L'effet de standstill des droits fondamentaux dits de la deuxième génération vu par le juge constitutionnel belge

CHAPITRE II : LA COUR CONSTITUTIONNELLE ET L'OBLIGATION DE STANDSTILL DEDUITE DE L'ARTICLE 23 ALINEA 3, 2°ET 4° DE LA CONSTITUTION BELGE

La Cour constitutionnelle est une juridiction de douze juges qui veillent au respect de la constitution par les législateurs belges. Elle a comme mission d'annuler et suspendre des lois, décrets et ordonnances. De ce fait, elle est indépendante aussi bien du pouvoir législatif que des pouvoirs exécutif et judicaire. Depuis le 07 mai 2007, cette « haute juridiction » s'est vue élargir ses compétences notamment celle qui lui permet d'assurer son contrôle des lois, décrets et ordonnances au regard du titre II de la Constitution (article 8 à 32 relatifs aux droits et libertés des belges)^37(*).

Ainsi, nous avons choisi de commenter deux arrêts émanant de cette juridiction supérieure belge et notre choix a été subjectif. En effet, nous avons estimé qu'il aurait été quasiment impossible dans le cadre d'un travail de fin d'études de brosser un tableau complet de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle belge rendue dans le domaine des DESC. C'est la raison pour laquelle nous avons jeté notre dévolu sur ces deux arrêts dont l'un a été rendu au cours du mois de mai 2012. Ces deux décisions judicaires, pensons-nous, permettront de se faire une idée un peu plus claire de la manière dont cette haute juridiction met en application le principe de standstill.

Dans un premier moment, nous examinerons un arrêt relatif au droit à l'aide sociale (article 23 alinéa 3, n°2), ensuite nous allons nous pencher sur celui se rapportant au droit à la protection d'un environnement sain (article 23 alinéa 3, n°4).

Section Ière : Le droit à l'aide sociale

§1. Extrait de l'arrêt 5/2004 R.G. 2618

Présidents: M. Melchior et A. Arts

Juges: L. François, P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman et E. Derycke

Greffier: L. Potoms

Ø Objet du recours et procédure

Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 29 janvier 2003 et parvenue au greffe le 30 janvier 2003, l'a.s.b.l. Ligue des droits de l'homme, dont le siège social est établi à 1190 Bruxelles, chaussée d'Alsemberg 303, a introduit un recours en annulation totale ou partielle de la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale (publiée au Moniteur belge du 31 juillet 2002).

Le Gouvernement flamand et le Conseil des ministres ont introduit des mémoires, la partie requérante a introduit un mémoire en réponse et le Conseil des ministres a introduit un mémoire en réplique.

A l'audience publique du 8 octobre 2003:

ont comparu:

· Me J. Fierens, avocat au barreau de Bruxelles, pour la partie requérante;

· Me P. Van Orshoven, avocat au barreau de Bruxelles, pour le Gouvernement flamand;

· Me L. Pochet loco Me D. Gérard et Me P. Schaffner, avocats au barreau de Bruxelles, et Me V. Van de Keere loco Me B. Bronders, avocats au barreau de Bruges, pour le Conseil des ministres;

Les juges-rapporteurs P. Martens et L. Lavrysen ont fait rapport;

Les avocats précités ont été entendus;

L'affaire a été mise en délibéré.

Les dispositions de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage relatives à la procédure et à l'emploi des langues ont été appliquées.

Ø En droit

A.1.1. Pour établir son intérêt, l'a.s.b.l. Ligue des droits de l'homme expose que son recours est fondé sur des atteintes aux articles 10, 11 et 23 de la Constitution, ainsi qu'à diverses dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et de la Convention européenne des droits de l'homme, qui consacrent toutes des droits visés par ses statuts.

B.14.5.Compte tenu de ces garanties, la mesure critiquée apparaît pertinente et proportionnée par rapport à l'objectif poursuivi, particulièrement à l'égard des catégories de personnes, âgées de moins de 25 ans, dont l'intégration sociale doit être spécialement encouragée et favorisée.

B.14.6.Sans qu'il soit nécessaire de s'interroger sur la portée normative de l'article 23 de la Constitution dans son ensemble, cette disposition constitutionnelle impose aux législateurs, en matière d'aide sociale, de ne pas porter atteinte au droit garanti par la législation qui était applicable le jour où l'article 23 est entré en vigueur. Cette obligation ne peut toutefois s'entendre comme imposant à chaque législateur, dans le cadre de ses compétences, de ne pas toucher aux modalités de l'aide sociale prévues par la loi. Elle leur interdit d'adopter des mesures qui marqueraient un recul significatif du droit garanti par l'article 23, alinéa 1er et alinéa 3, 2°, de la Constitution, mais elle ne les prive pas du pouvoir d'apprécier de quelle manière ce droit sera le plus adéquatement assuré.

B.14.7.Il y a lieu de relever, à cet égard, que la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence contenait un article 6, § 2, prévoyant un «projet individualisé d'intégration sociale» inscrit dans un contrat écrit conclu entre le bénéficiaire et le centre public d'aide sociale, le respect de ce contrat étant obligatoire pour l'octroi et le maintien du minimum de moyens d'existence aux bénéficiaires âgés de moins de 25 ans ou lorsqu'il était proposé par le bénéficiaire ou par le centre public d'aide sociale Cette disposition avait été introduite par une loi du 12 janvier 1993, soit antérieurement à l'article 23 de la Constitution qui est entré en vigueur, le jour de sa publication, le 12 février 1994. La disposition incriminée ne constitue dès lors pas, contrairement à ce que soutient la requérante, une régression dans la mise en oeuvre du droit de mener une vie conforme à la dignité humaine garanti par la Constitution.

