pour complexifier l'exercice de la responsabilité managériale par les RP et réduire leur marge de manoeuvre. Nous évoquons d'abord la multiplication des niveaux de décision en termes de choix des dépenses à engager (Ministres, SG, DAF/DR), puis, l'insuffisance des marges de manoeuvre gestionnaires pour animer les services opérationnels centraux ou déconcentrés. Ensuite, le rôle limité du Parlement en matière d'évaluation des résultats et l'insuffisance des dispositifs de sanctions positives ou négatives, voire leur absence. En outre, les conséquences de ces facteurs ont été amplifiées par le contexte économique difficile qui a accompagné la mise en oeuvre de la réforme. Enfin, les difficultés budgétaires et financières de l'État ont en effet compromis les promesses faites en termes d'assouplissement en contrepartie de l'exigence de la responsabilité et de reddition des comptes.

176 COUR DES COMPTES, (2011). « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Un bilan pour de nouvelles perspectives ». Rapport au Gouvernement - novembre 2011. P. 81

Paragraphe 2 : Implication de la réforme dans la gestion publique et réforme de l'État

Les difficultés que peuvent rencontrer par les responsables de programme résulteraient de la tension qui existe entre la responsabilité managériale qui leur est attribuée, la responsabilité politique assumée par les ministres, et la responsabilité administrative et hiérarchique revenant à d'autres acteurs tels que les Directeurs de Cabinet d'administration et les Directeurs financiers. Nous examinerons les statuts des acteurs politiques et administratifs (A), puis l'absence de révision globale de l'organisation de l'État (B).

A- Les statuts des acteurs politiques et administratifs

Dans les faits, la responsabilité managériale se heurte à trois types d'obstacles à savoir, les obstacles politiques, les obstacles structurels et les obstacles réglementaires¹⁷⁹. En effet, les premiers renvoient à la question des statuts, celui des acteurs politiques d'une part, celui des acteurs administratifs d'autre part, y compris leurs périmètres d'autorité et de compétences. En fait, la responsabilité managériale des RP, des acteurs de liaison entre des objectifs définis et contrôlés par l'autorité politique, ministre et Parlement, les ressources régentées par l'autorité administrative et hiérarchique. Pour s'affirmer, leur autorité et le périmètre de leur compétence managériale impliquent donc qu'ils disposent d'un pouvoir discrétionnaire, qui ne remette pas en cause l'autorité politique, administrative ou hiérarchique.

Les seconds obstacles, d'ordre structurel, renvoient à la séparation qui caractérise le modèle français entre les directions de moyens, internes et externes à l'image des directions du ministère des finances, et les directions de missions que sont les directions en charge de la mise en oeuvre concrète des politiques publiques. Cette séparation créée une tension. Car, la logique des premières est celle du contrôle a priori des moyens, tandis que la logique des secondes est celle du contrôle a posteriori des résultats. Ensuite, la question dépasse toutefois, les seules logiques d'action pour se poser en termes d'architecture et d'organisation de l'État. L'absence de révision des structures pour une plus grande délégation a en effet aboutit à la reproduction des mêmes

179 BARILARI A., «La LOLF et la responsabilité des acteurs pour la mise en oeuvre des politiques publiques », In ARKWRIGHT E et al., « L'économie politique de la LOLF », La Documentation Française, Paris. 2007.

logiques de fonctionnement. Enfin, la question est d'autant importante qu'elle structure le dialogue entre le niveau central et le niveau déconcentré et détermine la pertinence des mécanismes d'allocation des moyens et le pouvoir des RP en la matière.

Les derniers obstacles sont d'ordre réglementaire et ont trait au système de contrôle, notamment financier, limitant les marges de manoeuvre accordées aux acteurs de l'action publique. En effet, ils cristallisent les deux autres catégories d'obstacles et posent la question de l'adaptabilité du modèle bureaucratique français dans l'ensemble de ses fondements. Ensuite, en basant la nouvelle architecture budgétaire sur la notion de programme qui fait correspondre l'unité de spécialité budgétaire, la politique publique et le périmètre d'exercice de la responsabilité managériale, la LOLF implique une révision du modèle d'exercice du pouvoir. Enfin, les programmes et les gestionnaires publics qui en sont responsables, ont ainsi été au centre de cette tension entre le pouvoir des politiques, celui des structures administratives et hiérarchiques d'une part et celui des structures managériales d'autre part. Une tension qui se trouverait aggravée par l'absence de mécanismes formels de coordination entre la responsabilité managériale et la responsabilité administrative.

B- L'absence de révision globale de l'organisation de l'État

En effet, l'absence de révision globale de l'organisation de l'État fait coexister deux structures, l'une formelle (structure hiérarchique) et l'autre informelle (structure du nouveau cadre financier). Or, seule le RP est appelé à rendre compte devant le Ministre, (le Parlement) et autres structures administratives spécialisées, sur les résultats des actions publiques. Il assume donc la responsabilité des résultats sans disposer des marges de manoeuvre administratives et/ou politiques nécessaires pour ce faire. Ensuite, la mise en oeuvre d'une réelle dynamique d'évaluation, de responsabilisation et de reddition des comptes implique donc au moins deux conditions. La première est de rendre effective la responsabilité managériale attribuée aux responsables de programme. Ce qui suppose leur donner la légitimité et les marges nécessaires pour mener les relations de dialogue de gestion, de pilotage et d'évaluation, avec le Ministre de rattachement, avec les échelons inférieurs mais également avec les autres directions de moyens internes ou externes. La seconde condition est de renforcer la responsabilité des politiques,

(Ministres et Parlement), sur les missions, niveau supérieur aux programmes, et de leur permettre de disposer de dispositifs qui assurent une imbrication entre les performances individuelles et les performances des programmes.

