Les initiatives d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la CEDEA

Depuis la fin des années 1980, le système international est modelé par des dynamiques d'intégration régionale actives sur tous les continents. Ce regain d'intérêt vers le régionalisme se caractérise par le nombre de plus en plus accru d'accords d'intégration régionale conclus dans le monde depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale^1(*). Cet accroissement des accords de coopération s'explique par l'augmentation des échanges économiques et culturels résultant du phénomène de la mondialisation. Ainsi, outre l'Europe, il n'est pas aujourd'hui une région du monde qui ne se trouve pas prise dans un ou plusieurs processus d'intégration^2(*).

Le continent africain n'est pas resté en marge de cette dynamique. L'historique du processus d'intégration régionale remonte au lendemain de l'accession à l'indépendance des anciens territoires colonisés. Ces derniers sont sortis de la colonisation avec de lourds handicaps comme leur dimension modeste sur le plan démographique, territorial et économique. En raison de ces handicaps, ces nouveaux Etats ne parviennent pas assumer pleinement les obligations découlant de leur statut d'Etats indépendants. Dans le but de relever ces défis, la réalisation de l'unité à travers l'intégration régionale apparaît comme la réponse la plus adéquate. Ainsi, plusieurs initiatives de regroupement verront le jour sur tout le continent africain.

En Afrique de l'Ouest, deux principaux projets d'intégration ont retenu notre attention du fait de leur ambition politique avérée pour l'unité de la sous-région. Le Dahomey, la Haute Volta, le Sénégal et le Mali vont d'abord initier un projet de constitution d'une fédération. Cependant, sous la pression des présidents français et ivoirien, le Général De Gaulle et Félix Houphouët BOIGNY, le Dahomey et la Haute Volta se retirent du projet. L'Union est alors réduite à un tête à tête entre le Sénégal et le Mali. Le 4 avril 1960, l'Assemblée fédérale élit son président en la personne de Léopold Sédar Senghor et un chef de gouvernement, Modibo Keita, futur président du Mali. La Fédération du Mali était née. Mais très vite, des désaccords subsistèrent entre les leaders de la fédération nouvelle constituée. Dans la nuit du 19 au 20 Aout 1960, la fédération va connaître son éclatement irréversible. D'autres expériences de ce type vont être tentées sans grands succès. Il s'agit de l'Union Ghana-Guinée créée le 1^er mai 1959 entre deux pays sans frontière. Le 24 décembre 1960, le Mali rejoint cette union qui devient Ghana-Guinée-Mali. Cette union qui n'a jamais fonctionné, paraissait plus symbolique que réelle.

Tout ce balbutiement aboutit en 1975 à la création d'une organisation régionale d'une plus grande envergure : la Communauté des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO). Elle vise à «promouvoir la coopération et l'intégration dans la perspective d'une union économique de l'Afrique de l'ouest en vue d'élever le niveau de vie de ses peuples, de maintenir et d'accroître la stabilité économique, de renforcer la stabilité entre les Etats membres et de contribuer au progrès et au développement du continent africain»^3(*). Composée depuis 1976 de quinze Etats membres, la CEDEAO constitue un vaste espace économique de près de 4,5 millions de km2 avec une population avoisinant les 24 millions d'habitants^4(*). Depuis sa création, la CEDEAO à travers son traité constitutif a toujours oeuvré dans une logique économique recherchant la construction d'un vaste marché avec une libre circulation des biens et des personnes dans l'espace ouest-africain. Dans ce cadre, nous avons choisi de réfléchir sur l'efficacité du cadre d'intégration régionale institué par la CEDEAO.

Il s'agira de rendre compte des avancées et des insuffisances du cadre institutionnel de la CEDEAO. Cette approche institutionnelle nous a amené à retenir comme thème : «Les initiatives d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest : analyse du cadre institutionnel de la CEDEAO».

