Les techniques non-juridictionnelles de protection internationale des droits de l'homme. Les rapports des états africains devant les comités de droits de l'homme des Nations Unies. à‰tude et perspectives.

1.1.2 Examen in absentia

La huitième réunion^9(*)4 des présidents des organes créés en vertu d'instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme a pris note de la pratique du Comité des Droits Economiques, Sociaux et Culturels et du Comité sur l'Elimination de la Discrimination Raciale, consistant à examiner la situation des droits de l'homme dans les États parties dont les rapports sont attendus depuis très longtemps, en l'absence d'un rapport établi par l'État partie concerné, toutes les autres solutions de rechange ayant été épuisées. Cette pratique, qui incite souvent un État à soumettre le rapport demandé, avait été accueillie avec satisfaction par la Commission des droits de l'homme et par l'Assemblée Générale; elle a été utilisée avec succès depuis un certain nombre d'années. Dans le cadre spécifique du Comité pour l'Elimination de la Discrimination Raciale, les exemples de succès sont légion. En effet, à sa quarante-deuxième session, le Comité ayant souligné que les retards intervenant dans la présentation des rapports par les Etats parties le gênaient pour suivre l'application de la Convention, a décidé de continuer de procéder à l'examen de la mise en oeuvre des dispositions de la Convention par les Etats parties dont les rapports étaient attendus depuis cinq ans ou plus. Conformément à une décision prise à sa trente-neuvième session, le Comité a décidé, pour ce faire, qu'il se fonderait sur le dernier en date des rapports présentés par l'Etat partie concerné et sur son examen par le Comité. A l'issue de sa soixante-troisième session, le Comité a alors prévu d'examiner, à sa soixante-quatrième session et entre autres pays, l'application de la Convention à Madagascar, au Nigeria et en République-Unie de Tanzanie dont les rapports périodiques étaient très en retard. Suite à cette décision, Madagascar a été retiré de la liste avant la soixante-quatrième session après avoir soumis un rapport. L'examen de l'application de la Convention au Nigeria a été reporté à la demande de celui-ci qui a exprimé son intention de présenter sous peu le rapport concerné. A l'issue de la soixante-quatrième session, le Comité a prévu d'examiner, à sa soixante-cinquième session, entre autres Etats parties, la mise en oeuvre de la Convention au Nigeria, au Mozambique et en Zambie dont les rapports initiaux et périodiques étaient très en retard. Le Nigeria et la Zambie ont été retirés de la liste avant la soixante-cinquième session après avoir soumis un rapport. Le Mozambique s'est engagé à présenter son rapport dans un délai d'un an et le Comité a décidé de reporter l'examen de l'application dans ce pays à une date ultérieure^9(*)5.

Les exemples qui précèdent prouvent que cette startégie d'examen en l'absence de rapports a une force persuasive insoupçonnable, les Gouvernements ayant cette crainte de voir la situation des droits de l'homme critiquée, et tous les Comités devraient amender leur règlement intérieur pour l'y intégrer et l'adopter comme paratique. Toutefois, en ce qui concerne les travaux de certains des comités, des questions ont été soulevées quant au fondement juridique d'une telle approche; à cet effet, il a même été suggéré qu'elle risquait de sortir du cadre des compétences juridiques d'un comité. Avec l'examen en l'absence de rapport, un aspect fondamental de la procédure de rapport, le dialogue public, se trouverait réduit à une séance privée entre les membres du comité concerné. Une approche qui ne serait pas fondée sur le rapport d'un Etat partie ou sur un dialogue avec les représentants du Gouvernement présenterait de sérieux inconvénients et susciterait une vive controverse. En effet, à la seconde rencontre entre le Comité des Droits de l'Homme et les représentants des Etats parties le 24 Octobre 2002 dont nous avons déjà fait mention, certains représentants, (le Maroc, l'Egypte et Madagascar y prenaient part), avaient fait observer que "the Committee's new measures to consider the human rights situation in the absence of a report amounted to a "trial in absentia", and emphasized the need of national capacity as well as the provision of technical assistance and advisory services, particularly by the Office of the High Commissioner for Human Rights"^9(*)6.

Les présidents des organes conventionnels estiment qu'il était particulièrement fondé, tant sur le plan juridique que stratégique, de soutenir l'examen d'une situation en l'absence d'un expert, lorsque des demandes répétées n'avaient pas réussi à convaincre un État partie de respecter son obligation de présenter des rapports, en vertu des engagements pris aux termes du traité. C'est ce que confirme M. ECKART KLEIN, Rapporteur du Comité lorsqu'il déclare "The purpose of the new procedure was to encourage the States parties to comply with their obligations. Since last July, the Committee had decided to examine the human rights situation of a non-reporting State party in private. However, if a delegation, from the State Party was present, even in the absence of a report, the Committee would conduct the dialogue in a public meeting. (...) The Committee proceeded in both cases on the basis of a list of issues which was made known to the State party. As there was no State report, which was the fault of the State party, the Committee had to gather the relevant information from material that was made available to it from other source. (...) The purpose of Article 40 was to allow the Committee to receive and consider country reports. Through the new procedures, the Committee sought to put certain pressure on non-reporting States so that they fulfilled their obligations. There was no "trial in absentia" by the Committee. It was rather an encouragement of dialogue and an attempt to get in touch with the non-reporting States. (...)"^9(*)7Simultanément, les présidents étaient conscients des inconvénients de cette pratique, compte tenu du principe d'égalité des armes et des considérations pratiques d'efficacité.

