Une analyse critique de la pratique actuelle de sanctions internationales.

4. Les mesures corporatives

Apparues à la fin du XIXème siècle, les organisations internationales sont définies par Olivier Corten comme « collectivité composée d'Etats ou autres collectivités publiques, créée par des Etats, dotée de compétences particulières dans l'ordre international et d'organes propres susceptibles d'exprimer une volonté distincte de ses Etats membres. Elle possède en principe une personnalité juridique distincte de ceux-ci »⁵³.

C'est suite à leur apparition et développement (via l'institutionnalisation progressive) que la société internationale s'est constituée, par le biais d'une vision idéaliste, en vue de créer du droit et de développer la coopération entre Etats. L'idée dans cette démarche est que chaque Etat a besoin des autres Etats pour survivre. Il y a une nécessité d'interagir et cela vise des domaines les plus vastes : juridique, commercial, postal ou encore politique, etc. C'est ainsi qu'on voit apparaître vers 1919, la Société des Nations puis en 1945, l'ONU.

A ce jour, on compte une centaine d'organisations internationales et cela est le signe des progrès des conceptions idéalistes : la paix par le droit, sous l'égide des organisations internationales, se retrouve en particulier dans le discours des organisations internationales, notamment l'ONU.

Les organes des organisations internationales sont tenus de fonctionner dans les limites de pouvoirs qui leur sont reconnus dans les actes constitutifs. Le droit qui découle de la mise en oeuvre de l'acte constitutif doit être accepté par les Etats et doit se conformer au droit international général, en particulier à la Charte de l'ONU.

Contrairement aux relations entre Etats ut singuli qui sont horizontales, au sein de chaque organisation, on a donc une structure plutôt verticale qu'horizontale.

⁵³ CORTEN (O.), Droit international public, ULB, faculté de Droit, Année académique 2009-2010, p. 52.

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Cette verticalité signifie qu'au sein de l'organisation, une fois que les Etats se sont mis ensemble, le traité prévoit l'existence d'organes qui eux-mêmes vont veiller au respect des droits et obligations couchés dans l'acte constitutif.

En vertu de cela, un Etat peut subir des mesures corporatives prévues dans le Traité constitutif s'il venait à violer les obligations que lui impose le traité constitutif. C'est ainsi par exemple qu'une organisation internationale peut suspendre un de ses membres ou l'exclure au titre en réaction à une attitude contraire à ce que prescrit le Traité constitutif.

Une organisation internationale, quelle qu'elle soit, n'est pas en droit de prendre des sanctions à l'égard de tiers lorsque ses droits propres ne sont pas en cause. Il lui revient exclusivement en pareille hypothèse d'exécuter, à la limite des pouvoirs que lui confère son acte constitutif, la décision de sanction prise par le Conseil de sécurité de l'ONU. On comprendra que l'exception serait le cas où un tiers mettrait en mal les droits de l'organisation internationale.

Sur pied de l'article 53, le Conseil de sécurité peut faire appel aux organisations régionales qui feront office de relais et alléger sa tâche. L'idée ici est d'obtenir si possible la paix et la sécurité internationales avec l'aide de ces organisations régionales; car, le Conseil de sécurité ne peut toujours pas déployer ses forces partout.

Cependant, la mise en place de ces organisations régionales ne doit pas être confondue avec les organisations régionales de défense mutuelle. Car, aux termes de l'article 53 précité, le Conseil peut déléguer ses compétences à ces organisations régionales. Tout chercheur averti ressortira de la lecture de cet article que le régionalisme a été donc traditionnellement conçu, dans le cadre onusien, comme la duplication de la sécurité collective. Ceci est relever à titre d'informations, car le présent paragraphe aborde la question relative au pouvoir propre aux organisations régionales à adopter de sanctions internationales. C'est-à-dire comment, quand et qui elles peuvent décidés de sanctions.

Ø L'Union européenne

Arrivé à ce point, la complétude voudrait qu'il soit précisé que les termes sanction et mesures restrictives sont employés de manière synonyme. Mais avec cette petite différence que le terme « sanctions» relève davantage du droit international, alors que l'expression

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« mesures restrictives » est consacrée en droit de l'Union européenne depuis l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne.

