Une agriculture urbaine durable a Kigali (Rwanda)

V.5.2.2. Le zonage

Le zonage définit les usages du terrain permis dans des zones spécifiques délimitées. Il comprend principalement deux techniques : la délimitation d'une zone agricole protégée et le zonage en grappe (cluster zoning).

Principalement mise en oeuvre au niveau local, une zone agricole protégée identifie une ou plusieurs zones où l'agriculture est l'usage privilégié du sol et décourage (sinon interdit)

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d'autres usages. Le but est de limiter les conflits d'usage en séparant les activités agricoles des autres et de protéger une masse critique d'exploitations et de terres agricoles. L'identification de la zone est généralement basée sur des critères de localisation et de qualité du sol. Ce type de zonage peut aussi spécifier le nombre d'habitations par km², la taille minimale des terrains ou autoriser des activités commerciales (vente directe). Au-delà de son impact sur l'activité agricole, ce zonage permet aussi de maintenir l'espace non bâti et de limiter la spéculation immobilière, le tout à un coût réduit pour le contribuable. Cette technique, toutefois, requiert des terrains importants (ou nombreux) et contigus et des éléments sur la taille minimale des lots. De plus, la zone ciblée peut être parsemée de propriétés ; les propriétaires fonciers ne sont pas indemnisés pour la restriction d'usage ; les collectivités peuvent changer le zonage et les terrains sont vulnérables à l'annexion.

Également mis en oeuvre au niveau local, le zonage en grappes permet ou exige que les bâtiments soient groupés sur des terrains dont la taille minimale est importante. Ce zonage est parfois utilisé, aussi, pour accorder aux promoteurs un bonus de densité sur un site tandis que la portion du terrain qui n'est pas bâtie est sujette à une servitude de protection. Le zonage en grappes permet un développement moins coûteux que le mode périurbain classique et plus sensible à la protection de l'environnement. Les détracteurs de cette technique soulignent qu'elle protège davantage le foncier que l'activité agricole parce que les propriétaires du terrain protégé peuvent ne pas vouloir louer leur propriété en raison des nuisances potentiellement associées à l'agriculture.

V.5.2.3. L'acquisition de propriété

Il existe trois principaux outils d'acquisition de propriété pour la protection des espaces agricoles et naturels : le programme d'achat de droit à bâtir (purchase of development right), le programme de transfert de droit à bâtir (transfer of development right) et la fiducie foncière privée (private land trust), qui tous reposent sur un droit à bâtir négociable. D'autres techniques existent, comme l'achat de propriété traditionnel (qui porte sur l'ensemble du faisceau de droits) ou l'expropriation.

Essentiellement mis en oeuvre par les États, le programme d'achat de droit à bâtir consiste à payer les propriétaires fonciers pour qu'ils ne construisent pas sur leur terrain, ce qui offre une protection plus forte et plus durable que le zonage. Un propriétaire vend le droit à bâtir à une agence gouvernementale ou une organisation de conservation privée, qui en général lui 26

paie la différence entre la valeur du foncier non bâti et celle constructible : la valeur de la servitude. Cette dernière correspond à l'usage « le meilleur et le plus élevé » (highest and best use), en général résidentiel ou commercial. Ainsi, l'acheteur acquiert la responsabilité d'imposer la servitude de protection tandis que le vendeur est indemnisé pour la perte du droit à bâtir. Les États peuvent jouer plusieurs rôles dans l'exécution de ce type de programme, dont le partenariat avec les collectivités locales pour acheter des servitudes.

Le programme d'achat de droit à bâtir est intéressant pour les propriétaires et la société. Pour les propriétaires, la technique capte la plus-value du terrain et l'indemnité peut servir à rembourser des emprunts ou réaliser des investissements. La valeur plus faible du terrain devenu non constructible facilite la reprise des exploitations ou les nouvelles installations. De plus, les propriétaires peuvent recevoir des crédits d'impôt et restreindre l'accès à la propriété qui demeure privée. Par rapport à la société, cet outil permet une protection permanente, aide à maintenir une masse critique de foncier non bâti et évite la question du taking. Les collectivités peuvent aussi cibler les terrains. Cependant, ce programme peut s'avérer coûteux pour une commune, avec opposition possible des contribuables. Il peut ainsi être difficile de protéger une surface significative et le programme peut résulter en un archipel de terrains protégés. Une diversité de moyens existe pour lever les fonds nécessaires, y compris dons privés, contributions croisées des collectivités et taxation locale.

Généralement établi au niveau local, un programme de transfert de droit à bâtir est utilisé pour déplacer le développement d'une zone agricole ou naturelle vers une zone de croissance plus proche des équipements. Le droit de construction est transféré d'une zone émettrice vers une zone réceptrice, de sorte qu'une servitude de protection permanente restreint l'usage de la zone émettrice tandis que la zone réceptrice peut être bâtie à une densité plus élevée que celle normalement permise par le zonage. Le gouvernement peut assumer plusieurs rôles : soit les collectivités approuvent les transactions entre propriétaires privés et promoteurs et contrôlent les servitudes ; soit les collectivités créent des banques de transfert qui achètent les droits à bâtir des propriétaires et les revendent à des promoteurs souhaitant construire à des densités plus élevées (Daniels & Bowers, 1997 cités par Dissart, 2006).

Ainsi, mettre en place un programme de transfert requiert : 1) l'identification d'une zone à protéger, 2) l'identification d'une zone de croissance, 3) un ensemble de droits à bâtir, et 4) une procédure par laquelle les droits de construction sont transférés d'une propriété à l'autre

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(Daniels & Bowers, 1997 cité par Dissart, 2006). Un programme de transfert offre tous les avantages d'un programme d'achat. De plus, il est davantage guidé par le marché et peut ne pas requérir de fonds publics. Ce programme est flexible, pouvant servir à protéger des terres agricoles aussi bien que des zones écologiquement sensibles ou des monuments historiques.

Bien que théoriquement efficace, la technique de transfert n'a pas été beaucoup utilisée en raison de sa complexité. Les propriétaires voisins de la zone réceptrice peuvent aussi s'opposer à une densité plus élevée (phénomène NIMBY). Enfin, les crédits de transfert sont généralement basés sur la surface possédée et pas nécessairement sur la localisation, la qualité des sols ou l'accès aux équipements (Daniels, 1999b cité par Dissart, 2006).

Une fiducie foncière est une organisation de conservation privée, à but non lucratif, créée pour protéger les ressources naturelles (ainsi que les monuments historiques) pour le public. Une fiducie foncière achète ou accepte des dons de servitudes de protection, d'argent ou de propriété. Elle a aussi pour mission d'éduquer le public et peut conseiller les collectivités et particuliers en matière de planification immobilière. Les avantages de cet outil sont multiples : protection permanente du foncier, possibilité de forger des partenariats publics-privés à faible coût pour la collectivité, déductions fiscales pour les donateurs alors que le terrain demeure en propriété privée, enfin le terrain reste dans l'assiette fiscale. Les inconvénients incluent le manque de fonds, la possibilité de créer des îlots de protection dispersés, peu de contrôle des collectivités sur la désignation des zones à protéger et des incitations fiscales insuffisantes pour nombre de propriétaires. Toutefois, Daniels (1999b cité par Dissart, 2006) estime que les fiducies foncières sont des outils prometteurs en zone périurbaine.