Les mécanismes de financement et de gestion budgétaire de la CEMAC

REPUBLIQUE DU CAMEROUN

Paix -Travail - Patrie

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MINISTERE DE L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR

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UNIVERSITE DE DSCHANG

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FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES

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LES MECANISMES DE FINANCEMENT ET DE GESTION BUDGETAIRE DE LA CEMAC

Mémoire présenté et soutenu publiquement en vue de l'obtention du Diplôme d'Etudes Approfondies en Droit Communautaire et Comparé CEMAC.

par 

TSOPBEING Marcel Williams

Titulaire d'une Maîtrise en droit des Affaires et de l'Entreprise

Sous la Direction de : Sous la Supervision du :

M. FOLEFACK Ernest Pr. ANOUKAHA François Docteur en droit de Agrégé des Facultés de Droit

l'Université Montesquieu Bordeaux IV Doyen de la Faculté des

Assistant à la FSJP Sciences Juridiques et Politiques

De l'Université de Dschang de l'Université de Dschang

Novembre 2004

DEDICACE

Je dédie ce mémoire

A mes parents M. Pierre DEMANOU et Mme Angèle FOUEGAP DEMANOU.

A mon oncle M. Michel DONHABOU.

REMERCIEMENTS

Au moment ou ce travail s'achève, il m'est particulièrement agréable d'adresser mes remerciements à tous ceux qui de près ou de loin m'ont assisté dans son élaboration.

Ma gratitude va tout d'abord à l'endroit du Dr. Ernest FOLEFACk qui a bien voulu orienter et guider mes travaux de recherche et qui m'a fait bénéficier de son expérience dans le domaine du droit avec ses conseils et critiques bienveillants.

Je remercie également le Dr. Pascale NGUIHE KANTE et le Dr Jean-Paul KENFACK pour le concours précieux qu'ils m'ont apporté.

J'exprime ma gratitude à tous les enseignants de la Faculté des Sciences juridiques et politiques de l'Université de Dschang pour leur encadrement tout au long de ma formation au sein de cette institution.

Je remercie également tous mes camarades de promotion notamment Mm Roland DJIEUFACK, Serges MBOUMEGUE, Robert ASONTSA, Josué WOUNTANNA, Alain Duplex NGOUNOU KAMGA, Jean Bedel TCHOUAMBIA TOMTOM, Bertolus KENGNI BOM, Mlles Sylvie MAKENTSOP et Roberline TOZWEM qui ne m'ont jamais refusé dialogue et aide matérielle.

Je suis aussi reconnaissant envers Mlle Mireille DJOUMESSI pour sa présence constante et son soutien inestimable.

J'exprime également ma gratitude à mes oncles Mm Albert DOUANLA, Victor ZAMBOU, Bertrand FOMETIO et à ma Tante Mme Geneviève NANDONG NINTEDEM pour leur soutien constant.

Je suis très reconnaissant envers mes amis Mm Baudelin DONGMO, Gabriel DONGMO, Raphaël NGUETIE, Dieudonné APOUDEM WATIO, Augustin NGUEFEU, Gaston ZEBAZE, Pavel JEUTANG, Mlle Carole NGOH NDE et Mme Carine Inès DONFACK.

Je remercie aussi mes frères Mm Hello DEMANOU, Germain TSAGUE, Etienne MEZATIO, Marcel JEUTSOP, Alex DEMANOU, Martial KENFACK et mes soeurs Mlles Mireille DEMANOU, Janine MEFOGO, Mmes Nina MATSIGUIA et Louise TSOPGNY pour tout leur soutien.

Enfin j'exprime ma gratitude à toutes les personnes de mon entourage qui chacune à sa façon, m'ont apporté leur soutien.

RESUME

Les mécanismes de financement et de gestion budgétaire de la C.E.M.A.C., c'est l'ensemble des moyens qui, combinés, permettent à la C.E.M.A.C. de se doter des ressources financières et de les gérer correctement. Après une longue période de léthargie qu'a connu l'U.D.E.A.C. ( 34 ans durant ) due en partie à l'insuffisance des ressources financières et à leur mauvaise gestion , les Etats signataires du Traité de la C.E.M.A.C. en ont tiré des leçons et ont apporté de nombreuses innovations:

D'une part au niveau des mécanismes de financement notamment par l'institution d'un mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur la T.C.I./P et la mise sur pied des mécanismes de recouvrement importants.

Au niveau de la gestion budgétaire d'autre part, les parties signataires du Traité ont élaboré des Règlements Financiers qui réglementent la gestion des ressources et ont mis sur pied des mécanismes de contrôle de l'exécution du budget donc le plus opérationnel est le contrôle exercé par la Chambre des Comptes.

Toutefois, bien que la C.E.M.A.C. soit sur la bonne voie, beaucoup reste à faire notamment pour ce qui est de l'augmentation des ressources propres et des précisions au niveau des compétences budgétaires du parlement de la Communauté.

ABSTRACT

The mechanisms of financing and budgetary control of the C.E.M.A.C., it is the whole of the means which, combined, allow the C.E.M.A.C. to obtain the financial resources and to manage them correctly. After a long period of lethargy which prevailed within U.D.E.A.C. (34 years lasting) due partly to the insufficiency of the financial resources and their bad management, the signatories of the C.E.M.A.C. Treaty experienced many loopholes and brought forward many innovations:

On the one hand, on the level of the mechanisms of financing in particular by the institution of an autonomous means of financing of the Community based on the T.C.I./P and the setting-up of the important mechanisms of recovering.

On the level of the budgetary control in addition, the signatories of the Treaty worked out Financial Payments which regulate the stock management and set up mechanisms of control of the implementation as regard the operationally of the budget thus is the control exerted by the Room of the Audit bench.

However, although the C.E.M.A.C. is on the good way, much remains to be made in particular as regards the increase in their own resources and the precise details on the level of budgetary competencies of the Parliament of the Community.

PRINCIPALES ABREVIATIONS

- BDEAC : Banque de Développement des Etats de l'Afrique Centrale

- CCPAC : Comité des Chefs de Police d'Afrique Centrale

- CEE : Communauté Economique Européenne

- CEEAC : Communauté Economique des Etats de l'Afrique Centrale

- CEMAC : Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale

- Cf. : Confère

- CICOS : Commission International du Bassin du Congo Oubangui Sangha

- Ed : Edition

- EIED : Ecole Inter- Etats des Douanes

- ISSEA : Institut sous Régional de Statistique et d'Economie

Appliquée

- LGDJ : Librairie Général de Droit et de Jurisprudence

- O.U.A. : Organisation de l'Unité Africaine

- PRASAC :  Pôle Régional de la Recherche Appliquée au Développement

des Savanes d'Afrique Centrale

- PUF : Presses Universitaires de France

- TCI/P : Taxe ou Prélèvement Communautaire d'Intégration

- UDEAC : Union Douanière et Economique des Etats de l'Afrique

Centrale

- UE : Union Européenne

- UEAC : Union Economique de l'Afrique Centrale

- UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africain

SOMMAIRE

I^ère partie : LES MECANISMES DE FINANCEMENT DE LA CEMAC.

CHAPITRE I : LES RESSOURCES DE LA CEMAC.

Section préliminaire : LES CONDITIONS DE CREATION DES RESSOURCES DANS LA CEMAC.

P1- L'autorité compétente dans la création des ressources.

P2- La nature de la décision instituant les ressources.

SI- LA NATURE DES RESSOURCES.

P1- Les différentes ressources.

P2- Détermination et justification de la nature des ressources de la CEMAC.

SII- LA PROCEDURE DE FINANCEMENT DE LA CEMAC.

P1- Le financement du budget des institutions et organes de la Communauté.

P2- Le financement des projets intégrateurs et le financement compensatoire.

CHAPITRE II : LE RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC.

SI- L'ORGANISATION DU RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC.

P1- La définition des agents et des modalités de recouvrement.

P2- Les mécanismes de recouvrement.

SII- LES LIMITES DES MECANISMES DE RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC.

P1- Les limites liées à l'influence et au domaine d'intervention des Etats dans le recouvrement des ressources.

P2- Les limites liées à la nature des ressources de la CEMAC.

II^ème partie : LA GESTION BUDGETAIRE DANS LA CEMAC.

CHAPITRE III : L'ORGANISATION DE LA GESTION BUDGETAIRE DANS LA CEMAC.

Section préliminaire : LES PRINCIPES GOUVERNANT L'ELABORATION ET L'EXECUTION DU BUDGET.

P1- La règle de l'unité budgétaire.

P2- La règle de l'annualité.

P3- La règle de l'équilibre.

P4- La règle de la spécialité.

SI- LA GESTION DU BUDGET GENERAL DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS ET ORGANES DE LA COMMUNAUTE.

P1- Les agents d'exécution du budget.

P2- Les opérations d'exécution du budget.

SII- LA GESTION DU FONDS DE DEVELOPPEMENT DE LA COMMUNAUTE.

P1- Les organes de gestion du Fonds de Développement.

P2- Les modalités d'intervention et de gestion du Fonds de Développement.

CHAPITRE IV- LE CONTROLE DE L'EXECUTION DU BUDGET DANS LA CEMAC.

SI- LE CONTROLE INTERNE DE L'EXECUTION DU BUDGET DANS LA CEMAC.

P1-Le contrôle exercé par le Contrôleur financier.

P2- L'Audit interne.

SII- LE CONTROLE EXTERNE.

P1- Le contrôle juridictionnel de l'exécution du budget de la CEMAC.

P2- Le contrôle politique de l'exécution du budget de la CEMAC.

INTRODUCTION GENERALE

L'intégration se conçoit comme le processus par lequel des Etats transfèrent leurs compétences à une organisation internationale dotée de pouvoirs de décision et de compétences supra-nationales ou supra-étatiques pour réaliser un ensemble juridique cohérent. En Afrique comme partout ailleurs, la création et le fonctionnement d'institutions régionales devant oeuvrer pour l'intégration régionale des Etats membres nécessitent la mobilisation de nombreux moyens notamment financiers dont l'insuffisance ou l'absence peut inhiber considérablement le processus d'intégration régionale ou constituer un véritable obstacle au fonctionnement de l'institution régionale. Comme le souligne le professeur P.F. Gonidec, les moyens financiers conditionnent les capacités d'action des organisations et «une organisation internationale, quelle qu'elle soit, ne peut produire plus que ne lui permettent les moyens dont elle a été dotée ». On ne peut donc concevoir un projet d'intégration régionale ni envisager le fonctionnement d'une institution régionale sans ressources financières. D'ailleurs l'une des causes de dysfonctionnement des organisations internationales, c'est l'insuffisance des moyens financiers. L'existence des ressources financières et l'assurance d'une bonne gestion constituent la pierre angulaire qui permet à l'institution régionale de fonctionner et de réaliser ses objectifs ; ce qui rend l'intégration régionale effective. L'intégration dans la sous région Afrique centrale a longtemps souffert de l'insuffisance des ressources depuis la création de l'UDEAC ; due au non paiement par les Etats membres de leurs contributions au budget de l'institution, il nous semble judicieux de nous attarder sur les obstacles à l'intégration en Afrique centrale, l'évolution des mécanismes de financement et de gestion budgétaire de l'UDEAC à la CEMAC, l'analyse du sujet et la définition des termes clés, l'intérêt du sujet, la problématique et les hypothèses de travail, la méthode et les techniques de recherche utilisés.

I- GENERALITE SUR LES OBSTACLES A L'INTEGRATION ET AU

FINANCEMENT DANS LE SOUS REGION AFRIQUE CENTRALE

Si les difficultés financières ont freiné considérablement le processus d'intégration dans la Sous-région, il existe toute fois à côté d' elles d'autres obstacles qui ont contribué à les accentuer ou constitué avec elles les causes de l'échec de l'UDEAC. C'est pourquoi il convient de mettre en exergue les obstacles à l'intégration dans la sous région qui sont d'ordre économique, politique, juridique, institutionnel et matériel.