Par ailleurs, en droit de l'Union européenne, le terme « sanctions» peut être considéré comme plus extensif: car non seulement il englobe les mesures restrictives dénommées comme telles et adoptées sur fondement de l'article 215 Traité sur le fonctionnement de l'union Européenne, mais est également susceptible d'en faire partie toute mesure prise par l'union en réaction à un comportement illicite d'un Etat tiers, soit la suspension d'un accord sur le fondement de l'article 218§9 du même traité, soit la mise en oeuvre de mesures coercitives en application de dispositions conventionnelles⁵⁴. Cela peut être le cas, par exemple, des mesures de mise en oeuvre de l'article 96 de l'Accord de Cotonou, s'agissant du partenariat entre l'Union européenne et les pays dits ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique)⁵⁵.

C'est au titre de la Politique de Sécurité et de Défense Commune que l'Union européenne décide de sanctions. Ce pouvoir lui est attribué par le Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne en son article 215 du titre IV sur les mesures restrictives, qui fournit la base légale à ces mesures : « 1. Lorsqu'une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l'Union européenne, prévoit l'interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, sur proposition conjointe du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, adopte les mesures nécessaires. Il en informe le Parlement européen.

2. Lorsqu'une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l'Union européenne, le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l'encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d'entités non étatiques »⁵⁶.

Généralement, les sanctions appliquées par l'Union européenne visent à obtenir un changement de politique ou d'activité de la part des entités visées.

⁵⁴ RUZIE (D.), Organisations internationales et sanctions internationales, Paris Colin 1971, p.67.

⁵⁵ BOSSE-PLATIERE (I.), « Les mesures restrictives adoptées par l'union européenne: La projection à l'externe d'un acteur singulier », in AFDI, Volume XVII, 2016, p. 445.

⁵⁶ Article 215 du TFUE, ancien article 301 TCE, in Journal officiel de l'Union européenne.

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Comme déjà noté précédemment, l'Union européenne transpose les décisions du Conseil de sécurité de l'ONU dans son droit communautaire, mais peut également appliquer des sanctions plus restrictives (dites « mixtes »), ou même autonomes. Ces mesures restrictives de l'Union européenne ont but de soutenir la lutte contre le terrorisme, la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, ainsi que de faire respecter les droits humains, la démocratie, la loi et la bonne gouvernance⁵⁷.

L'Union européenne en tant qu'une organisation internationale à l'instar de ses Etats membres, ne peut adopter des mesures coercitives dites communément « sanctions » à l'endroit d'un Etat membre ou tiers que dans trois hypothèses :

· en participant à la mise en oeuvre de sanctions décidées par le Conseil de sécurité;

· en recourant à des mesures de rétorsion, c'est-à-dire à « des actes de contrainte qui n'impliquant pas l'usage de la force armée et qui seraient licites en elles-mêmes au regard du droit international »⁵⁸; ou

· en adoptant des contre-mesures en réponse à un fait internationalement illicite d'un Etat ou d'une organisation internationale;

Y a lieu à faire remarquer que l'Union européenne cherche à s'affirmer sur la scène internationale comme un acteur global, doté d'une influence normative, capable de jouer « un rôle stabilisateur au plan mondial et d'être un repère pour un grand nombre de pays et de peuples »⁵⁹. Pour ce faire, elle dispose d'une palette instrumentale quasi égale à celle d'un Etat, dans la mesure où elle peut, dans ses relations extérieures, mobiliser aussi bien ses instruments diplomatiques que politiques, ses instruments unilatéraux (telles que les mesures restrictives ou les instruments d'assistance économique, financière et technique) ou ses instruments conventionnels. Si elle est formellement très vaste, son action est cependant, d'un point de vue matériel, limitée par le principe d'attribution des compétences⁶⁰. En effet, la spécificité de l'Union consiste réside en ce qu'elle « aspire à acquérir sur le plan international une existence

⁵⁷ Http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/sanctions/adoption-procedure/, consulté le 12 décembre 2018. ⁵⁸Cfr. supra partie relative à la mesure de rétorsion.

