Memoire Online - Les nouveaux défis du processus de formulation de budget de performance

MEMOIRE DE FIN DE FORMATION POUR L'OBTENTION DU DIPLÖME D'ADMINISTRATEUR DES FINANCES

EXAMEN DES NOUVEAUX DEFIS DU PROCESSUS DE FORMULATION DU BUDGET DE PERFORMANCE

Réalisé et soutenu publiquement par : MAGBONDE Yêtingnon Barthélémy

Pierrot SEGO, Administrateur des Banques et Institutions Financières ; Assistant du DGB.

IDENTIFICATION DU JURY

DECLARATION D'ENGAGEMENT DE L'AUTEUR

L'école nationale d'administration et de magistrature n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans ce mémoire. Ces opinions doivent être considérées comme propres àleur auteur.

DEDICACE

A mon père LéonardMAGBONDE et à ma mère MarguériteTOSSA ;tout le mérite vous revient.

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier en tout premier lieu et très chaleureusement,M. CossiTOBOSSI, économiste de développement et, M. Pierrot SEGO, Administrateur des Banques et Institutions Financières, Assistant du DGB, qui ont coordonné mes travaux en vue du présent mémoire. Toujours disponibles dès la phase de recherche, mais également tout au long de la rédaction, et ce malgré leurs responsabilités importantes et multiples, ils ont su me donner des conseils précis d'une utilité déterminante, sans pour autant m'imposer un quelconque modèle de pensée.

Je souhaite également exprimer ma reconnaissance particulière envers M. OTEYAMI, Chef du service ordonnancement et comptabilité administrative de la DEB et M. FADONOUGBO, Chef du service de la centralisation de la DPB, qui se sont véritablement rendus disponibles pour me fournir quelques informations à leur disposition.

- à tous les personnels enseignant et administratif et au Directeur de l'ENAM pour les efforts consentis dans le cadre de ma formation ;

- à toutes les personnes qui ont accepté de me rencontrer au titre de mes recherches ;

- à toutes les personnes qui, d'une manière ou d'une autre, ont contribué à la réalisation de ce mémoire.

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

BGE :	Budget Général de l'Etat
CDMT :	Cadre de Dépenses à Moyen Terme
CF :	Contrôle Financier
CSPEF :	Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers
DEB :	Direction de l'Exécution du Budget
DGAE :	Direction Générale des Affaires Economiques
DGB :	Direction Générale du Budget
DGDDI :	Direction Générale des Douanes et Droits Indirects
DGI :	Direction Générale des Impôts
DGTCP :	Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique
DPB :	Direction de la Préparation du Budget
DPBEP :	Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle
DPC :	Direction de la Prévision et de la Conjoncture
DPPD :	Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses
INSAE :	Institut National de la Statistique et de l'Analyse Economique
LOLF :	Loi Organique relative aux Lois de Finances
MEFPD :	Ministère de l'Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation
SIGFIP :	Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
TOFE :	Tableau des Opérations Financières de l'Etat
UEMOA :	Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.
	Niv. d'anal= Niveau d'analyse ; Niv.géné= Niveau général
Graphiques		Intitulés	Pages
Graphique n°1		répartition des données d'enquête relatives au problème de la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget	47
Graphique n°2		répartition des données d'enquêterelatives à l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles	48
Graphique n°3		répartition des données d'enquête relatives à la faible contribution du contrôle financier à la sincérité des prévisions budgétaires	48
Graphique n°4		répartition des données d'enquête relatives au non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA	49

Tableaux	Intitulés	Pages
Tableau n°1	Ordre de priorité des ODD	15
Tableau n°2	identification des PAR possibles	24
Tableau n°3	le GPAR retenu	26
Tableau n°4	Le PAR spécifié	28
Tableau n°5	Formulation de la problématique choisie	31
Tableau n°6	Tableau de bord de l'étude	37
Tableau n°7	synthèse du diagnostic	51
Tableau n°8	synthèse de l'étude	60

GLOSSAIRE

Budget :Dans un sens large, le mot « budget » s'entend de tout document comptable traduisant un plan d'action dans le domaine financier. Mais du point de vue juridique, le mot a un sens plus précis. Seuls constituent des budgets, les documents qui prévoient et autorisent pour l'année à venir, les dépenses et les recettes des personnes publiques ou organismes publics.

Budget en base « zéro » : procédé de planification et de budgétisation exigeant de chaque composante, la justification détaillée de la totalité de son budget et en lui demandant d'apporter la preuve de la nécessité des dépenses projetées.

Cadremacroéconomique : compilation de scénarios économiques pluriannuels formulés sur la base d'hypothèses concernant l'évolution de l'environnement économique national et international (ex. croissance de la zone UEMOA, prix du pétrole, cours du dollars, consommation des ménages, exportations, investissements des entreprises, évolution des prix à la consommation, besoin de financement des administrations publiques, etc. ...). Le cadrage macroéconomique formule ainsi plusieurs scénarios en tenant compte de la variation probable de ces hypothèses et de leurs conséquences en termes d'interaction : l'objectif est d'anticiper l'évolution à moyen terme de l'économie nationale et d'éclairer la décision politique quant aux choix à effectuer (ex. soutien à la consommation des ménages, privatisation, augmentation/baisse des impôts, etc.).

Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) : instrument de programmation pluriannuelle glissant pourl'ensemble des recettes et des dépenses. Couvrant une périodeminimale de trois ans, la première année correspondant àl'exercice visé par le projet de loi de finances que le DPBEPaccompagne, il se compose de deux parties : une partiedécrivant les perspectives de recettes décomposées par grandescatégories d'impôts et de taxes et d'une partie consacrée auxdépenses budgétaires décomposées par grandes catégories dedépenses.

Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) : instrument budgétaire sectoriel pluriannuel glissant établi enréférence au DPBEP, les DPPD présentent l'évolutionbudgétaire des programmes sur une période de trois ans. Tousles ministères, budgets annexes et comptes spéciaux présententchacun un DPPD qui regroupe les programmes qui leur sontassociés. Ces documents constituent les supports deprésentation pour :les crédits des programmes du secteur (année du projet de loi de finances et années suivantes) ;les résultats «cibles» poursuivis par les objectifs et les indicateurs. Les DPPD sont ainsi les vecteurs principaux de la performance : à travers les programmes qui les composent, ils précisent les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques.

Indicateur de performance : représentation chiffrée qui mesure la réalisation d'un objectif et permet d'apprécier le plus objectivement et le plus fidèlement possible le niveau de performance d'une institution ou d'un service. Un bon indicateur doit être pertinent (c'est-à-dire spécifique et représentatif), pratique (c'est-à-dire simple, compréhensible, produit annuellement à un coût raisonnable), mesurable et fiable (bien défini en termes méthodologiques, précis, sensible à la réalité mesurée mais non manipulable et vérifiable).

Pacte de convergence de l'UEMOA : traité établi entre les huit pays membres de l'Union Economiqueet Monétaire Ouest-Africaine afin « d'assurer une meilleurediscipline budgétaire en appui à la politique monétaire commune,afin de créer les conditions propices à la stabilité des prix et àune croissance forte et durable » et établissant des critèresencadrant les marges de manoeuvres nationales en matièrebudgétaire et fiscale.

Performance : selon le guide didactique de l'UEMOA, la performance est une mesure selon laquelle une action obtient des résultats conformes aux objectifs affichés ou planifiés.

Régulation budgétaire : compétence du ministre en charge des finances consistant à rendreindisponibles à titre provisoire ou définitif des crédits ouverts(AE/CP) sur les budgets des ministères en cours d'exercice afind'éviter la dégradation de l'équilibre financier défini par la loi definances.

RESUME

La réforme des finances publiques a inéluctablement induit des attitudes nouvelles, des mutations dans le cadre procédural. C'est justement pour mesurer les impacts de ces innovations afin d'identifier les potentiels défis à relever à l'ère de la nouvelle LOLF que nous avons décidé de mener une étude sur le thème : « Examen des nouveaux défis du processus de formulation du budget de performance ». L'objectif général d'une telle étude est donc de déterminer les conditions d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF. Après examen de l'état des lieux, le problème général qu'il convient de résoudre est libellé :Insuffisances dans le processus d'élaboration du budget à l'ère de la nouvelle LOLF. Ce problème général se manifeste essentiellement par :

- la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget ;

- l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles ;

- la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires ;

Au regard de ces problèmes, des objectifs spécifiques de recherche ont été fixés ; des hypothèses ont été formulées et une enquête a été diligentée dans le but de vérifier les hypothèses émises. De l'analyse des données d'enquête, le diagnostic révèle que :

- la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget relève non seulement de la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE mais surtout du défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE ;

- l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein ;

- la non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires ;

- la rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.

Ce diagnostic étant établi, nous sommes à même de proposer des solutions susceptibles d'anéantir les problèmes constituant d'handicaps. C'est justement ce à quoi est consacré le deuxième Paragraphe du second chapitre du présent document.

SOMMAIRE

INTRODUCTION

Dans la pratique béninoise des finances publiques, le budget au plan national est souvent désigné sous le vocable du ??Budget Général de l'Etat'' (BGE). Les budgets annuels sont présentés et soumis à l'adoption de l'Assemblée Nationale (AN) à travers des lois de finances. L'élaboration de ces budgets obéit à des pratiques reconduites d'une année à une autre.

Face aux résultats mitigés de la mise en oeuvre de ces différents Budgets Généraux de l'Etat, le Gouvernement béninois a entrepris, après un diagnostic du système budgétaire et financier réalisé en 1999, une nouvelle approche budgétaire basée essentiellement sur la « gestion axée sur les résultats ». Il s'est agi de passer d'une logique de budgets fondés sur les moyens à une logique de budgets fondés sur les résultats ou objectifs, à travers une plus grande responsabilisation des ministères dans la préparation, l'exécution et le suivi-évaluation de leurs budget-programmes. Envisagé depuis 2000, cela a été définitivement consacré en 2005 par l'adoption du décret n°2005-789 du 29 décembre 2005 portant approbation du cadre de réforme de la gestion budgétaire axée sur les résultats.Cette nouvelle approche budgétaire nécessite l'élaboration de budgets de programmes dont la qualité dépenden priorité d'un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) qui lie les résultats aux moyens financiers ou qui assure une meilleure qualité à la programmation.

C'est dans cette logique qu'à l'échelle internationale et au plan communautaire, l'exigence d'une nouvelle pratique budgétaire s'est imposée. Les pays membres de l'Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) ne sont pas restés indifférents à cette vague de réformes. Le Conseil des Ministres de l'UEMOA a ainsi édicté des directives dans une logique d'harmonisation des finances publiques au sein de l'Union. Un ensemble de huit (8) directives avait été prises depuis 2009, et constituent le cadre harmonisé des finances publiques dans l'Union. Les Etats membres ont dès lors l'obligation d'internaliser ces directives. C'est justement pour satisfaire à cette exigence qu'en 2013 le Bénin a promulgué une nouvelle loi, la loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances (LOLF/2013 ou encore nouvelle LOLF), en remplacement de la loi organique n°86-16 du 26 septembre 1986 relative aux lois de finances.

La promulgation d'une telle loi constitue une avancée louable en matière juridique. Mais la mise en oeuvre constitue un apprentissage nouveau avec des exigences nouvelles, parfois méconnues de certains acteurs du processus d'élaboration des lois de finances. Le poids de l'empirisme budgétaire influence les actions et tâches y relatives et certaines difficultés se dressent, du cadrage budgétaire à la promulgation des lois de finances, et parfois même après cette étape ; toute chose qui mérite qu'on s'y attarde afin de déceler et d'apporter des réponses idoines aux préoccupations handicapant le processus budgétaire.

Réfléchissant dans ce sens, nous avons décidé de mener une étude visant l'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF, sous le thème «Processus de formulation du budget de performance : examen des nouveaux défis ». Pour des raisons de commodité, dans sa version définitive, ce thème a été repris et se libelle : « Examen des nouveaux défis du processus de formulation du budget de performance ».Ce faisant, nous comptons apporter notre contribution à la dynamisation, à la sincérité, à l'efficacité et à la rationalité du système de prévision et de budgétisation des actions gouvernementales de développement dans le double objectif d'assurer le respect des textes que le pays s'est librement donné et d'impacter les populations à la base après la mise en oeuvre des politiques et programmes soigneusement définis et budgétisés.

Cette étude s'articule autour de deux (02) chapitres fondamentaux : un chapitre premier consacré à la restitution des observations de stage suivie du choix de la problématique de l'étude après une brève présentation du cadre contextuel de recherche ; et un second et dernier chapitre traitant du cadre théorique et méthodologique de l'étude à travers sa conception et sa mise en oeuvre, ainsi que des approches pratiques de solutions accompagnéesde recommandations pour une meilleure efficacité des solutions proposées.

CHAPITRE PREMIER :

Présentation du cadre contextuel de l'étude, observations de stage et choix de la problématique d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF

Ce chapitre présente le cadre contextuel de l'étude et les observations de stage ainsi que le ciblage de la problématique de l'étude.

Section 1 : Cadre contextuel de l'étude et observations de stage

Paragraphe 1 : Présentation des cadres institutionnel, physique et environnemental de l'étude.

I- Cadre institutionnel de l'étude : le Ministère de l'Economie, des

Finances et des Programmes de Dénationalisation (MEFPD)

Le MEFPD est présenté à travers ses attributions et sa structure organisationnelle.

A- Attributions du MEFPD

Les missions et attributions du Ministère de l'Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation (MEFPD) sont prévues et définies dans le décret n°2014 - 757 du 26décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation. En vertu de ce décret, le MEFPD a pour missions de proposer et de mettre en oeuvre la politique économique et financière du Gouvernement et de l'Etat. A ce titre, il est chargé entre autres :d'élaborer les projets de Loi de Finances (LF) ;d'assurer la préparation du Budget Général de l'Etat ;de négocier les prêts et de gérer la dette publique ;de coordonner la mise en oeuvre des réformes budgétaires et fiscales engagées dans le cadre des appuis budgétaires avec la communauté financière internationale ;d'assurer le contrôle de la régularité et de l'efficacité de la gestion de tous les fonds publics ;d'assurer les fonctions relatives à la fiscalité, au crédit, à la monnaie et aux assurances ;de gérer les domaines public et privé de l'Etat ;d'élaborer et de mettre en oeuvre la politique d'intégration régionale, économique, financière et monétaire du Gouvernement ;defournir auGouvernement lesprévisions sur lesévolutions externes etlediagnosticsurlesproblèmesinternesàpartirdesdonnées,desfaitsetchiffres ;d'assurerlaqualitédelagouvernanceetducontrôleenveillantàl'améliorationdesperformances,aurespectdel'intérêtgénéral,desvaleursrépublicaines,de l'éthiqueetdesnormes ;d'assurer l'organisation des moyens en déterminant lesplans, programmes, projetsetbudgets ;dedéfinirlastructuredesresponsabilitésd'exécutiondanslerespectdesdispositionsduprésentdécret;d'assurer laconduitedeshommesetdesfemmesparunchoixjudicieux,unrecyclagepermanent,unemobilisationetunemotivationpermanentesdesressourceshumaines ;etc.