Les obstacles d'ordre économique sont légion : on note la fragilité des économies due à une dépendance accentuée vis-à-vis de l'extérieur et à une marginalisation économique ; l'existence des économies quasi identiques due d'une part à l'absence de spécialisation, ce qui exclut toute complémentarité entre les économies ; l'étroitesse du marché due à une population faible (le territoire de la CEMAC représente 10% de la superficie de l'Afrique avec une population de 30 millions des 800 millions d'africains).

Constituent également des obstacles d'ordre économique, certaines pratiques et stratégies des acteurs économiques dans les échanges commerciaux en Afrique centrale notamment le commerce informel qui se développe entre certains pays de la sous région et les pays environnants (Cameroun - Nigeria). Il faut cependant noter que le commerce informel à notre sens n'est pas en lui-même un obstacle à l'intégration ; au contraire s'il se développe c'est un signe qu'il y a contexte favorable aux échanges économiques. Le procès très souvent fait aux relations commerciales dites informelles est en effet sans fondement et ne répond qu'à une préoccupation fiscale. A ces obstacles il faut ajouter la responsabilité des facteurs internationaux notamment les plans d'ajustement structurel, les implications des marchés mondiaux des produits de base, et le poids des contraintes internationales. Les périodes de hausse de prix sur les marchés internationaux des matières premières ont en effet permis à certains pays producteurs de pétrole notamment d'obtenir d'importantes recettes d'exportation et de s'engager dans des politiques de développement ou l'action nationale a pris le pas sur l'intérêt régional.

Les obstacles d'ordre politiques sont également importants. On note la volonté exacerbée des Etats membres de conserver leur souveraineté, ce qui est à l'origine du respect limité des décisions et engagements contractuels par les Etats membres et des égoïsmes nationaux. La déclaration du Président du Gabon à propos de la Libre

circulation des personnes dans la sous région est édifiante : « Nous sommes partisans

du maintien des visas et des autorisations de séjour... Si en plus des arrivées clandestines, nous ouvrons les vannes, nous Gabonais, serons submergés ». Les crises de leadership entre les chefs d'Etat de la sous région constituent également un frein au processus d'intégration sous régionale. A ces obstacles d'ordre politique,, il faut ajouter l'insécurité politique de plus en plus fréquente dans la sous région ; même si les bases d'une sécurité sous régionale ont été jetées à l'instar du projet de Conseil paix et sécurité reformé à Malabo(COPAX).

En ce qui concerne les obstacles d'ordre juridique, on peut relever le non-respect de la législation fiscalo douanière qui se traduit par la multiplication des barrières douanières invisibles et des taxes complémentaires, le rigorisme législatif interne qui engendre des conflits entre les politiques économiques nationales et les politiques communes. C'est le cas du non respect de la politique douanière, de la non application de la politique fiscale commune, et de la politique industrielle commune. Le problème de la sécurité juridique qui suppose une double exigence, d'une part l'existence d'une législation couvrant l'ensemble des activités et d'autre part l'assurance d'une saine application par un juge débarrassé de toute influence néfaste, connaît un début de solution avec l'unification du droit des Affaires dans le cadre de l'OHADA ; même s'il faut noter que l'application du droit OHADA dans le cadre de la CEMAC ne constitue qu'une situation de fait. En effet ce droit n'étant pas généré par la CEMAC, et le juge communautaire ne pouvant intervenir pour son application, ne saurait être considéré comme faisant partie de l'ordre juridique communautaire CEMAC.

Les obstacles d'ordre institutionnel sont constitués notamment par la coexistence de deux ensembles CEEAC et CEMAC dont les objectifs sont concurrents.

En ce qui concerne les obstacles d'ordre matériels, il faut relever l'absence d'infrastructures de communication ; et les difficultés financières. Les Etats de la sous région ne sont en effet pas toujours prêt à payer leurs contributions ou accusent régulièrement des retards dans l'acquittement de leurs cotisations ce qui paralyse le processus d'intégration.

A tout ceci, il faut ajouter le relatif respect des critères de convergence ou de surveillance multilatérale par les Etats membres quand on sait que le dispositif de surveillance multilatérale institué en vue de renforcer la compétitivité des activités économiques et financières, d'assurer la convergence vers des performances soutenables et la mise en cohérence des politiques budgétaires nationales avec la politique monétaire commune, s'appuie sur des critères de convergences dont le respect par les Etats membres de la CEMAC peut encourager le paiement régulier de leurs contributions au budget de l'organisation et favoriser ainsi le meilleur financement de la Communauté.

En somme, «l'absence de cohésion sociale, la situation économique, l'instabilité politique [et les difficultés financières] créent un environnement peu favorable à une intégration poussée à court terme ». Ainsi en créant l'UDEAC, l'ambition des chefs d'Etat signataires était de constituer un vaste territoire douanier commun et poser les jalons vers un marché commun de l'Afrique Centrale. Mais 30 ans après la création de cette institution, les chefs d'Etat de l'UDEAC au cours d'un sommet de Libreville de 1991 constataient l'échec de cette organisation. La mise sur pied de le CEMAC est, comme le souligne Monsieur Joseph Djeukou, « l'aboutissement d'un processus de relance de la construction communautaire amorcé à la suite des premiers signes de la crise financière de l'UDEAC apparu vers la fin des années 1980 ». La CEMAC qui s'est substituée à l'UDEAC est donc porteuse de nombreux espoirs ce qui appelle une rénovation de ses mécanismes de financement et de gestion budgétaire, d'où l'examen de l'évolution des mécanismes de financement et de gestion budgétaire de l'UDEAC à la CEMAC.

II- L'EVOLUTION DES MECANISMES DE FINANCEMENT DE L'UDEAC A LA CEMAC.

La création de l'UDEAC en 1964 s'est accompagnée de la mise sur pied des mécanismes destinés à son financement, contenus dans le Traité de Brazzaville du 08 décembre 1964 et ses textes subséquents ainsi que dans les statuts de la Banque de Développement des Etats de l'Afrique Centrale (BDEAC). L'évolution au niveau de ces mécanismes de financement du passage de l'UDEAC à la CEMAC s'est ressentie d'abord au niveau des ressources et des conditions de création des ressources, ensuite au niveau de la procédure de financement et le mécanisme de recouvrement, et enfin au niveau de la gestion budgétaire.

Au niveau des ressources, il faut noter que l'UDEAC disposait de trois catégories de ressources :

· Les contributions des Etats membres par le biais des paiements directs des trésors nationaux. Il s'agit des contributions à parts égales qui constituent plus de 90% des ressources destinées au financement du fonctionnement des institutions et organes de l'organisation.

· Les subventions et aides extérieures

- Les ressources provenant des prestations de certains organes de la Communauté.

La CEMAC a conservé ces acquis de l'UDEAC. Bien qu'elle affirme être dotée des ressources propres, elle a d'abord renforcé les modes de paiement des contributions des Etats membres. C'est ainsi que dans un premier temps, les parties signataires du Traité de la CEMAC ont, en dehors du paiement direct par les Trésors des Etats membres, ajouté les produits des droits de douane institués à cet effet par la Communauté, les produits des droits d'accises ou autres taxes indirectes, les prélèvements sur la part revenant à chaque Etat sur le bénéfice distribué par le BEAC. Ensuite la Conférence des chefs d'Etat a institué un mécanisme de financement autonome basé sur une taxe ou prélèvement communautaire d'intégration(TCI/P). Ainsi avec l'évolution, on est passé des contributions des Etats basées sur le paiement direct par les Trésors nationaux aux contributions des Etats basés principalement sur la TCI/P et alternativement sur les autres modes de paiement des contributions de l'article 29 de l'Additif au Traité instituant la CEMAC. De plus l'affirmation à l'article 28 de l'Additif d'un financement par des ressources propres, traduit la volonté de la CEMAC d'avancer dans le processus de l'intégration régionale, volonté qui se matérialise déjà depuis l'institution du mécanisme de financement autonome basé sur la TCI/P susmentionnée.

En ce qui concerne les conditions de création des ressources, il faut dire que les ressources propres étant des moyens pécuniaires qui garantissent le financement autonome de la Communauté - dès lors qu'elles sont mises automatiquement à la disposition de la Communautés sans possibilité pour les Etats membres de s'y opposer -, il faut que leur création se fasse dans des conditions qui empêchent toute opposition future des Etats membres. Cela est tellement vrai que la substitution des ressources propres aux contributions des Etats membres dans le cadre de l'Union européenne s'est heurtée à la résistance de ceux-ci dont la crise provoquée par la France en 1965 n'avait été qu'une illustration. De toute manière, elle suppose un certain degré d'achèvement de la construction communautaire, non seulement dans le domaine douanier mais aussi dans d'autres domaines sensibles et la mise sur pied des mécanismes modérateurs transitoires destinés à éviter des variations brutales dans les reversements des Etats membres. Dans la CEMAC, la ressource qui s'apparente à une ressource propre est la TCI/P créée postérieurement aux ressources de l'article 29 de l'Additif et qui garantit le financement autonome de la Communauté. Nous nous attarderons sur l'organe compétent pour créer les ressources, ainsi que la nature de la `'décision'' instituant les ressources .

Concernant l'organe compétent dans la création des ressources propres dans la CEMAC, il faut noter que le mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur la TCI/P a été crée par un Acte Additionnel de la Conférence des chefs d'Etat de la CEMAC en date du 14 Décembre 2000. Ce qui signifie que la création des ressources propres est de la compétence de la Conférence des chefs d'Etat. La Conférence des Chefs d'Etat de la CEMAC est en effet l'instance suprême de la Communauté qui exerce une compétence générale sur tous les aspects de la vie communautaire dès lors qu'elle détermine la politique de la Communauté et oriente l'action du Conseil des Ministres de l'UEAC et du Comité Ministériel de l'UMAC. Elle constate l'état d'avancement du processus d'intégration et décide des actions à entreprendre en vu de l'achèvement du programme d'intégration. C'est sans doute à cet effet qu'elle a adopté l'Acte Additionnel instituant le mécanisme de financement excluant ainsi la compétence du Conseil des Ministres dont la compétence en matière financière demeure «d'arrêter à l'unanimité et sur proposition du Secrétaire Exécutif après consultation de la Chambre des Comptes, les Règlements Financiers spécifiant notamment les modalités d'élaboration et d'exécution du budget ainsi que les conditions de reddition et de vérification des comptes ». La compétence du Conseil des Ministres se limiterait donc à la définition des Règlements Financiers devant régir l'élaboration et l'exécution du budget alors que la création des ressources serait de la Conférence des Chefs d'Etats.

L'adoption des ressources par la Conférences des Chefs d'Etat se fait sans procédure particulière ; Elle est juste précédée d'une proposition du Secrétaire Exécutif. Ceci se distingue de la procédure de création des ressources propres dans le cadre de l'Union européenne.

En effet dans l'Union européenne, l'organe compétent pour créer les ressources propres est le Conseil de l'Union européenne. La procédure d'adoption des ressources ici est de nature à faciliter l'application de la décision instituant la ressource propre. L'alinéa 2 de l'article 201 du Traité sur l'Union européenne ( signé à Maastricht le 7 février 1992 ) dispose : « le Conseil statuant à l'humanité sur proposition de la Commission et après consultation Parlement européen, arrête les dispositions relatives au système des ressources propres de la Communauté dont il recommande l'adoption par les Etats membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. » La procédure comporte donc deux phases, l'adoption par le Conseil et l'adoption par les Etats membres. L'adoption par le Conseil se fait donc sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen. L'adoption par les Etats membres est une procédure d'une particulière solennité qui traduit l'importance de la décision et de la volonté d'associer les parlements nationaux qui ont traditionnellement le pouvoir de voter l'impôt, aux décisions sur les ressources propres de l'Union. Il est donc regrettable compte tenu de l'importance de la décision sur les ressources propres que cette procédure associant les ·Parlements nationaux ne soient pas respectée dans le cadre de la CEMAC lors de l'adoption des décisions sur les ressources propres.