La LOLF par exemple, oblige donc à rompre avec une tradition française qui veut que la réforme de l'État soit distinguée de la réforme de la gestion publique¹⁸⁰. En effet, la réforme des finances et des règles de la gestion budgétaire de l'État, semble difficile en l'absence d'une révision de l'organisation de l'État et des mécanismes de gouvernance. Aussi, la réforme met en évidence la nécessité d'aller au-delà de la dualité qui a longtemps caractérisé les structures publiques avec un modèle de régulation politico-administratif centralisé et des relations pyramidales hiérarchisées¹⁸¹. En introduisant ce niveau intermédiaire, qu'est la régulation managériale, sans réellement remettre en cause le modèle existant, elle accentue donc de fait le flou entre les différents types de responsabilité.

De manière plus large, la réforme met en exergue l'équilibre difficile à trouver et l'effort d'adaptation nécessaire pour mettre en oeuvre les doctrines du New Public Management (NPM). En effet, si la doctrine du NPM prend les couleurs du paysage politique, structurel et économique qui l'accueille, ses principes intrinsèques impliquent des exigences spécifiques en termes d'évolutions organisationnelles et institutionnelles. Aussi, comme pour d'autres réformes menées sous le label NPM, la LOLF est marquée par un enjeu d'équilibre à savoir, autonomiser et responsabiliser les administrations sans remettre en cause la légitimité politique de l'État.

Conformément au modèle wébérien, en effet, la légitimité politique de l'État se fonde sur l'administration bureaucratique comme forme d'organisation rationnelle de l'action publique et sur la règle de droit comme instrument de l'action publique¹⁸². Or, le NPM introduit une remise en question à deux niveaux. Au niveau de l'action publique en elle-même, qui n'est plus uniquement limitée aux activités des administrations. Il existe en effet, d'autres modes de mise en oeuvre que la seule administration, ce qui produit une hybridation des modèles organisationnels

181 THOENIG Jean Claude, « L'ère des technocrates ». L'Harmattan, Paris. 1987

182 DURAN Patrick, « Légitimité, droit et action publique ». L'année sociologique 59 (2), p.303-344.2009

car le pilotage de l'action publique dépasse le seul pilotage des administrations. Au niveau de la règle, le droit n'est plus le seul outil ou instrument de l'action publique, il doit cohabiter avec d'autres outils et plus particulièrement ceux du management. Par conséquent, s'il ne remet pas en cause la légitimité politique de l'État, le NPM interroge néanmoins son modèle d'exercice du pouvoir, ses structures, ses mécanismes de gouvernance et ses outils.¹⁸³ .

183 MARCHESNAY M., (2011). Gouvernance et performance des organisations. Les limites de la doxa managériale. Innovations 36 (3), 131-145.

CONCLUSION DU SECOND CHAPITRE

En définitive, la problématique de la responsabilisation des gestionnaires des crédits a été abordée et développée à travers les principes de gestions par les résultats et la responsabilité du manager, la doctrine et les diverses approche. Dans la même optique, nous avons mis en exergue la responsabilité marginale du responsable programme, la précision méthodologique par le processus de prise de décision ainsi que les implications de la réforme dans la gestion malgré l'absence de la révision globale de l'organisation. Ce qui reste et demeure un défi à relever au fur et à mesure dans la mise en oeuvre du nouveau cadre financier en RCA.

CONCLUSION DE LA SECONDE PARTIE

La rationalisation budgétaire et comptable voulue par le cadre harmonisé de la CEMAC et transposée dans la législation de la RCA a pour vocation de faire évoluer la logique de l'action publique pour imposer une culture de gestion par les résultats dans l'utilisation des deniers publics. De ce fait, elle implique de nombreux changements positifs, notamment en termes d'évolution du rôle des hauts fonctionnaires. Dans notre étude, nous nous sommes intéressés plus particulièrement aux responsables de programmes tels que prévus par les directives communautaires relatives aux finances publiques et transposées. Nous nous sommes ensuite interrogés sur les marges de manoeuvre dont ils disposent pour exercer la responsabilité managériale que la réforme leur attribue. Nous nous sommes également appuyés sur une recherche documentaire basée sur des rapports publics et en particulier le rapport bilan de la LOLF réalisé par la Cour des Comptes de France, fin 2019. En outre, nous avons mis en évidence et expliqué l'insuffisance des marges de manoeuvre des responsables de programme ainsi que la tension existante entre leur responsabilité managériale, celle des politiques et celles d'autres acteurs administratifs. Enfin, nous avons discuté les implications en matière de partage des responsabilités et de reddition des comptes.

De même, nous avons vu qu'il y a un ensemble d'actes juridiques que édictent des normes des finances publiques en RCA et qui régissent le comportement à adopter dans l'exécution du budget. Parlant de budget l'on retrouve les dépenses et les recettes dans le fonctionnement et l'investissement du budget de l'Etat. Les ordonnateurs et les comptables sont donc au centre de l'exercice budgétaire. Leur mission principale est le suivi du fonctionnement du budget de l'Etat après son élaboration, afin qu'il n'y ait aucune gestion hasardeuse qui pourrait conduire à une mauvaise gouvernance des deniers publics et déboucher à crise économique ou financière. Afin que chacun de ces acteurs puisse accomplir efficacement ses tâches, il a été mis sur pied un principe de séparation qui définit clairement la responsabilité de l'un (ordonnateur) et de l'autre (gestionnaire). La distinction des fonctions des ordonnateurs et des comptables s'est fait également dans un souci de sécurité de la gestion des deniers publics, d'éviter le gaspillage des fonds. Du fait de leur immobilisation trop longue notamment la centralisation des disponibilités et la communication entre les comptables publics permet d'éviter l'immobilisation d'une trésorerie très importante et son utilisation à bon escient.