⁵⁹ Conseil européen, « Déclaration de Laeken sur l'avenir de l'Union européenne », 14-15 déc. 2001, Bull. UE, n°12, 2001, point I-27.

⁶⁰ Article 5§2 TUE. En vertu de ce principe, l'UE «n'agit que dans les limites des compétences que les Etats membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs qu'ils établissent ».

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propre sous les traits d'un Etat, sans pour autant revendiquer de traits étatiques d'un point de vue interne »⁶¹.

En somme il sied de retenir qu'au sein de l'Union européenne, la base légale dépend de la nature des mesures restrictives. Lorsqu'il s'agit d'adopter une nouvelle mesure restrictive, il convient d'approuver à l'unanimité une décision du Conseil dans le domaine de la Politique Etrangère et de la Sécurité Commune⁶² dont toutes les composantes sont obligatoires pour les États membres. Lorsqu'une décision politique étrangère et sécurité commune prévoit l'interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil adoptera, en vertu de l'article 215 du Traité sur le fonctionnement de l'union européenne, un Règlement union européenne est adopté à la majorité qualifiée, sur proposition conjointe de la Commission et du Haut-représentant de l'Union aux Affaires étrangères et à la Politique de sécurité, dont toutes ses composantes sont obligatoires pour ses destinataires généraux⁶³.

Il convient de retenir également qu'au sein de l'Union européenne, il existe trois différents types de régimes des mesures coercitives notamment : ceux qui impliquent une simple transposition des mesures convenues dans le cadre des Nations unies (mesures de transposition), ceux qui sont adoptés de façon complémentaire pour étoffer les mesures prises par le Conseil de sécurité (mesures supplémentaires) et ceux qui sont approuvés sur initiative propre (mesures autonomes).

Les mesures autonomes ne devraient être dirigées que contre ses Etats membres, et même dans ce cas, pour des violations prévues dans le Traité constitutif et son droit dérivé et conformément à la Charte de l'ONU. Les supplémentaires sont des violations du droit international, parce que ajoutées aux mesures du Conseil de sécurité, sans qu'elles ne soient prévues par ce dernier. Seules les mesures de transposition, les contre-mesures et les mesures de rétorsion peuvent être licites s'agissant de l'UE.

⁶¹ NEFRAMI (E.), L'Action extérieure de l'Union européenne. Fondements, moyens, principes, Paris, LGDJ, 2010. ⁶²Articles 29 et 31 du Traité de l'Union européenne.

⁶³ C'est-à-dire les personnes physiques et morales de l'UE.

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Ø L'Union Africaine

Créée le 11 Juillet 2000, en remplacement à l'organisation de l'unité africaine⁶⁴(OUA) et depuis sa mise en place, la notion de sécurité collective est l'apanage du Conseil de paix et de Sécurité. En effet, le Conseil de paix et de Sécurité, organe dont s'est doté l'Union africaine, oeuvre un peu partout en Afrique en se prémunissant d'instrument de prévention et de gestion des conflits afin que les différents foyers de tensions soient éteints et que l'Afrique sorte à jamais de cette insécurité à laquelle elle est plongée en laissant la communauté internationale longtemps décidée à sa place.

En effet, il convient de noter que l'Union africaine en tant qu'organisation régionale, ne peut imposer des mesures corporatives prévues dans son Acte constitutif qu'à ses membres et pour des cas prévus dans celui-ci, en conformité avec la Charte de l'ONU.

C'est par exemple ainsi qu'en vertu de son Acte constitutif, l'Union s'attèle à « interdire, rejeter et condamner» les actes non démocratiques. En ce que ceux-ci ne suffisent pas en effet, à désarçonner les initiateurs de telles pratiques. Ce cas a été patent avec les textes qui ont précédé la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance notamment la décision d'Alger de 1999 et la déclaration de Lomé de 2000. Ceci pour dire que l'Union africaine va plus loin, dans ses mesures répressives (sanctions) contenus dans le chapitre VIII. Mais avant de sanctionner, elle mentionne les cas dans lesquels ces sanctions vont s'appliquer. Bien de fois cela se fait dans le cas entre autre de :

- un putsch ou coup d'état contre un gouvernement;

- une intervention de mercenaires pour renverser un gouvernement démocratiquement élu; - une intervention de groupes dissidents armés ou de mouvements rebelles pour renverser un gouvernement démocratiquement élu;

- le refus par un gouvernement en place de transférer le pouvoir au candidat vainqueur à l'issu d'élections libres, justes et régulières ;

- l'amendement ou révision des constitutions ou des instruments juridiques qui porte atteinte aux principes de l'alternance démocratique.