Dans le cadre de l'UEMOA, le Traité modifié de Janvier 2003 prévoit que les projets d'Actes relatifs aux ressources sont adoptés après consultation du Parlement communautaire.

Au-delà de la procédure d'adoption des ressources faisant intervenir le ou les organes compétents, il convient aussi de s'interroger sur le mode de prise de décision de l'organe compétent pour créer les ressources dans la mesure ou le mode de prise d'une décision peut déterminer l'efficacité de cette décision. Ainsi dans la CEMAC ou la Conférence des chefs d `Etat est compétente pour la création des ressources propre, la décision se fera par consensus qui est le mode de prise de décision de la Conférence des Chefs d'Etat. Alors que le Conseil de l'Union européenne statue sur ce point à l'unanimité. Le consensus consiste à conclure une délibération sans recourir à un vote, tout simplement par la constatation faite qu'aucune opposition ne se manifeste sur une proposition présentée alors qu'en ce qui concerne l'unanimité, tous les Etats membres doivent voter positivement, chaque Etat ayant un droit de veto. Le consensus facilite la prise des décisions mais facilite-il aussi l'application des décisions, a fortiori des décisions aussi importantes comme celles créant les ressources propres ?

Pour ce qui est de la nature de la décision instituant les ressources propres, notons tout d'abord que la nature de la décision détermine l'efficacité dans l'application. Ainsi contrairement aux Recommandation et Avis qui ne lient pas, les décisions, les Directives, les Règlements et les Actes Additionnels sont obligatoires ou lient les Etats membres quant au objectifs à atteindre. Le mécanisme de financement autonome de la CEMAC basé sur la TCI/P est institué par un Acte Additionnel de la Conférence des Chefs d'Etats. Aux termes de l'article 21 de l'Additif au Traité, «les Actes additionnels sont annexés au Traité de la CEMAC et complètent celui-ci sans le modifier. Leur respect s'impose aux institutions de la Communauté ainsi qu'aux autorités des Etats membres. »Il s'agit d `une décision qui s'impose aux Etats membres. La nature de la décision instituant la ressource propre est donc de nature à garantir son application au niveau des Etats membres.

En somme et pour ce qui est des conditions d'adoption de la décision sur les ressources propres, il faut dire que la procédure et le mode de prise de décision semblent ne pas faciliter la mise en oeuvre de la ressource propre même si la nature de la décision répond au souci de faciliter l'application au niveau des Etats membres.

En ce qui concerne la procédure de financement, il faut dire que l'UDEAC a mis sur pied des mécanismes de financement du budget de fonctionnement des institutions et organes de la Communauté d'une part et d'autre part des mécanismes de financement des projets intégrateurs et du financement compensatoire. Le budget de fonctionnement des institutions etait financé en majeure partie par les contributions des Etats membres à travers leurs Trésors nationaux ; le financement des projets intégrateurs était à la charge de la BDEAC.

Le financement compensatoire etait rendu possible grâce à l'existence du Fonds de solidarité, alimenté par les contributions égalitaires des Etats côtiers qui étaient supposés tirer avantage de leur situation géographique.

Avec la création de la CEMAC, le financement du budget de fonctionnement demeure toujours du ressort des contributions des Etats membres. Par contre le financement des projets intégrateurs et le financement compensatoire sont désormais à la charge de l'institution de financement du développement qui assure désormais les attributions confiées jadis à la BDEAC et au Fonds de solidarité qui a disparu. La BDEAC est désignée en qualité d'Agent financier pour la gestion du Fonds de Développement. Alimentées par une fraction de la TCI/P, déduction faite des sommes affectées au budget de fonctionnement des institutions et organes de la Communauté, et complétée le cas échéant par les dons, legs et subventions, les ressources du Fonds de Développement sont affectées au financement des projets intégrateurs (Guichet1) et au financement compensatoire (Guichet 2) ainsi qu'il suit : Guichet 1 : 60% et Guichet 2 : 40%.

En ce qui concerne les mécanismes de recouvrement, il faut souligner que l'UDEAC n'avait pas prévu des mécanismes de recouvrement forcé. Il existait juste un mécanisme quasi automatique de règlement des contributions par les Etats membres régis par une convention avec chacun d'eux. La CEMAC a, pour garantir le recouvrement de ses ressources, mis sur pied d'une part le mécanisme de paiement forcé tels que prévus à l'article 31 de l'Additif et d'autre part des sanctions de gravité croissante de l'article 32 du même Additif.

L'évolution au niveau de la gestion des ressources est également importante. En effet contrairement à l'UDEAC ou le contrôle de l'exécution du budget est presque inexistant, les parties signataires du Traité de la CEMAC ont mis sur pied des institutions et des organes chargés du contrôle de l'exécution du budget de la CEMAC notamment la Chambre des Comptes de la Cour de Justice de la Communauté. Ainsi, on peut dire avec le Professeur Maurice Kamto que l'idée selon laquelle un organe juridictionnel est indispensable dans la panoplie institutionnelle des organisations d'intégration régionale est largement reçu de nos jours.

Le passage de l'UDEAC à la CEMAC s'est donc accompagné d'une rénovation des mécanismes de financement et de gestion budgétaire. Mais que faut-il entendre par mécanisme de financement et de gestion budgétaire ?

III- ANALYSE DU SUJET ET DEFINITION DES TERMES CLES :

Les expressions "mécanismes de financement" et "gestion budgétaire de la CEMAC" nécessitent des éclaircissements.

Le terme "mécanisme" est d'après le Dictionnaire français "Petit Robert", une combinaison d'éléments montés pour faire fonctionner un ensemble. Les mécanismes de financement et gestion budgétaire de la CEMAC s'entendent donc comme l'ensemble des moyens qui, combinés permettent à la CEMAC de se doter des ressources financières et de les gérer correctement. Les mécanismes de financement sont constitués des différentes ressources de la CEMAC que sont les contributions des Etats membres versées principalement par le biais de la TCI/P et alternativement par les autres modes de paiement de l'article 29 de l'Additif, les concours financiers versés par tout Etat tiers et toute organisation nationale ou internationale ainsi que tout don, les revenus de certaines prestations des organes de la Communauté. Rentrent également dans les mécanismes de financement la procédure de financement et les mécanismes mis sur pied pour faciliter le recouvrement notamment le paiement forcé et les sanctions de gravité croissante.

La gestion budgétaire de la CEMAC quant à elle recouvre l'étude sur la gestion des finances publiques communautaire sous ses différents aspects que sont l'élaboration du budget, l'exécution du budget, la structure des dépenses, le contrôle de l'exécution du budget.

Les mécanismes de financement et de gestion budgétaire renvoient donc aux finances publiques communautaire de la CEMAC. Il s'agit de l'ensemble constitué d'une part des ressources de la Communauté et des mécanismes mis sur pied pour assurer leur recouvrement et d'autre part du droit budgétaire de la Communauté comprenant les principes généraux du budget, l'exécution et le contrôle de l'exécution du budget.

IV- INTERET DU SUJET

La CEMAC étant l'aboutissement d'un processus de relance de la construction communautaire de l'Afrique Centrale, amorcé à la suite des premiers signes de la crise financière de l'UDEAC apparus vers la fin des années 1980, la création d'une nouvelle Communauté conduit sans contestation à une réflexion sur l'opportunité de la création d'un nouvel ensemble et sa contribution au processus d'intégration économique en Afrique centrale. Le sujet nous permet donc d'abord d'examiner et de mesurer l'efficacité des mécanismes de financement mis sur pied dans la CEMAC pour assurer son financement et de déterminer les mécanismes pouvant garantir un meilleur financement de cette Communauté. Ensuite, le sujet permet aussi d'examiner la qualité des moyens mis sur pied pour assurer la gestion des ressources de la CEMAC, notamment le contrôle de l'exécution du budget et de définir les moyens pouvant garantir une saine gestion des ressources de la CEMAC. Ce travail nous permet également de circonscrire le cadre des finances publiques communautaires.

Le sujet pourrait donc contribuer à ouvrir aux débats académiques sur les finances publiques communautaires, débats qui pourraient aider à améliorer les mécanismes de financement et de gestion budgétaire de la CEMAC et par-delà, sa capacité d'action ; car comme le souligne le professeur Pierre François GONIDEC, la capacité d'action des organisations internationales « est en grande partie conditionnée à la fois par l'importance des moyens dont elles disposent et par la rigueur de la gestion financière . »

V- PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES DE TRAVAIL

La CEMAC ayant remplacé l'UDEAC à la suite des difficultés notamment financières que connaissait cette dernière, il devient urgent de s'interroger sur les mécanismes de financement et de gestion budgétaire mis sur pied par la CEMAC pour assurer son fonctionnement et réaliser ses objectifs :

Les mécanismes de financement mis sur pied dans la CEMAC sont-ils conçus de manière à conférer à la Communauté des ressources suffisantes ? Quelles sont les mécanismes pouvant garantir un meilleur financement ? La gestion budgétaire dans la CEMAC est-elle saine au point de garantir l'efficacité ? Quels sont les mécanismes pouvant garantir une saine gestion des ressources de la CEMAC ? Bref les mécanismes de financement et de gestion budgétaire mis sur pied dans la CEMAC sont-ils conçus de manière à permettre à la Communauté de réaliser plus efficacement ses objectifs ?

Contrairement à l'UDEAC, on note un changement au niveau des mécanismes de financement mis sur pied par la CEMAC d'une part par l'institution d'un mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur une TCI/P et d'autre part par l'établissement des mesures de contraintes visant à faciliter le recouvrement des ressources. On devrait penser que ces innovations augurent d'un printemps dans les mécanismes de financement de la CEMAC.

De même au niveau de la gestion budgétaire, il faut souligner que contrairement à l'UDEAC, les Règlements Financiers de la CEMAC organisent mieux la gestion des ressources de la CEMAC et instituent des contrôles au niveau de l'exécution du budget. On peut a priori penser que ces innovations amélioreraient la qualité de la gestion des ressources de la CEMAC.

VI- METHODES ET TECHNIQUES DE RECHERCHE

Pour se faire, nous avons fait recours à plusieurs approches méthodologiques. Mais il faut dire que tout naturellement, le sujet tel que libellé fait primer la méthode d'analyse juridique des textes légaux et l'analyse documentaire. Toutefois, cette analyse, afin de nous permettre de mieux déceler les éléments intéressant notre sujet a été pointilleuse et profonde ; l'exégèse qui sied le mieux à l'analyse des textes communautaires a donc été mis à profit mais avec la prudence et l'humilité qu' impose la nouveauté. Nous avons donc analysé les sources juridiques des mécanismes de financement et de gestion budgétaire de l'ex - UDEAC et de la CEMAC constituées d'une part du droit originaire notamment le Traité créant l'UDEAC , le Traité de N'Djamena du 16 Mars 1994 instituant la CEMAC, l'Additif au Traité de la CEMAC signé le 05 juillet 1996 à Libreville, la convention régissant l'UEAC, la Convention régissant la Cour de Justice Communautaire. D'autre part nous avons analysé les textes de droit dérivé se rapportant au sujet notamment le Règlement Financier du Secrétariat Exécutif de la Communauté du 18 Août 1999, les différents Règlements Financiers arrêtant et rendant exécutoire le Budget de la Communauté, l'Acte Additionnel du 14 Décembre 2000 instituant un mécanisme de financement autonome pour la Communauté, le Règlement fixant les modalités d'intervention et gestion du Fonds de Développement, les Actes Additionnels portant statut et Règles de procédure devant la Chambre des Comptes de la Cour de justice de la Communauté du 14 Décembre 2000, le Règlement intérieur de la Commission interparlementaire du 21 Juin 2000.