A travers ce thème, nous démontrerons en quoi la CEDEAO, en raison de son cadre institutionnel, peut constituer un modèle d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest. L'intérêt d'une telle analyse peut se démontrer sous un double angle. D'une part, la CEDEAO étant une organisation à vocation économique, les approches de l'intégration qu'elle réalise ont rarement été institutionnelles. Il serait alors intéressant d'étudier la CEDEAO selon une approche institutionnelle afin d'oeuvrer modestement au comblement de cette lacune. D'autre part, ce travail s'inscrit dans la dynamique de l'évolution du droit de l'intégration, un droit en nette métamorphose du fait de la restructuration actuelle du système international fondée sur les regroupements régionaux.

L'objectif visé à travers ce travail est d'examiner les mécanismes institutionnels de la CEDEAO à savoir les organes mis en place, les processus décisionnels, la nomenclature de l'organisation régionale. Cet examen devra permettre de mesure l'efficacité de ces mécanismes institutionnels, d'en identifier les insuffisances et de proposer des solutions pouvant combler ces insuffisances.

Pour mener à bien cette étude, nous nous sommes inspirés d'ouvrages, de revues et autres rapports ayant traité de la question. Par ailleurs, certains textes fondamentaux de l'organisation régionale à savoir son traité constitutif (la version originale de 1975 et celle révisée de 1993), les différents protocoles additionnels ainsi que les rapports d'activités menées par l'organisation.

Pour atteindre les objectifs visés à travers cette étude, nous présenterons d'abord un état des lieus du processus d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest (Partie 1). Ensuite, nous démontrerons en quoi la CEDEAO est mise à l'épreuve du fait de ses insuffisances institutionnelles (Partie 2). Cette étude se terminera par une ébauche de perspectives pouvant permettre la redynamisation du processus d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest.

Etat des lieux du processus d'intégration régionale en Afrique

de l'Ouest

A qui s'intéresse à la question du regroupement des Etats en Afrique de l'Ouest, recherche ses sources dans l'histoire. Afin de s'intéresser à la question du regroupement des Etats en Afrique de l'ouest, il est donc nécessaire de revenir sur l'histoire. Contrairement à d'autres parties du continent, l'Afrique de l'Ouest a expérimenté tôt des formules fédératrices^5(*), ce qui a ainsi facilité les entreprises d'intégration postcoloniales. Ces nombreuses organisations d'intégration ouest africaines, quoiqu' ayant vu le jour sous l'ombre tutélaire des ex puissances coloniales^6(*), ont à certains égards réussi à instaurer une intégration économique entre les Etats de cette partie du continent africain. L'option de l'intégration économique se justifiait par la nécessité pour les Etats ouest africains de renforcer au lendemain des indépendances leurs relations interétatiques. L'instauration d'échanges économiques constituait le premier pas vers la création d'organisations supranationales pouvant réaliser leur intégration politique.

C'est dans ces contextes que naissent respectivement en 1973 et 1975, la CEAO et la CEDEAO, premiers témoins de la mise en marche du processus d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest. Le statut de pionnier de ces organisations peut se justifier non seulement par les remarquables avancées en termes de coopération et d'intégration qu'elles ont permis entre les Etats ouest-africains mais aussi par les bases institutionnelles qu'elles ont jeté dans le processus d'intégration en Afrique de l'Ouest.

Dans cette partie, il s'agira d'abord de présenter à travers la création de la CEAO et de la CEDEAO les débuts du processus d'intégration régionale en Afrique de l'Ouest (Chapitre 1). Ensuite, dans une approche institutionnelle, une analyse approfondie sera portée sur l'organisation et le fonctionnement de la CEDEAO, principal objet de ce travail (Chapitre 2).

De la CEAO à la CEDEAO : un processus d'intégration régionale en marche

En règle générale, toute organisation internationale se fixe des buts, s'assigne des objectifs. Ainsi, selon le caractère plus ou moins ambitieux de ceux-ci, c'est-à-dire suivant l'ampleur des transferts de souveraineté consentis par les Etats, on parlera d'organisation de coopération ou d'organisation d'intégration, d'organisation interétatique ou d'organisation supranationale. A ce niveau, une brève clarification terminologique d'impose. Selon la théorie des organisations internationales^7(*), une organisation d'intégration résulte d'une démarche volontaire de deux ou plusieurs ensembles de partenaires appartenant à des Etats différents en vue d'une mise en commun d'une partie de leurs ressources. Ce processus a pour finalité l'émergence et le renforcement des relations techniques et économiques d'interdépendance structurelle à effets d'entrainement positif sur les revenus.

