II- Les défauts de gestion : l'inertie du conseil
d'administration
La gestion des entreprises publiques au Cameroun a posé
et pose encore de nombreux problèmes à l'Etat camerounais.
Même avec la création de la mission de réhabilitation, on
semble jusqu'ici n'avoir pas trouvé le juste moyen d'assainir leur
gestion. Dans ce paragraphe, nous revenons sur les déficits de gestion
notamment sur ceux liés au fonctionnement du conseil d'administration.
Cependant, ces déficits prennent leurs sources dans la forte
dépendance du système de gestion des entreprises publiques
à l'égard de l'Etat et au système bureaucratique qui s'est
développé dans les administrations publiques camerounaises.
II-1 Les sources de l'inertie du conseil
d'administration
Les difficultés de gestion des entreprises publiques
camerounaises sont si persistantes que certains analystes n'hésitent pas
à affirmer qu'elles figurent en bonne place dans la liste des causes de
leur échec. Parmi les maux qui minent la gestion des entreprises
publiques, on peut citer le développement du système
bureaucratique dans les entreprises publiques camerounaises, la forte
dépendance à l'égard de l'Etat. Tout ceci contribue
à paralyser le conseil d'administration.
II-1-1 La bureaucratie
C'est un héritage de la colonisation. Pour en comprendre
la pratique, il convient de revenir sur ses fondements théoriques.
II-1-1-1 Le modèle de Max Weber
Pour Weber, la bureaucratie constituerait une organisation
parfaitement efficiente, voire idéale. Elle repose sur un certain nombre
de faits qui en assureraient à la fois l'efficacité et la
neutralité.
- La stricte division du travail : chaque personne se voit
affecter une tache précise, ne donnant lieu à aucune
interprétation et répétitive.
- La définition des liens hiérarchiques : on peut
identifier avec précision qui donne les ordres et qui doit en assumer la
responsabilité.
- La stricte formalisation : toutes les actions suivent des
règles prédéterminées à l'avance et toutes
les exceptions possibles sont conçues avec les règles.
- La neutralité : les règles s'appliquent
indifféremment de la nature des personnes concernées.
- Le principe du mérite : les promotions des
fonctionnaires obéissent aux seules règles de compétences
et de qualité des services rendus.
Dans un tel système, les objectifs sont clairs, les
chaînes de commandes précises et ses compétences pour
accomplir les actes aux différents niveaux assurées. Pour Weber,
c'est d'ailleurs un système supérieur à tout autre du
point de vue de sa précision, de sa stabilité, de son respect de
la discipline et de la confiance qu'on lui prête.
II-1-1-2 La pratique camerounaise du système
bureaucratique
Elle se matérialise par les éléments
ci-après :
- Une forte hiérarchisation : à
l'exemple des colonisateurs, les dirigeants des entreprises publiques exercent
une forte autorité sur leurs subordonnés, limitant la
collaboration qui doit régner entre les deux parties. Ceci est de nature
à réduire le degré de réactivité de
l'organisation publique alourdissant de ce fait le processus de
décision. En effet, le strict respect des procédures
entraîne la naissance de comportements tatillons, irréalistes ;
comportements qui sont de nature à paralyser le système.
- L 'incongruence du système : il s'agit de
l'écart entre les règles régissant le fonctionnement de
l'entreprise publique et les applications qui en son faites. Les objectifs
généraux énoncés dans les discours officiels
restent théoriques parce que non traduits en objectifs
spécifiques, opérationnels, quantifiables et vérifiables
et aussi parce que non supportés par des plans d'action
cohérents, explicites et concertés, et une répartition
judicieuse des responsabilités et des ressources.