Dans cette étude, nous avons aussi traité du cas des responsables de programme, hauts fonctionnaires nommés par leurs Ministres de rattachement pour assurer le pilotage de la mise en oeuvre des politiques publiques et en rendre compte. Nous nous sommes intéressés plus spécifiquement à l'exercice de leur responsabilité managériale dans le cadre de la réforme de la loi organique relative aux lois des finances et avons posé la question sur les marges de manoeuvre dont ils disposent à cet effet. L'analyse effectuée nous a permis de mettre en évidence les principaux facteurs limitatifs à l'exercice de la responsabilité managériale des responsables de programme par le chevauchement des périmètres d'action, de compétences et d'autorité, insuffisance des marges d'action pour l'animation des échelons inférieurs, et lacunes en matière d'incitations à rendre compte et à faire l'objet de sanctions.

En outre, nous avons démontré ainsi qu'en introduisant cette dimension intermédiaire, qui est la dimension managériale, entre le politique et l'administratif sans réellement remettre en cause le modèle existant, le nouveau cadre des finances apporte donc une innovation aux modes de partage des responsabilités et des dispositifs de reddition des comptes. Nous avons recherché ainsi à mettre en évidence le fait que les évolutions du cadre budgétaire et financier apportées par le nouveau cadre des finances demeurent incomplètes en l'absence d'une évolution du cadre institutionnel et organisationnel. Puisse que, à la différence d'autres réformes au monde telle que la rationalisation des choix budgétaires français, la loi organique relative aux lois de finances ne peut être limitée à des aménagements à la marge ou au simple usage d'un langage et d'outils gestionnaires.

Enfin, notre analyse relève quelques limites du nouveau cadre des finances publiques en RCA qu'il convient de souligner. La principale limite est d'ordre méthodologique et concerne le matériau mobilisé. Nous nous sommes basés sur des données documentaires, plus particulièrement des rapports de la Cour des Comptes de la France qui a une expérience avancée dans ce domaine, pour relever ces limites en termes de pertinence d'abord, puis en termes de neutralité. Les données directes, sur la base d'entretiens que nous avons eus avec les acteurs concernés du Cameroun et les universitaires spécialisés en finances publiques, nous ont été d'une grande utilité et ont permis d'enrichir et d'affiner nos recherche et analyse. Enfin, ces données permettront d'approfondir les jeux et les enjeux politiques, sur les plans individuel et collectif, et d'explorer les compromis mis en oeuvre par les acteurs au profit de l'action que la République Centrafricaine attend entreprendre.

Aux termes de notre recherche, il convient de relever que la volonté de moderniser les finances publiques dans la zone de la CEMAC en générale et en République Centrafricaine résulte des difficultés de l'exécution de la politique publique qui reste marquée de nombreuses faiblesses. Notamment, par l'insuffisance des ressources mobilisées, le manque de discipline dans l'exécution du budget, l'accumulation des arriérés de dette, l'absence d'ordre de priorité dans les projets d'une part et d'autre part, le dépassement des dépenses du fait des gaspillages et des subventions aux combustibles dans le marché interne, la dérogations aux procédures orthodoxes des gestion, les infrastructures publiques sont insuffisantes et généralement dépassées etc. Pour stabiliser les Finances publiques ses Etats membres, la Commission de la CEMAC opte pour l'adoption des directives communautaires relatives au cadre harmonisé des finances publiques dans le cadre de l'intégration sous régionale.

Face à un mouvement général de modernisation des Finances publiques mondiale, le conseil des Ministres de l'UEAC va adopter six importantes Directives en 2011. Cette ambition d'harmonisation des législations en zone CEMAC passe notamment par la consécration d'un système institutionnel et juridique propre, mais aussi par la consolidation d'un véritable droit communautaire en Afrique Centrale. Ainsi, sommation est faite aux Etats membres de souscrire et de relayer dans leur loi des Finances, les exigences de modernité dans la gestion des finances publiques. La RCA en a souscrit, et les ont transposé dans son ordre juridique national. Il s'agit des directives n° 01/11-UEAC-190-CM-22 et n° 04/11-UEAC-190-CM-22 portant harmonisation des Lois des Finances et à la nomenclature Budgétaire de l'Etat et la transposition des directives n° 02/11-UEAC-190-CM-22 relatives au Règlement général de la Comptabilité Publique et n° 03/11-UEAC-190-CM-22 relative au plan comptable de l'Etat sans oublier celle relative à la transparence et à la bonne gouvernance des finances publiques.

La nouvelle gouvernance financière introduite a complètement modifié et innové les droits budgétaire et comptable de la RCA notamment par le nouveau cadre de l'élaboration et de l'exécution du budget. Des nouveaux principes et rôles des acteurs budgétaires ainsi que les responsabilités qui leur incombent. Nous nous sommes aussi intéressés à l'exercice de leur responsabilité managériale dans le cadre de la réforme du nouveau cadre des finances publiques et avons posé la question des marges de manoeuvre dont ils disposent pour ce faire. En outre, l'analyse effectuée nous a permis de mettre en évidence les principaux facteurs limitatifs à l'exercice de la