Pour ce qui est d'une organisation de coopération, elle désigne une entreprise concertée entre deux ou plusieurs partenaires dont les intérêts convergents sur une question donnée. De ce fait, elle ne peut concerner qu'un dossier ou un secteur en particulier. A la différence de l'intégration, la coopération est contractuelle et donc limitée temporellement. En outre, elle n'implique pas forcément un rapport d'égalité entre les partenaires^8(*). On peut en conclure que la CEAO et la CEDEAO d'après leurs traités constitutifs^9(*), qu'elles visaient beaucoup plus à réaliser une coopération économique entre les Etats de l'Afrique de l'Ouest.

Cette option de la coopération économique peut se traduire à travers l'adoption de deux principales conventions visant à renforcer les échanges économiques entre les Etats ouest-africains. Il s'agit des Conventions de 1959 et de 1966 (Section 1) qui ont constitué les instruments juridiques précurseurs de la CEAO créée en 1973. Plus tard, en 1975, les Etats ouest-africains se sont rendus compte de la nécessité d'élargir le champ de cette coopération économique, ils vont alors décider de la création de la CEDEAO (Section 2).

Section 1 : De la Convention de 1959 à celle de 1966.

L'histoire de l'intégration régionale en Afrique de l'Ouest remonte à l'époque coloniale notamment à la dislocation de l'Afrique Occidentale Française (AOF). La fin de la domination coloniale et l'accession à la souveraineté internationale des Etats francophones de l'Afrique de l'Ouest, consacre la rupture du pouvoir central et une volonté d'autonomie par rapport aux mécanismes commerciaux organisés par la puissance de tutelle. C'est dans ce contexte que les Conventions de 1959 et celle de 1966 inaugurant les initiatives de regroupement entre les Etats de l'Afrique de l'Ouest ont mis un accent particulier sur l'option de la coopération (Paragraphe 1). Cette volonté politique de s'orienter vers la coopération s'est matérialisée par la naissance de nombreuses organisations coopératives dans cette partie du continent^10(*). Mais de toutes ces organisations, la CEAO a été celle qui, à plusieurs égards, a su vraisemblablement réaliser une coopération économique entre les Etats de l'Afrique de l'Ouest (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : L'option de la coopération.

Cette option de la coopération se traduisait par la création de deux unions douanières : l'Union Douanière de l'Afrique de l'Ouest ou l'UDAO en 1959 (A) et l'Union Douanière des Etats de l'Afrique de l'Ouest en 1966 (B).

A. La création de l'UDAO

L'option de la coopération a été d'abord consacrée par la Convention de 1959 qui avait été signée le 9 Juin 1959 à Paris entre la Côte d'Ivoire, le Dahomey (actuel Bénin), la Haute volta (actuel Burkina Faso), la Mauritanie, le Niger et la Fédération du Mali (République du mali et le Sénégal). Selon l'article 1^er de cette convention, celle-ci avait pour objectif  « d'instituer entre les Etats signataires une union douanière totale qui s'étend aux droits d'entrée et de sortie perçus sur les produits et marchandises en provenance ou à destination desdits Etats ». Cette convention a ainsi créé l'Union Douanière de l'Afrique de l'Ouest (UDAO). Cette convention se singularise par son caractère succinct. En effet la convention ne compte que sept articles qui énoncent sommairement les principes suivants :

· La liberté totale dans la circulation des produits entre les Etats membres de l'Union ;

· Le tarif unique à l'entrée des produits dans l'Union et reparti entre les Etats membres par une instance de l'Union.

Quoiqu'ayant constitué une initiative louable dans la politique de coopération économique entre les Etats membres de l'Union, le mécanisme mis en place par cette convention s'est avéré inefficace. En effet, une Union Douanière totale ne peut se fonder sur des bases fragiles à l'époque et entre des pays encore en construction. Cette convention n'a donc jamais connu une application réelle car les entraves à la libre circulation des marchandises furent fréquentes et les nombreuses violations ont fini par rendre inopérant l'article 1^er de cette convention.