- Le service public au service de l 'autorité
publique : dans les organisations publiques camerounaises, les
employés ne privilégient pas toujours les usagers. Et pourtant,
c'est grâce aux prélèvements obligatoires que versent les
usagers qu'on paie l'employé. Contrairement aux pays
développés, l'action des organisations est
déterminée non pas par l'opinion publique au profit de cette
dernière, mais par
l'autorité. La conséquence immédiate est
l'inadaptation des politiques des organisations publiques aux besoins des
populations.
Les dysfonctionnements résultant de cette pratique sont
nombreux. La déviation des objectifs, la mauvaise application et
l'incohérence des règles, la concentration excessive du pouvoir
et enfin l'aliénation croissante des fonctionnaires et agents
publics.
La déviation des objectifs prend des formes
variées : emprise des règles sur les résultats,
substitution d'intérêts privés aux intérêts
généraux, maintien d'objectifs spécifiques
dépassés en lieu et place des objectifs qui s'imposent,
alignement sur les minima alors qu'on pourrait produire plus.
Les règles sont fixées à un moment
donné et considérées comme intangibles. Or l'environnement
change de telle sorte que ces règles deviennent totalement
inadaptées face à l'évolution des situations, faute de
laisser une certaine marge d'autonomie aux fonctionnaires. Plus grave encore,
les administrations tentent de se prévenir contre ce risque
d'inadaptation en multipliant les hypothèses et les cas
d'espèces, ce qui conduit à obscurcir le fonctionnement de
l'administration sans le rendre plus efficace pour autant.
Si la concentration des responsabilités et des choix au
haut de l'échelle présente l'intérêt de bien
identifier les responsabilités, cela conduit aussi à laisser
à quelques membres de l'administration un pilotage d'ensemble mais
aveugle. Les situations concrètes ne peuvent jamais remonter au niveau
des choix généraux pour permettre d'y dégager des
solutions claires, et les ressources existantes dans l'entreprise ne sont pas
mobilisées pour le plus grand intérêt de l'organisation.
A la longue, les travailleurs de l'organisation publique
voient dans son impersonnalité une réalité de plus en plus
extérieure, ils s'y sentent étrangers et en tout état de
cause peu concernés par ses résultats.
II-1-2 Un système de gestion dépendant,
et des effectifs pléthoriques
Bien que la plupart des entreprises publiques camerounaises
jouissent d'une autonomie financière, elles demeurent cependant, du
point de vue de leur gestion contraintes. Cet assujettissement à l'Etat
est d'ailleurs responsable de tous les autres maux affectant le
système de gestion des entreprises publiques au
Cameroun. En particulier, elles se sont révélées comme de
grandes consommatrices de fonds en faisant des subventions une règle. Or
celles-ci ont joué un rôle négatif, car elles ont permis de
masquer leur autonomie. De plus, les choix de gestion ont très peu de
lien avec le souci d'efficacité. On peut citer à titre d'exemple
la désignation des directeurs généraux ou de responsables
de divisions parmi les hauts fonctionnaires de l'administration centrale, ou
encore parmi une race d'hommes dont les décisions engagent l'entreprise
et se situe au prolongement de la politique parfois incohérente de
l'Etat. Ces constats prolongent les observations de Gilguy (1992) qui invoque
des interférences excessives de l'Etat dans la gestion et la
politisation des entreprises publiques.
A cet effet, la plupart des orientations prises
n'intègrent pas explicitement la contrainte de résultat, dans la
mesure où se dégage souvent l'entretien des objectifs
conflictuels ou incohérents. Causse G. (1988) incrimine ainsi la
fixation et la gestion des objectifs en présentant les
difficultés des entreprises publiques dans les pays en voie de
développement.
La pléthore des effectifs, caractéristique de la
politique sociale des pouvoirs publics dont une des ambitions est de lutter
contre le chômage, mais entretenue dans les entreprises publiques,
constitue un élément probant. C'est dans ce sillage qu'un rapport
de la Banque Mondiale publié en 1984 explique que les causes les plus
importantes des difficultés auxquelles les entreprises publiques sont
confrontées sont à situer dans les effectifs pléthoriques
et non qualifiés.
