Le recours gracieux préalable au Cameroun, trente ans après

1-La protection précontentieuse de l'Administration

On ne surprend pas l'Administration en justice ! Le recours gracieux préalable est d ordre public et permet à l'autorité habilitée à le recevoir d'arrêter définitivement la position de l'Administration sur la question litigieuse⁴³. Il s'agit donc de la protection non juridictionnelle de l'Administration. C'est ce qu'a explicitement affirmé la Chambre Administrative de la Cour Suprême dans le jugement n° 65 du 22 avril 1976 EDIMO Jean Charles c/ État du Cameroun. Depuis1988 dans l'affaire BABOULE Pierre c/ État du Cameroun, objet du jugement n°44/CS-CA/87-88 du 28 janvier 1988, la Chambre Administrative de la Cour Suprême déclare que le recours gracieux d'une demande en réparation du préjudice subi par un fonctionnaire illégalement révoqué doit être distinct du recours gracieux attaché au recours en annulation de l'acte révoqué⁴⁴.

La règle du recours gracieux préalable est d'ordre public. Son absence entraine l'irrecevabilité de la demande en justice. Le juge administratif l'a affirmé à plusieurs occasions notamment dans le jugement ITEM Dieudonné c/ État du Cameroun rendu le 27 avril 1978 ; jugement n°40 ZENGUE NGOULOU Dagobert rendu le 25 mai 1989. Il est donc évident que le recours gracieux préalable concourt à la protection de l'Administration. Toutefois, il faut nuancer pour reconnaitre qu'il ne s'agit pas d'une protection entendue dans un sens strict. Ainsi, selon le Professeur ONDOA Magloire, « la requête administrative préalable ne protègerait l'Administration que d'autant que dans le cadre du contentieux de l'indemnisation par exemple, elle lui éviterait de réparer les préjudices causés⁴⁵ ». Or tel n'est pas le cas. Nous reconnaissons avec le Professeur François Xavier MBOME que la citation directe contre l'Administration n'est pas possible, -sauf exception- quand il déclare qu' « En droit administratif, il n y a pas d'équivalent de la citation

⁴³KEUTCHA TCHAPNGA (C), Contentieux administratif, Cours de Licence, Université de Dschang, 2006-2007.

⁴⁴ Voir KAMTO (M), Ouvrage précité, p.41.

⁴⁵ ONDOA (M), Le droit de la responsabilité publique dans les États en développement, Thèse précitée, p.87.

directe civile »⁴⁶. L'Administration doit alors être en mesure de se prononcer au préalable sur les griefs formulés contre elle. Le juge et le justiciable tirent aussi du RGP quelques avantages.

2-Le bien fondé du recours gracieux préalable pour le justiciable et le juge

Le requérant bénéficie des garanties non négligeables grâce au recours gracieux préalable. D'abord et surtout, l'issue heureuse du recours gracieux lui permet de faire une économie de temps et de moyens. L'obstacle d'une justice administrative couteuse, tracassière et lente est contourné. Bien plus aucune condition liée à la capacité ni à la qualité, encore moins à l'intérêt n'est exigée devant l'Administration, dans le cadre du recours gracieux par ce qu'elle n'est pas une juridiction, encore que le RGP n'est pas un recours contentieux.

Le recours gracieux permet aussi au recourant de faire une projection sur sa situation juridique future ou éventuelle. La décision administrative peut ainsi permettre au justiciable de faire une prévision sur le dénouement du procès. C'est ici une autre façon de relever qu'une décision motivée de l'Administration sur un RGP peut amener le recourant à comprendre qu'il n'a aucune chance de réussite dans un recours contentieux, du fait notamment de l'inattaquabilité de l'acte litigieux à l'instar d'un acte de gouvernement. Le recours gracieux préalable est d'autant plus important qu'il facilite ou allège le travail des juges.