En plus de l'analyse des textes et documents, nous avons eu recours à l'analyse comparative, car comme le souligne le professeur BIPOUN WOUM, le chercheur africain est mu par une tension intellectuelle permanente résultant du fait que la science appliquée à l'Afrique porte en elle le germe de la comparaison de sorte que toute réflexion y afférente se resoud finalement en un incessant pèlerinage de l'esprit entre la réalité nominale observable localement et le répertoire substantiel d'où a été puisé tel concept ou telle notion. Les mécanismes de financement et de gestion budgétaire de la CEMAC, sujet de notre travail n'échappent pas à cette réalité proverbiale. Il nous a paru important de mener l'étude par référence aux textes de l'UEMOA et de l'Union Européenne sur les mécanismes de financement et de gestion budgétaire, aux différents ouvrages et documents sur l'Union Européenne.

En définitive et en vue d'apporter une esquisse de réponse aux interrogations soulevées par le sujet, nous envisagerons d'une part les mécanismes de financement (I^ère partie) et d'autre part la gestion budgétaire (II^ème partie) de la CEMAC.

Ière PARTIE : LES MECANISMES DE FINANCEMENT DE LA CEMAC

Les mécanismes de financement de la CEMAC, c'est l'ensemble des moyens qui combinés permettent à la Communauté de se doter des ressources. Il s'agit des différentes sources de financement que sont les contributions des Etats membres versées par le biais des différents moyens que sont d'une part les paiements directs des Trésors des Etats membres, les produits des droits de douanes institués à cet effet par la Communauté sur certains produits, les produits des droits d'accises ou autres taxes indirectes, le prélèvement revenant à chaque Etat sur le bénéfice distribué par la BEAC, prévus à l'article 29 de l'Additif et d'autre part la taxe ou prélèvement communautaire d'intégration instituée par l'Acte Additionnel instituant un mécanisme autonome de financement de la Communauté. Les autres sources de financement sont constituées par les concours financiers versés par tout Etat tiers et toute organisation nationale ou internationale ainsi que tout don. Les revenus de certaines prestations des organes de la Communauté. Rentrent également dans les mécanismes de financement, les mécanismes mis sur pied pour faciliter le recouvrement des ressources notamment le mécanisme de recouvrement forcé prévu à l'article 31 de l'Additif et les sanctions de gravité croissante de l'article 32 de l'Additif. Pour se financer, la CEMAC affirme être dotée des ressources propres (Chapitre I) et a développé des mécanismes de recouvrement importants(Chapitre II).

CHAPITRE I : LES RESSOURCES DE LA CEMAC

Les ressources de la CEMAC, c'est l'ensemble des moyens pécuniaires qui lui permettent de fonctionner et de financer ses activités et projets intégrateurs. Aux termes de l'article 28 de l'Additif au Traité de la CEMAC, « la Communauté est dotée des ressources propres qui assurent dans le respect des acquis de l'UDEAC, le financement de son fonctionnement. » Cette disposition traduit la volonté pour les Etats membres de la CEMAC d'avancer dans le processus de l'intégration. En effet, dans le cadre de l'UDEAC, les Etats membres contribuaient au budget de fonctionnement par le biais de leur Trésor public. Les crises économiques dont ils ont été victimes les a souvent empêcher d'honorer leurs contributions à termes échus au point d'entraîner des arriérés de contributions vis-à-vis du Secrétariat général  ce qui eût comme principale conséquence le ralentissement des activités. La CEMAC tout en conservant les acquis de l'UDEAC a développé de nouveaux modes de paiement des contributions des Etats membres. Ainsi comme modes de paiement des contributions des Etats membres, la CEMAC a organisé aux termes de l'article 29 de l'Additif, à côté des paiements directs par les Trésors des Etats membres, les produits des droits de douane institués à cet effet par la Communauté sur certains produits, les produits des droits d'accises ou autres taxes indirectes, le prélèvement revenant à chaque Etat sur le bénéfice distribué par la BEAC. La CEMAC a par la suite et dans le souci de renforcer les modes de paiement des contributions des Etats membres, institué un mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur une taxe ou prélèvement communautaire d'intégration (TCI/P) par l'Acte Additionnel n° 03/00-CEMAC 046-CM-05 du 14 décembre 2000.

Il convient de souligner que cet Acte Additionnel abroge et remplace l'Acte n°1/93/ UDEAC-573-CD-SEI du 17 mai 1993 portant adoption du système des ressources permanentes de l'union et ses conventions connexes, ainsi que les dispositions de l'article 2 du Règlement n° 10/99/UDEAC-023-CM-02 du 17 Août 1999 portant mise en place du Fonds du Développement. Les dispositions de cet article prévoyaient des contributions particulières pour le Fonds de Développement. Ce Fonds est désormais alimenté par une fraction de la TCI/P.

A côté des contributions des Etats membres d'autres ressources sont prévues aux termes de l'article 29 de l'Additif.

Les ressources propres sont comme le souligne Guy Issac « des recettes affectées une fois pour toutes aux Communautés pour financer leurs budgets et leur revenant de droit sans qu'une décision ultérieure des autorités nationales doivent intervenir ». Ces ressources propres sont « gage de leur autonomie financière et de leur liberté d'action vis-à-vis des Etats membres ». La CEMAC est-elle financée par des ressources propres qui lui sont affectées une fois pour toutes et qui sont de nature à garantir son autonomie financière ? Cette question est tellement cruciale dans la mesure ou l'article 46 de l'Additif prévoit à titre transitoire, que «les modalités de règlement des contributions égalitaires des Etats en vigueur à l'UDEAC restent applicables jusqu'à la mise en place des nouvelles dispositions conformes à l'article 29 du présent Additif ... ». Il convient de souligner que même si un pas à déjà été franchi avec l'institution d'un mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur la TCI/P, le financement par des contributions des Etats membres calculées sur une base égalitaire reste applicable. Nous analyserons d'abord la nature des ressources de la CEMAC ( S1), ensuite la procédure de financement de la CEMAC (S2). .

SECTION I- LA NATURE DES RESSOURCES DE LA CEMAC

Nous examinerons d'abord les différentes ressources (P1) avant de déterminer la nature des ressources de la CEMAC (P2).

P1-Les différentes Ressources de la CEMAC

Il s'agit des ressources prévues à l'article 29 de l'Additif au Traité de la CEMAC et de la TCI/P institué par l'Acte Additionnel instituant un mécanisme de financement autonome de la Communauté. Nous analysons d'abord les contributions des Etats membres (A), ensuite les autres ressources de la CEMAC et les perspectives de financement futures soutenables (B).

A - La prééminence des contributions des Etats membres

Ce sont des contributions annuelles à part égale et constituent plus de 90% des ressources globales destinées au financement du fonctionnement des institutions et organes de la Communauté. Les difficultés rencontrées par l'UDEAC pendant les dernières années de son fonctionnement s'expliquent en partie par les problèmes liés au versement des contributions des Etats à la défunte Union Douanière. Les Etats membres contribuaient au budget de fonctionnement du Secrétariat Général de façon égalitaire et par le biais de leur Trésor Public. A côté des solutions alternatives prévues à l'article 29 de l'Additif au Traité de la CEMAC(2), la Conférence des Chefs d'Etat à mis sur pied un mécanisme autonome de financement de la Communauté (1).

1 - Le Mécanisme autonome de financement de la Communauté.

Il est institué par la Conférence des Chefs d'Etat, en sa séance du 14 Décembre 2000, par l'Acte Additionnel n° 03/00-CEMAC-046-CM-05 entré en vigueur le premier Janvier 2002. Son but est de renforcer le mécanisme initial de financement de la Communauté prévu par l'article 29 de l'Additif avec l'institution d'une taxe ou prélèvement communautaire d'intégration (TCI/P).

La TCI/P est une taxe d'affectation spéciale instituée dans tous les Etats membres aux fins de financement du processus d'intégration sous régionale. Elle fait partie intégrante du tarif des douanes de la CEMAC. Elle s'applique aux importations des Etats membres de produits originaires des pays tiers, mis à la consommation.

Les titres de paiement de la TCI/P sont déposés quotidiennement pour encaissement par les Administrations Nationales des Douanes dans les comptes ouverts au nom de la CEMAC dans les Agences Nationales de la BEAC. Les recettes annuelles de la TCI/P sont affectées au paiement des contributions des Etats membres.

- Aux budgets du Secrétariat Exécutif et des organismes spécialisés de l'UEAC, si leur statut ne dispose pas autrement ;

- Aux budgets de fonctionnement des institutions instaurées par le Traité

- Aux dotations aux Fonds de Développement.

- Et à toute autre action décidée par les organes délibérants de la Communauté.

Les éventuels excédents de recettes de la TCI/P sur total des contributions et des dotations dues, appartiennent à l'Etat concerné qui pourra les utiliser aux fins de paiement de ses arriérés de contributions ou en disposer par le biais d'un titre de paiement (chèque) émis par le Secrétariat Exécutif de la Communauté.

En cas de déficit, l'Etat membre concerné prend à sa charge et sur son budget, la différence entre le montant total de ses contributions et les recettes enregistrées dans le compte CEMAC ouvert à la Banque Centrale au titre de la TCI /P.

Ainsi l'intérêt de la TCI/P est qu'elle permet à la Communauté de se financer de manière autonome dans la mesure ou les ressources provenant de la TCI/P sont comme le souligne Pierre Constantinho et Marianne Dony « mises automatiquement à la disposition de la Communauté, sans possibilité pour les Etats membres de s'y opposer.» Les titres de paiement de la TCI/P sont déposés quotidiennement pour encaissement par les Administrations Nationales des Douanes dans les comptes ouverts au nom de la CEMAC dans les Agences Nationales de la BEAC, ce qui facilite ainsi le recouvrement.

2 - Les solutions alternatives

Aux termes de l'article 29 de l'Additif au Traité CEMAC, les contributions des Etats membres destinées à combler d'éventuels déficits se font de quatre manières :

- Les paiements directs des Trésors des Etats membres ;

- Les produits des droits de douane institués à cet effet par la Communauté sur certains produits ;

- Les produits des droits d'accises ou autres taxes indirectes ;

- Le prélèvement sur la part revenant à chaque Etat sur le bénéfice distribué par la BEAC.

Comme nous le verrons au niveau du recouvrement, les contributions des Etats membres font l'objet en dernier recours d'un prélèvement automatique sur le compte ordinaire ouvert par chaque Trésor National dans les livres de la BEAC. Le prélèvement est effectué de plein droit par la BEAC et sur notification du Secrétaire exécutive lorsque l'Etat membre n'a pas effectué dans les délais mentionnés les règlements financiers prévus. Les contributions des Etats membres se faisant sur une base égalitaire

B- les autres ressources de la CEMAC et les perspectives de financement futures soutenables.

Nous analyserons d'abord les autres ressources de la Communauté (1), ensuite les perspectives de financement futures soutenables (2)

1-Les autres ressources de la CEMAC

Aux termes de l'article 29 de l'Additif, les autres ressources de la CEMAC en dehors des contributions des Etats membres sont constituées :

- Des concours financiers versés par tout Etat tiers et toute organisation nationale ou internationale ainsi que tout don ;

-Des revenus de certaines prestations des organes de la Communauté Ces revenus sont constitués par des produits financiers, du produit de la vente des publications et des biens reformés, des recettes diverses (notamment les recettes obtenues de la location des salles de réunions), des excédents éventuels des gestions précédentes etc.Les différents budgets de la CEMAC les désignent par l'expression «  recettes propres » notamment de certains organes de la Communauté à l'instar des recettes propres du Sécrétariat Exécutf de la Communauté.