II-1-3 Les carences du conseil
d'administration
Les conseils d'administration dont les membres doivent prendre
sur eux la responsabilité de leurs décisions non seulement sur le
plan pénal mais aussi sur le plan civil, ne se réunissent que
très peu, où l'occasion leur est donnée d'approuver les
comptes et « donner quitus à la direction générale
pour sa bonne gestion. » Joël Malkin (1988) souligne la
nécessité de responsabiliser les CA ; à cet effet, il
préconise qu'ils puissent nommer ou proposer le Directeur
Général (DG) dont l'action est susceptible de mettre en cause
leur responsabilité. Dans ce qui suit, nous allons rentrer dans les
causes profondes des manquements observés dans les
conseils d'administration des entreprises publiques camerounaises.
II-1-3-1 Les mandats des conseils ne sont pas clairement
définis
Le mandat d'un conseil peut inclure, selon des combinaisons
diverses, la définition de la politique de l'entreprise, l'approbation
des stratégies les mettant en oeuvre, l'évaluation des
performances, la surveillance de la direction, le contrôle de
l'exploitation, ou la ratification de décisions prises ailleurs. Se
situant entre le gouvernement central et la direction exécutive de
l'entreprise, les conseils d'administration sont également susceptibles
de jouer un rôle tampon protégeant la direction de l'entreprise
d'une ingérence excessive du gouvernement, ou un rôle de liaison
assurant une interprétation correcte de la politique nationale.
Non seulement les études se sont accordées sur
l'idée que le rôle du conseil est de veiller à ce que
l'entreprise soit bien gérée et non à la gérer
lui-même, mais elles ont mis en outre en lumière
différentes interprétations de ses fonctions. Les directeurs
exécutifs, les membres des conseils et les représentants du
gouvernement ont chacun des objectifs différents et des perceptions
différentes des priorités et des domaines de juridiction. En
l'absence de mandats clairement définis, l'attribution des rôles
et des responsabilités entre le gouvernement, le conseil et la direction
de l'entreprise est mal comprise ou mal interprétée.
II-1-3-2 La compétence du conseil n'est pas
optimale
L compétence d'un conseil d'administration est
influencée par plusieurs facteurs, dont les plus importants sont :
l'existence de directives claires concernant la composition souhaitable du
conseil, le recours à des procédures appropriées en vue de
la sélection et de la nomination des membres, les compétences des
membres choisis, et la qualité de leur formation et de leur
intégration.
A- Composition du conseil
En règle générale, les conseils
d'administration camerounais sont composés de fonctionnaires, d'autres
commis de l'Etat, parmi lesquels les directeurs d'autres
entreprises publiques, de représentants du monde des
affaires, et, à l'occasion d'hommes politiques. Le niveau
d'éducation des membres est le plus souvent élevé, un
nombre significatif d'entre eux ayant fait des études
supérieures. Le dépouillement des fiches techniques des conseils
d'administration objets de notre étude ont mis en évidence une
tendance à la nomination de fonctionnaires et une
sous-représentation de personnes ayant acquis une expérience dans
le secteur privé. Dans certains cas, particulièrement en ce qui
concerne les hommes politiques et les fonctionnaires, ils sont nommés
d'office membres d'un conseil d'administration.
B- Nomination au sein des conseils
La sélection et la nomination sont habituellement de la
responsabilité du ministère de tutelle, le gouvernement
approuvant, éventuellement les nominations. Dans ce cas de figure, il se
peut que les considérations politiques l'emportent sur les besoins de
l'entreprise pour influencer les nominations à un conseil. Selon les
études, l'opinion selon laquelle la plupart des nominations
répondent à des motivations politiques est largement
répandue (Land A. et Corkery J., 1995). Il existe néanmoins des
efforts visant à « dépolitiser » les nominations en
recourant à des groupes d'experts et des banques de données
recensant les membres potentiels. L'expérience suggère toute fois
que là où ces instruments existent, ils ne sont pas
généralement utilisés.