Pour indispensable que soit le recours gracieux à l'égard de l'Administration, il n'en demeure pas moins vrai que le juge administratif en tire le plus souvent un grand profit. Tant est que le recours gracieux préalable contribue énormément s'il aboutit au décongestionnement du prétoire administratif. Le recours gracieux préalable est susceptible de mettre le juge à l'abri des recours intempestifs et fantaisistes qui pouvaient trouver solution devant l'Administration. Il lui confère ipso facto une disponibilité raisonnable pour administrer la justice administrative. On ne peut saisir la juridiction

⁴⁶ Voir MBOME (F-X), Note sous jugement n°03/90-91/CS-CA du 21 novembre 1990, AYINA ABE Benoît c/ État du Cameroun, Juridis Périodique n°36, octobre-novembre - décembre-1990, p.37.

administrative que si le contentieux est lié et le recours gracieux participe de cette liaison du contentieux.

B - La liaison du contentieux administratif par le recours gracieux
préalable

Il nous convient d'envisager le bien fondé de l'exigence d'une liaison du contentieux par le RGP avant de dégager les conséquences qui découlent de cette exigence.

1 - La nécessité d'une liaison du contentieux par le recours gracieux

L'exigence d'une liaison du contentieux administratif répond non seulement à une logique d'opportunité, mais aussi de nécessité. Relevons à toutes fins utiles que le contentieux est lié lorsque la seule possibilité de le trancher est le recours au juge. Autrement dit, le contentieux est lié lorsque les parties ne peuvent plus le régler entre elles⁴⁷, ou bien lorsque toutes les conditions sont réunies pour que la partie diligente saisisse le juge. La liaison du contentieux est une expression plus usitée en contentieux administratif⁴⁸. Elle se traduit par le fait qu'il existe une décision administrative attaquable.

En France, la décision de rejet d'un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) assure la liaison du contentieux. Il en est de même au Cameroun en matière de RGP. Ainsi, le rejet du recours gracieux préalable lie le contentieux. Il n'y a donc pas liaison du contentieux quand l'Administration peut encore régler le différend. À la vérité, quand l'exigence de liaison fait défaut, notamment lorsque l'Administration était encore dans les délais pour se prononcer sur le RGP,- ou tout simplement n'a jamais eu connaissance préalable du litige - le recours contentieux fait à l'appui de ce recours gracieux n'a aucune chance d'aboutissement. La nécessité d'une liaison du contentieux par le RGP est

⁴⁷ Voir ABA'A OYONO (J.C), Pratique des contentieux de Droit public, Cours de Master II recherche, Université de Dschang, 2008-2009.

⁴⁸ Voir CHAPUS (R), Ouvrage précité, p.445. Voir aussi http : //fr. WIKINEWS.org/WIKI/Droit_ public_ en _France : la_ liaison_ du_ contentiteux_ en_ cours d'instance#colum one.

Voir aussi « Les recours administratifs préalables, Principes générauxs », disponible sur http://bgrondin.perso.infonie.fr/contadm/recours_adm.html.

porteuse des conséquences fondamentales dans la procédure contentieuse. Il est d'ailleurs important que nous analysions de long en large ces conséquences.

2 - Les conséquences de l'exigence d'une liaison du contentieux par le
recours gracieux préalable

La nécessité d'une liaison du contentieux par le RGP entraine le rejet des recours contentieux prématurés, ainsi que celui des recours gracieux mal dirigés. La même exigence est à l'origine de l'irrecevabilité des demandes non soumises au préalable à l'Administration.

a - Le rejet des recours contentieux prématurés

La juridiction administrative camerounaise a toujours de bon droit rejeté les recours contentieux intentés avant l'expiration des délais requis. Il s'agit du temps à l'issue duquel le requérant peut considérer son recours gracieux comme rejeté par l'Administration. Le rejet du RGP peut être selon le cas implicite ou explicite. Le rejet explicite est celui qui émane expressément de l'autorité ayant reçu le recours gracieux. Le caractère explicite tient le plus souvent au fait que le requérant a été informé par une décision administrative du fait qu'il n'a pas été fait droit à sa demande. L'évidence du rejet est telle que seul le juge compétent peut régler le différend.