2- les perspectives de financement futures soutenables

Il s'agit des sources de financement pouvant renforcer le financement de la Communauté et surtout des projets intégrateurs. Certaines conditions doivent être remplies(a), pour pouvoir développer ces sources de financement(b).

a - Les conditions préalables: La restauration de la stabilité, de la solvabilité des Etats membres, des organismes financiers et la restructuration du système financier

La recherche des solutions en vue de mobiliser les ressources en faveur du financement de l'intégration économique, en particulier en Afrique Centrale passe nécessairement par l'amélioration du cadre macro-économique et la restructuration du système financier.

a-1- La restauration de la stabilité, de la solvabilité des Etats membres et des organismes financiers

On ne saurait aborder la problématique du financement de l'intégration économique sans se soucier du cadre macro-économique global. La stabilité politico-économique est une des conditions initiales pour la mobilisation de l'épargne publique et privée. La crédibilité de la Communauté et des Etats membres permettra aux bailleurs de fonds de lui consentir des prêts.

L'Union Economique de l'Afrique Centrale assure la convergence des performances et des politiques économiques par la coordination des politiques économiques et la mise en cohérence des politiques budgétaires nationales avec les politiques communes au moyen du dispositif de surveillance multilatérale dont les modalités sont fixées aux articles 55 et 61 de la Convention régissant l'UEAC.

La surveillance multilatérale est en effet un dispositif collégial entre les Etats membres de la CEMAC qui consiste à vérifier d'une part la conformité des politiques économiques des Etats aux grandes orientations qu'ils se sont engagés à respecter en harmonisant et en coordonnant leurs politiques nationales avec la politique monétaire commune. Il s'agit d'accompagner la stabilité monétaire offerte par le Franc CFA d'une stabilité financière et de la confiance des finances publiques des Etats membres. Il faut pour cela contraindre les Etats à intégrer la nécessité de la maîtrise conjointe et durable de leurs finances publiques, faute de quoi les dérapages des uns pourraient remettre en cause les bénéfices que les autres pourraient tirer pour le développement de leurs de bonne gestion. La dimension extérieure de ce dispositif est évidente car il s'agit d'assurer la bonne exécution des programmes d'ajustement structurel, que la mauvaise orientation de la politique budgétaire d'un Etat n'affecte pas celle des autres par la pression qu'elle pourrait exercer sur les taux d'intérêt, sur le compte d'opération ouvert auprès du Trésor français et sur les taux de change. Ce mécanisme de surveillance est déjà expérimenté dans l'UEMOA. Les modalités de surveillance sont précisées à l'article 55 de la convention de l'UEAC. Le premier indicateur à surveiller est le déficit budgétaire. A cet effet, les Etats membres doivent respecter la discipline budgétaire et s'interdire tout déficit budgétaire excessif. D'autres indicateurs sont également prévus en dehors de cet indicateur budgétaire. Les Etats membres doivent veiller à la maîtrise de leurs endettements intérieurs et extérieurs, solliciter le concours de la BEAC pour la gestion ou négociation de sa dette. Les mesures coercitives et les sanctions sont prévues contre les Etats qui mèneraient une politique qui ne respecte pas les grandes orientations prévues. Ce dispositif tout en garantissant la stabilité macro-économique dans les Etats membres peut le encourager et faciliter le paiement régulier de leur contributions ou contribuer accroître le montant de la ressource propre basée sur la TCI/P, tant il est vrai que le montant de cette ressource doit varier en fonction des fluctuations de l'activité économique des Etats membres. Malheureusement les plans de convergence ne sont pas toujours respectés par les Etats membres.

a-2-La restructuration du système financier par une politique de développement financier local et la garantie des prêteurs

Le développement financier constitue sans doute un élément moteur de croissance ; mais en même temps, il peut être le résultat du développement global de l'économie, donc de la croissance puisque l'intégration économique est simultanément facteur et résultat de croissance. Il est donc vital de chercher les voies et moyens de l'éclosion des organismes financiers à l'échelle régionale. Une meilleure synergie doit être recherchée entre la Banque centrale, la Banque de Développement des Etats de l'Afrique Centrale et les banques primaires. Aussi, les autorités nationales pourraient allouer une partie de leurs liquidités à moyen et long terme, aussi infimes qu'elles soient, vers les priorités nationales ou communautaires d'intégration.

b- Les nouvelles sources de financement possibles

Les nouvelles sources de financement concernent le financement par l'emprunt domestique et le financement par l'emprunt extérieur.

Le financement par l'emprunt domestique conduit à développer l'épargne et à emprunter auprès des organismes financiers sous régionaux et nationaux pour financer les projets intégrateurs.

Le financement par l'emprunt extérieur conduit à emprunter auprès des bailleurs de fonds internationaux. Ce type de financement met en place une dynamique emprunt, remboursement, solvabilité, change qui apparaît plus risquée lorsque l'emprunt finance les infrastructures car, même si elles sont fortement rentables, elles ne permettent pas généralement de générer les devises nécessaires pour assurer le service de la dette. Le financement par l'emprunt est prévu à l'article 54 du Traité modifié de l'UEMOA de 2003 en ces termes : « L'Union peut avoir recours aux emprunts, [...] compatibles avec ses objectifs ».

Dans le cadre de l'Union européenne, des opérations d'emprunts et de prêts sont faites par l'Union en faveur des Etats membres ou dans le but de financer les investissements selon les conditions fixées par le Traité.

En somme, les différentes ressources de la CEMAC comprennent d'abord les contributions des Etats membres qui sont plus importantes et représentent souvent plus de 90% du budget de fonctionnement des institutions et des organes de la Communauté. Les contributions des Etats membres sont constituées du mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur la TCI/P et des solutions alternatives de l'article 29 de l'Additif. Ensuite les concours financiers versés par tout Etat tiers et toute organisation nationale ou internationale, ainsi que tout don. Enfin des revenus de certaines prestations des organes de la Communauté. Il existe toute fois des perspectives de financement que la Communauté pourrait développer pour renforcer son financement.

P2- Détermination et justification de la nature des ressources de la CEMAC

La détermination de la nature des ressources (A) précédera les justifications du système actuel des ressources (B).

A - Détermination de la nature des ressources de la CEMAC

Il s'agit de la nature des ressources constituées par les contributions des Etats membres faites par le biais de la TCI/P ou par le biais des solutions alternatives de l'article 29 de l'Additif. Aux termes de l'article 28 de l'Additif « la Communauté est dotée des ressources propres qui assurent dans le respect des acquis de l'UDEAC, le financement de son fonctionnement ». Il s'agit donc des ressources qui comme le souligne Guy Issac sont «affectées une fois pour toutes aux Communautés pour financer leurs budgets et leur revenant de droit, sans qu'une décision ultérieure des autorités nationales doive intervenir » Elles sont gage de leur autonomie financière et leur liberté d'action vis-à-vis des Etats membres.

L'article 46 de l'Additif ajoute qu'à titre transitoire, « les modalités de règlement des contributions égalitaires des Etats en vigueur à l'UDEAC, restent applicable jusqu'à la mise en place de nouvelles dispositions conforme à l'article 29 du présent Additif ... »  Cette disposition institue le maintien des contributions des Etats membres au budget calculés sur une base égalitaire jusqu'à la mise en place de nouvelles ressources pouvant garantir le financement autonome de la Communauté.

L'institution d'un mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur la TCI/P n'a donc pas mis fin au recours aux contributions égalitaires des Etats membres au budget.

Le système des contributions égalitaire subsiste donc à coté du mécanisme

autonome de financement. Les différents Règlements Financiers qui arrêtent et rendent exécutoires différents Budgets de la Communauté montrent que la TCI/P est intégrée dans les contributions égalitaires des Etats membres et se confond aux dites contributions si bien qu'aucune distinction n'est faite dans les Règlements Financiers entre les ressources propres perçues au titre de la TCI/P et les recettes provenant des contributions des Etats membres. Seule l'expression `contributions des Etats membres' est utilisée. Or les ressources propres « ne sont pas des contributions ». Les ressources de l'UEMOA et celles de l'Union européenne constituent de véritables ressources propres contrairement aux ressources de la CEMAC. Les contributions des Etats membres désignent toutes autres ressources que les ressources propres versées directement par les Etats membres généralement par le biais de leurs Trésors publics à l'instar des paiements directs des Trésors des Etats membres prévus à l'article 29 de l'Additif. Ainsi, bien que La CEMAC soit financée à la fois par les ressources propres et par les contributions des Etats membres, il y a une certaine assimilation des ressources de la TCI/P aux contributions égalitaires des Etats membres dans l'adoption du budget de la Communauté; ce qui donne l'impression que la Communauté n'est financée que par des contributions égalitaires des Etats membres. Quelles en sont les justifications ?

B - Les justifications du système de ressources actuel de la CEMAC

L'existence d'un dualisme au niveau du système des ressources avec d'une part le mécanisme de financement autonome et d'autre part des contributions des Etats membres se faisant de manière égalitaire répond sans doute au souci de gérer la phase transitoire régie par l'article 46 de l'Additif. D'ailleurs, l'article 28 de l'Additif qui institue le financement par les ressources propres n'exclut pas les ressources préexistantes. La mise en place d'un financement intégral par des ressources propres doit donc se faire de manière progressive. Cela est tellement vrai que dans le cadre de l'Union européenne, après l'échec d'une première tentative de mise en place des ressources propres en 1965, qui a déclenché la crise de la chaise vide, le Conseil est arrivé en Décembre 1969 à un accord sur la mise en place des ressources propres en deux phases comprenant une période transitoire qui a commencé le 1^er janvier 1970 et une période définitive débutée le 1^er janvier 1975. Durant la période transitoire, les prélèvements agricoles ont été intégralement et immédiatement affectés à la Communauté; les droits de douane l'ont été progressivement afin d'éviter les conséquences trop brutales sur le budget de certains Etats membres. Le solde des dépenses non couvertes par les ressources propres est resté financé par des contributions nationales. Ce n'est qu'en 1975 qu'a débuté la période définitive caractérisée par le financement intégral du budget communautaire par des ressources propres. La CEMAC serait encore dans la phase transitoire, ce qui justifie l'existence d'un système dualiste de ressources.

Par ailleurs, la TCI/P serait à elle seule insuffisante pour assurer l'équilibre du budget de la Communauté. Les ressources propres étant des ressources « dont le produit suit les fluctuations de l'activité économique des Etats membres », dans une sous-région constituée des pays aux économies incertaines, il est à craindre que la ressource propre soit insuffisante pour assurer l'équilibre du budget de la Communauté. Il serait donc nécessaire d'adjoindre à la ressource propre, d'autres ressources telles que les contributions nationales des Etats membres aux fins de combler d'éventuels déficits. Ceci répondrait donc aussi à un souci de sécurité au niveau du financement.

La prééminence des contributions étatiques sur les ressources propres a des conséquences au niveau de l'élaboration du budget. En effet, contrairement à l'Union européenne dont le budget est un « budget des recettes » parce que la Communauté étant dotée des ressources propres, le Conseil et le Parlement européen évaluent d'abord l'enveloppe globale des ressources, puis veillent à ce que les dépenses tiennent dans cette limite ; le budget de la CEMAC est un « budget de dépenses », ce qui signifie que le Conseil des Ministres aurait tendance à fixer d'abord le montant des dépenses pour en tirer les conséquences au niveau des recettes. Dans l'UEMOA, le financement de la phase transitoire devrait être assuré d'après le Traité modifié de 2003 par la Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO) et par la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD).