⁶⁴ Acte constitutif de l'Union africaine adopté à Lomé, le 11 juillet 2000, p.12.

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En réalité et concrètement, ce n'est qu'en présence de l'un de ces cas énumérés, que l'Union est en droit de sanctionner l'Etat membre réfractaire. Elle opte avant toute chose, à l'instar des Nations Unies, pour l'option diplomatique⁶⁵, c'est-à-dire par le règlement pacifique. Ainsi, c'est après l'échec de cette option diplomatique, que l'Union, par l'entremise du Conseil de paix et de sécurité, passe aux sanctions proprement dites. Dans la pratique, elle suspend les droits de participation de l'Etat partie concerné. Ce dernier se trouve ainsi exclu des activités de l'Union en vertu des dispositions des articles 30 de l'acte constitutif de l'Union et 7 g du protocole. Cette suspension prend immédiatement effet⁶⁶.

Cependant, la panoplie des sanctions de l'Union ne se situe pas seulement sur les points de vue politiques et judiciaire, mais elles sont aussi économiques car la conférence peut décider d'appliquer d'autres types de sanctions que celles précitées et astreindre économiquement l'Etat fautif⁶⁷.

Sur le plan diplomatique, par exemple, des sanctions sont aussi prises. Cependant, elles nécessitent une solidarité des autres Etats membres à l'égard de l'Union. Concrètement, les Etats parties sont tenus de n'accueillir ni d'accorder asile, aux auteurs des changements anticonstitutionnels⁶⁸. De plus, les Etats membres eux-mêmes se voient encouragés dans la signature d'accords bilatéraux ainsi que l'adoption d'instruments juridiques sur l'extradition et l'entraide judiciaire⁶⁹. Cependant, les sanctions prises par l'Union ne s'arrêtent pas qu'aux auteurs des changements anticonstitutionnels de gouvernements dans un autre Etat. En effet, des sanctions peuvent être décidées par la conférence sur la base des dispositions de l'article 23 de l'acte constitutif de l'Union, aux Etats qui ont fomenté ou aidé à de tels changements.

Le Conseil de paix et de sécurité de l'Union Africaine (CPS) qui a été créé en 2004, est l'organe de l'Union africaine chargé de la prévention, de la gestion, du règlement des

⁶⁵ Article 25 -1 de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, adoptée à Addis-Abeba en Ethiopie, le 30 janvier 2007, entrée en vigueur le 15 février 2012.

⁶⁶ Tel fut le cas de la Guinée au lendemain de la prise de pouvoir de MOUSSA DADIS CAMARA, le 23 décembre 2008.

⁶⁷ Lire article 25-7 de la Charte dont question à la référence 21.

⁶⁸Art. 25-8 Ibidem. ⁶⁹ Art. 25-10 Op. Cit.

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conflits et du maintien de la paix⁷⁰. C'est lui qui met en place différents types d'action afin de rétablir la paix mieux afin qu'il n'y ait pas rupture de la paix dans le continent. Mais, dans la pratique, cette mission du Conseil de paix et de sécurité est plutôt jouée par des organisations sous régionales telles que la CEDEAO, la Communauté de Développement d'Afrique Australe (SADC), etc.

C'est ainsi que lors de la crise post-électorale en Côte d'ivoire, après la mission de médiation de la CEDEAO le Conseil permanant de sécurité essaya d'oeuvrer pour que la paix soit maintenue dans ce pays et que le Président Laurent GBAGBO quitte le pouvoir car « ayant perdu les élections présidentielles du 28 novembre 2010 » en mettant en place un panel de cinq Chefs d'Etat africains. A l'instar de l'ONU, l'Union africaine aussi ne peut sanctionner que l'un de ses membres et dans les limites, conditions et circonstances définies dans son acte constitutif.