L'hypothèse du rejet implicite découle de l'article 17 alinéa 2 de la loi n°2006 /022 du 29 décembre 2006. Cet article dispose que constitue le rejet d'un recours gracieux le silence gardé par l'autorité adressataire du recours gracieux pendant un délai de trois mois, consécutif à la demande ou à la réclamation qui lui a été faite⁴⁹. En cas de demande d'indemnisation, l'Administration dispose après avoir accepté l'indemnisation d'un délai supplémentaire de trois (3) mois pour en proposer le montant. L'inobservation de cette formalité entraine l'irrecevabilité de la demande contentieuse.

⁴⁹ Voir jugement n°65/04-05/ CS-CA du 23 mars 2005, MINDANG Michel c/ État du Cameroun (MFPCE) où le juge affirme : « Attendu qu'aux termes de l'article 12 de l'ordonnance n°72/6 du 26 août 1972, le silence gardé par l'Administration pendant un délai de trois mois sur une demande ou une réclamation qui lui est adressée constitue un rejet du recours gracieux ».

La juridiction administrative utilise souvent les qualificatifs de « recours prématurés » ou de « recours avortés » pour qualifier ces recours contentieux exercés en violation des délais impartis à l'Administration pour se prononcer sur le recours gracieux préalable. La juridiction administrative camerounaise a affirmé cette exigence dans plusieurs décisions.⁵⁰ Les recours contentieux prématurés sont sanctionnés au même titre que les recours gracieux mal dirigés.

b- Le rejet des recours gracieux mal dirigés

Plus de trente ans après la consécration du recours gracieux préalable dans l'ordonnancement juridique camerounais, les recours contentieux consécutifs aux recours gracieux préalables mal dirigés connaissent la même sanction que ceux dans lesquels le recourant n'a même pas formé ce recours lorsqu'il était exigé. Cette sanction commune est l'irrecevabilité du recours juridictionnel. Un recours gracieux mal dirigé est celui qui est adressé à une autorité qui n'était pas compétente pour le recevoir.

Les recours gracieux mal dirigés étaient courants avec la désormais abrogée ordonnance du 26 août 1972. Cette situation était en priorité accentuée par l'expression « Ministre compétent » que recelait l'article 12 de ladite ordonnance. Nous reviendrons plus tard sur cet aspect de l'ordonnance de 1972.

Il est de principe qu'un recours mal dirigé équivaut à une absence de recours. Tel a toujours été la position de la juridiction administrative au Cameroun. Dans une décision rendue en 2008 le juge a rejeté un recours contentieux parce que le recours gracieux préalable a été adressé au Ministre de l'Administration territoriale en lieu et place de celui des affaires foncières.⁵¹Il en

⁵⁰ Jugement n°127/04-05/ CS-CA du 22 juillet 2005, DANG Joseph c/ État du Cameroun(DGSN). Dans cette décision, le juge déclare : « Attendu qu'en saisissant la Chambre Administrative sans attendre le rejet de l'autorité saisie de son recours gracieux, le requérant a agit prématurément (...) Qu'il s'en suit que le recours est irrecevable ».

Jugement n°70/2008/ CS-CA du 18 juin 2008, TONYE Jean Alphonse c/ État du Cameroun (MINDEF). Le juge déclare « Qu'en l'espèce, le recourant a déposé son recours gracieux aux services du Ministre délégué à la Présidence chargé de la défense le 09 avril 2002 et devait attendre trois mois, soit jusqu'au 09 septembre pour introduire son recours contentieux ». En le faisant le 23 août son recours était prématuré.

⁵¹ Voir jugement n°71/2008/ CS-CA du 18 juin 2008, Dame veuve PENTE née DJABOU Marie c/ État du Cameroun(MINATD).

existe plein d'autres⁵². Que dire à présent des demandes non soumises à l'Administration, sinon qu'obligation est faite au recourant de ne pas soumettre au juge les chefs de demande qui ne figuraient pas dans le recours gracieux.