responsabilité managériale des responsables de programme, au chevauchement des périmètres d'action, de compétences et d'autorité. L'insuffisance des marges d'action pour l'animation des échelons inférieurs ainsi que les lacunes en matière des obligations à rendre compte et à faire l'objet de sanctions. Toutefois, notre analyse présente quelques limites qu'il convient de souligner. La principale limite est d'ordre méthodologique et concerne le matériau mobilisé. Nous nous sommes basés sur des données documentaires, plus particulièrement des rapports de la Cour des Comptes de France, qui présentent des limites en termes de pertinence mais également en termes de neutralité. Des données directes, sur la base d'entretiens avec les acteurs concernés, sont donc nécessaires pour enrichir et affiner l'analyse. Enfin, ces données permettront d'approfondir les jeux et les enjeux politiques, sur les plans individuel et collectif des acteurs budgétaires, et d'explorer les compromis mis en oeuvre par les acteurs au profit de l'action de performance et des résultats. Somme toute, les recherches sur la nouvelle gouvernance financière en zone CEMAC et les droits budgétaire et comptable de la RCA se voudraient une contribution, une précondition à la bonne gestion et exécution des politiques publiques, qui pourrait baliser la voie du développement économique voire conduire à long terme à une émergence tracée, réaliste pour cet Etat.

BIBLIOGRAPHIE

I- OUVRAGES

A/ OUVRAGES GENERAUX

- CHATEL Bénédicte, « La Banque mondiale met fin aux prêts d'ajustement structurel», in Marchés Tropicaux du 10 septembre 2004, p.146.

- COLSON Jean-Philippe, IDOUX Pascale, Droit public économique, 5e éd., LGDJ, Paris, 2010, p.980

- MILLARD Eric «L'exposition de la théorie Kelsénienne «Théorie pure du Droit » qui a pourtant évolué dans le temps », paris, LGDJ, 1999, p 376.

- TROTABAS Louis, «Précis de science et de législation financières», 11e éd., Dalloz, Paris, 1951, 440 p.

B/ OUVRAGES SPECIALISES

- CHOUVEL François, « Les Finances publiques », Gualino, Coll. Mémentos, 23^e éd. 02/2020, p.240.

- ABATE Bernard, « la nouvelle gestion publique ce nous avons appris », 2ième édition, LGDJ, avril 2014, p 157

- Assemblée Nationale française président Laurent FABIUS, rapporteur Didier MIGAUD «

rapport du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire », Tome 1, 27 janvier 1999

- AUGROS (L.), « l'application des directives marchés publics des travaux en France et au Royaume Uni », IEP de Lyon, juin 2004, p.35.

- BANGO (A.), « l'élaboration et la mise en oeuvre de la fiscalité dans les pays de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC) », Université Jean Moulin Lyon 3/Ecole doctorale, 3 juillet 2009, p.157.

- BARILARI André et BOUVIER Michel, « la LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l'Etat », 3ième édition, L.G.D.J, avril 2010, p. 261.

- BEZES Philipes, « réinventer l'Etat : les réformes de l'administration française (1962-2008) », Le PUF, imprimé en France par MD Impressions, avril 2009, 515 pages, p100.

- BIDIAS Benjamin, Les finances publiques du Cameroun, 2e éd., Les éd. BB Sarl, Yaoundé, 1982, 1043 p.

- BOUVIER Michel, ESCLASSAN Marie-Christine et LASSALE Jean-Pierre «finances publiques» LGDJ, Manuel, sous Coll. Droit Public, 18^e éd.01/2019, p. 1024

- BOUVIER Michel, Réforme des finances publiques, démocratie et bonne gouvernance, Actes de la 1re Université de printemps de Finances Publiques du GERFIP, (sous la dir.), LGDJ, Paris, 2004, 396 p.

- CALAME Pierre, La démocratie en miettes. Pour une révolution de la gouvernance, Descartes & Cie, Paris, 2003, 331 p.

- DAMAREY Stéphanie, « L'essentiel des finances publiques », Gualino, coll. Carrés Rouge, 8e éd. 01/2020, p. 160

- DUSSART Vincent, « L'exécution du budget européen et la gouvernance financière de l'Union Européenne », in Réforme des Finances Publiques, Démocratie et Bonne Gouvernance, Actes de la 1^ère Université de printemps du GERFIP, LGDJ, p. 324 ;

- GAULLIER-CAMUS Florent, « la responsabilité financière des gestionnaires publiques », LGDJ, coll. Thèse, sous Coll. Bibliothèque de Finances publiques et Fiscalité, 1^ere éd. 01/2020, p. 504

- Guillaume H « il n'y'a nulle part de lien automatique entre procédure budgétaire et système de gestion par la performance » cité par Sylvie TROSA (2002), p. 70.

- HERMET Guy, KAZANCIGIL Ali, PRUD'HOMME Jean-François, La gouvernance. Un concept et ses applications, Ed. Karthala, Paris, 2005, 228 p.

- ISAIA H. Finances Publiques, Introduction Critique, Economica, 1985 in Loïc Phillip, Finances Publiques 4^e éd. CUJAS, 1992, p. 168

- KAMTO Maurice, Droit international de la gouvernance, Ed. A. Pedone, Paris, 2013, 340 p. - KAUFMANN Daniel, KRAAY Aart et ZOIDO-LOBATON Pablo, « Gestion des affaires

publiques : de l'évaluation à l'action, Finances & Développement », Vol. 37, N° 2, 2000, p.

- KEUTCHA TCHAPNGA (C), « L'influence de la bonne gouvernance sur la relance de la décentralisation territoriale en Afrique au sud du Sahara », Revue Africaine de Droit Public (RADP), éd. Le Kilimandjaro, Vol. 1, Juin-Déc. 2012,

- KOVAR Robert, "L'efficacité interne du droit communautaire", in La Communauté et ses États membres, colloque de l'IEJE, La Haye, M. Nijhoff, 1973, p. 201-203.