Toutefois, la portée juridique de l'ensemble des sanctions prises par le Conseil de paix et de sécurité de l'Union, contrairement à celles du Conseil de sécurité de l'ONU, reste faible voire inefficace. Car, elles sont généralement d'ordre symbolique. Elles n'obligent nullement le législateur national à s'y conformer; et ce, les unes à cause de leur nature déclaratoire non contraignante comme c'est le cas pour les déclarations de Lomé et Alger; les autres pour leur impossibilité de mise en oeuvre à l'image de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance.

Cependant, malgré les efforts déployés par ces organisations internationales régionales, le Conseil de sécurité demeure seul maître à bord pour décider des opérations de sécurité collective et aucune opération de sécurité collective ne peut être menée ou envisagée de par le monde sans qu'il en soit informé.

Ce qui est d'ailleurs confirmé dans la Charte comme suit: « le Conseil de sécurité doit, en tout temps, être tenu pleinement au courant de toute action entreprise ou envisagée, en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux, pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales »⁷¹. Aujourd'hui, au vu des nombreux foyers de tension s'observant un

⁷⁰ Le CPS a décidé d'appliquer automatiquement des sanctions en cas de coup d'état (Togo et Mauritanie en 2005, Guinée et Mauritanie en 2008, Madagascar en 2009) et a participé en 2008 à une intervention armée aux Comores.

⁷¹Article 54 de la Charte.

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peu partout dans le monde et la majorité en Afrique subsaharienne, la communauté internationale, par l'entremise des Nations Unies, tente de tout faire pour préserver la paix et au-delà la rétablir. Seulement, dans certains foyers de tension, la paix ne peut y être rétablie qu'avec l'aide des Etats membres.

Logiquement l'Union européenne n'est pas tenue en tant qu'organisation internationale régionale de mettre en oeuvre les principes de la Charte ni les décisions prises par les organes de l'Organisation des Nations Unies. Cela sans doute parce que cette dernière n'est pas partie à la Charte. La jurisprudence européenne l'a relevé dans l'affaire Kadi en ces termes :

« à la différence de ses Etats membres, la Communauté en tant que telle n'est pas directement liée par la charte des Nations Unies et (...) elle n'est dès lors pas tenue, en vertu d'une obligation du droit international public général, d'accepter et d'appliquer les résolutions du Conseil de sécurité, conformément à l'article 25 de ladite charte »⁷².

Il serait indiqué de relever qu'il ne serait pas possible, à l'état actuel du droit et de la pratique internationale, de conclure catégoriquement qu'une organisation internationale, autre que les Nations unies, soit en droit de recourir à des sanctions internationale universellement. Il paraîtrait toutefois raisonnable d'indiquer également que :

i) toute sanction armée est interdite, hors celle qu'un « organisme régional » au sens de la Charte des Nations Unies, peut exercer conformément aux dispositions de l'article 53 de celle-ci ;

ii) une organisation internationale peut prendre à l'égard de ses Etats membres les sanctions non armées prévues par les traités, c'est-à-dire par un droit international particulier (crée par l'acte constitutif de cette dernier), qui déterminent fondamentalement ses compétences et ses pouvoirs ;

⁷²TPICE, 21 septembre 2005, Kadi c. Conseil et Commission, Aff. T-315/01, § 192.

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iii) cette organisation est en droit de prendre des sanctions, aux conditions que fixe le droit des gens, à l'égard de l'Etat tiers qui méconnaît gravement ses droits propres dont le respect doit être assuré ;

iv) cette organisation n'est pas en droit de prendre l'initiative de sanctions à l'égard d'Etats tiers pour violation des droits de ses Etats membres ou d'Etats tiers. Il lui appartient seulement en pareil cas de prendre les mesures que requiert l'exécution de la décision de sanction prise par ses Etats membres ;

v) il n'y a pas lieu sur ce point de faire un sort particulier aux organisations d' « intégration » que l'on distinguerait des organisations de « coopération ».

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