B- Organisation duMEFPD

Dans le but de remplir fidèlement ses missions, le Ministère de l'Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation s'appuie sur diverses structures ayant des attributions spécifiées. Il s'agit notamment :

ü des structures directement rattachées au Ministre dont : le Contrôle Financier ; l'Inspection Générale des Finances ; la Cellule de Surveillance des Structures Financières Décentralisées ;la Cellule d'Appui à l'Ordonnateur National du Fonds Européen de Développement ;le Secrétariat Permanent de la Commission Technique de Dénationalisation ; etc.

ü des Directions générales dont : la Direction Générale du Budget (DGB) ;la Direction Générale des Affaires Economiques(DGAE) ; la Direction Générale des Impôts (DGI) ;la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects (DGDDI), et la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) ;

ü des Directions centrales que sont : la Direction des Ressources Humaines, la Direction des Ressources Financières et du Matériel, la Direction de la Programmation et de la Prospectives, et la Direction de l'Organisation, de l'Informatique et de Pré archivage ;

ü des structures sous tutelle (telles que la Caisse Autonome d'Amortissement, la Loterie Nationale du Bénin, l'Agence Nationale du Domaine et du Foncier, etc.).

II- Cadre physique et environnemental de l'étude

Le cadre physique est constitué essentiellement de la DGB^1(*), tandis que le cadre environnemental est subdivisé en micro et macro environnement.

A- la Direction Générale du Budget (DGB) et la DPB

1- Attributions et organisation de la DGB

Une des Directions clé du MEFPD, la DGB dispose des attributions qui sont exposées par l'arrêté n°0133/MEFPD/DC/SGM/DGB du 18 janvier 2015. Au nombre de ses attributions, nous distinguons :l'élaboration des lois de finances initiales et rectificatives;l'exécution des dépenses réparties de personnel et les dépenses non réparties du Budget Général de l'Etat ;la conception, la mise en oeuvre, le suivi et l'évaluation des réformes budgétaires ;l'application du code des pensions de retraites ;la formation professionnelle et le recyclage du personnel appartenant au corps de l'Administration Centrale des Finances ; ...

Conformément à l'arrêté précédemment cité, la DGB s'est organisée en sept Directions. Il s'agit de :

· la Direction de la Préparation du Budget (DPB) qui est chargée entre autres de l'élaboration des lois de finances, de l'étude de toutes les questions ou textes susceptibles d'avoir des répercussions sur les Finances Publiques ;

· la Direction de l'Exécution du Budget (DEB) qui s'occupe de l'engagement, de la liquidation et de l'ordonnancement des dépenses imputées sur les charges non réparties entre les institutions de l'Etat et les ministères, et de la liquidation des rappels de soldes et accessoires des Agents de l'Etat ;

· la Direction des Dépenses en Capital (DDC) qui est chargée de la préparation du budget d'investissement public et de la détermination du financement intérieur au budget d'investissement public en liaison avec la DPB et la Direction de la Prévision etde laConjoncture(DPC) de la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE). Elle gère également plusieurs types de dépenses à savoir les dépenses relatives aux projets entièrement financés par l'Etat, les dépenses afférentes aux contreparties du Bénin dans le cadre des projets cofinancés avec les Partenaires Techniques et Financiers et les dépenses relatives aux libérations des parts du capital social des institutions financières nationales et autres institutions internationales ;

· la Direction des Pensions et des Rentes Viagères (DPRV) qui élabore et exécute le budget annexe du Fonds National des Retraités du Bénin en même temps qu'elle suit son exécution. Elle détermine les droits à pension et des rentes viagères, liquide et ordonnance les pensions et les rentes viagères, étudie toutes les questions et projets de textes relatifs aux pensions et aux rentes viagères ainsi que la tenue du fichier des pensionnés ;

· la Direction du Centre de Formation Professionnelle de l'Administration Centrale des Finances (D/CFPACF) qui assure la formation, le recyclage et le perfectionnement du personnel de l'Administration Centrale des Finances et, éventuellement, celui des autres départements ministériels exerçant des fonctions incombant aux agents de l'Administration Centrale des Finances ;

· la Direction de la Gestion des Ressources (DGR)chargée de centraliser les informations relatives à la gestion du personnel de la DGB ; d'assurer la gestion des ressources financières de la DGB ; de gérer le parc automobile de la DGB ; etc.

· la Direction de l'Informatique (DI) s'occupant des questions relatives aux logiciels, applications informatiques et statistiques.

Pour une plus grande efficacité dans l'exécution des missions, certaines structures et personnes sont directement rattachées au Directeur Général du Budget. Il s'agit du Secrétariat du Directeur Général, de l'Equipe Technique d'Appui à la Réforme Budgétaire, de l'Adjoint et de l'Assistant du Directeur Général.

2- Présentation de la DPB

Au sein de la DGB, la DPB reste la cheville ouvrière s'occupant spécialement du volet de préparation du BGE et des projets de lois de finances. Pour bien réussir cette mission qui lui est assignée, outre le secrétariat, la DPB dispose de deux services : un service de la centralisation et un service des études et de la statistique.

· de confectionner les états détaillés des dépenses et des recettes ainsi que les tableaux des effectifs numériques par institution de l'Etat et par ministère annexés à la loi de finances ;

· de dépouiller et de centraliser les propositions budgétaires de recettes des régies financières et les propositions budgétaires de dépenses des ministères, des institutions de l'Etat et des organismes administratifs ;

· de l'élaboration du BGE en liaison avec le Service des Etudes et de la Statistique.

· d'étudier toutes les demandes visant à modifier les autorisations budgétaires de dépenses de la loi de finances et de rédiger les projets de textes subséquents ; etc.

Le SC dispose en son sein de trois divisions de la centralisation des dépenses et d'une division de la centralisation des recettes.

Ce Service s'occupe, entre autres, du suivi de l'exécution des opérations du Budget Général de l'Etat, de la réalisation du cadrage budgétaire; de l'élaboration des textes de lois de finances et des documents qui lui sont annexés, du suivi de l'évolution des différents agrégats macro-économiques et des informations relatives à la conjoncture économique, en liaison avec la Direction de la Prévision et de la Conjoncture (DPC) de la DGAE.

Le Service des Etudes et de la Statistiquecomprend quatre divisions que sont : la Division des Etudes, la Division du Suivi de l'Exécution du Budget, la Division des Collectivités Localeset la Division de la Statistique.

B- Le micro et le macro environnement de la DGB

L'environnement s'entend ici de l'ensemble des acteurs (micro) et des facteurs (macro) qui influent sur la réalisation des activités du cadre physique ciblé.

1- Le microenvironnement de la DGB

Dans le cadre de notre étude, les acteurs qui interviennent et qui influencent le processus d'élaboration du Budget Général de l'Etat se composent essentiellement des structures associées ou consultées tout au long du processus de formulation du budget. Il s'agit de :

- la DGIFD pour les travaux de définition et de pré validation des orientations économiques budgétaires, les réunions techniques, séminaires de formation et conférences de budgétisation, la consolidation des propositions budgétaires retenues par institution de l'Etat et ministère, etc.

- les ministères sectoriels pour les ateliers et autres travaux de budgétisation ;

- le secteur privé et la société civile pour la définition des orientations économiques budgétaires, et les réunions techniques.

- la Direction Générale du Suivi des Projets et Programmes (DGSPP) et les Direction de la Programmation et de la Prospective, pour les travaux d'assainissement du portefeuille actif du Programme d'Investissement Public ;

- leConseiller Technique aux Affaires Fiscales (CTAF), le Conseiller Technique à l'Economie (CTE), le Conseiller Technique aux Finances (CTF),la Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF) et les régies financières pour les prévisions de recettes et les nouvelles mesures à insérer dans la loi de finances ;

- la Direction de l'Organisation, de l'Informatique et du Pré arbitrage (DOIP), pour la transmission du DPBEP initial adopté à l'Assemblée Nationale, la publication sur les sites web du MEFPD et de la Direction Générale du Budget (DGB) du budget des citoyens adopté ;

- la Commission Nationale des Finances Locales (CONAFIL) et l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB), pour les conférences de pré arbitrage budgétaire, les conférences budgétaires communales ;

- le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG), pour la présentation et examen des documents de l'avant-projetdu PIP en Conseil des Ministres, ainsi que de l'avant-projet de loi de finances ;

Tous ces acteurs agissent en collaboration avec les structures responsables sous l'influence des facteurs prédéfinis.

2- Le macro-environnement de la DGB

Il s'agit de mettre en exergue ici les différents facteurs qui encadrent ou qui impactent l'exécution des tâches requises pour l'obtention de la loi de finances de l'année. Au nombre de ces facteurs, nous mettrons un accent particulier sur l'environnement juridique, l'environnement économique et financier, l'environnement institutionnel et politique.

En ce qui concerne l'environnement juridique, il faut noter que plusieurs textes législatifs et règlementaires régissent la préparation,l'élaboration, le vote et la promulgation des lois de finances. Au niveau interne nous pouvons citer :

- la constitution du 11 décembre 1990 qui dispose,d'abord en son article 109 :«L'Assemblée Nationale vote le projet de loi de finances dans les conditions déterminées par la loi. L'Assemblée Nationale est saisie du projet de loi de finances au plus tard une semaine avant l'ouverture de la session d'octobre. Le projet de loi de finances doit prévoir les recettes nécessaires à la couverture intégrale des dépenses. » ; ensuite l'article 110, alinéa 1 précise que «L'Assemblée Nationale vote le budget en équilibre. Si l'Assemblée Nationale ne s'est pas prononcée à la date du 31 décembre, les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par ordonnance. », enfin l'article 111 stipule que « Si le projet de loi de finances n'a pu être déposé en temps utile pour être promulgué avant le début de l'exercice, le Président de la République demande d'urgence à l'Assemblée Nationale l'autorisation d'exécuter les recettes et les dépenses de l'Etat par douzièmes provisoires. » ;

- la loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relatives aux lois de finances qui définit et précise les nouvelles exigences du processusbudgétaire, et qui se veut l'expression de la transparence et de la performance ;

- Le décret n°2005-789 du 29 décembre 2005 portant approbation du Cadre de Réforme de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats (CaR-GBAR).

Au plan communautaire, nous devons souligner la directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA qui apparaît comme le substratum de la nouvelle LOLF.

Quant à l'environnement économique et financier, il est à signaler que la budgétisation des projets et programmes de développement se fonde sur un Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) qui définit et évalue le niveau global des recettes attendues de l'Etat, décomposées par grandes catégories d'impôts et de taxes et les dépenses budgétaires décomposées par grandes catégories de dépenses. Dans son élaboration, ce DPBEP tient compte des grands agrégats ainsi que de la conjoncture économique sur une période de trois ans ; c'est diredonc que le cadre macroéconomique et financier influe sur le processus d'élaboration de la loi de finances de l'année.

S'agissant de l'environnement institutionnel et politique,le processus budgétaire est conduit par l'Administration, instrument à la disposition du pouvoir politique, conformément à l'article 54 alinéa2 de la loi fondamentale du Bénin. Le Budget Général de l'Etat est préparé par le Gouvernement qui est une institution, et soumis au vote de l'institution parlementaire pour adoption en vue de sa promulgation. Ces deux institutions exercent donc leurs influences, d'une manière ou d'une autre, sur les acteurs en charges de l'élaboration du BGE. Au plan politique, la préparation, la discussion et le vote des lois de finances sont très importants pour le Gouvernement et l'Assemblée Nationale. Laloi de finances de l'année détermine les moyens qui vont être mis au service de la politique gouvernementale, et c'est en fonction de ces moyens que l'exécutif va pouvoir mettre en oeuvre les réformes qu'il a projetées. Pour les parlementaires, hommes politiques, l'examen et le vote de la loi de finances leur permettront d'exercer leur droit de contrôle et de renouveler ou non leur confiance au Gouvernement.

Paragraphe 2 : Etat des lieux sur les activités de la préparation et de la prévision budgétaire

La budgétisation prévisionnelle de l'ensemble des activités et missions dont un Etat est appelé à exécuter au cours d'une année entière est une tâche délicate qui mérite attention. Elle obéit à des phases dans le processus de sa préparation. Le BGE se prépare donc globalement en quatre phases ; chaque phase se décomposant en des étapes. Nous distinguons les phases : la fixation du cadre macroéconomique ; l'élaboration et la centralisation des propositions budgétaires sectorielles ; l'arbitrage budgétaire ; la finalisation du projet de Budget Général de l'Etat. Ces différentes phases sont réparties en des étapes et actions qui ont faitl'objet d'un calendrier détaillé et bien défini.

Notre préoccupation consiste alorsà examiner l'une après l'autre ces différentes phases.

I- Du cadrage macroéconomique aux conférences budgétaires

Nous abordons dans un premier temps,la fixation du cadre macroéconomique et l'élaboration des propositions budgétaires sectorielles, et dans un second temps, les conférences et arbitrages budgetaires.

A- La fixation du cadre macroéconomique et l'élaboration des propositions budgétaires sectorielles.

Avant l'élaboration et la transmission au MEFPD des propositions budgétaires sectorielles, l'on procède d'abord à un exercice de cadrage macroéconomique.

Ø Le cadrage macroéconomique suivant la LOLF et l'élaboration du DPBEP initial

Le cadrage macroéconomique consiste en la définition du cadre macroéconomique et des perspectives budgétaires pour une période donnée (généralement de trois ans dans notre contexte).

Tout au début du processus, le Directeur Général du Budgetadresse une lettre au Directeur Général des Affaires Economiques lui demandant d'engager les travaux d'élaboration du Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) initial à introduire en Conseil des Ministres.Nous saluons déjà l'institution d'un tel document car il devrait permettre au Bénin de se conformer au standard international qui recommande le rapport préalable au budget (RPB) ayant pour objectifs :le renforcementdu lien entre les politiques et les attributions budgétaires ; l'identification de la stratégie de base du Gouvernement sur un moyen terme ;l'amélioration de la rationalité de la procédure d'élaboration du budget ; le calibrage des prévisions budgétaires,...

Le cadre macroéconomique est défini à travers ce DPBEP par un comité dénommé ??PIB-TOFE'' dont le secrétariat est basé à la Direction Générale des Affaires Economiques. Ce comité étudie les agrégats macroéconomiques,en collaboration avec la Direction de la Prévision et de la Conjoncture (DPC) de la DGAE, et fait des projections sur la base des tendances et contraintes prévisibles et des réalisations des années antérieures. En d'autres termes,ledit comité se fonde sur les données du secteur réel, les données monétaires et le commerce extérieur, indispensables et susceptibles d'influer sur la vie économique générale sur le court et le moyen terme, pour faire ses projections. Ces prévisions macroéconomiquespar le biais des séries statistiques des régies financières (Douanes, Impôts et Trésor) et de certains modèles économétriques traduisent l'évolution de l'économie et déterminent les ressources financières à affecter aux différentes grandes catégories de dépenses au cours d'une année budgétaire ou sur le moyen terme. Il est à souligner ici qu'après centralisation des estimations de recettes des régies financières, les informations indispensables sont introduites dans des bases de données à modèles mathématiques et économétriques afin de ressortir le niveau global des dépenses sur le moyen terme. Le cadrage macroéconomique apparaît en définitive comme unecompilation de scénarii économiques pluriannuels formulés sur la base d'hypothèses concernant l'évolution de l'environnement économique national et international. Le cadrage macroéconomique formule ainsi plusieurs scénarii en tenant compte de la variation probable de ces hypothèses et de leurs conséquences en termes d'interaction : l'objectif est d'anticiper l'évolution à moyen terme de l'économie nationale et d'éclairer la décision politique quant aux choix à effectuer.