- LEKENE DONFACK Etienne Charles, «Finances publiques camerounaises », Berger Levrault, coll. Mondes en devenir, Paris, 1987, 490 p.

- Marquis d'AUDIFFRET, «le Système financier de la France», Paris, 186y, vol 6, p 43.

- MEBENGA Mathieu, OWONA NGUINI Mathias, ZIBI Paul, «Système National d'Intégrité, Etude de pays, Transparency International», 2007, Berlin, p.118

- MOCKLE Daniel, «La gouvernance, le droit et l'Etat », Bruylant, Bruxelles, 2007, 300 p.

- MONJAL Pierre-Yves, « Les normes de droit communautaire », Paris, PUF, 2000,

- MONJAL Pierre-Yves, « les normes de droit communautaire », paris, PUF, Que sais-je ? , p 126

- MORDACQ Frank, «La LOLF : Un nouveau cadre budgétaire pour réformer l'État», LGDJ, Paris, 2006, p.412

- ONDOA Magloire, (dir.), «L'administration camerounaise à l'heure des réformes», L'Harmattan- Cameroun, Paris, 2010, p.318

- PECHILLON Éric, «Les finances publiques en 100 fiches», Fiche 8 : les doctrines fiscales, Ellipses, p. 33.

- POUILLAUDE Agnès, «La Bonne Gouvernance, dernier né des modèles de développement : Aperçu de la Mauritanie», Centre d'Economie de développement, Bordeaux IV, 1999, p. 89.

- RIDEAU(J), «Le rôle des Etats membres dans l'application du droit communautaire», A.F.D.I , 1972, p.885,

- TENGO Laurent «Droit communautaire général : Communauté économique et monétaire de l'Afrique Centrale », CCINIA communication ; SAMBELA collection, 2013.

II- THESES ET MEMOIRES

A/ THESES

- ABENG MESSI François, le Territoire et l'Impôt en droit fiscal Camerounais, Thèse de doctorat/Ph.D en droit public, Université de Yaoundé II, 2014, p 716

- AKONO ONGBA SEDENA, l'apport du juge administratif au Droit fiscal au Cameroun, Thèse de doctorat/Ph.D en droit public, Université de Yaoundé II, 2013, p.599

- BILOUNGA Stève Thiery, La réforme du contrôle de la dépense publique au Cameroun, Thèse de doctorat/Ph.D en droit public, Université de Yaoundé II, 2008-2009, 467 p.

- PASCAL Lionel « La privatisation des missions douanières en République Centrafricaine (RCA) : une opportunité d'amélioration des Finances Publiques » Thèse de Doctorat/Ph.D. en Droit public, Université de Bordeaux, juillet 2014, p.365

- KENFACK Jean, « Les actes juridiques des communautés et organisations d'intégration en Afrique Centrale Occidentale », thèse de doctorat nouveau régime, Université de Yaoundé II Soa, janvier 2003.

- MBOUNOU-NGOPO Mathurin, La fiscalité face à l'impératif du développement de la

république centrafricaine, Thèse de Doctorat/Ph.D. en Droit public, Université Aix-Marseille Université, 8 Mars 2019, p.453

- MGBA NDJIE Marc Stéphane José, La lutte contre l'enrichissement illicite en droit camerounais, Thèse de Doctorat/Ph.D. en Droit privé, Université de Yaoundé II, 25 janvier 2014, p.

- ROCA Thomas, La gouvernance a l'heure du consensus post-Washington : Les limites théoriques et méthodologiques d'un concept protéiforme, Thèse, Université Montesquieu - Bordeaux IV, 2011, p.

- ZIBI Paul, le Droit de la gouvernance au Cameroun, Thèse de doctorat/Ph.D en droit public, Université de Yaoundé II, 2014-2015, p 525

- ONDOUA EKOBENA Jean Marie, Les démarches de modernisation du système camerounais de contrôle des finances publiques, Mémoire, Université de Strasbourg Ecole Nationale d'Administration, CIL Promotion Jean Zay (2012-2013), p 100

- KOUMDA AYISSI Albin Rolland, Quelle place pour le contrôle financier dans la chaine des dépenses publiques au Cameroun ? Mémoire, Université de Strasbourg Ecole Nationale d'Administration CIP - ENA 2015-2016, p.58 promotion `PALMYRE'

- ALI AHAMADA Abdérémane, La maîtrise de la dépense publique : Enjeux et perspectives, Cas de l'union des Comores Mémoire, Université de Strasbourg Ecole Nationale d'Administration CIP - ENA Promotion Louis Pasteur (2017-2018), p.47

- PEDRE MBODJ, La Cour des comptes du Sénégal à l'épreuve de l'évolution de ses missions : quelles pistes pour une meilleure adaptation ? Mémoire, Université de Strasbourg Ecole Nationale d'Administration CIP - ENA Promotion Louis Pasteur (2017-2018), p.56

- GOUDEM LAMENE Berthelot, La Contribution du comptable-matières à la protection des deniers publics au Cameroun, Mémoire en vue de l'obtention de DEA en Droit public interne, Université de Yaoundé II, 2006-2007, p.165

- MGBA NDJIE Marc Stéphane José, La lutte contre l'enrichissement illicite en droit camerounais, Mémoire de DEA de Droit Privé, Université de Yaoundé II, 2006-2007, 144 p.

III- ARTICLES

- BARON Catherine, « La gouvernance : débats autour d'un concept polysémique», Droit et Société, n° 54, 2003, pp. 329-349.