Le pouvoir des ministres pour renvoyer les membres du conseil
ou même des conseils entiers renforce l'influence du gouvernement central
sur l'entreprise. Il entraîne le risque de compromettre
l'objectivité des décisions du conseil en matière
stratégique. Ce risque est accru lorsqu'il n'existe pas d'accord
définissant clairement ce qui constitue une influence acceptable
exercée par le centre politique et administratif sur les
opérations du conseil et sa direction.
Il n'est pas suffisant d'amener les personnes adéquates
à siéger à un conseil. Le potentiel des membres n'est
souvent pas totalement exploité parce qu'ils ne sont pas correctement
mis au fait du conseil et de l'entreprise qu'ils doivent servir, des fonctions
spécifiques qu'ils ont à remplir, et des questions de direction,
incluant la responsabilité individuelle et collective et la
transparence. Comme on peut s'y attendre, là où les mandats ne
sont pas clairement expliqués, ce manque de formation
accroît le risque d'une interprétation
erronée ou d'une mauvaise utilisation de ces postes.
L'absence d'intégration est particulièrement
grave pour les hommes politiques et les fonctionnaires lorsque de possibles
conflits d'intérêts avec leur fonction première peuvent
survenir. Des membres mal préparés et mal informés peuvent
sérieusement affecter l'aptitude du conseil à fonctionner et
générer des tensions utiles entre le conseil, les organes
concernés du gouvernement et la direction de l'entreprise.
A la lumière de ces diagnostics quasi-unanimes, des
thérapeutiques ont été préconisées afin de
redynamiser le secteur des entreprises publiques camerounaises dont on ne doute
plus de leur capacité à servir de levier pour le
développement économique et social. La libération
constitue à notre sens celle qui résume toutes les autres.
II-2 La libération
Le concept de libération consiste pour l'Etat à
libérer les choix de gestion à court, moyen et long terme des
entreprises publiques afin de les rendre plus dynamiques et soucieuses de leurs
performances (Bekolo C., 1995). La libération intervient de ce fait au
niveau du système de gestion et non sur la paternité des capitaux
ou encore leur destination, raison pour laquelle elle ne saurait s'apparenter
à la privatisation ; la libération encourage plutôt le
maintien des entreprises publiques dans le porte-feuille de l'Etat.
II-2-1 La libération du joug de l'Etat
Elle nécessite des contraintes, concerne des facteurs
précis et conduit à l'élaboration d'une matrice de
libération dont l'intérêt est qu'elle permet de construire
une taxinomie des entreprises publiques notamment par rapport à leur
position sur ladite matrice.
II-2-1-1 Les contraintes fondamentales de la
libération
Trois conditions sont indispensables pour opérer le pas
vers la libération du système de gestion des entreprises
publiques camerounaises.
La première concerne l'autonomie de gestion,
qui doit accompagner l'autonomie financière déjà
présente, du moins sur le plan juridique. Elle suppose une interaction
plus faible entre l'Etat et les unités concernées, des choix
cohérents, et une affectation judicieuse des responsabilités, de
sorte que la liberté acquise deviendra un atout significatif dans la
recherche d'efficacité et de performance, et que les faiblesses de
l'Etat ne seront plus un handicap insurmontable.
La deuxième contrainte s'articule autour de
l'impérieuse orientation de l'entreprise publique vers les
performances. Celles-ci nécessitent la définition d'un
objectif global clair avec des sous-objectifs non conflictuels. La
rentabilité des capitaux investis qui a toujours été la
finalité de la plupart des choix industriels doit en être le
fondement.