Le Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle(DPBEP) initial issu de ces travaux est un vecteur du cadrage macroéconomique et des grandes tendances budgétaires ; il apparaît comme un budget économique et est principalement l'oeuvre de la DPC/DGAE.Soulignons à ce propos que les cadres de la DGAE qui devraient s'occuper des tâches récurrentes sont en nombre insuffisant. On y dénombre parfois trois agents dans certaines Directions.Il est donc évident qu'il y a un manque criard de personnel.

Avant de parvenir à l'édition du DPBEP, le CODIR du Ministère du Développement économique, de l'Evaluation des Politiques publiques et de la Promotion de la Bonne gouvernance élabore et valide les directives de programmation des investissements publics. Le CODIR/MEFPD élabore et valide à son tour le projet de DPBEP initial suivi des travaux de finalisation. Dès son élaboration, il est d'abord transmis aux ministères et institutions de l'Etat dont le Conseil Economique et Social pour avis, et ensuite en Conseil des Ministres pour examen et adoption.Le DPBEP ainsi adopté est transmis à l'Assemblée Nationale et fait objet de publication suivi du Débat d'Orientation Budgétaire (DOB) organisé au Parlement. Nous notons malheureusement que ce document reste inconnu du grand public ;cette publication n'est donc pas chose effective. De plus les honorables députés ne sont pas toujours outillés, en tout cas en majorité, pour mener un débat de fond sur le document budgétaire qui est soumis à leur appréciation, car le domaine des finances publiques conserve toujours son vocabulaire ésotérique qu'il n'est pas aisé pour un simple politicien d'y pénétrer.

Signalons que dans sa présentation le budget doit s'inscrire dans une logique d'exhaustivité des finances publiques. A cet effet, il doit prendre en compte toutes les informations relatives à la situation financière et les perspectives des collectivités territoriales décentralisées, des établissements publics, des entreprises publiques ou semi-publiques, des sociétés et offices d'Etat. Force est de constater qu'à l'état actuel des choses, ces organismes publics éprouvent toujours d'énormes difficultés à produire des états financiers exigibles ; ceci complique l'exécution des tâches conduisant au cadrage budgétaire. De plus certaines informations nécessaires au cadrage macroéconomique peinent à sortir de l'INSAE. C'est le cas des PIB permettant d'évaluer les taux de croissance de l'année N-1 calculés à partir d'un panier de données d'envergure nationale, du taux d'inflation, etc. Sur d'autre plan, de véritables retards s'observent ; par exemple le recensement général de la population et de l'habitat entrepris depuis 2013 n'a fourni ses résultats provisoires qu'au deuxième trimestre de 2015. Dans ces conditions, on assiste généralement à la non disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget.

Par ailleurs,après examen du DPBEP 2016-2018, et d'après la vision globale de 2016, les recettes fiscales s'élèvent à 16,4% du PIB nominal tandis que la masse salariale prévisionnelle vaut 6,7% du PIB nominal. Tout calcul bien fait, il se révèle que la masse salariale prévue monte à 40,85% des recettes fiscales ; ce qui est supérieur à la norme communautaire de 35% retenu au maximum. De même le taux de pression fiscale envisagé pour 2016 vaut 16,4% du PIB nominal ; ce qui devrait être supérieur à 20% en raison des nouveaux critères de convergence de l'UEMOA. Il se dégage donc le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA, même à l'étape de prévision. Toujours au sujet du DPBEP 2016-2018, les points d'application de l'orientation globale de la politique économique du Gouvernement au titre de l'année 2016 sont : (i) le renforcement des infrastructures (notamment les infrastructures énergétiques, les infrastructures de transport et les TIC) ; (ii) l'amélioration de la productivité du secteur agricole, la promotion des filières maïs, riz, ananas et anacarde et la mise en place d'un cadre favorable au développement de l'agro-industrie ; (iii) l'amélioration de l'accès à l'éducation et aux soins de santé pour tous ; (iv) le développement local. Les axes transversaux de la politique économique en 2016 sont relatifs à l'amélioration de la bonne gouvernance (climat des affaires, dividende démographique et qualité de l'administration), la promotion de l'emploi des jeunes, la poursuite de l'autonomisation des femmes, et la lutte contre les effets néfastes des changements climatiques. Nous notons que ces grandes orientations budgétaires pour 2016, prises dans cet ordre, ne sont pas conformes aux axes prioritaires de développement du Bénin en relation avec les Objectifs de Développement Durable (ODD). Ces priorités se présentent ainsi qu'il suit :

Priorités de développement du Bénin	ODD concernés
Priorité 1 : Accès à un meilleur système de santé	ODD 3
Priorité 2 : Accès à une bonne éducation	ODD 4
Priorité 3 : Accès à l'eau potable	ODD 5
Priorité 4 : Promotion de la bonne gouvernance	ODD 16
Priorité 5 : Sécurité alimentaire et nutritionnelle	ODD 2
Priorité 6 : Accès aux infrastructures	ODD 5, 8
Priorité 7 : Accès à des offres d'emplois décents	ODD 1, 7
Priorité 8 : Protection contre le crime et la violence	ODD 16
Priorité 9 : Lutte contre le changement climatique	ODD 13, 14, 15
Priorité 10 : Libertés politiques	ODD 16

En vertu des recommandations du« budget économique », le Ministre en charge des finances adresse aux Ministres sectoriels et Institutions de l'Etat une correspondance particulière,en vue de l'élaboration des projets de Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD). Cette correspondance, appelée ??lettre de cadrage unique'', permet d'éviter une exagération des propositions budgétaires des ministères et précise les proportions dans lesquelles doivent évoluer les différentes natures de dépenses. Nous comprenons par-là que le DPPD est élaboré compte tenu de la lettre de cadrage unique inspiré du DPBEP. De ce point de vue, le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses pourrait ne pas faire objet du DOB ; d'où le caractère facultatif de sa présentation à l'Assemblée Nationale en vue du Débat d'Orientation Budgétaire.

A l'état actuel de la réforme, tel que le témoigne l'article 14 de la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA, l'obligation de produire des DPPD incombe seulement aux ministères sectoriels qui y retracent, à travers les programmes, les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques publiques envisagées. Les institutions constitutionnelles ne sont donc pas tenues de produire des DPPD dans le cadre de la préparation de leur budget ; elles formulent simplement leur budget de façon classique. Or, techniquement le DPPD apparaît comme le vecteur principal de la performance, et le Projet Annuel de Performance (PAP) qui procède de la budgétisation avec la justification au premier franc est élaboré à partir du DPPD. Cette absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles constitue donc une entrave à la performance recherchée dans les organismes publics.

Ø Elaboration et centralisation des propositions budgétaires des ministères et institutions de l'Etat

Après la notification de la lettre de cadrage unique, la DGB lance le processus de budgétisation. Les institutions et ministères sectoriels se fondent non seulement sur leur DPPD qui est un instrument présentant l'évolution budgétaire des programmes sur une période glissante de trois ans, mais également^2(*) sur leur Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT)pour formuler leurs propositions budgétaires en termes de dépenses à exécuter. Le DPPD est donc perçu comme un cadre sectoriel de performanceincluant certains éléments du Projet Annuel de Performance (PAP) et constituant le point de mire des stratégies sectorielles.

En matière de dépenses, chaque ministère ou institution de l'Etat envoie ses propositions budgétaires accompagnées d'une note de présentation de ces propositions.Ces propositions budgétaires de dépenses sont centralisées et dépouillées au niveau des Divisions chargées de la centralisation des dépenses, au sein de la DPB.

Les Divisions de la Centralisation des Dépenses étudient donc les propositions budgétaires des ministères et institutions au regard des prévisions du Cadre de Dépenses à Moyen Terme ou du DPPD qui est décliné par grandes masses de nature de dépenses. Si les crédits correspondants aux différentes natures de dépenses excèdent les limites fixées dans l'enveloppe indicative retenue pour la gestion en cours de préparation, le document leur est simplement retourné pour qu'ils revoient à la baisse leurs ambitions en vue du respect du cadrage. Si l'ambition est toujours maintenue, cela pourra faire l'objet d'un pré arbitrage.

En ce qui concerne la prévision des recettes intérieures, le Ministre en charge des finances demande aux régies financières que sont la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, la Direction Générale des Impôts (DGI) et la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects, par lettre, de lui faire parvenir les prévisionsde recettes (sur labase des réalisations antérieures et des hypothèses économiques fournies par la DGAE) ainsi que les propositions de nouvelles mesures fiscales y compris celles de la plateforme des propositions fiscales du secteur privé à insérer dans le projet de la prochaine loi de finances. La CAA, le Fond Routier et le Fonds National des Retraités du Bénin préparent et envoient également leurs propositions de recettes. Signalons que la DGI et la DGDDI s'occupent en général des recettes fiscales alors que la DGTCP recouvre les recettes essentiellement non fiscales.

S'agissant de la prévision des ressources extérieures constituées essentiellement des dons-projets, prêts projets et allègements de dettes, la Direction Générale des Investissements et du Financement de Développement (DGIFD), la Cellule de Suivi des Programmes Economiques et Financiers (CSPEF), la Direction Générale du Suivi des Projets et Programmes (DGSPP)et la Caisse Autonome d'Amortissement (CAA) fournissent des informations permettant de connaître le niveau mobilisable des ressources sur prêts-projets et des allègements de dettes. Mais en ce qui concerne les ressources sur dons-projets, il n'existe encore aucune structure spécialisée, chargée de la centralisation de leurs flux au ministère chargé des finances. Néanmoins, celles gérées par les DPP des ministères sectoriels peuvent être retracées dans le BGE. C'est dans ce cadre que le Ministre en charge des finances envoie aux ministères sectoriels une lettre de demande des ressources attendues par projets financés sur dons. Cet exercice permet d'avoir le montant de ces ressources à prévoir dans le BGE. Il est à noter ici que les ministères sectoriels répondent souvent avec beaucoup de retard à cette demande.

Toutes les propositions budgétaires de recettes sont centraliséeset dépouillées au niveau de la Division chargée de la centralisation des recettes.

Le produit de toutes les centralisations réside dans l'élaboration, par le Service de la Centralisation, des tableaux synoptiques des grandes lignes du Budget Général de l'Etat, par secteur, aussi bien en recettes qu'en dépenses.

Il faut enfin préciser que les prévisions du Programme d'Investissement Public (PIP) se font directement au ministère chargé du développement et sont envoyées à la DPB pour insertion dans le projet de BGE, ce dernier devant être un document unique.

Toutes ces activités entrant dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de finances sont régies par des principes, des principes dits budgétaires. La consécration du principe de la sincérité budgétaire dans la nouvelle LOLF (en son article 8) constitue une avancée dans le processus budgétaire. La sincérité budgétaire en matière de prévision, telle que formulée par la Directive communautaire (en son article 30), implique une présentation de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat de façon sincère ; le budget doit refléter une image sincère et fidèlede la situation et des perspectives économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le Gouvernement au moment de leur élaboration. Le principe de sincérité interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des éléments financiers ou patrimoniaux. A ce propos, il est loisible de constater que dans le processus de préparation du budget, l'absence du Contrôle Financier est remarquable. L'identification et la prévention des risques financiers ainsi que la maîtrise du coût des programmes d'interventions publiques se font à son insu. Même au niveau sectoriel ou déconcentré, les Délégués du Contrôleur financier ne sont en général pas sollicités dans l'évaluation des besoins prévisionnels. Le seul contrôle de régularité effectué a priori n'assure pas la performance si la qualité à l'entrée n'est pas assurée. Il se dégage donc la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires.

Antérieurement auxpropositions budgétaires, les ministères et institutions de l'Etat font également parvenir à la DPB les états d'effectifs du personnel présent au 1^er janvier de l'année en cours. La production des états d'effectifs fait suite à une lettre adressée aux ministères, concomitamment avec celle de notification de crédits.En effet, dans la lettre visée ci-dessus, il est demandé aux ministères et institutions de faire parvenir à la DGB, selon un délai prédéfini (généralement à mi-février au plus tard), les états d'effectifs du personnel présent au 1^er janvier.Mais ces documents sont souvent envoyés au-delà du délai convenu (en fin mars et parfois en avril) ; on constate donc un retard dans la transmission des états d'effectifs du personnel présent au 1^er janvier au sein de chaqueministère et institution, comparativement aux dates prévues dans le calendrier de déroulement des tâches relatives à l'élaboration du budget de l'Etat.

Les Divisions de la Centralisation des Dépenses s'occupent alors du rapprochement entre la liste des agents figurant sur les états édités par l'application « wineffect » du service informatique de la DGB et celle figurant sur les états d'effectifs envoyés par les ministères et institutions de l'Etat. Elles vérifient également la concordance des grades et indices payés, s'assurent de l'existence des indemnités payées conformément aux textes en vigueur et de l'exactitude des totaux ; c'est le dépouillement.

Il est également procédé à l'évaluation des départs à la retraite au cours del'années n+1, d'après les états des agents civils et militaires appelés à faire valoir leurs droits à la retraite au titre de l'année suivante, produits par le Ministre en charge du Travail et de la Fonction publique ainsi que par l'Intendance militaire. Cela permet de dégager l'incidence financière de ces départs sur le futur budget.

Soulignons que la finalité de la production de ces états est la rédaction d'un document appelé ??effectifs numériques du personnel par institution et ministère'' et surtout la détermination de la masse salariale, tout en tenant compte del'enveloppe réservée pour les recrutements et des changements d'indice attendus l'année suivante.

Signalons au passage que certains bureaux de la DGB sont exiguës avec par endroits de manque de personnel.

B- Conférences et arbitragesbudgetaires

Avant l'achèvement et la transmission du projet définitif de budget à l'Assemblée Nationale par l'Exécutif, il est utile que les autorités du ministère en charge des finances procèdent à l'arbitrage des propositions qui ont été faites et que des conférences budgétaires soient organisées avec les autorités compétentes des ministères sectoriels.

Pour commencer, à la phase des propositions budgétaires, des séances de pré arbitrage du PIP se font avec les ministères et institutions de l'Etat sous la responsabilité du DGIFD et en collaboration avec la Direction Générale du Budget (DGB), la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE), la Direction Générale du Suivi des Projets et Programmes (DGSPP), et la Direction Générale de la Promotion du Développement (DGPD).

Après l'ébauche de l'avant-projet du Budget, un arbitrage conduit par le Directeur Général du Budget, assisté d'autres Directeurs techniques, examine les problèmes posés par les ministères et qui sont restés jusque-là sans solution.