B. La réforme de l'UDAO ou naissance de l'UDEAO

Après sept années de fonctionnement de l'UDAO, les Etats membres de la CEDEAO ne pouvaient que constater la baisse de leur coopération économique du fait des contre-performances de l'UDAO. Ils décidèrent alors le 6 Juin 1966 à Abidjan de remplacer la convention de 1959 créant l'UDAO par une autre convention. Cette convention UDAO « new look » (deuxième génération) a ainsi créé l'UDEAO. Il en effet innove par :

· La création de nouvelles structures dont le Secrétariat Général, le Comité des experts et le Conseil des Ministres ;

· La mise en place d'un système de préférence tarifaire qui ne taxe les marchandises originaires de l'UDEAO qu'à concurrence de 50% du taux global de la fiscalité la plus favorable appliqué à un produit similaire importé d'un pays tiers ;

· La définition des produits originaires de l'UDEAO.

Bien que mieux élaborée que la convention de 1959, la convention du 6 Juin 1966 ne connaîtra pas un sort meilleur et l'insuffisance de ses dispositions conduira à des pratiques anti-unionistes en matière douanière^11(*). Les Etats signataires nouvellement sortis d'une déception et pressés de s'unir n'ont pas entrepris les études nécessaires et préalables à la mise en place d'une coopération économique plus adaptée à leur réalité. De ce fait, une fois encore, la volonté politique a supplanté la réalité économique.

C'est ainsi qu'au début des années 1970, certains Etats membres de l'union douanière ont entrepris en collaboration avec la Communauté Economique Européenne (CEE) de promouvoir une nouvelle organisation qui prenne en compte non seulement les aspects commerciaux de la coopération mais aussi les aspects relatifs au développement économique régional.

* ¹ Rapport de l'OMC, le régionalisme et le système commercial mondial, Genève, Avril 1995.

* ² A titre illustratif, nous pouvons citer l'Accord de libre échange nord-américain (ALENA), l'Association des Nations du Sud Est Asiatique (ANASE en français), le Marché Commun du Sud (MERCOSUR), etc.

* ³ Article 3, traité révisé de la CEDEAO.

* ⁴ Rapport, Atelier de formation en vue du renforcement des capacités pour les pays de l'Afrique de l'Ouest sur les stratégies et les plans d'actions nationaux sur la biodiversité, Octobre 2008.

* ⁵ E. MBOKOLO, L'Afrique au XXème Siècle. Le continent convoité, Seuil, 1985, p.131.

* ⁶ Ceci peut se justifier par le rôle actif qu'a joué la France dans la création des organisations comme l'Union Africaine et Malgache (UAM), l'Organisation Commune Malgache et Africaine (OCAM) et la Communauté des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEAO). Cf. Alioune SALL, Les mutations de l'intégration des Etats en Afrique de l'Ouest, L'Harmattan, Paris, 2007, p.17.

* ⁷ ROCHE J.M, Théorie des organisations internationales

* ⁸ N. BOUREMANE in R. LAVERGNE, Intégration et Coopération régionales en Afrique de l'Ouest, Ed Khartala et CRDI, 1996, p 40.

* ⁹ En ce qui concerne la CEDEAO, il s'agit du Traité du 28 Mai 1975.

* ¹⁰ A titre illustratif, nous pouvons citer le Conseil de l'entente ou encore l'Union du fleuve Mano qui sont aussi des organisations coopératives en activité en Afrique de l'Ouest.

* ¹¹ Les Etats ont commencé à manipuler de manière autonome leurs tarifs douaniers et leurs législations fiscales. La conséquence en a été qu'en 1969, le commerce entre les Etats de l'UDEAO, évalué à 22 milliards de francs CFA ne représente qu'à peine 10% du commerce extérieur de ces Etats estimé à 233,6 milliards. CF. SANA Abdoul AZIZ, les entraves au développement du commerce entre les Etats de la CEDEAO, Mémoire de fin d'étude pour l'obtention de diplôme d'administrateur des services financiers, Ecole Nationale des Régies Financières, Mars 2008.