Si sur le plan stratégique, il ne pose aucun probème, le fondement juridique de l'examen in absentia reste très controversée et cette pratique devrait être limitée aux cas extrêmes. Il a été noté en effet qu'aucune disposition exigeant expressément l'adoption d'une approche de ce type ne figurait dans les traités appropriés, bien que les dispositions des traités appropriés fussent, sans exception, extrêmement succinctes et à caractère général. Il faut rappeler en outre que nombre des procédures acceptées en tant qu'éléments essentiels du mécanisme de présentation de rapports n'étaient pas mentionnées dans les traités. On pouvait citer à titre d'exemple de cette situation, l'hypothèse universellement admise que chaque État partie devait envoyer une délégation afin de présenter ses rapports. Bien que tous les comités eussent fini par insister sur l'adoption de cette façon de procéder, celle-ci n'était pas prévue dans le texte des traités, et n'avait pas non plus été envisagée lors de l'élaboration des traités précédents.

Le principe qu'il conviendrait donc d'appliquer pour faire face à une situation menaçant de compromettre tout le système de surveillance des obligations librement contractées par les États parties en vertu de la ratification et de l'adhésion au traité pertinent, consistait à garantir l'efficacité du régime établi en vertu du traité. En l'absence d'une disposition contraire inscrite dans un traité, la question était de savoir si une mesure particulière contribuait ou non à l'efficacité de ce régime. Cette approche s'apparente au principe des pouvoirs impliqués, suivant lequel l'acceptabilité des activités non explicitement prévues devait être établie à la lumière de l'objet et des buts du traité en question^9(*)8. La Cour internationale de Justice avait noté en outre que "même en l'absence de pouvoirs habilitants spécifiques, une instance internationale était susceptible d'agir suivant des modalités qui n'étaient pas spécifiquement interdites afin d'atteindre son but et de réaliser ses objectifs"^9(*)9.

Compte tenu du fait que toutes les parties aux instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme ont souscrit à l'obligation de présenter des rapports sur les mesures qu'elles ont adoptées pour donner effet aux droits reconnus dans les conventions et accepté la compétence des comités respectifs pour examiner les dits rapports, il serait anormal que les États en infraction aient la possibilité d'échapper à l'examen de leur situation en refusant simplement de présenter les rapports qu'ils sont tenus d'établir en vertu d'un traité. Lorsqu'un État partie a soumis un rapport initial, mais a omis de présenter un ou plusieurs rapports ultérieurs, le comité concerné a de toute évidence la compétence requise pour examiner à nouveau le ou les rapports précédents. Dans les cas où aucun rapport n'a été présenté, le fait de conclure à l'impossibilité pour le comité de réagir non seulement cautionnerait l'attitude de l'Etat partie, mais aurait pour effet de donner un pouvoir unilatéral à chacun des États parties, propre à compromettre la réalisation des buts et des objectifs du traité. Il ne s'agit évidemment pas d'un résultat que des États parties à un traité multilatéral dans le domaine des droits de l'homme auraient pu escompter délibérément. Les comités confrontés à une situation de non-présentation persistante de rapport, devraient alors étudier toutes les solutions de rechange envisageables, notamment l'offre de services consultatifs et d'assistance technique au profit de l'État concerné pour la préparation du rapport attendu. En dernier recours toutefois, les comités devraient être disposés à envisager d'entreprendre l'examen de la situation sur la base des informations fournies par l'État partie à d'autres instances internationales et en tenant compte de toutes les autres informations pertinentes.

Au total, comme l'a recommandé la deuxième réunion intercomités des organes créés en vertu d'instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme, il est important que les organes conventionnels adoptent une politique et une démarche cohérentes envers les Etats parties qui ne s'acquittent pas de leurs obligations en matière de présentation de rapports. Les organes conventionnels devaient notamment adopter cette démarche d'examen en l'absence de rapports en dernier recours et en respectant des critères et des procédures transparents^1(*)00. Pour ce faire, la réunion intercomités avait exhorté tous les comités à adopter les mesures progressives suivantes:

a) A chaque session, le secrétariat notifiera le comité de tous les cas de non-présentation de rapports. Pour chaque cas, le comité transmettra à l'État partie concerné un rappel;

b) A chaque session, le Secrétariat fournira au comité la liste de tous les rapports très en retard. Le comité pourra notifier aux États parties concernés que l'application du traité sera examinée lors d'une session précise et demander à l'État partie d'indiquer avant la session suivante s'il présentera le rapport attendu;

c) Le comité informera également l'État partie de la disponibilité d'une assistance technique pour l'élaboration des rapports à présenter au Haut Commissariat aux droits de l'homme et à la Division de la promotion de la femme;

d) Si à la session suivante, l'État partie n'a pas répondu, le comité peut programmer l'examen de la situation des droits de l'homme dans l'État partie en l'absence d'un rapport^1(*)01.

* ⁹⁴ A/52/507, §37

* ⁹⁵ Ibid, A/59/18, p. 82, §429 à 431

* ⁹⁶ HR/CT/02/26/Rev.1, op cit, Note 77, p. 1 (3è §)

* ⁹⁷ Ibid, pp. 2-4 (attn. derniers § pages 2 et 3)

* ⁹⁸ Voir Réparations des dommages subis au service des Nations Unies, Avis consultatif : CIJ Recueil 1949, p. 174 à 188

* ⁹⁹ Certaines dépenses des Nations Unies, Avis consultatif : CIJ Recueil 1962, p. 151

* ¹⁰⁰ A/58/350, Annexe I: Rapport de la deuxième réunion intercomités des organes créés en vertu d'instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme, p. 12, § 19

* ¹⁰¹ Ibid, p. 20, §43