Les séances de pré arbitrage budgétaire se font entre les cadres (DRFM, DPP) des institutions et ministères et ceux de la DGB en concertation avec la Direction en charge des Investissements et du Financement de Développement et celle en charge du Suivi des Projets et Programmes du Ministère en charge du Développement,dans le but de contenir les ambitions de dépenses des ministères dans la limite des contraintes budgétaires issues des orientations du DPBEP.Ces séances de pré arbitragefont objet d'un compte rendu des synthèses obtenues à l'attention du Directeur Général du Budget, avec un accent particulier sur les crédits additionnels. Le DGB tient lui-même une conférence de pré arbitrage budgétaire avec les institutions de l'Etat y compris les ministères puis produit un compte rendu. Le résumé des comptes rendus est transmis au MEFPD et sert de fondement à l'organisation des Conférences Budgétaires entre lui et ses pairs des Départements dépensiers dans le but d'accorder ou non, en raison du degré de pertinence de la mesure, les crédits additionnels sollicités. Les Conférences budgétaires sont alors conduites par le Ministre de l'Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation, pour chercher des solutions aux problèmes qui n'ont pas pu être tranchés au niveau de la Direction Générale du Budget. Signalons qu'il s'organisent également des conférences budgétaires communales^3(*) présidées par la DGB et la DGTCP, en collaboration avec la DGIFD, l'Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) et la Commission Nationale des Finances Locales (CONAFIL). Signalons enfin qu'après l'élaboration des Projets Annuels de Performance (PAP) à blanc par les ministères pilotes sur la base des enveloppes de crédits en « Autorisation d'Engagement » et « Crédit de Paiement », une conférence de budgétisation et de performance se tient entre le MEFPD et les autres Ministres ainsi que les Présidents des Institutions de l'Etat. La rencontre du Ministre en charge des finances avec les acteurs du secteur privé à travers le cadre de concertation MEFPD-secteur privé ne doit pas être perdue de vue, dans la logique des conférences budgétaires. On en conclut que l'implication du secteur privé dans le processus de l'élaboration du Budget Général de l'Etat constitue un acte positif qu'il faut encourager.

Intéressons-nous à présent aux activitésse déroulant,de la finalisation du projet de Budget Général de l'Etataux travaux post-adoption.

II- De la finalisation du projet de Budget Général de l'Etat aux travaux post-adoption

A- Elaboration des documents de présentation et finalisation du projet de BGE

L'avant-projet du Budget finalisé après la conférence budgétaire est soumis à l'examen du Conseil des Ministres pour approbation. Les différents documents qui accompagnent le BGE en Conseil des Ministres puis à l'Assemblée Nationale sont rédigés à la DPB. Il s'agit du rapport de présentation de l'avant-projet de loi de finances, de la communication qui introduit le projet du BGE au Conseil des Ministres, du projet de décret de saisine du parlement, du rapport économique et financier (élaboré par la DGAE), des Comptes Spéciaux du Trésor, du budget annexe et des budgets des organismes autonomes.

Le rapport de présentation du BGE qui est une annexe explicative de la loi de finances est composé de trois parties : le point d'exécution au 30 juin de l'exercice courant ; les réformes et les nouvelles mesures ; les prévisions budgétaires.

Au cours de l'examen en Conseil des Ministres, le Président de la République étudie avec son équipe gouvernementale, la pertinence et la priorité des activités par rapport aux objectifs et à la politique du Gouvernement. Aux termes de la séance, les derniers arbitrages sont rendus et le projet du BGE est adopté par le Conseil des Ministres.

Ces documents budgétaires, après présentation et examen en Conseil des Ministres, sont transmis au Conseil Economique et Social (CES) pour examen. Les observations du Conseil des Ministres et celles du CES sont exploitées et insérées dans les documents budgétaires. Dès lors, les Services de la DPB prennent en compte les dernières observations et les documents définitifs sont confectionnés.

Le projet du Budget approuvé par le Conseil des Ministres est transmis par décret du Président de la République et déposé sur le bureau de l'Assemblée Nationale au plus tard dans la deuxième quinzaine du mois d'octobre et au moins une semaine avant l'ouverture de la session budgétaire, conformément à la loi fondamentale de la République.

B- Les travaux post-adoption du BGE

Retenons d'abord qu'après la transmission du projet de Budget à l'Assemblée Nationale, avant même son examen en plénière, l'exécutif organise une émission radio télévisée sur le projet de budget. Dès l'adoption et la promulgation de la loi de finances, un communiqué de presse de MEFPD sur le vote du budget vient éclairer les citoyens. La cérémonie de lancement intervient en janvier de la gestion concernée, le rapport détaillé des travaux budgétaires en commission de l'Assemblée Nationale est produit suivant un format amélioré par des informations sur les écarts éventuels entre les données du projet de budget et celles du budget adopté, des informations sur les remises à jours éventuelles. Le Budget adopté est ainsi élaboré dans sa version citoyenne et publié sur les sites web du MEFPD et de la DGB au plus tard le 15 février de la gestion concernée. Ces prescriptions légales restent inefficaces dans la pratiquecar le mode de publicité adopté ne permet pas d'atteindre la population cible d'autant plus que l'accessibilité aux ressources « internet » demeure problématique.

Section 2 : Choix de la problématiqued'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF

Après le ciblage du groupe de problèmes à résoudre, nous exposerons la perspective théorique de résolution de la problématique choisie.

Paragraphe 1 : Ciblage du groupe de problèmes à résoudre

I-Identification et spécification du groupe de problèmes à résoudre

A- Inventaire des éléments de l'état des lieux

Dans cette rubrique, les forces et opportunités sont regroupées en atouts et, les faiblesses et menaces sont classées dans les problèmes.

D'après l'état des lieux précédemment réalisé, il se dégage comme atouts :

- l'existence d'un calendrier budgétaire de préparation détaillé et bien défini ;

- une bonne collaboration entre les structures intervenant dans le processus d'élaboration du budget ;

- l'évaluation régulière de l'incidence des départs à la retraite sur le futur budget ;

- l'implication du secteur privé dans le processus d'élaboration du Budget Général de l'Etat ;

- la consécration du principe de la sincérité budgétaire dans la nouvelle LOLF.

- non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget ;

- réponses tardives à certaines correspondances du MEFPD par certains ministères dépensiers ;

- retard dans la transmission des états d'effectifs du personnel présent au 1^er janvier, vers la DPB ;

- absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles ;

- inefficacité dans la mise en oeuvre des mesures de publicité prescrites pour les documents budgétaires ;

- non-conformité des grandes orientations de 2016 par rapport aux axes prioritaires de développement du Bénin, en relation avec les ODD ;

- faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires.

B- Regroupement des problèmes spécifiques en Groupes de Problèmes à Résoudre (GPAR), et spécification du GPAR de l'étude

Après examen des problèmes inventoriés, trois centres d'intérêt ont été retenus, chacun aboutissant à un Problème A Résoudre (PAR) susceptible de faire objet d'une étude : c'est l'identification des PAR possibles. Le résultat se présente comme suit :

N°	Centres d'intérêt	Groupes de problèmes à résoudre		Libellés des PAR
		Problèmes spécifiques	Problèmes généraux
1	Gestion des ressources humaines et matérielles	- manque criard de personnel à la DGAE ; - insuffisance de qualifications techniques de certains acteurs du processus ; - exiguïté de certains bureaux à la DGB ; - manque de personnel à la DGB	Insuffisance des ressources humaines et matérielles	Problème d'insuffisance des ressources matérielles et humaines qualifiées
2	Elaboration du Budget Général de l'Etat	- non-conformité des grandes orientations de 2016 par rapport aux axes prioritaires de développement du Bénin, en relation avec les ODD ; - faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires ; - non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget ; - non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA ; -absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles	Insuffisances dans le processus d'élaboration du budget à l'ère de la nouvelle LOLF	Problème de l'inefficacité dans le processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF
3	L'application des dispositions législatives et règlementaires	- réponses tardives à certaines correspondances du MEFPD par certains ministères dépensiers ; - retard dans la transmission des états d'effectifs du personnel présent au 1^er janvier, vers la DPB ; - inefficacité dans la mise en oeuvre des mesures de publicité prescrites pour les documents budgétaires.	Non-respect des dispositions législatives et règlementaires	Problème du non-respect des dispositions législatives et règlementaires

Il convient à présent de spécifier le GPAR de l'étude ; il s'agit en fait de justifier après un choix raisonné, le PAR à retenir.

Les trois (03) GPAR dégagés présentent d'intérêt pour la prospérité des finances publiques et méritent réflexion ; mais seule une sera retenue et subira de diagnostic.

Le groupe de problèmes n°1 lié à l'insuffisancedes ressources matérielles et humaines qualifiées retient déjà l'attention des autorités responsabilisées en la matière, d'autant plus que des concours de recrutement d'Agent Permanent de l'Etat ont été organisés et les résultats viennent d'être donnés ; vivement que les admis prennent vite service pour pallier cette remarquable insuffisance. En outre des projets de construction de tours administratives ont été conçus et les fonds nécessaires sont en voie de mobilisation. Il nous semble donc inopportun de vouloir disséquer un mal déjà diagnostiqué d'autant plus que les autorités se sont engagées sur la voie de sa résolution.Le groupe de problèmes relatif àl'insuffisancedesressources matérielles et humaines qualifiéesest du coup écarté.

Quant au groupe de problèmes relatif au non-respect des dispositions législatives et règlementaires, il est à signifier qu'il semble ne pas relever de notre domaine spécifique de compétence. Ce sont les structures juridictionnelles qui ont plutôt pour tâche de veiller au strict respect des dispositions législatives et même règlementaires. De ce point de vue, il conviendrait mieux à un juriste légaliste de se focaliser sur ce problème afin d'y apporter des réponses concrètes. Il est donc clair que c'est choisir volontairement de perdre son temps que de vouloir s'attarder sur un problème ne relevant pas de son domaine d'expertise ; sur ce, legroupe de problèmes n°3 est mis en quarantaine.

Revenant sur le groupe de problèmes lié aux insuffisances constatées dans le processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF, plus qu'une préoccupation nationale, elle a pris une ampleur communautaire; elle fait courir le Gouvernement à la quête de l'efficacité dans une sincérité prouvée, interpelle les spécialistes des finances publiques, et fait l'actualité. La résolution d'une telle problématique ne peut que donner un soulagement à l'ensemble des acteurs intervenant dans le processus, et mieux à la pratique budgétaire.

Au regard de ces considérations, nous décidons de porter notre recherche sur le GPAR n°2.

II- Choix et formulation du thème de l'étude

Avant l'énonciation proprement dite du thème, il importe de rappeler d'abord le « Problème àRésoudre » (PAR).

A) Rappel du PAR retenu

Problèmes spécifiques

Problème général

Libellé du PAR

-non-conformité des grandes orientations de 2016 par rapport aux axes prioritaires de développement du Bénin, en relation avec les ODD ;

- faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires ;

- non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget ;

- non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA ;

- absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles.

Insuffisances dans le processus d'élaboration du budget à l'ère de la nouvelle LOLF

Problème lié à l'inefficacité dans le processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF

B) Enonciation et justification du thème

Au vu du ??groupe de problèmes à résoudre'' choisi, nous estimons que, pour que le système de prévision, de préparation et d'élaboration du Budget Général de l'Etat produise le résultat que l'on est en droit d'attendre de lui, tous les acteurs doivent s'inscrire dans une logique d'amélioration permanente vers la performance recherchée. Pour y arriver, il conviendrait d'identifier les problèmes ou insuffisances qui se dressent dans la mise en oeuvre de la LOLF 2013 afin d'en apporter les solutions requises. A cet effet, notre sujet d'étude pourra être libellé :« Examen des nouveaux défis du processus de formulation du budget de performance ». La LOLF 2013 est en effet l'expression affirmée de la transparence et de la performance. En conséquence, tout budget préparé et élaboré en vertu des dispositions de cette loi organique apparaît comme un budget de performance. Le terme « formulation » employé constitue un terme technique emprunté de la Directive communautaire et ses annexes relatives aux lois de finances, et qui résume l'ensemble des tâches de préparation, de programmation, de budgétisation et de présentation du projet de loi de finances de l'année. C'est dire donc que dans notre contexte, le mot « budget » doit être compris dans un sens assez large prenant en compte l'élaboration du projet de loi de finances transmis à l'Assemblée Nationale pour examen et adoption. Quant aux « nouveaux défis », il est question des problèmes qui se posent avec la « nouvelle » LOLF. En définitive, nous ne visons qu'une amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF.

Une fois le thème formulé, nous pouvons alors spécifier le problème à résoudre, relativement au thème.

Paragraphe 2 : Spécification du PAR et perspective théorique de réflexion ou de résolution envisagée

Il convient de donner un contour précis au thème du mémoire et de décliner les pistes de résolution des problèmes y relatifs.

I-Spécification du problème lié à l'inefficacité dans le processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF

A) Fondements de la spécification du PAR retenu

Il est question ici de rappeler les critères sur lesquels nous devons nous appesantir pour une bonne spécification. Ces principes sont globalement au nombre de quatre (4) à savoir:

· on ne résout pas un problème ne relevant pas de son domaine de compétence ;

B) Spécification proprement dite ou élagage des problèmes spécifiques

En vertu des différents critères précédemment énoncés, ilapparaît que la non-conformité des grandes orientations de 2016 par rapport aux axes prioritaires de développement du Bénin, en relation avec les ODDconstitue un problème dont la résolution ne présente aucune complexité. En effet il suffit tout simplement de demander au Gouvernement de tenir compte de l'ordre de priorité des ODD dans la mise en oeuvre des grandes orientations, puisqu'il s'agit d'une question d'ordre. Il est également possible que le Gouvernement privilégie, de façon unilatérale, les axes prioritaires dans la mise en oeuvre des politiques publiques car toutes les grandes orientations retenues se retrouvent dans les axes prioritaires des Objectifs de Développement Durable, mais c'est l'ordre d'énumération qui pose problème. De ce point de vue, faire de ce problème spécifique un objet de recherche approfondie ne nous semble pas opportun ici ; il est donc élagué. Quant aux autres problèmes spécifiques, pris dans leur diversité, il ressort qu'aucun d'entre eux n'est englobé pour être écarté. C'est-à-dire que la résolution de l'un n'anéantit pas les effets pervers de l'autre. En conséquence, le PAR spécifié se dégage :

Problèmes spécifiques

Problème général

Libellé du PAR

1-non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget ;

2-absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles ;

3- faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires ;

4- non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.

Insuffisances dans le processus d'élaboration du budget à l'ère de la nouvelle LOLF

Problème lié à l'inefficacité dans le processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF

II- Perspective théorique de réflexion sur le PAR spécifié et formulation de la problématique

Après un bref exposé des approches génériques, nous formulerons la problématique de l'étude.

A- Perspective théorique de résolution des problèmes spécifiques et du problème général

Une fois le thème de l'étude choisi et clairement formulé, il importe de préciser d'une part, la perspective théorique pouvant permettre d'identifier les angles de réflexion sur les problèmes spécifiques et par voie de conséquence sur le problème général, et d'autre part, la problématique de l'étude dans sa double dimension problème et perspective théorique.