En somme, les ressources de la CEMAC se caractérisent d'une part par les contributions des Etats membres sur une base égalitaire, et d'autre part par la prééminence des «contributions des Etats membres » sur le mécanisme de financement autonome basé sur la TCI/P. Les contributions sur une base égalitaire répondent au souci de gérer la phase transitoire. Elles visent à conférer à la Communauté une certaine garantie dans la disponibilité des ressources. Cela est d'autant plus vrai que le montant de la TCI/P est fixé d'avance et en cas de déficit, l'Etat concerné prend à sa charge et sur son budget la différence entre le montant total de ses contributions et les recettes enregistrées dans le compte CEMAC ouvert à la Banque Centrale au titre de la TCI/P. Cette pratique des contributions sur une base égalitaire est différente du système des contributions mis sur pied dans l'Union européenne pour assurer le financement de la phase transitoire. En effet, ici, la clé de répartition était fonction des capacités contributives de chaque Etat. La répartition des contributions dans la CEMAC ne prend donc pas en considération les capacités contributives des Etats membres sans doute pour des raisons de sécurité au niveau des ressources. Mais il faut espérer qu'avec la mise en place progressive d'un financement intégral par les ressources propres, les capacités contributives des Etats membres soient prises en considération pour une certaine rationalité au niveau du financement. L'une des modalités de rationalité d'ailleurs évoquée est le vote pondéré qui permet de s'approcher de l'équité entre le poids d'un Etat et sa capacité de peser sur la prise des décisions au sein de la Communauté à l'instar de la pondération au sein de l' Union Euriopéenne.

De même, l'assimilation du mécanisme de financement autonome aux « contributions des Etats membres » est guidée par un souci de sécurité au niveau des ressources. La TCI/P à elle seule serait insuffisante pour assurer l'équilibre du budget de la Communauté et nécessiterait un complément par des contributions des Etats membres. Il faut pourtant remarquer que ceci n'est pas toujours de nature à garantir à la Communauté des ressources suffisantes dans la mesure où les Etats membres ne sont pas toujours disposés à payer leurs contributions au budget, si oui lorsqu'il est fait recours à des mécanismes de recouvrement forcé. Seule l'institution de nouvelles ressources propres destinées à garantir un financement intégral de la Communauté par des ressources pourrait conférer à celle-ci des ressources suffisantes.

SECTION II- PROCEDURE DE FINANCEMENT DE LA CEMAC.

L'UDEAC avait mis sur pied une procédure de financement comprenant d'une part un financement du budget de fonctionnement des institutions et d'autre part un financement des projets intégrateurs et un financement compensatoire des effets de l'intégration. Le financement du budget de fonctionnement des institutions se faisait par le biais des contributions des Etats membres, par les subventions et aides extérieures et par le revenu de certaines prestations des organes de la Communauté. Le financement des projets intégrateurs était du ressort de la BDEAC. L'article 66 du Traité de l'UDEAC préconisait en effet la création d'un organisme communautaire de financement qui aura pour objet de   «promouvoir de manière efficace l'intégration régionale et le développement harmonieux des Etats de l'union, ainsi que de contribuer à réduire les disparités de développement existantes... ». En application de cet article 66, la BDEAC donc le siège est à Brazzaville fut créée par l'accord de Bangui du 03 Décembre 1975 et entrée en activité en 1977.Les ressources de la BDEAC proviennent :

- de son capital souscrit et libéré ;

- des emprunts à long terme contractés auprès des pays extérieurs ou d'institutions nationales, multinationales, ou internationales ;

- des emprunts sur les marchés financiers en Afrique et à l'extérieur du continent ; etc

Le contrôle des comptes de la BDEAC quant à lui était aux termes de l'article 32 des statuts de la banque confiés à deux commissaires aux comptes.

La BDEAC est une société qui en dehors des parts des Etats membres de la sous région, admet les contributions de certains bâilleurs de fonds internationaux, dont la Banque Africaine de Développement (BAD), la France, la République Fédérale d'Allemagne, le Koweït.

Le financement compensatoire destiné à compenser les effets néfastes de l'intégration ou assurer le partage des bénéfices du régionalisme, était rendu possible grâce à la mise sur pied d'un Fonds de solidarité de l `UDEAC. L'article 26 du Traité de l' UDEAC dispose en effet que « dans un esprit de solidarité et pour tenir compte des avantages retirés des activités de transit par les Etats côtiers, il est institué un Fonds de Solidarité alimenté par des versements forfaitaires ou par toute autre ressource dont le montant et la répartition sont fixés par le Conseil des chefs d'Etat. » Le Fonds comme son nom l'indique était un financement basé sur l'esprit de solidarité mais pas l'équité ou les pays leaders devaient tirer les plus faibles (ou les perdants) ceci dans l'intérêt collectif. Ici également les contributions égalitaires étaient la règle. Il apparaît clairement que les Etats côtiers (Cameroun, Gabon, Congo)étaient appelés à contribuer alors que les Etats enclavés étaient bénéficiaires(Tchad, République Centrafricaine). Mais le Fonds de Solidarité n `a pas connu de succès, d'abord parce qu'il était assis sur les contributions forfaitaires fixées par la Conférence des chefs d'Etat sans justification économiques réelles des avantages retirés des activités de transit, ensuite ses ressources ont servi essentiellement à éponger les arrières de contributions des pays bénéficiaires au budget du Secrétariat Général, enfin il a été à l'origine des incompréhensions ayant entraîné le retrait de l'UDEAC de la République Centrafricaine et du Tchad en 1968. Ces derniers vont créer avec le Zaïre (République Démocratique du Congo), l'éphémère Union des Etats de l'Afrique Centrale (UEAC). Toute fois la RCA réintègre l'union la même année et le Tchad en 1984. Entre temps la Guinée Equatoriale y avait adhéré en 1983.

La CEMAC tout en améliorant la procédure de financement, a conservé d'une part le financement du budget des institutions et organes de la Communauté(P1) et d'autre part le financement des projets intégrateurs et le financement compensatoire (P2)

P1-Le financement du budget des institutions et organes de la Communauté.

C'est le financement destiné à couvrir les dépenses de la Communauté « composées des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'investissement». Les dépenses de fonctionnement sont aux termes de l'article 24 du Règlement Financier du Secrétariat Exécutif de 1999, constituées »du remboursement des intérêts de la dette et des commissions ; des dépenses relatives aux sessions des organes de la CEMAC ; des dépenses du personnel des organes de la Communauté; des biens et des services consommés ; des frais de personnel ; des autres charges et pertes diverses ; des frais financiers ». Au terme de l'article 25 du Règlement Financier précité, les dépenses d'investissement comprennent : « le remboursement du capital de la dette ; les immobilisations ; le matériel et le mobilier de service ; le matériel et le mobilier de logement ; le matériel de transport ; les études et actions communautaires de développement ». Ce financement vise donc à couvrir les dépenses de fonctionnement et d'investissement des institutions et organes de la Communauté.

Les institutions et organes intéressés par ce financement sont constitués des organes supérieurs de la Communauté( Conférence des chefs d'Etat et Conseil des Ministres), le Secrétariat Exécutif de la Communauté, la Cour de Justice, la Commission Interparlementaire, PRASAC, O.C.E.A.C, CCPAC (Interpol), CICOS. L'Ecole inter- Etats des Douanes et l'ISSEA sont dotés respectivement d'un budget propre.

Les ressources qui servent à financer le budget de fonctionnement des institutions et des organes de la Communauté sont constituées des contributions des Etats membres par le biais de la TCI/P ou par les moyens alternatifs de l'article 29 de l'Additif, les concours financières versées par tout Etat tiers et toute organisation nationale ou internationale ainsi que tout don ; des revenus de certaines prestations des organes de la Communauté.

P2- Le financement des projets intégrateurs et le financement compensatoire

Aux termes de l'article 1^er du Règlement N° 3/03 - CEMAC - 046 - CM - 09 fixant les modalités d'intervention et de gestion du Fonds de Développement de la Communauté, le financement compensatoire vise la compensation des manques à gagner générés par l'application du tarif préférentiel généralisé (TPG) au taux zéro %. Les manques à gagner sont donc les pertes de recettes douanières enregistrées par les Etats membres du fait de l'application du TPG sur les échanges de produits originaires de la Communauté. Les projets intégrateurs quant à eux sont les projets et programmes concourant directement à l'intégration des économies des Etats membres et identifiés comme tels par les organes délibérants de la Communauté. Contrairement à l'UDEAC ou le financement des projets intégrateurs relevait d'une procédure différente de celle du financement compensatoire, dans le cadre de la CEMAC les deux modes de financement sont désormais du ressort de l'institution de financement du développement, appelé d'une part à jouer le rôle jadis confié à la BDEAC en matière de financement des projets intégrateurs et d'autre part à remplacer le Fonds de Solidarité qui assurait le financement compensatoire.

Le principe de la création d'un Fonds de financement du développement est énoncé à l'article 2 du Traité de N'Djamena de 1994, à l'article 1^er de l'Additif du 05 juillet 1996, puis à l'article 77 de la Convention régissant l'UEAC en ces termes : « En vue de promouvoir le développement harmonieux de tous les Etats membres, dans le cadre des acquis de l'UDEAC, et pour surmonter les handicaps à l'intégration économique et sociale régionale que constituent l'enclavement ou l'insularité, les Etats membres s'engagent à mettre en place un Fonds de Développement.

Tous les pays de l'union participent au financement du Fonds de Développement.

Le montant, les contributions ainsi que l'utilisation du Fonds de Développement sont déterminés par la Conférence des chefs d'Etats, sur proposition du Conseil des Ministres ».

Contrairement donc à l'UDEAC ou le Fonds de Solidarité n'était alimenté que par les Etats côtiers, tous les Etats membres de la CEMAC participent au financement du Fonds de Développement. Le Fonds de Développement a été mis en place par le Règlement N° 10/99/UDEAC-023-CM-02 portant mise en place du Fonds de Développement et sa gestion organisée par le Règlement N° 3/03-CEMAC-046-CM-09 fixant les modalités d'intervention et de gestion du Fonds de Développement de la Communauté.

Les ressources du Fonds de Développement proviennent de la TCI/P, déduction faite des sommes affectées aux budgets du Secrétariat Exécutif et des organismes spécialisés de l'UDEAC, sauf dispositions contraires, et aux budgets de fonctionnement des institutions instaurées par le Traité. Ces ressources peuvent être complétées par des dons, legs et subventions.

La clé de répartition des ressources du Fonds entre la part consacrée aux projets intégrateurs (guichet I) et celle consacrée à la compensation (guichet 2) est la suivante :

- Affectation au guichet 1 : 60%

- Affectation au guichet 2 : 40%

Les ressources du Fonds sont domiciliées dans un compte ouvert au nom de la CEMAC dans les livres de la BEAC. L'organisation et la gestion du Fonds sont assurés par le Secrétariat Exécutif, un comité de gestion et un Agent financier. La BDEAC est désignée en qualité d'Agent financier.

En définitive, La CEMAC est financée principalement par les contributions des Etats membres versées par le biais du mécanisme de financement autonome basé sur le TCI/P et alternativement par les autres modes de contribution prévues à l'article 29 de l'Additif. A côté des contributions des Etats membres, la CEMAC peut aussi se financer par des concours financiers versés par tout Etat tiers et toute organisation nationale ou internationale, ainsi que tout don et par des revenus de certaines prestations des organes de la Communauté. Il existe également des perspectives de financement futures soutenables pour la Communauté. Toute fois la CEMAC ne fait aucune distinction entre ressources basées sur la TCI/P et les contributions des Etats membres et, assimile ou intègre les ressources de la TCI/P aux contributions des Etats ; ce qui risque ne pas produire les effets escomptés de l'institution du mécanisme de financement autonome. Il y a cependant lieu de croire qu'il ne s'agit là que d'une situation destinée à gérer la phase transitoire en attendant l'institution d'autres ressources propres devant assurer un financement intégral par des ressources propres.