- BENSOUDA Nourredine, « Efficacité et transparence des finances publiques pour une meilleure offre de biens pour le citoyen », in Nouvelle gouvernance financière publique : Grands enjeux de demain, RFFP, n° 100, pp. 333-336.

- BIAKAN Jacques, « La réforme du cadre juridique des finances publiques au Cameroun : La loi portant régime financier de l'État », in ONDOA Magloire, (dir.), L'administration publique camerounaise à l'heure des réformes, L'Harmattan, Paris, 2010, pp. 9-28.

- CAILLOSSE Jacques, « Le droit administratif contre la performance publique ? », AJDA, 1999, pp. 195-211.

- CAMBY Jean-Pierre, « Les finances publiques et la démocratie : quel apport du Conseil Constitutionnel », in Réforme des Finances Publiques, Démocratie et Bonne gouvernance, Actes de la 1ère Université du printemps de Finances Publiques du Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques (GERFIP), (dir.) BOUVIER (Michel), LGDJ, Paris, Paris, 2004, pp. 109-114.

- CHEVALLIER Jacques, « La gouvernance et le droit », in Mélanges Paul AMSELEK, Bruylant, Bruxelles, 2005, pp. 189-207.

- CHEVALLIER Jacques, « La gouvernance, un nouveau paradigme étatique ? », Revue Française d'administration publique (RFAP), 2003/1-2, n° 105-106, pp. 203- 217.

- CRUCIS Henry Michel, « L'évolution des contrôles de l'Etat sur les finances locales », Gestion & Finances Publiques, N° 11, novembre 2009, pp. 939-944.

- DAKOWSKA Dorota, « Usages et mésusages du concept de gouvernance appliqué à l'élargissement de l'Union européenne », Article issu d'une communication de la journée

d'études sur La gouvernance externe de l'Union européenne, AFSP, Strasbourg, 29 mai 2002, pp. 99-120.

- DEMERS Maurice, « La gouvernance de la gouvernance : faut-il freiner l'engouement ? », IIAS, 1999.

- DONFACK SOKENG Léopold, « Bonne gouvernance, État de droit et développement. Approche critique de la réforme de l'État en Afrique », Revue trimestrielle de droit et des activités économiques (RTD act.), n° 2, Avril-Juin 2007, Presses Universitaires Libres, pp. 241-296.

- DUFOUR Dany-Robert, « La gouvernance comme nouvelle forme de contrôle social », Connexions, n° 91, 2009-1, pp. 41-54.

- DUPRAT Jean-Pierre, « Les transformations de la fonction d'ordonnateur », RFFP, n° 100, novembre 2007, pp. 313-318.

- ONDOA Magloire, « Le droit public des Etats africains sous ajustement structurel : Le cas du Cameroun », in BEKOLO EBE Bruno, TOUNA MAMA, FOUDA Séraphin (dir.), Mondialisation, exclusion et développement africain Stratégies des acteurs privés, Mélanges offerts aux Professeur George NGANGO, Paris, Maison Neuve et Larose, pp. 375-424.

- ORMOND Derry, « Priorités aux priorités : une volonté politique durable pour changer la gouvernance publique », Revue Internationale des Sciences Administratives, N° 76(2), pp. 235-256.

- ORSONI Gilbert, « Les finances publiques sont-elles encore les finances de l'Etat ? », in Mélanges Paul AMSELEK, pp. 631-650.

- PEKASSA NDAM Gérard, « Les transformations de l'administration fiscale camerounaise », in ONDOA Magloire (dir.), L'administration publique camerounaise à l'heure des réformes, L'Harmattan, Paris, 2010, pp. 29-65. 81.

- PEUGHOT Eric, « Corruption », in ALLAND Denis et RIALS Stéphane, (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Lamy-PUF, Paris, 2003, pp. 304-309.

- PEREIRA Brigitte, « Ethique, gouvernance et corruption », Revue Française de Gestion, n° 186/2008, pp. 53-77.

- PIREYRE Bruno-André, « Corruption et trafic d'influence : l'approche du droit pénal », in La corruption, RFFP, n° 69, 2000, pp. 33-46.

- POLI Raphaël, « Les indicateurs de performance de la dépense publique », RFFP, n° 82, juin 2003, pp. 107-113. 86. POUGOUE Paul-Gérard, « OHADA, Instrument d'intégration juridique », RASJ, Vol. 2, n° 2, 2001, pp. 11-30.

- SANTISO Carlos, « Combattre la corruption et améliorer la gouvernance financière : les institutions financières internationales et le renforcement du contrôle budgétaire dans les pays en développement », RFAP, 2006/3, n° 119, pp. 459-492.

- SIMOULIN Vincent, « La gouvernance et l'action publique : Le succès d'une réforme simmélienne », Droit et société, n° 54, 2003, pp. 307-328.

- SMOUTH Marie-Claude, « Du bon usage de la gouvernance en relations internationales », RISS, n° 155, 1999.

- STOCKER Gerry, « Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance », RISS, n° 155, 1999.

- TOGOLO Odile, « Le contrôle politique des finances publiques au Cameroun », RASJ, Vol. 1, N° 3, 2003, pp. 117-132.

- DETCHENOU Yves, « Brèves réflexions au sujet de la transposition de la norme communautaire dans les Etats membres de l'UEMOA »

IV- COURS

- BIAKAN Jacques, Droit public économique interne, Cours 3e année de Licence en Droit public, Université de Yaoundé II, année académique 2003-2004, inédit.

- BINYOUM Joseph, Droit Administratif, cours polycopié, 2e année de licence UY/FDSE, 1984-1985.

- DUGUIT Léon cité par le Professeur E. DIARRA, dans son cours de finances publiques dispensé à l'Université de Rouen, 2008.