Rappelons d'abord que le problème général qu'il convient de résoudre ici est relatif aux insuffisances constatées dans le processus d'élaboration duBGE sous le régime de la nouvelle LOLF. La correction ou l'anéantissement des insuffisances constatées doit amener les différents acteurs du système à s'inscrire dans une logique d'amélioration et surtout d'optimisation.Le caractère optimal du processus de budgétisation renvoie à ce qui est le meilleur, ce qui est le plus favorable, et donc le plus profitable à l'ensemble des acteurs voire au-delà, pour impacter positivement les populations cibles tout en donnant une très attrayante image aux Partenaires Techniques et Financiers. Compris sous cet angle, notre vision globale de réflexion ne peut qu'épouser une approche générique visant l'optimalité dans le processus budgétaire. En conséquence, la perspective théorique générale envisagée est celle basée sur l'optimisation des activités concourant l'élaboration du Budget Général de l'Etat sous le régime de la nouvelle LOLF.

Cette perspective théorique générale est subdivisée en perspectives théoriques spécifiques liées à chaque problème spécifique.

Ainsi, relativement au problème spécifique n°1, la mobilisation de l'ensemble des données nécessaires pour la définition du cadre macroéconomique, et donc pour l'élaboration du DPBEP initialconstitue l'acte primordial, indispensable et préalable à tout processus de programmation ou de budgétisation; c'est ce que nous appelons un acte de premier plan ayant un effet se répercutant sur le reste de la procédure. Il doit être réalisé et ne doit souffrir d'aucune insuffisance ou irrégularité. C'est pourquoi pour juguler le problème lié à la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget, nous envisageons une perspective théorique fondée sur l'optimisation des techniques deproduction et de mobilisation de toutes les données indispensables dans le processus budgétaire, dans une logique d'exhaustivité.

Quant au problème lié à l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles, il faut noter que la formulation et la présentation des outils de la pluri annualité budgétaire tels que le DPPD ou encore le PAP s'inscrit dans une double logique de transparence et de performance de la gestion financière publique. Pour résorber ce problème, nous devons donc nous inscrire dans une logique de performance ; ce qui suppose au préalable une sincère élaboration des outils de la gestion pluriannuelle par tout organisme public dans le processus de budgétisation. Il se dégage alors comme perspective théorique spécifique de résolution du PS n°2, une approche générique basée sur la recherche de la performance dans la budgétisation sectorielle.

En ce qui concerne le PS n°3 relatif à la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires, il est incontestable qu'une évaluation sincère et régulière des prévisions budgétairesne fera que rehausser la qualité des dépenses publiques, à travers leur maîtrise, et par voie de conséquence donnera aux « finances publiques » toutes leurs lettres de noblesse. Dans cette logique, notre vision globale de réflexion ou tout simplement notre perspective théorique spécifique envisagée est celle visant l'amélioration de la sincérité des prévisions budgétaires.

S'agissant enfin du PS n°4, le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA dégrade la visibilité et la réputation du pays à l'échelle communautaire voire mondiale et est source de plusieurs blocages en matière d'appui budgétaire de la part de certains bailleurs de fonds. Il s'agit là d'un problème crucial. Pour le résoudre, nous envisageons une perspective théorique spécifique fondée sur le renforcement du cadrage budgétaire.

B- Formulation de la problématique de l'étude.

Formuler la problématique de l'étude revient à rappeler le PAR choisi et la perspective théorique y relative. Cette double réalité de recherche nous permet de libeller la problématique comme suit : « Problématique d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF ». Le tableau suivant rend compte de façon plus explicite de cette formulation.

Niveaux		Eléments de la problématique de l'étude		Libellé de la problématique choisie
		Eléments du PAR	Perspectives théoriques retenues (PTR)
Niveau général		PG : Insuffisances dans le processus d'élaboration du budget à l'ère de la nouvelle LOLF	optimisation des activités concourant l'élaboration du Budget Général de l'Etat sous le régime de la nouvelle LOLF.	problématique d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF
Niveaux spécifiques	1	PSn°1 :la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget	optimisation des techniques de production et de mobilisation de toutes les données indispensables dans le processus budgétaire
	2	PS n°2 : l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles	recherche de la performance dans la budgétisation sectorielle
	3	PS n°3 : la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires	amélioration de la sincérité des prévisions budgétaires
	4	PS n°4 : le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA	renforcement du cadrage budgétaire.

CHAPITRE DEUXIEME :

Approches théoriques et méthodologiques de l'étude, et réflexions suggestives

Le présent chapitre est subdivisé en deux grandes sections. La première est consacrée aux approches théoriques et méthodologiques de l'étude tandis que la seconde aborde la vérification des hypothèses ainsi que les approches de solutions.

Section 1 : Cadres théorique et méthodologique de l'étude

Paragraphe 1 : Présentation du cadre théorique de l'étude

Cette rubrique s'intéresse aux objectifs, aux hypothèses de recherche ainsi qu'à la revue de littérature, relativement aux problèmes spécifiques identifiés.

I-Objectifs et hypothèses de l'étude

Il serait intéressant de rappeler d'abord les problèmes répertoriés tout en présentant les objectifs visés, avant de passer à la formulation des hypothèses.

A- Objectifs et résultats attendus de l'étude

Notre étude vise un objectif général et des objectifs spécifiques, à la fois dans une logique de recherche et de développement.

Il s'agit de présenter ici les objectifs généraux de recherche et de développement.

Les objectifs généraux de l'étude sont liés au problème général qu'il convient de rappeler ici : Insuffisances dans le processus d'élaboration du budget à l'ère de la nouvelle LOLF. Face à ce problème général, nous nous sommes fixé comme objectif général de recherche, de déterminer les conditions d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF. L'objectif général de développement est donc de conseiller les conditions requises pour uneamélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLFà travers des propositions de solutions concrètes après diagnostic. Ces objectifs généraux se déclinent en des objectifs spécifiques.

Relativement au problème lié la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget, l'objectif spécifique de développement est de proposer les mesures idoines à prendre pour l'exhaustivité des estimations budgétaires prévisionnelles, après les avoir définies (objectif spécifique de recherche).

S'agissant de l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles, nous visons comme objectif spécifique de développement, de suggérer des approches pour une amélioration de la performance des institutions constitutionnelles à travers la formulation des DPPD spéciaux, après les avoir identifiées (objectif spécifique de recherche).

Quant au problème de la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions ébudgétaires, il s'agira pour nous d'expliciter les modalités d'une participation effective du Contrôle Financier au processus de la prévision budgétaire (objectif spécifique de développement) après les avoirrelevées (objectif spécifique de recherche).

Enfin, en ce qui concerne le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA, il urge de déterminer les actions urgentes à mettre en oeuvre (objectif spécifique de recherche) pour le respect des normes communautaires (objectif spécifique de développement).

Les résultats attendus de l'étude sont relatifs aux objectifs généraux (de recherche et de développement) et aux objectifs spécifiques.

En terme général, à l'issu de cette étude, les conditions d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLFsontdéterminées et conseillées.

- les mesures idoines à prendre pour l'exhaustivité des estimations budgétaires prévisionnelles sont définies et proposées (relativement au PS n°1) ;

- des approches pour une amélioration de la performance des institutions constitutionnelles à travers la formulation des DPPD spéciaux sont identifiées et suggérées (relativement au PS n°2) ;

- les modalités d'une participation effective du Contrôle Financier au processus de la prévision budgétaire sont relevées et explicitées (relativement au PS n°3) ;

- les actions urgentes à mettre en oeuvre pour le respect des normes communautaires sont déterminées et appliquées (relativement au PS n°4).

B- Hypothèses de recherche et tableau de bord de l'étude

En nous inscrivant dans une logique de recherche de type « diagnostic », notre hypothèse est bi-variée ; au moins une cause est reliée à un problème. Une hypothèse est en fait une réponse provisoire que le chercheur apporte à une question liée à un élément du PAR en terme de son origine. La formulation d'une telle hypothèse obéit à un processus (elle ne se décrète pas) : d'abord il faut déterminer l'ensemble des causes possibles pour chaque problème spécifique, ensuite à travers un raisonnement cohérent il faut choisir la cause la plus plausible pour chaque problème spécifique, enfin il faut formuler l'hypothèse en reliant chaque problème spécifique à sa cause la plus indiquée. C'est justement cette démarche qui nous a conduit aux résultats suivants^4(*) :

- Hypothèse spécifique n°1 :la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget relève de la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE ;

- Hypothèse spécifique n°2 :l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein ;

- Hypothèse spécifique n°3 :la non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires ;

- Hypothèse spécifique n°4 :la rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.

En l'absence d'une cause générale, l'hypothèse générale n'est pas formulée.

Le tableau suivant fait le point des objectifs et des hypothèses en lien direct avec les problèmes spécifiques.

Niv. d'anal		Problématique de l'étude	Objectifs de recherche	Causes supposées	Hypothèses
Niv. Géné		(Problème général) Insuffisances dans le processus d'élaboration du budget à l'ère de la nouvelle LOLF	Déterminer les conditions d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF	-	-
	1	La non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget	Définir les mesures idoines à prendre pour l'exhaustivité des estimations budgétaires prévisionnelles	La livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE	La non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget relève de la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE
	2	L'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles	Identifier des approches pour une amélioration de la performance des institutions constitutionnelles	L'absence de pilotage de programmes de développement par les institutions constitutionnelles	L'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein
	3	La faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires	Relever les modalités d'une participation effective du Contrôle Financier au processus de la prévision budgétaire	La non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire	La non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires
	4	Le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA	Déterminer les actions urgentes à mettre en oeuvre pour le respect des normes communautaires	la rigidité de certains agrégats budgétaires	La rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA

Source : résultats de nos observations, 2015.Intéressons-nous à présent à ce que dit la documentation existante au sujet des problèmes spécifiques à résoudre.

II- Revue de littérature sur le processus de la prévision budgétaire

Les mémoires et ouvrages abordés ici ne traitent pas explicitement et uniquement des problèmes spécifiques en résolution dans cette étude. Ces problèmes paraissent naturellement nouveaux parce que subséquents à la mise en oeuvre de la nouvelle LOLF ; ils n'ont quasiment pas fait l'objet d'une étude académique digne du nom. Mais une lecture minutieuse de ces documents nous a permis tout de même de relever les points de vue des auteurs, relativement aux problèmes identifiés.

A- Point des connaissances sur les problèmes spécifiques n°1 et n°2

Le problème spécifique n°1 de notre étude s'intitule : la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget. En effet, la formulation du budget, dès la phase d'élaboration du Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) doit s'inscrire dans une approche exhaustive, en ce qui concerne les informations ou données à prendre en considération car, une approche plus exhaustive des finances publiques contribue par ailleurs à renforcer la transparence. C'est dans cette logique d'exhaustivité que le guide didactiquede la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009portant lois de finances au sein de l'UEMOA précise : «Afin de permettre aux Parlementaires et aux citoyens d'appréhender la dépense publique dans son ensemble (budget de l'Etat mais également budget des collectivités locales, établissement publics, entreprises publiques), la Directive étend le périmètre pris en compte par les lois de finances et complète, à travers la documentation budgétaire, l'information fournie aux Parlementaires ». Dans ces conditions, les autorités chargées de la formulation et de la présentation du budget doivent garantir une information fiable et complète et ne pas sciemment ou inconsciemment dissimuler des informations financières, surévaluer les recettes ou sous-estimer les dépenses. Les informations intéressées concernent principalement la phase amont de formulation de la loi de finances.Cette phase permet de déterminer la stratégie budgétaire et financière de l'Etat à moyen terme et de mettre en perspective les principaux paramètres qui déterminent l'évolution probable de la conjoncture, des perspectives de ressources, de la situation patrimoniale des organismes publics et de leurs besoins financiers. L'objectif de cette phase amont est de permettre aux autorités nationales chargées des arbitrages et de la politique budgétaire d'opérer des choix stratégiques pour l'élaboration de la loi de finances. Cette partie constitue une grande innovation de la Directive puisqu'elle consacre juridiquement une pratique généralisée dans la zone UEMOA : les documents produits au cours de cette phase font, désormais, partie intégrante du processus budgétaire et sont obligatoirement annexés au projet de loi de finances de l'année. Ils constituent également un support privilégié pour la démarche de performance de l'article 12.Par « secteur public », la Directive entend ne pas limiter le champ d'application du DPBEP au seul secteur de l'État entendu au sens des administrations centrales et déconcentrées mais également aux autres « organismes publics » tels que, les collectivités locales, les établissements publics à caractère administratif, les entreprises publiques et les offices d'Etat.

Relativement au problème que constitue l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles, il apparait que les Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) constituent les supports de présentation de la performance.

Concernant la phase de programmation budgétaire, la Directive impose l'élaboration de documents de cadrage pluriannuel pour justifier des choix budgétaires de la loi de finances de l'année. Ces documents présentent l'évolution à moyen terme (trois ans généralement) des dotations de la loi de finances et leurs impacts sur l'équilibre général des finances publiques. Ils sont visés aux articles 52 et 53 de la nouvelle Directive et sont désignés respectivement comme : le Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) et le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD). Ils s'intègrent dans le processus de formulation de la loi de finances dont ils sont des annexes obligatoires.

La démarche de performance s'inscrit en conséquence dans le renforcement du système de gestion des finances publiques selon les trois objectifs budgétaires à savoir la discipline budgétaire globale, l'allocation stratégique des ressources et la prestation efficiente des services publics. En particulier, la recherche de la performance doit s'effectuer dans lerespect des contraintes macroéconomiques et des objectifs budgétaires globaux, définisdans le Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP),précisé dans l'article 52 de la directive 06/2009/CM/UEMOA.C'est dire que désormais, le budget doit mettre en avant, non seulement les moyens liés à l'activité des pouvoirs publics, mais également justifier la répartition des allocations par rapport à la réalisation d'objectifs définis ex ante pour chaque poste de dépense.Cela suppose que le Gouvernement est donc tenu d'expliquer et de justifier l'utilisation de l'intégralité des crédits qu'il sollicite. Chaque franc utilisé doit être détaillé à travers une analyse du coût des politiques publiques.Cette innovation revêt un intérêt particulier dans le cadre de la gestion des finances publiques des pays en développement. Elle offre une réponse technique aux problèmes d'articulation entre les stratégies nationales de développement et les budgets. C'est à ce titre que l'article 12 de la Directive 06 fait obligation aux budgets des ministères d'être présentés en programmes.