CHAPITRE II : LE RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC

Le recouvrement correspond à l'ensemble des opérations qui permettent au comptable d'encaisser les sommes correspondant aux créances de la Communauté. L'étude du recouvrement des ressources devrait en principe intervenir au niveau de l'exécution du budget de la Communauté; précisément l'exécution des recettes de la Communauté. Mais l'étude du recouvrement dans cette partie se justifie par le fait qu'il s'agit d'un mécanisme qui permet à la Communauté de se procurer des ressources et donc la mauvaise organisation est susceptible de priver la Communauté d'une partie importante de ses ressources. Cela est tellement vrai que la l'UDEAC qui a fait l'amère expérience a développé un mécanisme quasi automatique de règlement des contributions des Etats membres régis par une convention avec chacun d'eux. La CEMAC tout en conservant cet acquis a renforcé la discipline en instituant des mécanismes de recouvrement plus rigoureux constitués par le paiement forcé et dans sanctions de gravité croissantes. Le recouvrement peut donc se faire le cas échéant par la force. Les ressources qui font l'objet du recouvrement sont constituées par les contributions des Etats se faisant par le paiement direct de leurs Trésors, les produits de douane institués à cet effet par la Communauté; les produits des droits d'accise ou autres taxes indirectes ; des revenus de certaines prestations des organes de la Communauté( les produits financiers, le produit de la vente des publications et de bien reformés, recettes diverses ) à l'exclusion des concours financiers provenant de tout Etat tiers et des dons. Le recouvrement est organisé par différents textes notamment l'Additif au Traité CEMAC, le Règlement Financier du Secrétariat et l'Acte Additionnel instituant un mécanisme de financement autonome de la Communauté.

Nous analysons d'abord l'organisation du recouvrement des ressources(S1), ensuite les limites du mécanisme de recouvrement des ressources de CEMAC(S2).

SECTION I - L'ORGANISATION DU RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC

Le recouvrement des ressources de la CEMAC est organisé d'abord par l'Additif au Traité du 5 juillet 1996 relatif au système institutionnel et juridique de la Communauté,ensuite par le Règlement financier du Secrétariat Exécutif de la Communauté du 18 août 1999, enfin l'Acte Additionnel instituant un mécanisme de financement autonome de la Communauté et les Actes Additionnels portant statut et règles de procédure devant la Chambre des Comptes. L'organisation du recouvrement des ressources s'est fait à travers la définition des agents et des modalités de recouvrement d'une part (P2) et d'autre part l'organisation des opérations de recouvrement.

P1- La définition des agents et de modalités de recouvrement

Nous analysons d'abord les agents intervenant dans le recouvrement des ressources de CEMAC(A), ensuite les modalités de recouvrement des ressources de la CEMAC(B).

A. Les agents intervenants dans le recouvrement des ressources CEMAC

La nature des organes (1)doit être distinguée des principes qui leur sont appliqués(2).

1-La nature des agents intervenant dans le recouvrement

Aux termes de l'article 10 du Règlement Financier du Secrétariat de 1999 « les responsables de l'exécution du budget sont :

· Le Secrétaire Exécutif, ordonnateur principal ;

· Les ordinateurs délégués dûment mandatés ;

· L'Agent Comptable, comptable principal des derniers des organes de la Communauté;.

· Le Contrôleur Financier »

Il convient de remarquer que cette disposition définit des responsables d'exécution

des recettes qui sont en même temps responsable de l'exécution des dépenses de la Communauté.

Des régies de recettes sont prévues aux termes de l'article 22 du Règlement

Précité. L'Acte Additionnel instituant un mécanisme de financement autonome quant a lui prévoit à l'article 6 que « l'assiette, la liquidation de la TCI/P ainsi que la collecte des titres de paiement sont de la compétence exclusive des administrations nationales des douanes des Etats membres... », puis à l'article 16 que «  les éventuels litiges entres les administrations nationales et les opérateurs économiques redevables portant sur l'assiette, liquidation et le recouvrement de la TCI/P sont de la compétence exclusive des juridictions nationales ».

Concrètement, les agents de recouvrement des ressources de la CEMAC

sont constitués d'une part de des agents communautaires et d'autre part par les agents nationaux. Nous n'aborderons pas ici les agents de contrôle du recouvrement puisqu'ils feront l'objet du chapitre IV relatif au contrôle de l'exécution du budget.

a- Les agents communautaires

On distingue les ordonnateurs, les comptables et les régisseurs de recettes.

Le Contrôleur Financier n'intervient que de manière indirecte dans le recouvrement dans la mesure où il est chargé du contrôle des opérations comptables au même titre que le juge de la Chambre des Comptes, il interviendra plutôt au niveau de la gestion budgétaire et plus précisément du contrôle de l'exécution du budget CEMAC. Les ordonnateurs n'interviennent pas en principe de manière directe dans le recouvrement proprement dit. Ils sont plutôt chargés des opérations administratives d'exécutions des recettes notamment la détermination de l'assiette par la constatation et la liquidation des recettes. Dans le cadre de la CEMAC, le Secrétaire Exécutif joue un rôle important dans le recouvrement dès lors qu'il détermine l'assiette. Ainsi l'article 20 du Règlement précité dispose «le Secrétaire Exécutif liquide les recettes des organes de la Communauté. Dans ce sens il arrête le montant des dites recettes et émet des titres de perceptions correspondant qu'il transmet à l'Agent Comptable pour procéder au recouvrement ».

Les responsables des autres organes de la Communauté sont des ordonnateurs délégués des crédits qui leur sont alloués tel que prévue à l'article 33 du Règlement Financier précité. Ils accomplissent dans ces organes des opérations devant préparer le recouvrement des ressources.

- Les comptables

Le comptable de la CEMAC est la seule personne qui a compétence pour percevoir les recettes et payer les dettes de la Communauté. Il assure donc aux termes de l'article 41 du Règlement Financier précité «la comptabilisation des recettes et des dépenses afférentes aux activités de la Communauté». Les comptables de la CEMAC sont constitués par l'Agent Comptable, comptable principal des derniers et valeurs des organes de la Communauté et des comptables secondaires chargés de gérer les services financiers de leurs organes respectifs. L'Agent Comptable est nommé par le président en exercice de la Conférence des chefs d'Etats sur proposition du Secrétaire Exécutif alors que les comptables secondaires sont nommés par le Secrétaire Exécutif après avis de l'Agent Comptable en sa qualité de comptable assignataire. L'Agent Comptable tient la comptabilité conformément aux règles arrêtées par le Règlement Financier. Les comptables de la CEMAC prêtent serment devant la Cour de Justice communautaire avant leur entrée en fonction. Les comptables de la CEMAC sont donc en somme dotés d'un statut et des attributions bien définis. Leur responsabilité est également très étendue. En effet comme le relève le professeur AUTIN, la responsabilité des comptables est l'élément le plus indispensable du dispositif des finances publiques (communautaire). C'est ainsi qu'il est personnellement et pécuniairement responsable des opérations financières des organes de la Communauté. Il est soumis aux contrôles exercés par le Contrôleur Financier, l'Audit interne et le contrôle juridictionnel de la Chambre des Comptes et sa responsabilité peut être engagée et donnée lieu à des sanctions prévues par les articles 52 et suivants du statut de la Chambre des Comptes.

- Les régisseurs de recette

Aux termes de l'article 21 du Règlement Financier précité des « régies de recettes peuvent être créées par décision du Secrétaire Exécutif ... ». Les régisseurs de recettes sont nommés par le Secrétariat Exécutif après avis de l'Agent Comptable. Ils sont soumis au contrôle de ce dernier ainsi qu'aux vérifications de tout corps de contrôle de la Communauté. Dans le cadre de l'Etat, la création des régies de recettes vise à faciliter le recouvrement des recettes de l'Etat dans les localités éloignées. On comprend donc l'intérêt pour la CEMAC de l'institution des régisseurs des recettes qui devront faciliter le recouvrement de ses ressources tout en restant soumis au contrôle de l'Agent Comptable.

b - Les autorités Nationales

L'intervention des autorités nationales dans le recouvrement des ressources de la CEMAC a été rendue nécessaire avec l'institution du mécanisme autonome de financement de la Communauté basé sur la TCI/P. Il s'agit d'une part des Administrations nationales des Douanes et Administrations Fiscales Nationales des Etats membres d'une part et d'autre part des juridictions nationales.

- l'intervention des Administrations nationales des Douanes et des Administrations Fiscales Nationales

La TCI/P étant instituée dans tous les Etats membres et s'appliquant aux importations des Etats membres de produits originaires des pays tiers mis à la consommation, il était tout fait normal que le recouvrement de cette ressource soit confié aux autorités nationales. C'est ainsi que l'article 6 de l'Acte Additionnel portant financement autonome dispose que l'assiette, la liquidation de la TCI/P ainsi que la collecte des titres de paiement sont de la compétence exclusive des Administrations Nationales des Douanes des Etats membres. A cet effet, les dites Administrations tiennent une comptabilité régulière de toutes les opérations effectuées par elle au titre de la TCI/P et en assurent la conservation des pièces justificatives aux même conditions que pour les droits et taxes d'Etat liquidés au cordon douanier.

Les Administrations Nationales des Douanes interviennent donc en vu d'assurer le recouvrement de la TCI/P.

L`article 18 de l'Acte Additionnel précité fait intervenir les Administrations Fiscales Nationales dans l'optique de représenter les intérêts de la Communauté en cas d'action en justice. Aux termes de cet article, en cas d'action en justice, les intérêts de la Communauté sont représentés et défendus par les Administrations Fiscales Nationales. Les jugements et arrêts sont opposable au Secrétariat Exécutif au prorata de sa part dans les montants en litige.

- l'intervention des juridictions nationales

Le recouvrement des ressources de la CEMAC au niveau nationale peut soulever de litiges entre les Administrations Fiscales Nationales et les Opérateurs Economiques redevables. Il était donc indispensable qu'une autorité surtout juridictionnelle puisse intervenir pour garantir le recouvrement des ressources de la CEMAC. Aux termes de l'article 16 Acte Additionnel précité, les éventuels litiges entre les Administrations Fiscales Nationales et les Opérateurs Economiques redevables portant sur l'assiette, la liquidation et le recouvrement de la TCI/P sont de la compétence exclusive des juridictions nationales. Aux Cameroun et depuis l'arrêt n°9/A du 29 Juin 1989, affaire procureur général près la Cour Suprême c/ Etablissements Nziko André, les litiges relatifs au recouvrement de l'impôt sont de la compétence du juge de droit commun (juge judiciaire) alors que le contentieux de l'assiette relève de la compétence du juge administratif.

2 - Le respect du principe de la séparation des ordonnateurs et comptable

La séparation des ordonnateurs et des comptables est comme le relève Louis CARTOU « la règle d'organisation sur laquelle repose l'exécution du budget des Communautés ». L'alinéa 2 de l'article 33 de l'Additif au Traité de la CEMAC en pose le principe : « les Règlements Financiers respectent le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ... ». C'est d'ailleurs dans le respect de cette disposition que l'article 11 du Règlement Financier prévoit que : ` Les fonctions d'ordonnateurs et celles des comptables sont incompatibles. L'Ordonnateur, l'Agent Comptable et le Contrôleur Financier doivent être de nationalités différentes'. Ce principe prohibe les interférences entre les ordonnateurs et les comptables. Il garantit le contrôle qui serait rendu impossible si la même personne déterminait l'assiette des ressources et prenait la décision de la recouvrer. Il est donc indispensable qu'il soit respecté dans le cadre du recouvrement des ressources de la CEMAC.

B- Les modalités de recouvrement des ressources : La liquidation des recettes et l'émission des titres de perception correspondants

Il s'agit de la phase administrative qui précède le recouvrement des ressources (recettes). Dans le cadre des finances publiques étatiques, elles correspondent à l'assiette. Les modalités de recouvrement sont de la compétence du Secrétaire Exécutif. L'article 20

du Règlement Financier précise en effet que : « Le Secrétaire Exécutif liquide les recettes des organes de la Communauté. Dans ce sens, il arrête le montant des dites recettes et émet des titres de perception correspondant qu'il transmet à l'Agent Comptable pour procéder à leur recouvrement ».

Cette compétence s'étend également aux ordonnateurs délégués des autres organes de la Communauté.

Pour ce qui est de la TCI/P, la détermination de l'assiette, la liquidation et l'émission des titres de perception sont de la compétence des Administrations nationales des douanes des Etats membres.