- MEBENGA Mathieu, Cours de Finances publiques, Droit Fondamental, 2e année, FSJP, Université de Yaoundé II-Soa, année académique 2008-2009, inédit.

- MEBENGA Mathieu, L'Opportunité en Finances publiques, cours de Finances publiques, 5ème année (DEA de Droit Public), F.S.J.P., Université de Yaoundé II, année académique 2005-2006, inédit.

- PEKASSA NDAM Martin Gérard, Théorie du Droit Economique, cours de Finances publiques, (M2 de Droit Public), F.S.J.P., Université de Yaoundé II Soa, année académique 2018-2019, inédit.

- ABATE Bernard, « Faut-il changer la gestion de l'Etat ? », RFFP n° 73 p. 188.

- REVUE DE JURISPRUDENCE ET DES CONCLUSIONS FISCALES (RJF) Fiche documentaire réalisée par Lucienne DEDIEU-URIOS (BU Toulouse 1), mise à jour par Laurence BAUDET (SCD Lyon 3) 29.02.2020.

- Marie Christine ESCASSAN « le modèle français de management budgétaire en mode LOLF convergences et singularités » RFFP137 du février 2017 ».

- RFFP N°137 -FEVRIER 2017 P 3 : Allocution d'ouverture prononcée par DIDIER MIGAUD lors colloque « Manager en mode LOLF », 15 ans après : des outils et des hommes » organisé par la Cour des Comptes, le 22 septembre 2016 à l'Hôtel Lassay.

- Revue Française de Finances Publiques (RFFP), La corruption, N° 69, LGDJ, mars 2000. - Revue Française de Finances Publiques, Nouvelle gouvernance financière publique : Grands enjeux de demain, Spécial N° 100, LGDJ, novembre 2007, 380 p.

C/ ACTES

- Actes de la 1ère Université du printemps de Finances Publiques du Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques, Réforme des finances publiques, démocratie et bonne gouvernance, BOUVIER Michel (dir.), LGDJ, Paris, 2004.

D/ RECUEILS

- MANGA Philippe, Législation financière (Recueil des textes), UY/FDSE, 1984-1985, 169 p. - ONDOA Magloire, Textes et documents du Cameroun (1815-2012), Les Editions le

Kilimandjaro (EDLK), Yaoundé, 1er trimestre 2013, 67 Volumes, 250 Tomes, 160 000 p.

- TWENGEMBO Mes, SOUOP Sylvain, La justice et ses nouvelles institutions, Textes

- Recueil des textes législatifs et réglementaires portant organisation des juridictions, in Manuel du représentant de l'Etat devant les instances judiciaires, MINDAF, JURILEX INTERNATIONAL, Yaoundé, 2008, 324 p.

- PHILIP Loïc, Dictionnaire encyclopédique de Finances Publiques, Economica, Paris, Tome 1, 1991.

- ALLAND Denis, RIALS Stéphane, Dictionnaire encyclopédique de la culture juridique, PUF, 2003, 1680 p.

- PHILIP Loïc, Dictionnaire encyclopédique de Finances Publiques, Economica, Paris, Tome 1, 1991, 880 p.

B/ DICTIONNAIRES

- ALLAND Denis, RIALS Stéphane, Dictionnaire encyclopédique de la culture juridique, PUF, 2003.

- ARNAUD André-Jean (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, 2e éd., LGDJ, Paris, 656 p.

- CABRILLAC Rémi (sous la direction de), Dictionnaire du vocabulaire juridique Lites, 1ère éd. 2002

- CORNU Gérard (sous la direction de), vocabulaire juridique, Paris, 7^e édition, 2005, p.181 - GATSI Jean, NDJOCK Jean Aimé, FOMCHIGBOU MBANCHOUT Jean Jules,

Nouveau Dictionnaire Juridique, 1ère éd., Presses Universitaires Libres (PUL), Douala,

- GAUDEMET Yves, « Les méthodes du juge », in ALLAND (D.), RIALS (S.) (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, LAMY-PUF, Paris, 2003, p. 1018.

- GUILLIEN Raymond, VINCENT Jean, Lexique des termes juridiques, 16e éd., Dalloz, 2007, 699 p.

- LALANDE André, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, op.cit., pp 623-624. - Le ROBERT, Paris, 2010, p.1239

A/ RAPPORT

- Rapport profil pays de la Commission Economique pour l'Afrique (Nations Unies) sur la République Centrafricaine, 2016.

- Rapport final du Cadre de politique de réinstallation involontaire, RCA Ministère des affaires sociales, 2010, Josué NDOLOMBAYE et Jean Bruno NGOUFLO,

- Rapport profil pays de la Commission Economique pour l'Afrique (Nations Unies) sur la République Centrafricaine, 2016. p.2

- Rapport, Ministère de l'Education nationale République Centrafricaine, Plan de transition 2014-2017, 2014, p.7.

- Rapport du FMI n°18/214, République Centrafricaine, Quatrième revue de l'accord au titre de la facilite élargie de crédit et examen des assurances de financement pour la République Centrafricaine, p. 5.

B/ AUTRES DOCUMENTS

- Banque africaine de développement (BAD), Etude économique et sectorielle, RCA, novembre 2012, p. 5.

- Crise économique et Ajustement structurel, série de recherche n° 96, il poursuit comme suit : Le processus de transition économique a été considérablement ralenti. Le déclin de la production, l'accroissement de l'inflation et l'accentuation des déséquilibres des paiements courants sont des symptômes de la détérioration générale de l'activité économique.

- Document de politique générale du PNUD, intitulé « La gouvernance en faveur du développement humain durable », PNUD, 1997, p.40.