B.15.1.La requérante dénonce dix violations des articles 10 et 11 de la Constitution, lus isolément ou en combinaison avec son article 23, avec l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, ainsi qu'avec l'article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Elle considère que les catégories établies par le législateur pour la fixation des montants du revenu d'intégration sont, à plusieurs égards, discriminatoires et portent atteinte à la protection de la vie privée des personnes concernées, dans la mesure où elles auraient pour effet d'influencer des choix fondamentaux relevant de celle-ci.

B.15.2. Le revenu d'intégration est un «revenu indexé, qui doit permettre à la personne de mener une vie conforme à la dignité humaine» (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, DOC 50 1603/001, p. 7). La disposition en cause opère, en vue de la détermination du niveau du revenu d'intégration, une distinction entre quatre catégories: les cohabitants, les isolés, les isolés qui assument une charge d'enfant et les familles monoparentales avec charge d'enfant. Par rapport à la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence, la nouvelle catégorisation entend permettre «l'adaptation de la loi aux évolutions sociales» (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, DOC 50 1603/001, p. 10).

B.16.1.Le caractère forfaitaire du revenu d'intégration et la multiplicité des situations individuelles des bénéficiaires expliquent que le législateur fasse usage de catégories qui, nécessairement, n'appréhendent la diversité des situations qu'avec un certain degré d'approximation. Néanmoins, lorsqu'il établit les catégories de bénéficiaires du revenu d'intégration en fonction de leur situation, le législateur ne pourrait, sans violer les dispositions visées au moyen, adopter des critères de distinction qui se révéleraient dépourvus de pertinence.

B.16.2.A cet égard, l'argumentation récurrente du Conseil des ministres selon laquelle la législation relative à l'aide sociale permettrait de compléter, lorsque c'est nécessaire, les montants du revenu d'intégration, n'est de nature à justifier la mesure envisagée que lorsque la diversité des situations individuelles rend effectivement impossible la détermination d'une catégorie spécifique.

B.25.3.S'il est exact que les articles 10 et 11 de la Constitution imposent, en principe, de comparer la situation de deux catégories de personnes différentes, et non la situation d'une même catégorie de personnes sous l'ancienne et sous la nouvelle législation, à peine de rendre impossible toute modification de la législation, il n'en va pas de même lorsqu'est invoquée, en combinaison avec ces dispositions, une violation de l'effet de «standstill» de l'article 23 de la Constitution. Celui-ci interdit en effet, en ce qui concerne le droit à l'aide sociale, de régresser de manière significative dans la protection que les législations offraient, dans cette matière, au moment de l'entrée en vigueur de l'article 23. Il en découle logiquement que, pour juger de la violation éventuelle, par une norme législative, de l'effet de «standstill» attaché à l'article 23 de la Constitution en ce qu'il garantit le droit à l'aide sociale, la Cour doit procéder à la comparaison de la situation des destinataires de cette norme avec la situation qui était la leur sous l'empire de la législation ancienne. Les articles 10 et 11 de la Constitution sont violés s'il est établi que la norme en cause comporte une diminution significative de la protection des droits garantis en matière d'aide sociale par l'article 23 à l'égard d'une catégorie de personnes, par rapport aux autres catégories de personnes qui n'ont pas à subir une telle atteinte à l'effet de «standstill» attaché à l'article 23.

B.25.7.Par rapport à la loi du 7 août 1974, les catégories d'étrangers bénéficiant du revenu d'intégration ont été élargies. Compte tenu de ce qui est dit en B.6.3, toute personne autorisée à s'établir dans le Royaume peut bénéficier du revenu d'intégration. Il s'ensuit que le conjoint d'un Belge ou d'un étranger répondant aux conditions pour bénéficier du revenu d'intégration, dispose aussi du droit à ce revenu s'il est inscrit au registre de la population. A cet égard, la loi du 26 mai 2002 n'entraîne donc pas de régression contraire à l'article 23 de la Constitution.

B.25.8.Enfin, le fait que chacun des conjoints soit à présent tenu d'accomplir individuellement les démarches en vue de l'obtention du revenu d'intégration et qu'il soit aussi tributaire de l'accomplissement de ces démarches par l'autre conjoint ne constitue pas une régression dans l'octroi du droit au revenu d'intégration dès lors que l'accomplissement de ces démarches ne représente pas un obstacle insurmontable à l'obtention de ce droit.

B.25.9. En cette branche, le moyen n'est pas fondé.

PAR CES MOTIFS,

LA COUR

annule, dans la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l'intégration sociale:

· l'article 3, 3°, deuxième tiret, en ce qu'il exclut du champ d'application de la loi les étrangers ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne qui résident effectivement et régulièrement sur le territoire mais qui ne bénéficient pas de l'application du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté;

· l'article 14, § 1er, 1°, en ce qu'il traite de la même manière tous les cohabitants sans tenir compte de la charge d'enfants;

· l'article 14, § 1er, 2°, en tant qu'il comprend la catégorie des personnes qui s'acquittent d'une part contributive pour un enfant placé, fixée par le tribunal de la jeunesse ou les autorités administratives dans le cadre de l'aide ou de la protection de la jeunesse;

rejette le recours pour le surplus, sous réserve que les articles 2, 6, 8 et 13, § 1er, soient interprétés comme indiqué en B.3.10 et que l'article 14, § 1er, 3°, alinéa 1er, soit interprété comme indiqué en B.21.5.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 14 janvier 2004.

* ^{37 http://www.const-court.be}.