B- Point des connaissances sur les problèmes spécifiques n°3 et n°4

La faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires constitue le PS n°3 de la présente étude. Retenons qu'aux côtés des principes budgétaires classiques (annualité, spécialité, universalité et unité), la nouvelle Directive de l'UEMOA introduit un nouveau principe : la sincérité budgétaire. Le principe de sincérité apparait aux articles 30 et 72 de la Directive et est consacré aux articles 8 alinéas 2, et 80de la loi n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances au Bénin. Il se définit commel'obligation de présenter des comptes ou un budget reflétant une image sincère et fidèlede la situation et des perspectives économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le Gouvernement au moment de leur élaboration. Le principe de sincérité interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des éléments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires s'attachent à ce principe : l'inclusion effective de l'ensemble des ressources et des charges (en ce sens, le principe de sincérité rejoint les obligations découlant du principe d'universalité) au sein du budget ou des comptes de l'Etat ainsi que la cohérence des informations fournies. Le principe de sincérité se décline au plan budgétaire (article 30) et au plan comptable (article 72). Au plan budgétaire, ce qui nous intéresse ici, il implique de présenter l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat de façon sincère.Parlant de la sincérité en prévision budgétaire, M. BACHELLERIE (2005) faisait observer que : « le contrôle de l'engagement de la dépense étant allégé il est important que l'action du Contrôle Financier soit orientée vers les véritables enjeux budgétaires. A cet effet, il est nécessaire que le Contrôleur Financier examine les prévisions des dépenses, principalement au regard des dépenses obligatoires et inéluctables, les prévisions de consommation de crédits, de rémunération et d'autorisation d'emploi ». A. BARILARI (2004), ajouta quele Contrôle Financier doit prendre en compte la mesure de la performance. Quant à F. DANON (2013), pour une efficacité du contrôle a priori, il urge donc que le ContrôleFinancier sur lequel repose la lourde responsabilité de prévention desdifférents risques budgétaires et financiers soit suffisamment équipé etarmé pour identifier, évaluer et prévenir, en un temps record, les risquesbudgétaires et financiers qui entachent éventuellement les opérationsfinancières de l'Etat.

SelonJ. F. JOYE (2010), la sincérité « ...c'est un principe cardinal, peut-être le plus fondamental en tant qu'il couronne l'édifice juridique financier et lui assure une unité conceptuelle...il a du sens et il donne du sens... ». C'est tout simplement un principe qui est basé sur l'éthique, la morale et donne ainsi du sens à notre organisation sociale. Dans ce même sens, M. C. ESCLASSAN(2010) estime qu'il existe un lien étroit entre sincérité et gouvernance financière ; les deux sont étroits et profonds car le besoin d'une information fiable, et donc sincère, est essentiel dans les conceptions de la gouvernance des systèmes quels qu'ils soient. L'exigence de la sincérité associe celle de la transparence. La logique de performance et de résultat qui imprègne désormais la plupart des systèmes financiers publics conduit à mettre l'accent sur la place fondamentale de l'information dans la gouvernance financière publique. Dans cette perspective, la qualité de l'information, et notamment sa fiabilité, revêt une importance capitale.

Revenant enfin sur le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA (problème spécifique n°4), N. DANGOU (2013) retenait déjà, d'après son étude, que les Etats membres de l'UEMOA éprouvent généralement des difficultés pour le respect du pacte de convergence qu'ils se sont librement donnés.Elle mentionnait en outre que le Bénin fait preuve de laxisme dans l'octroi de primes et indemnités aux agents de l'Etat ; ce qui gonfle anormalement la masse salariale. Elle suggère à cet effet que l'ensemble des éléments entrant dans la composition de la masse salariale soient revus à la baisse. Par ailleurs au sujet du critère qu'est le taux de pression fiscale,B. L.N'GALADJO (2004) révélait que « le taux de pression fiscale dont le respect devrait fournir aux Etats membres davantage de ressources pour assurer les équilibres macroéconomiques, ne l'est pas, là aussi à cause, sans doute de l'existence de groupes de pression et/ou de préférences plus forte pour la non convergence compte tenu des coûts politiques attendus ». Les Etats membres devraient au moins, à l'étape de la prévision, tenir compte du pacte de convergence.

Paragraphe 2 : Méthodologie de l'étude

La méthodologie que nous avons adoptée a une double dimension : une dimension basée sur les enquêtes (dimension empirique) et une dimension liée aux modèles et seuils de décision (dimension théorique).

I- Le pourquoi et comment de l'enquête

Il sera question ici des objectifs de l'enquête, de la population ciblée et des outils pratiques nécessaires dans le processus d'une enquête.

A°) Finalités et cadre de l'enquête

Dans toute recherche scientifique, l'objectif principal est la vérification des hypothèses préalablement émises, histoire d'apporter des solutions originales aux problèmes identifiés. Ceci dit, de façon spécifique, nous nous sommes fixé comme objectif de l'enquête :

- de nous assurer que la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget relève de la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE ;

- de vérifier si l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein ;

- de certifier ou non que la non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires ;

- d'approuver ou de désapprouver l'hypothèse selon laquelle la rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.

Notre enquête pratique s'intéresse à une population formée par l'ensemble des acteurs qui, d'une manière ou d'une autre, influencent le processus d'élaboration du budget au Bénin. Cette population englobe les cadres de la DGB ; de la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE) ;du Contrôle Financier (CF) ;du Ministère chargé du Développement économique, de l'Evaluation des Politiques publiques et de la Promotion de la bonne gouvernance (MDEEPPPBG) ; du Ministère de l'Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation (MEFPD) ; des institutions constitutionnelles ; de l'INSAE ; des établissements et offices d'Etat ; des autres ministères sectoriels ;...

Nous comprenons par-là que la taille de la population mère est difficilement repérable. En conséquence, un échantillon de taille n?62 (nombre de questionnaires effectivement récupéré) est pris. Et, nous avons adopté une technique de collecte d'information qui exige le recours à la réflexion, au raisonnement, à l'expérience, à la connaissance du milieu enquêté, pour choisir les unités à interroger. Il s'agit donc d'un sondage non probabiliste dont les éléments de l'échantillon sont sélectionnés par la méthode des quotas, avec comme variable de contrôle, la structure d'appartenance. La sélection se présente ainsi qu'il suit : 13 individus à la DGB ; 08 à la DGAE ; 05 à la MEFPD (le Cabinet) ; 05 au CF ; 09 au niveau des institutions constitutionnelles, 07 au MDEEPPPBG ; 07 à l'INSAE,et 08au niveau des établissements publics et offices d'Etat ainsi que des autres ministères sectoriels.

B°) Les outils de mobilisation, de dépouillement et de présentation des données.

Les données à collecter, compte tenu de nos hypothèses, sont de nature qualitative. Les informations sont donc mobilisées en utilisant un guide d'entretien, un questionnaire^5(*) et parfois la méthode accélérée de recherche participative (MARP).

En considération de la taille de notre échantillon, nous avons adopté un dépouillement manuel à travers le tri à plat. Les résultats sont ainsi passés dans l'ordinateur sous le logiciel EXCEL pour leur présentation.

S'agissant de la présentation des données mobilisées, les outils disponibles sont des tableaux et des graphiques (diagrammes, histogrammes, courbes). Nos variables statistiques étant essentiellement qualitatives, les représentations correspondantes sont : des diagrammes circulaires, diagrammes semi-circulaires, à bandes et diagrammes en tuyau d'orgue. Pour des raisons de commodité, nous avons utilisé les graphiques dans le texte principal et les tableaux en annexe.

II- Approches théoriques employées

L'approche théorique permet l'analyse des données, au regard des théories disponibles.

A°) Choix de théorie appropriée

Relativement à nos problèmes spécifiques, la revue de littérature n'a révélé aucune théorie au sujet de la vérification des hypothèses. En conséquence, nous nous sommes contentés des seuils de décision. En d'autres termes, le défaut d'une théorie appropriée en la matière nous contraint à la fixation des seuils de décision.

B°) Choix du seuil de décision

Un seuil de décision est fixé relativement à chaque hypothèse d'étude. Les deuxième et quatrième hypothèses comportent chacune trois (03) items spécifiés. L'item retenu est celui ayant un poids supérieur au poids moyen des causes (soit 33%). A défaut, l'item ayant le poids le plus élevé est adopté.

Quant à la première hypothèse, elle comporte deux items spécifiés. La cause réelle est celle qui obtient un poids supérieur ou égal à 50%. Si aucune cause ne satisfait à cette condition, alors la cause ayant le poids le plus élevé est réelle.

S'agissant de la troisième hypothèse, est retenue comme cause réelle, la cause ayant un poids supérieur à 50%. Si aucune cause ne répond à ce principe, toute cause ayant un poids non nul, sera retenue comme cause réelle.

Section 2 : Vérification des hypothèses et approches de solutions

Paragraphe 1 :Collecte des données et établissement du diagnostic

Le premier paragraphe est consacré à la mobilisation des données et les contraintes y relatives, tandis que le second est réservé à l'analyse des données recueillies.

I- Mobilisation des données, difficultés rencontrées et limites des données

Il s'agit ici de dire succinctement le contexte d'organisation des enquêtes et les difficultés y relatives.

A- Préparation et réalisation de l'enquête

Les enquêtes que nous avons conduites ont connu une phase préparatoire qui a précédé celle de la réalisation.

En vue de rendre plus compréhensive la formulation des questions pour les enquêtés, le questionnaire a fait l'objet d'un test avant d'être corrigé grâce aux observations faites par les personnes ressources consultées.

Afin de garantir une meilleure compréhension des questions, le questionnaire a été conçu exclusivement en tenant compte des problèmes spécifiques identifiés au cours de cette étude. Cela nous permet de recueillir plus aisément l'essentiel des avis des enquêtés sur la problématique de l'étude.

Il est à signaler que ces enquêtes se sont déroulées sur une période de deux mois, plus précisément du 18mai 2015 au 17 juillet 2015. Les enquêtes nous ont conduit dans diverses structures, soit pour recueillir des informations documentaires, soit pour distribuer des questionnaires, ou pour solliciter un entretien. Aussi faut-il souligner que ces enquêtes ne se sont pas déroulées sans difficultés.

B- Difficultés rencontrées et limites des données

Les limites des données sont mises en exergue après l'exposé des difficultés rencontrées.

Les difficultés rencontrées lors de la réalisation de nos enquêtes sont multiformes et de divers ordres :

- la non-disponibilité de certains agents à répondre à nos préoccupations ;

Ces limites concernent essentiellement l'insuffisance des informations collectées. Elles sont spécifiquement liées aux marges d'erreur pouvant provenir non seulement de ces difficultés, du temps à nous imparti, mais aussi de notre jeune expérience en matière de conduite d'une enquête.

Néanmoins, nous nous sommes efforcé de respecter, autant que faire se peut, les règles, normes et principes académiques établis en la matière. Donc ces difficultés et limites ne sont pas de nature à disqualifier le caractère scientifique et technique des résultats présentés dans cette étude.

II-Présentation et analyse des données

A- Données relatives aux problèmes spécifiques

Il convient maintenant d'exposer les données collectées sur la base du questionnaire.

Qu'est-ce qui, selon vous, engendre la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget? Cette question posée aux enquêtés au cours de nos recherches nous a permis de recueillir les données nécessaires pour la vérification de l'hypothèse spécifique n°1. Le traitement des données mobilisées a permis l'obtention du graphique suivant.

Graphique n°1 : répartition des données d'enquête relatives au problème de la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget.

S'agissant du problème que constituel'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles, la question « qu'est-ce qui peut être à la base de l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles? » nous a permis de faire la répartition des données suivantes.

Graphique n°2 : répartition des données d'enquête relatives à l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles.

Nous nous sommes servi de la question n°3 du questionnaire, pour l'examen des causes du problème spécifique n°3. « Qu'est-ce qui explique, selon vous, la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires? » ; telle est la question dont les réponses sont organisées à travers le graphique qui suit.

Graphique n°3 : répartition des données d'enquête relatives à la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires.

En ce qui concerne le quatrième problème spécifique, nous avons exploité les réponses générées par la question : « Qu'est-ce qui justifie, selon vous, lenon-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA? ».

Le schéma suivant rend compte graphiquement des résultats de nos investigations.

Graphique n°4 : répartition des données d'enquête relatives au non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.

Source : données d'enquête, 2015

B) Etablissement du diagnostic

Dans cette rubrique, nous avons procédé à l'évaluation du degré de vérification des hypothèses puis à la synthèse du diagnostic.

Au sujet du problème spécifique n°1, tel que révélé par le graphique n°1, aucune des causes identifiées n'a atteint la barre des 50% requis pour être décisive. Nous avons enregistré 48,39% pour la cause n°1 ; 45,16% pour la cause n°2 et 06,45% pour l'item « Autres ». En considérant le seuil de décision, «le défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE » est la cause réelle du premier problème spécifique, parce qu'ayant le poids le plus élevé. En conséquence, l'hypothèse spécifique n°1 est infirmée. Mais il serait assez aberrant de faire abstraction d'une cause ayant un poids aussi considérable (45,16%) que celle libellée «la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE ». C'est dire que cette cause va être également prise en compte pour l'éradication absolue du problème. Les causes réelles étant connues nous pouvons retenir : la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget relève non seulement de la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE mais surtout du défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE.

La deuxième hypothèse de notre étude est formulée : «l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein». D'après le graphique n°2, 79,03% des enquêtés estiment que l'absence de pilotage de programmes de développement par les institutions constitutionnelles est la cause du problème identifié ; 4,84% pensent que c'est plutôt l'oubli collectif, et 14,52% soutiennent que la sous-estimation des rôles des institutions constitutionnelles dans le développement du pays est la cause majeure du problème à résoudre. Ceux qui ont évoqué des causes disparates rangées dans la modalité «Autres» s'élèvent à 1,61% de la population enquêtée. Au regard du seuil de décision fixé, une cause qui obtient un poids de 33% au moins est considérée comme réelle. Vu que la «l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein» a totalisé 79,03%, elleest donc responsable du problème spécifique n°2. Nous en déduisons que l'hypothèse selon laquelle l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur seinest confirmée. En d'autres termes, nous retenons : l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein.

Les résultats d'enquêtes relatifs à la vérification de la troisième hypothèse spécifique se présentent comme suit : 0% pour l'item n°3 ; 4,84% pour l'item n°2 ; et 95,16% pour l'item n°1. En application du seuil de décision fixé, la cause spécifique n°1 se dégage comme cause réelle. Il est donc clair que l'hypothèse spécifique n°3 est confirmée ; c'est-à-dire que la non implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires.

Revenant sur le problème spécifique n°4, les informations traitées révèlent que 45,16% des enquêtés attestent que la rigidité de certains agrégats budgétaires justifie le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA, et 30,65% estiment plutôt que c'est le manque de volonté politique des autorités qui induit ce problème. Une proportion de 24,19% de la population interrogée pense que c'est la multiplicité des critères de convergence qui est à base du problème soulevé. Aucune cause disparate rangée dans l'item « Autres » n'a été identifiée. En référence au seuil de décision, les causes spécifiées n°1 est la causes réelle parce qu'ayant un poids supérieur au poids moyen des causes (33%). Nous déduisons ainsi que l'hypothèse spécifique n°4 est confirmée. En somme, il peut être affirmé que la rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.

Il est question ici de faire le résumé des connaissances acquises après la vérification des hypothèses.

Pour des raisons de commodité, les informations à retenir sont consignées dans le tableau ci-après.