- KOUEVI Gustave Amavi, Plaidoyer pour une géofiscalité en Afrique : éléments d'une nouvelle approche de la gouvernance économique et financière, Etudes N° 25, juin 2007, p. 49.

- Loi du 30 Décembre 1912 et les textes français, notamment le décret du 31 Mai 1862 sur la comptabilité Publique, celui du 19 Juin 1956 reformant la procédure budgétaire et l'ordonnance du 2 Janvier 1959 portant Loi Organique relative aux Lois de Finances.

- Ministère de l'économie et des finances « la démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs Guide méthodologique pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 » juin 2004.P

- PNUD, La RCA face aux défis de la pauvreté, de la bonne gouvernance et de la démocratie, 2001, p. 13.

- Présentation de Emmanuel MILLARD Chef de la mission Performance de l'Action Publique -Direction du Budget sur le thème « la démarche de la performance de l'Etat » janvier 2010, p22.

A/ FRANCE

B/ CAMEROUN

- Loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l'Etat et des autres entités

- Loi n°2018/011 du 11 juillet 2018 portant code de transparence et de bonne gouvernance dans

C/ CENTRAFRIQUE

- Loi n° 19.143 du 17 Décembre 2019, arrêtant le budget de l'Etat pour l'exercice de 2020,

- Loi n° 17.023 du 21 décembre 2017, portant Code de transparence et de bonne gouvernance des finances publiques en RCA,

- Décret n° 19. 094 du 27 Mars 2019, fixant la nomenclature du Budgétaire de l'Etat en RCA ; - Décret n°19.091 du 27 Mars 2019, portant règlement général de la Comptabilité Publique en RCA ;

- Décret n°19.094 du 27 Mars 2019, fixant le Tableau des Opération Financière de l'Etat en RCA

- www.ccomptes.fr, Cour des Comptes « La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) » - novembre 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 -, p 22, 236p

- Source en ligne www.wiliterritorial.cnfpt.fr : FERRETI Raymond, La LOLF, dix ans après, le 13/12/2012 dans finances publiques locales.

TABLE DE MATIERES:

Introduction Générale 1
Première Partie La transposition formelle de la nouvelle gouvernance financière communautaire

RCA . 26
Section 1 : Les principes budgétaire et comptable et leur valeur législative et règlementaire. 29 Paragraphe 1 : Les principes budgétaires et comptables consacrés par les directives de 2011... 30

A : Les principes posés par la directive de 2011 relative aux lois des finances........ 30

B : Les principes posés par la directive de 2011 relative au règlement général sur la

Paragraphe 2 : Les Directives Budgétaire et Comptable, un Acte Juridique particulier . 36

Paragraphe 1 : La valeur supranationale des directives sur les droits internes des Etats 43

Paragraphe 2 : La soumission des Etats membres aux impératifs du droit communautaire 48

Chapitre Second

Les garanties d'arrimage des directives communautaires en matière budgétaire

et comptable en République Centrafricaine . 53

Paragraphe I : La transposition des directives CEMAC en matière budgétaire et comptable..... 53

B : La conformité du nouveau cadre budgétaire et comptable de la RCA conforme

aux Directives de la CEMAC de 2011 56
Paragraphe 2 : Le mécanisme Centrafricain de transposition des directives communautaires

en droits budgétaires et comptables : une procédure ordinaire et simplifiée 68

B : Le choix de la procédure peu complexe 70
Section 2 : La garantie par la transformation des principes budgétaires et comptables en

RCA 72
Paragraphe 1 : Les principes de la transformation budgétaire et la modernisation de la gestion

B : La modernisation de la gestion publique, axée sur les politiques publiques 76

Paragraphe 2 : Les défis de la réforme budgétaire et comptable en RCA à la lumière de la

A : La conduite de la réforme budgétaire et comptable sur l'expérience avancée 77

B : Une organisation comptable à rénover et des défis de pilotage à relever en

Conclusion de la Première partie 86
Seconde Partie : La mise en oeuvre en cohérence matérielle du contenu de la nouvelle exigence

financière communautaire de la CEMAC 88
Chapitre 1^er: L'analyse de forme et de fonds des nouveaux paradigmes de gestion axées sur

les résultats, le rôle et les responsabilités acteurs budgétaires en RCA .. 90
Section 1 : Les exigences de forme et de fonds du cadre budgétaire et la gestion axée sur

Paragraphe 1 : La préparation et l'exécution du budget moyen sous le système budgétaire

A : La préparation et exécution du budget moyen sous l'ancien système budgétaire

Paragraphe 2 : Le Budget Programme : une gestion axée sur la performance et les résultats

A : La gestion axée sur la performance et les résultats voulue par l'UEAC en zone

B : Le Choix des indicateurs de suivi, évaluation des actions axées sur les résultats

Paragraphe 1 : Les différents acteurs de gestion et exécution budgétaire 108

Chapitre Second : La responsabilisation des gestionnaires de crédits publics le nouveau

paradigme du cadre financier en RCA 125
Section 1: Le principe de gestion par les résultats et responsabilité des managers publics

Paragraphe 2 : Les Relations politico-administratives et partage des responsabilités 130

B : La structuration des responsabilités selon la nouvelle législation internalisée 133

Section 2 : Une responsabilité managériale du Responsable de programme 134

Paragraphe 1 : Précisions méthodologiques du nouveau cadre des finances publiques 134

A : Le processus de prise de décision budgétaire selon le nouveau cadre des

B : Les marges de manoeuvre du gestionnaire selon le nouveau cadre des finances 139

Paragraphe 2 : Implication de la réforme dans la gestion publique et réforme de l'État . 144