La dernière contrainte de la libération
découle des deux précédentes et s'apparente à une
gestion appelée à s 'identifier à celle des
entreprises du secteur privé, ce qui exige non seulement un
degré de spécialisation et d'expertise suffisamment
élevé, mais aussi un esprit intégratif afin de tenir
compte de la vision systémique où les hommes, les
équipements, les divisions, les fonctions, les décisions, etc.,
devront être en harmonie entre eux, en accord avec l'environnement
externe et les objectifs poursuivis.
II-2-1-2 Les facteurs fondamentaux de la
libération
Ces facteurs sont fondés sur la notion de
dépendance ; il s'agit de la mission de l'entreprise publique et de
l'attractivité de son domaine d'activité.
A- La mission dominante de l'entreprise
publique
Les missions de l'entreprise publique sont
généralement orientées sur trois axes : on a des missions
à dominante économique si la finalité est le profit, des
missions à dominante sociale quand la satisfaction de la population est
la contrainte de base, et enfin des missions à caractère
socio-économique quand l'objectif social se superpose à
l'objectif de rentabilité.
B- L'attractivité du domaine
Le degré d'intervention de l'Etat dans un secteur est
fonction de l'attractivité de ce dernier. Les critères
d'appréciation de l'attractivité d'un secteur sont multiples.
On
pourrait citer la capacité d'un secteur à
générer des ressources, la volonté de contrôler un
secteur clé de l'économie, la rentabilité potentielle,
etc. Il faut juste retenir que le critère d'appréciation peut
dépendre aussi de l'état de la conjoncture tant sur le plan
économique que politique. Afin d'opérer une bonne
appréciation de l'attractivité, il importe d'effectuer une
segmentation adéquate des activités ou du domaine
d'intervention.
II-2-1-3 La matrice de libération
Elle est obtenue en croisant les variables mission et
degré d'attractivité du domaine d'intervention de l'Etat.
Tableau II-4 La matrice de
libération des entreprises publiques
Attractivité du domaine d'intervention de l'Etat
Elevé Moyenne Faible
Faible
Degré
d'inter-
vention
de l'Etat
Economique
Sélection et
Libération
libération
1
Libération 2
Sélection
5
dégagement de
Sélection et
Dégagement
de l'Etat
3
Economique et politico-
social
4
l'Etat
6
Auxiliaire de l'Etat,
Récolte, renforcement
Désinvestissement
Politico-social
soutien à la politi-
désinvestissement
9
Fort
que sociale
8
7
Forte Importance des ressources ou des satisfactions
apportées Faible
Source: Bekolo C., (1995), p.35
Cette matrice montre que plus la mission dominante est
à connotation économique, plus faible devrait être le
degré d'ingérence de l'Etat, et plus forte l'autonomie. Le
degré d'attractivité du domaine d'intervention quant à
lui, évolue dans le même sens
que l'importance des ressources générées, la
rentabilité potentielle, les satisfactions sociales, etc.
II-2-1 -4 Classification des entreprises publiques et
choix de gestion appropriés
Trois grandes catégories d'entreprises découlent
de la matrice précédente.
- Les entreprises publiques à gestion relevant du
privé : il s'agit des structures dans lesquelles la
libération devrait intervenir, c' est-à-dire celles qui sont
à mission et objectif économique pur ou dominant, et
d'attractivité intéressante. Ces entreprises doivent
impérativement se tourner vers une gestion identique à celle du
secteur privé.
- Les entreprises publiques à gestion publique
: elles sont de vocation sociopolitique et exercent dans des domaines
d'attractivité relativement importants. Les entreprises de cette
catégorie verront l'Etat continuer à présider à
leurs destinées dans la mesure où elles servent en quelque sorte
d'auxiliaire ou de soutien à la politique poursuivie par les
autorités publiques.
- Les entreprises publiques intermédiaires ou du
désinvestissement et du dégagement : ce sont des entreprises
exerçant dans un domaine peu attractif mais dont la mission est
économique. La privatisation et la fermeture constituent les deux
options de gestion.
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