N°	Problèmes spécifiques	Causes réelles	Diagnostic proprement dit
1	La non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget	Le défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE et la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE	La non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget relève non seulement de la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE mais surtout du défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE
2	L'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles	L'absence de pilotage de programmes de développement par les institutions constitutionnelles	L'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein
3	La faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires	La non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire	La non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires
4	Le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA	La rigidité de certains agrégats budgétaires	La rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA

Paragraphe2 :Réflexions suggestives

Les véritables problèmes qui minent le système béninois de préparation et de budgétisation à l'ère de la nouvelle LOLF sont identifiés. Les sources de ces différentes insuffisances sont décelées. Il nous appartient donc d'agir ; agir pour anéantir ou détruire les causes et renforcer les atouts. Nous allons, à cet effet, proposer des solutions susceptibles de rendre plus dynamique et efficace le processus budgétaire sous le régime de la nouvelle LOLF. Ces solutions vont nécessiter certaines actions préalables et une certaine coordination et coopération pour leur efficacité ; c'est pourquoi des recommandations seront faites à l'endroit de tous les acteurs intéressés.

I- Propositions de solutions

Les solutions que nous proposons ici constituent des approches. Les problèmes spécifiques en résolution feront objet de solution deux à deux.La première sous-rubrique est consacrée aux approches de solutions des problèmes spécifiques n°1 et n°2, tandis que les deux derniers problèmes spécifiques trouveront leurs approches de solutions à la deuxième sous-rubrique.

A- Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°1 et n°2

D'après le diagnostic, nous savons que le problème de la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget est, en grande partie, dû au défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE, mais aussi à la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE. Pour résoudre ce problème, c'est-à-dire pour une exhaustivité dans les prévisions budgétaires et en conséquence pour une sincérité du processus budgétaire, nous devons agir sur les deux principales causes. Une action qui doit consister à garantir l'exhaustivité en temps opportun des données utilisables dans le processus de formulation budgétaire. Cela doit donc se traduire par la mise en place d'une base de données performante relative à la situation financière des organismes publics autres que les administrations centrales ou déconcentrées. Ces données doivent englober les états financiers tels que recommandé par le système normal de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA). Sur ce point il n'est plus à démontrer que l'existence de bases de données et la mise au point de procédures de mises à jour régulières de ces bases de données, par des données fiables, est une condition nécessaire pour un suivi efficace de la performance. Des actions visant à améliorer les systèmes de collecte de l'information existants seront souvent nécessaires pour établir un système robuste de suivi de la performance. Signalons qu'à l'intérieur du DPBEP les éléments suivants doivent apparaitre :

-les hypothèses économiques précises et justifiées : les éléments du cadrage macroéconomique pluriannuel doivent désormais apparaitre comme justification des choix budgétaires ;

- les perspectives de recettes du secteur public sur la période couverte par le

- les perspectives financières pour les entreprises publiques en précisant les transferts que l'État peut opérer à leur profit.

Toutes ces perspectives s'appuient sur des données rétrospectives et présentes, de l'ensemble du secteur public pour anticiper sur l'avenir ; d'où la nécessité de mobiliser toutes les informations nécessaires à une bonne formulation du budget.

Rappelons à cet effet que dans le cadre de la procédure budgétaire, le DPBEP a deux objectifs :

-il est le point de départ de l'exercice de formulation de la loi de finances. Selon les termes de l'article 52 il sert de référence pour l'élaboration du projet de loi de finances de l'année. En ce sens, sa mise à jour ou son élaboration sur la base des hypothèses du cadrage macroéconomique constitue la phase initiale de la procédure budgétaire pour l'année n+1. L'objectif est de corréler les perspectives d'évolution macro-économiques et de recettes aux projections de dépenses : le DPBEP procède à l'allocation des enveloppes budgétaires sectorielles en fonction des priorités nationales et des perspectives de ressources. A ce titre, il joue un rôle central dans la traduction budgétaire des documents de stratégies pluriannuelles (ex. document de réduction de la pauvreté, stratégies de croissance).

-en fin de procédure budgétaire, le DPBEP, doit offrir une vision synthétique et globale des perspectives d'évolution des finances publiques à moyen terme.En ce sens, il doit être cohérent avec les arbitrages budgétaires et de ce fait avec le projet de loi de finances (pour la première année du DPBEP) et les Documents de Programmation Pluriannuelledes Dépenses (DPPD) (sur l'ensemble de la période). Techniquement, le DPBEP apparait comme une version obligatoire, qui se veut plus exhaustive et synthétique des anciens Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et Cadres Budgétaire à Moyen Terme (CBMT).

Il est clair que dans ces conditions, rien ne doit être laissé de côté. Mais pour que les informations nécessaires soient rendues disponibles en temps opportun, il faudrait qu'elles soient d'abord produites. C'est pour cela qu'il faille placer au sein de chaque établissement public, chaque entreprise publique, chaque société ou office d'Etat, un spécialiste de la comptabilité générale et approfondie qui se retrouve dans la production et le maniement des bilans, des comptes de résultat, bref des états financiers publics. Ce spécialiste doit avoir sa comptabilité reliée automatiquement à la base de données exploitable par la DGAE.

Quant à l'Institut National de la Statistique et de l'Analyse Economique, elle devra faire preuve de célérité dans les techniques de collecte, de traitement et de présentation des données utilisables par la Direction Générale des Affaires Economiques. A cet effet, l'effectif du personnel de l'INSAE mérite d'être renforcé.Il devra également disposer pour sa base de données un outil ou applicatif pouvant lui permettre de produire, en temps réel, des statistiques fiables aux sectoriels.

S'agissant de l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles, le diagnostic établi révèle que la cause réelle est fondamentalement l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein. Pour l'endiguer, il faut revoir la formulation des articles instituant l'élaboration des Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses, des Projets Annuels de Performance,.... En effet, la nouvelle Directive met en place un nouvel acteur dans le pilotage des crédits budgétaires et de l'action de l'Etat : le responsable de programme. Sous l'autorité des Ministres dont ils relèvent, les responsables de programme élaborent la stratégie du programme dont ils ont la charge et définissent ou révisent les objectifs et les indicateurs de résultats. Ils peuvent également, si l'acte de nomination le précise, être ordonnateurs secondaires des crédits ministériels pour la partie concernant le programme dont ils ont la charge. Le responsable de programme est l'acteur central de la réforme puisqu'il organise, au niveau des Services qui relèvent de son programme, le nouveau dialogue de gestion : formulation et actualisation des objectifs et des indicateurs, répartition des crédits et des emplois, préparation du rapport de performance. Il est garant de l'exécution du programme conformément aux objectifs fixés par le Ministre. Ce responsable de programme agit suivant la part annuelle du DPPD. Le DPPD est ainsi le vecteur principal de la performance. Par leur vocation à présenter à la fois les crédits des ministères et les éléments de la performance des programmes, les DPPD constituent les supports idéaux pour la présentation des Projets Annuels de Performance, des demandes de crédits des ministères et de la budgétisation en base zéro. Les Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD) constituent les supports de présentation de la performance. Par extension, on peut considérer que les Projets Annuels de Performance (PAP) visés par l'article 46 de la directive sont des éléments constitutifs du DPPD (au même titre que la présentation des crédits par programme ou de la justification des crédits en base zéro). La LOLF présente les PAP comme des annexes obligatoires au projet de loi de finances établis pour chaque programme. Ils présentent la stratégie, les objectifs et les indicateurs de performance de chacun des programmes, ainsi que des précisions sur les méthodes de renseignement des différents indicateurs. Ils précisent également les coûts des actions et des projets ainsi que la répartition, par grandes catégories, des emplois rémunérés par l'Etat, des programmes auxquels ils se réfèrent. En fin de gestion, une comparaison entre le Rapport Annuel de Performance (RAP) et le PAP permet une évaluation du responsable de programme ; les Rapports Annuels de Performance constituant les instruments clefs pour apprécier la qualité de l'action publique. Annexés au projet de loi de règlement, ils permettent d'évaluer l'atteinte des objectifs initialement fixés dans les Projets Annuels de Performance. Afin de permettre les comparaisons, les formats retenus pour les PAP et les RAP doivent être similaires.

Vu l'importance que revêt ces outils d'évaluation des crédits et de formulation de la performance des programmes budgétaires, nous estimons que l'absence de programmes de développement pilotés par les institutions constitutionnelles ne doit en aucun cas constituer un obstacle à la recherche de la performance poursuivie. Ces institutions constituent des entités publiques à part entière bénéficiant de dotations budgétaires, donc des fonds publics. De ce fait le principe de la transparence et surtout celui de la justification du crédit au premier franc doivent leur être appliqués. Il se trouve que l'instrument qui véhicule ces informations et qui fait prendre des engagements aux responsables est le PAP ; or le Projet Annuel de Performance est élaboré en vertu du DPPD, vecteur de la transparence. En conséquence, obligation doit être faite aux institutions constitutionnelles de produire des DPPD spéciaux (en absence de programmes) dans une perspective de moyen terme,assortis de PAP déclinant les objectifs et résultats attendus ainsi que les critères de performance relativement aux activités qui s'y mènent. Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, feront l'objet d'évaluations régulières et donneront lieux à un rapport de performance élaboré en fin de gestion par les institutions constitutionnelles concernées, au même titre que les ministères sectoriels. C'est seulement à ce prix que la budgétisation à base zéro et la justification des crédits au premier franc seraient une réalité au niveau des institutions constitutionnelles. De cette façon, le contrôle de performance peut s'effectuer aisément.

Nous tenons à souligner ici que l'on ne doit pas confondre la « démarche de performance » que nous recherchons au niveau des institutions constitutionnelles et la « budgétisation par objectif ». En effet l'orientation de la gestion vers les résultats ne doit pas être confondue avec une budgétisation par objectif qui consisterait à fixer d'abord les objectifs et les valeurs cibles souhaités puis à déterminer les enveloppes de crédits nécessaires pour les réaliser. Cela n'est pas possible pour deux raisons :d'abord le budget de l'Etat se construit sous contrainte d'enveloppe globale. La répartition des enveloppes entre programmes se fait donc au sein d'un montant global prédéterminé en fonction de la situation globale des finances publiques et du contexte macroéconomique, et, secundo le lien entre dotation budgétaire et objectifs de performance n'est pas mécanique : une amélioration des résultats socio-économiques ou de la qualité de service peut se faire à moyens constants grâce à une amélioration des modalités de mise en oeuvre des crédits ou une meilleure allocation des moyens à l'interne.

B- Approches de solutions aux problèmes spécifiques n°3 et n°4

Le Contrôle Financier contribue très faiblement à la sincérité des prévisions budgétaires ; disons même qu'il n'en contribue pas du tout. Les acteurs et spécialistes du domaine le confirment. La non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire en est la cause. Pour y remédier, nous suggérons l'implication active du Contrôle Financier dans le processus de formulation du budget. De façon pratique, il fautla mise en place, au sein de chaque ministère ou institution, d'un dispositif à compétences hétérogènes, notamment une équipe de cadres techniciens (statisticiens, planificateurs, économètres, contrôleurs financiers...), capables de procéder à l'analyse du bien-fondé des données collectées par cette structure. Cette équipe technique se chargera d'apurer le travail de prévision budgétaire effectué par les DPP avant la centralisation des propositions budgétaires sectorielles. Avec l'oeil vigilant du contrôleur financier qui a besoin de jouir d'une autonomie vis-à-vis du sectoriel, il est possible d'améliorer la sincérité des prévisions budgétaires. Ce contrôleur, avec l'appui de l'équipe technique sectorielle,concourt, à ce titre, à l'identification et à la prévention des risques financiers ainsi qu'à l'analyse des facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques. Lors de l'examen de la programmation budgétaire, il vérifie le caractère sincère des prévisions des dépenses et d'emploi présentées par les responsables de programme, etc. Il contrôle la part annuelle de programmation budgétaire initiale, les documents prévisionnels de gestion, leur modification en cours de gestion, etc. Il assiste le Ministre chargé des finances dans la mise en oeuvre des mesures propres à prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire ; il participe à la régulation budgétaire. Dans cette logique, il ne serait plus opportun que le Contrôle Financier intervienne à la phase d'engagement de la dépense, du moment où il est formellement impliqué dans la préparation budgétaire. Dans ces conditions le responsable de programme est entièrement libre dans sa gestion comme le souhaite la Directive de l'UEMOA, de manière à en répondre en fin d'année.

Par ailleurs, la résolution du problème que constitue le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA passe par la mise en place d'une stratégie managériale conduite par des hommes avertis des enjeux. En clair, il faut agir. A défaut d'agir par certitude de réussir, il faut agir par conviction du devoir. La cause identifiée étant la rigidité de certains agrégats budgétaires, il urge de mettre un accent particulier sur les agrégats entrant dans la détermination des critères mis en cause. De façon spécifique, il s'agit du ratio de la masse salariale et du taux de pression fiscale.

Le ratio de masse salariale évalue la part des recettes fiscales consacrée à la rémunération des agents de l'Etat. La norme communautaire en la matière est de 35% des recettes fiscales alors que l'estimation prévisionnelle monte à 40,85% pour 2016. Pour remédier à cet état de chose, l'Etat doit chercher à augmenter la base de calcul, c'est-à-dire les recettes fiscales d'autant plus que toute action visant à réduire les droits acquis en matière salariale est susceptible de générer des tensions sociales à effets pervers. Augmenter les recettes fiscales revient à élargir l'assiette fiscale en poursuivant la promotion d'une fiscalité de développement. Les régies financières doivent également poursuivre les efforts de recouvrement des recettes budgétaires et la lutte contre la fraude fiscale afin d'accroître le produit des recettes et de diminuer ainsi le ratio de masse salariale qui demeure élevé, même à l'étape de prévision. Dans le même sens, il faudra aussi renforcer les contrôles fiscaux, intensifier les actions de recouvrement et développer un système complet et intégré pour limiter la fraude fiscale. En ce qui concerne le faible taux de pression fiscale par rapport au seuil fixé en zone UEMOA, la lutte contre le secteur informel doit être effective. Cela se manifestera par une généralisation de l'IFU rendu obligatoire pour toute transaction financière, même entre personnes physiques, et une incitation motivant les acteurs de l'informel à y renoncer.

Quelles sont alors les conditions de mise en oeuvre de ces différentes mesures ?

II- Plaidoyer pour l'opérationnalisation des solutions proposées

L'essentiel de notre travail est mis en exergue suite aux conditions de mise en oeuvre des solutions proposées.

A- Recommandations

Les solutions suggérées dans cette étude nécessitent la contribution de tous les acteurs intéressés pour rendre concrètes et effectives leurs manifestations curatives.L'Etat doit alors intensifier la formation des acteurs pour une effective appropriation des dispositions juridiques et techniques de la nouvelle loi organique. Il doit également revoir l'architecture administrative actuelle pour l'harmoniser avec la fonction managériale préconisée par la nouvelle LOLF ; renforcer le système d'information au niveau de la chaîne budgétaire ; travailler à la sédentarisation des acteurs avertis de la nouvelle gestion budgétaire. Tout ceci doit se passer dans une ambiance de synergie d'actions pour l'atteinte de la performance. Par ailleurs, l'instabilité institutionnelle en cours de gestion doit être au maximum évitée en vue de permettre un suivi adéquat de la mise en oeuvre des prévisions budgétaires. L'Etat devra en outre se donner les moyens pourl'effectivité des audits du pilotage de la performance.Cet audit s'attachera à vérifier :

- le périmètre des programmes, en s'assurant que le responsable du programme est en situation d'en exercer le pilotage, et en examinant les dispositions internes de gestion du programme ;

- la pertinence des objectifs et des indicateurs de performance, en s'assurant que les objectifs reflètent les politiques publiques, que les indicateurs traduisent correctement le degré de réalisation des objectifs et permettent un suivi de la performance ;

- le dispositif d'information sur la performance et la fiabilité de ces informations ;

- la cohérence entre les programmes des ministères pour favoriser l'homogénéité et faciliter la lecture comparative par le Parlement et les organes de contrôle.

B- Synthèse de l'étude

Pour des raisons de commodité, nous avons préféré mettre en lumière le fruit de notre travail de recherche à travers un tableau synthétique. Ce tableau prendra en compte le problème général et les problèmes spécifiques, les objectifs poursuivis, les causes réelles des problèmes vivants et les grandes lignes des approches de solutions.

1	La non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget	Définir les mesures idoines à prendre pour l'exhaustivité des estimations budgétaires prévisionnelles	Le défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE et la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE	La non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget relève non seulement de la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE mais surtout du défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE	-mettre en place une base de données performante relative à la situation financière des organismes publics autres que les administrations centrales ou déconcentrées,et qui englobe les états financiers tels que recommandé par le système normal de l'OHADA ; -placer au sein de chaque établissement public, chaque entreprise publique, chaque société ou office d'Etat, un spécialiste de la comptabilité générale et approfondie qui se retrouve dans la production et le maniement des bilans, des comptes de résultat, bref des états financiers publics.Ce spécialiste doit avoir sa comptabilité reliée automatiquement à la base de données exploitable par la DGAE ; -renforcer l'effectif du personnel de l'INSAE. Il devra également disposer pour sa base de données un outil ou applicatif pouvant lui permettre de produire, en temps réel, des statistiques fiables aux sectoriels.
2	L'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles	Identifier des approches pour une amélioration de la performance des institutions constitutionnelles	L'absence de pilotage de programmes de développement par les institutions constitutionnelles	L'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein	- appliquer aux institutions constitutionnelles le principe de la transparence et surtout de la justification du crédit au premier franc ; -obligation doit être faite aux institutions constitutionnelles de produire des DPPD spéciaux (en absence de programmes) dans une perspective de moyen terme, assortis de PAP déclinant les objectifs et résultats attendus ainsi que les critères de performance relativement aux activités qui s'y mènent. Ces résultats, mesurés notamment par des indicateurs de performance, feront l'objet d'évaluations régulières et donneront lieux à un rapport de performance élaboré en fin de gestion par les institutions constitutionnelles concernées, au même titre que les ministères sectoriels.
3	La faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires	Relever les modalités d'une participation effective du Contrôle Financier au processus de la prévision budgétaire	La non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire	La non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires	-l'implication active du Contrôle Financier dans le processus de formulation du budget : il faut la mise en place, au sein de chaque ministère ou institution, d'un dispositif à compétences hétérogènes, notamment une équipe de techniciens (statisticiens, planificateurs, économètres, contrôleurs financiers...), capables de procéder à l'analyse du bien-fondé des données collectées par cette structure. Cette équipe technique se chargera d'apurer le travail de prévision budgétaire effectué par les DPP avant la centralisation des propositions budgétaires sectorielles. Avec l'oeil vigilant du contrôleur financier, il est possible d'améliorer la sincérité des prévisions budgétaires ; -le contrôleur financier vérifie le caractère sincère des prévisions des dépenses et d'emploi présentées par les responsables de programme,... il contrôle la part annuelle de programmation budgétaire initiale, les documents prévisionnels de gestion, leur modification en cours de gestion, il assiste le Ministre chargé des finances dans la mise en oeuvre des mesures propres à prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire ; il participe à la régulation budgétaire.
4	Le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA	Déterminer les actions urgentes à mettre en oeuvre pour le respect des normes communautaires	La rigidité de certains agrégats budgétaires	La rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA	-élargir l'assiette fiscale en poursuivant la promotion d'une fiscalité de développement. Les régies financières doivent également poursuivre les efforts de recouvrement des recettes budgétaires et la lutte contre la fraude fiscale afin d'accroître le produit des recettes et de diminuer ainsi le ratio de masse salariale qui demeure élevé, même à l'étape de prévision. Dans le même sens, il faudra aussi renforcer les contrôles fiscaux, intensifier les actions de recouvrement et développer un système complet et intégré pour limiter la fraude fiscale ; -la lutte contre le secteur informel doit être effective. Cela se manifestera par une généralisation de l'IFU rendu obligatoire pour toute transaction financière, même entre personnes physiques, et une incitation motivant les acteurs de l'informel à y renoncer.

CONCLUSION

Le processus d'élaboration du Budget Général de l'Etat, et donc du projet de loi de finances est rénové. La loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances en est le socle, et ceci hérité de la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA. Ce renouveau du processus budgétaire au Bénin connaît quelques insuffisances que nous avons tachéesrelevé à travers un état des lieux exhaustif. Ces insuffisances à connotation de défis, il n'est pas inutile de les rappeler ici. Il s'agit de la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget ; de l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles ; de la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires et du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.Ces problèmes spécifiques conduisent à la problématique d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF. L'objectif général de l'étude étaitalors de déterminer les conditions d'amélioration du processus d'élaboration du budget sous le régime de la nouvelle LOLF.Le diagnostic de ces problèmes constituant d'handicaps fut établi suivant une approche méthodologique, dans une double dimension, théorique et empirique. Il est donc clair que :

- la non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires ;

- la rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.

Nous avons été alors à même de proposer des pistes de solutions à chacun des problèmes identifiés, dans une logique d'amélioration du processus budgétaire à l'ère de la nouvelle LOLF. Ces approches de solutions synthétisées dans le dernier tableau du présent document visent essentiellement à renforcer la performance recherchée à travers la réforme des finances publiques instituée par la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. La présente étude étant essentiellement limitée à la phase de préparation et de budgétisation du processus budgétaire, d'autres études pourront ensuite s'intéresser à la phase d'exécution voire de contrôle a posteriori du même processus.

· AFRISOP-Observatoire Africain des Droits Economiques et Sociaux (2011), « Bénin : la masse salariale inquiète la Banque Mondiale», http://afrisop53.org;

· CAMBY J. (2004) : «la réforme du Budget de l'Etat : la loi organique relative aux lois de finances», 2è édition, Paris, LGDJU ;

ï COMMISSION-UEMOA (2009) : « Guide didactique des directives, portant lois de finances au sein de l'UEMOA », juin 2009 ;

ï DANGOUN. « amélioration des performances du Bénin en matière de critères de convergence de l'UEMOA », décembre 2013 ;

ï DANONF. « contribution à l'efficacité du contrôle financier dans le contexte de la gestion budgétaire axée sur les résultats (GBAR) au Benin », décembre2013 ;

ï Direction Générale des Affaires Economiques, « Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle 2016-2018 », juin 2015 ;

ï DJOSSOU J. (2014), comptabilité budgétaire, cours, AFT, cycle II ENAM ; Université d'Abomey-Calavi ;

ï Fonds Monétaire International (2001) : « manuel sur la transparence des finances publiques, Washington, Section des travaux graphiques du FMI;

· GBEDJIA. (décembre 2013) : « Contribution à la mise en oeuvre du principe de sincérité dans les prévisions budgétaires de l'Etat » ;

ï JOYEJ-F. revue française des finances publiques n°111 (septembre 2010) : « principe de la sincérité» ;

· KOUAKOU A.(2010) : « Gestion de la masse salariale dans le Budget ivoirien : état des lieux et politique de maitrise», Université de Cody, http://www.memoireonline.com;

ï N'GALADJO, L. B. (2004) : « Analyse du processus de convergence dans la zone UEMOA », UNU-WIDER février 2004 ;

ï PANCRAZI L.(2012) : « le principe de sincérité budgétaire» édition Harmattan 2012 ;

ï PHILIP L. (1991) « Dictionnaire encyclopédique de Finances Publiques», Edition Economica, Paris ;

ï République du Bénin (2011), « Stratégie de Croissance pour la réduction de la pauvreté (SCRP 2011-2015) ».

ï Loi n° 90-032 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin ;

ï Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA ;

ï Loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances ;

ï Décret n°2005-789 du 29 décembre 2005 portant approbation du Cadre de Réforme de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats (Car-GBAR) ;

ï Décret N° 2014-757 du 26 décembre 2014 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Economie, des Finances et des Programmes de Dénationalisation;

ï Arrêté n°0133/MEFPD/DC/SGM/DGB du 18 janvier 2015 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale du Budget.

ANNEXES

Annexe n°1 : Tableaux de dépouillement des données d'enquête................................ xi

Annexe n°2 : Modèle du Questionnaire.............................................................. xiii

Annexe n°3 : processus de formulation des hypothèses.......................................... xv

Annexe n°1 : Tableaux de dépouillement des données d'enquête

Annexe n°2 : Modèle du Questionnaire

Dans le cadre de la préparation et de la rédaction d'un mémoire professionnel sanctionnant notre fin de formation au cycle II de l'ENAM, une étude se mène sur le processus de formulation du budget de performance (un budget élaboré sous le régime de la nouvelle LOLF), en vue de l'amélioration du processus de préparation et d'élaboration du projet de loi de finance de l'année. Nous vous prions donc de bien vouloir donner des éléments de réponses aux questions suivantes :

1) Qu'est-ce qui, selon vous, engendre la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget ?

2) Qu'est-ce qui peut être à la base de l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles?

3) Qu'est-ce qui explique, selon vous, la faible contribution du Contrôle Financier à la sincérité des prévisions budgétaires?

4) Qu'est-ce qui justifie, selon vous, le non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA ?

En s'inscrivant dans une logique de recherche de type « diagnostic », notre hypothèse est bi-variée ; au moins une cause est reliée à un problème. Ceci dit, déterminons les causes possibles.

Un problème a une ou plusieurs cause(s). Ainsi, pour le problème spécifique n°1, les causes suivantes sont retenues : le défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE etla livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE.

Le problème spécifique n°2 peut avoir comme causes : l'absence de pilotage de programmes de développement par les institutions constitutionnelles ; la sous-estimation des rôles des institutions constitutionnelles dans le développement du pays et l'oubli collectif.

Les causes supposées du troisième problème spécifique sont la non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire et le manque de personnel au Contrôle Financier.

Au problème spécifique n°4 peuvent être rattachées les causes suivantes : la rigidité de certains agrégats budgétaires ; le manque de volonté politique des autorités et la multiplicité des critères de convergence.

Signalons que la recherche d'une cause générale qui traduirait fidèlement les causes spécifiques a été infructueuse. Mais, nous avons la conviction que, si les problèmes spécifiques sont résolus, le problème général disparaîtrait.

Les hypothèses sont construites à partir des causes les plus plausibles. Il convient donc de retenir, avant toute hypothèse et pour chaque problème, la cause la plus déterminante.

Au sujet du problème spécifique n°1, la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE est théoriquement susceptible d'engendrer le problème en résolution d'autant plus que le DPBEP initial doit être élaboré dans un délai défini pour être soumis au DOB ; s'il venait à être élaboré avant certaines statistiques requises, l'exhaustivité ne sera pas au rendez-vous. Bien que le défaut de dépôt de bilans de certains organismes publics à la DGAE soit en mesure d'engendrer le problème, l'INSAE est perçu comme le dépositaire des statistiques nationales et donc des informations à caractère macroéconomique. De ce point de vue, la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAEnous paraît donc plus déterminante pour le problème spécifique n°1, en tant que cause.

L'oubli collectif des hommes chargés de codifier certaines réalités économiques et sociales ou tout simplement budgétaires peut effectivement rendre lacunaire le cadre ainsi consacré. Mais dans le cas d'espèce, nous estimons que le béninois ne souffre pas de ce mal. Aussi estimons-nous que, la sous-estimation des rôles des institutions constitutionnelles dans le développement du pays n'est pas aussi plausible que l'absence de pilotage de programmes de développement par les institutions constitutionnelles dans la mesure où par exemple le DPPD s'élabore de façon classique au regard des programmes. En conséquence l'absence de pilotage de programmes de développement par les institutions constitutionnellesest retenue pour le deuxième problème spécifique. De même, la non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire nous paraît plus déterminante pour le problème spécifique n°3, car, nous pensons que, bien que le manque de personnel au Contrôle Financier puisseinduire une faible contribution du CF à la sincérité des prévisions budgétaires, lorsqu'il n'est du tout impliqué dans le processus, le problème serait encore plus criard. La non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaireest donc adoptée comme cause la plus plausible. En ce qui concerne le quatrième problème spécifique (PS4), même si « la multiplicité des critères de convergence » disparaissait, le problème ne sera pas véritablement résolu tant que les agrégats budgétaires associés demeureront très rigides. En outre, bien que « Le manque de volonté politique des autorités » est théoriquement susceptible d'engendré le problème, il est à souligner que dans le contexte béninois, les autorités compétentes ne sont pas restées indifférentes face à la situation, seulement qu'il y a des problèmes sociaux à gérer; d'où la rigidité de certains agrégats budgétairesest la cause retenue comme la plus plausible pour ce PS4.

- Hypothèse spécifique n°1 :la non-disponibilité de certaines données nécessaires à la formulation du budget relèvede la livraison tardive de certaines statistiques de l'INSAE;

- Hypothèse spécifique n°2 : l'absence d'obligation formelle de présentation des outils de gestion pluriannuelle par les institutions constitutionnelles s'explique par l'absence de pilotage de programmes de développement en leur sein ;

- Hypothèse spécifique n°3 : la non-implication du Contrôle Financier dans le processus de la préparation budgétaire est responsable de sa faible contribution à la sincérité des prévisions budgétaires ;

- Hypothèse spécifique n°4 : la rigidité de certains agrégats budgétaires est à la base du non-respect de certains critères de convergence de l'UEMOA.

En l'absence d'une cause générale, l'hypothèse générale n'est pas formulée.

Table des matières

* ¹ Nous mettrons également un accent particulier sur la Direction de la Préparation du Budget (DPB)

* ² Compte tenu des difficultés qu'éprouvent certains ministères, ils sont autorisés, à l'état actuel de la mise en oeuvre de la LOLF, à produire de CDMT ; c'est le cas du MESRS.

* ³ Des conférences inédites relatives au projet de budget 2016 dont les communes cibles (à titre expérimental) sont celles des départements du Mono-Couffo et du Zou-Collines.

* ⁶ Les pistes de solutions mentionnées dans ce tableau synthétique sont très partielles (pour rester dans le cadre défini par l'ENAM). Pour mieux cerner les différents aspects de ces dernières, il est préférable de se référer au texte lui-même.