P2- Les mécanismes de recouvrement

La CEMAC a développé plusieurs mécanismes de recouvrement. En principe, le recouvrement se fait sans contrainte. Toutefois, des mécanismes de recouvrement forcé peuvent s'ajouter au mécanisme initial lorsque le recouvrement soulève des difficultés notamment un retard dans le recouvrement des contributions, et les éventuels litiges entre les Administrations Fiscales Nationales et les Opérateurs Economiques redevables portant sur l'assiette, la liquidation et le recouvrement de la TCI/P.

A.En cas de recouvrement normal

En cas de recouvrement sans difficulté il existe une règle générale de recouvrement(1). Mais le recouvrement de la TCI/P fait l'objet des règles spécifiques(2).

1.Règle générale de recouvrement

La règle générale de recouvrement s'applique aux contributions étatiques payées via les modes de paiement des contributions prévus à l'article 29 de l'Additif au Traité.

Elle s'applique aussi aux ressources basées sur le revenu de certaines prestations des organes de la Communauté notamment les produits financiers, le produit de la vente de publications et de biens reformés, et des recettes diverses.

Le recouvrement ici est de la compétence des agents communautaires précisément l'Agent Comptable ou les comptables délégués. Il se fait sans autre procédure particulière. En présence d'un titre de perception, le comptable procède au recouvrement.

2 - Règles spécifiques à la TCI/P

Le recouvrement de la TCI/P fait l'objet de règles spécifiques puisqu'il s'agit d'une ressource propre instituée aux fins du financement du processus d'intégration régionale qui fait partie intégrante du tarif des douanes de la CEMAC et s'applique aux importations des Etats membres des produits originaires des pays tiers mis à la consommation.

Le recouvrement de la TCI/P est  « de la compétence exclusive des Administrations Nationales des Douanes des Etats membres », dès qu'il y a liquidation des recettes et émission des titres de perception ; l'article 6 de l'Acte Additionnel attribue la compétence aux «Administrations nationales des Douanes des Etats membres », pour connaître de l'assiette, la liquidation l'émission des titres de perception et recouvrement.

La procédure de recouvrement se poursuit ensuite par la comptabilisation des droits constatés. L'articles 6 précise en son alinéa 2 que les Administrations de Douanes tiennent une comptabilité régulière de toutes les opérations effectuées par elle au titre de la TCI/P et en assurent la conservation des pièces justificatives aux même conditions que pour les droits et taxes d'Etat liquidés au cordon douanier.

La procédure de recouvrement de la TCI/P s'achève par la mise à la disposition et l'affectation de la ressource. A cet effet «les titres de paiements de la TIC/P sont déposés quotidiennement pour encaissement par les Administrations Nationales des Douanes dans les comptes ouverts au nom de la CEMAC dans les Agences Nationales de la BEAC ». Les Etats Membres ont donc l'obligation de mettre à la disposition de la Communauté les ressources de la TCI/P constatées et recouvrées en les déposant dans les comptes ouverts au nom de la CEMAC dans les agences nationales de la BEAC.

Toute fois il convient de souligner qu'en droit Européen, les Etats peuvent « être dispensés de cette obligation (de mise à la disposition) si le recouvrement n'a pas pu être effectué pour des raisons de force majeure ou dans des circonstances où un examen approfondi des circonstances établit qu'il est définitivement impossible de procéder au recouvrement pour des raisons qui ne sauraient leur être imputables ». Si une telle possibilité n'est pas envisagée directement par l'Acte Additionnel instituant la TCI/P, elle peut néanmoins y être admise dans la mesure ou l'article 32 de l'Additif l'envisage pour ce qui est du versement des contributions des Etats membres de la CEMAC en ces termes : « Si un Etat ne s'est pas acquitté de ses contributions un an après l'expiration du délai fixé par les Règlements Financiers, sauf cas de force majeure, le gouvernement de cet Etat est privé du droit de prendre part au vote lors des assises des institutions et organes de la Communauté». La force majeure peut donc empêcher l'application de la sanction à un Etat membre qui accuse un retard dans le paiement de ses contributions et non le dispenser de ses obligations. Elle pourrait s'étendre à la TCI/P qui fait partie intégrante des contributions des Etats membres. Ainsi la non mise à la disposition de la Communauté des ressources de la TCI/P pour cause de force majeure pourra empêcher l'application des sanctions à l'Etat retardataire qui resterait néanmoins tenu de ses contributions qui lui seront réclamé comme arriérés de contributions. Sur ce point, le droit communautaire CEMAC se distingue du droit européen dans la mesure ou contrairement au droit européen ou, en cas de force majeure l'Etat membre peut être dispensé des ses obligations envers l'Union, la survenance d'un cas de force majeure dans le recouvrement de la TCI/P pourrait épargner l'Etat membre des sanctions de l'article 32 de l'Additif au Traité et non le dispenser complètement de ses obligations envers la Communauté.

Ce raisonnement peut se justifier par la différence de nature qui existe au niveau des ressources des deux institutions régionales,

En effet les ressources de l'Union européenne étant des ressources propres dont le produit suit les fluctuations de l'activité économique des Etats membres, la survenance d'un cas de force majeure ne pourrait pas tellement y être ressentir contrairement à la CEMAC ou les contributions sont reparties de manière égalitaire entre les Etats. Ici la diminution dans les contributions d'un Etat membre aura un impact considérable sur le montant des ressources à affecter à la Communauté.

B-En cas de recouvrement forcé

Le recouvrement des ressources de la CEMAC peut se faire par la force notamment en cas de retard dans le paiement de leurs contributions par les Etats membres, en cas de déficit dans le montant de la TCI/P dû par chaque Etat, en cas de litiges éventuels entre les Administrations fiscales nationales et les opérateurs économiques redevables sur le recouvrement de la TCI/P. C'est ainsi que des mécanismes de recouvrement forcé ont été organisés et ajoutés aux mécanismes initiaux pour garantir le recouvrement des ressources de la CEMAC. Il s'agit du paiement forcé, des sanctions de gravité croissante et du contrôle du juge national sur le recouvrement de la TCI/P.

1.Les moyens recouvrement forcé

Il s'agit du paiement forcé et des sanctions de gravité croissante prévues respectivement aux articles 31 et 32 de l'Additif au Traité de la CEMAC. La CEMAC a ainsi tiré des leçons du mécanisme de recouvrement des ressources de l'UDEAC dont l'inefficacité pouvait se justifier par l'absence des moyens de recouvrement forcé. Ces moyens de recouvrement forcé basés sur le paiement forcé et des sanctions de gravité croissante sont propres aux institutions régionales ou sous régionales comme la CEMAC dont l'essentiel des ressources reste baser sur des contributions des Etats membres. Ces moyens de recouvrement forcé s'appliqueraient difficilement dans des institutions régionales dotées de véritables ressources propres comme l'UEMOA et l'UNION européenne. L'institution des mécanismes de recouvrement forcé ne serait pas en effet nécessaire dans des institutions régionales dotées de ressources propres garantissant le financement autonome de la Communauté; sauf s'il existe une répartition égalitaire des contributions entre les Etats membres comme dans la CEMAC et dans ce cas chaque Etat serait tenu du montant de ses contributions même de manière forcée. Parlant justement de ces moyens de recouvrement forcé institués dans le cadre de la CEMAC, il faut dire que s'agissant du paiement forcé, l'article 31 de l'Additif au Traité prévoit que « les contributions financières des Etats membres font l'objet en dernier recours d'un prélèvement automatique sur le compte ordinaire ouvert par chaque Trésor National auprès de la Banque des Etats de l'Afrique Centrale (BEAC). Notification est faite au Ministre des finances de l'Etat concerné ».

Le prélèvement est effectué de plein droit par la BEAC à l'initiative du Secrétaire dès lors qu'un Etat membre n'a pas effectué dans les délais mentionnés par les Règlements Financiers, les versements auxquels il est astreint. Cette disposition s'applique également pour garantir le recouvrement forcé de la TCI/P.L'application de ce moyen de recouvrement forcé à la TCI/P considérée comme ressource propre se justifie par l'existence d'une répartition égalitaire des contributions au budget CEMAC entre les Etats membres, contrairement aux autres organisations régionales ou il n'y a pas répartition des contributions entre les Etats membres, mais dont le produit des ressources suit juste les fluctuations des activités économiques des Etats membres. C'est le cas dans l'Union européenne.

Des sanctions de gravité croissante sont également instituées en vue de garantir le recouvrement des ressources. En effet, aux termes de l'art. 32 Additif «si un Etat ne s'est pas acquitté de ses contributions un an après l'expiration du délai fixé par les Règlements Financiers, sauf cas de force majeure, le gouvernement de cet Etat est privé du droit de prendre part aux votes lors des assises des institutions et des organes de la Communauté. Six mois après la suspension du droit de vote, le dit gouvernement est privé de prendre part aux activités de la Communauté et cesse de bénéficier des avantages prévus au titre du Traité et des Conventions de l'UEAC et l'UMAC ».

Ces diverses sanctions prennent fin de plein droit dès la régularisation totale de la situation de cet Etat. L'Etat membre défaillant s'expose donc à une triple sanctions  infligées de manière graduelle. Tout d'abord, l'Etat est privé du droit de prendre part au vote lors des assises des institutions et organes de la Communautés s  `il ne s'est pas acquitté de ses contributions un an après l'expiration du délai fixé par les Règlements Financiers. Ensuite, le dit Etat est privé du droit de prendre part aux activités de la Communauté six mois après la suspension du droit de vote. Enfin, le dit Etat cesse de bénéficier des avantages prévus au titre du Traité et des Conventions de l'UEAC et de l'UMAC. Nous nous interrogeons sur l'opportunité de ces sanctions. Cependant, il convient de remarquer que l'article 32 de l'Additif tout en définissant les sanctions ne précise pas l'autorité compétente pour les infliger. Ceci ne soulève pas de difficultés particulières. En effet, la combinaison des articles 3 de l'Additif au Traité de la CEMAC et 10 de la Convention régissant l'UMAC permet de penser qu'en tant qu'instance suprême de la Communauté et exerçant une compétence s'étendant sur tous les aspects de la vie communautaire dès lors qu'elle détermine la politique de la Communauté, décide de l'adhésion d'un nouveau membre et prend acte du retrait d'un membre de l'Union, il est plausible que la Conférence des Chefs d'Etats soit compétente pour infliger ces sanctions de l'article 32 à l'Etat défaillant.

2- L'intervention du juge national

Le juge national fait partie des autorités nationales appelées à intervenir dans le recouvrement des ressources de la CEMAC. Le juge national intervient en cas de litige entre les Administrations Fiscales Nationales et les Opérateurs économiques redevables portant sur le recouvrement de la TCI/P. L'intervention du juge vise à garantir les droits en présence. Les Administrations Fiscales Nationales doivent donc requérir l'intervention du juge national pour faciliter le recouvrement des ressources de la CEMAC en cas de difficulté. La CEMAC rejoint sur ce point l'UE où «les autorités nationales sont seules compétentes en matière du contentieux de recouvrement (CJCE, 05-05-1977, 110/76, Pretore Di Cento, P. 851) ».

En somme la CEMAC pour assurer le recouvrement de ses ressources a défini les agents compétents et a organisé des mécanismes de recouvrement forcé à coté des mécanismes ordinaires de recouvrement. Toute fois ces mécanismes de recouvrements semblent limités.

SECTION II - LES LIMITES DES MECANISMES DE RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC

Quelques limites existent dans le mécanisme de recouvrement des ressources de la CEMAC. Elles ne signifient pas que le mécanisme mis en place est inefficace ; mais elles sont de nature à freiner d'une manière ou d'une autre le mécanisme de recouvrement des ressources de la CEMAC. Les causes sont multiples : Elles sont dues à la nature des ressources de la CEMAC, à certains moyens de recouvrement forcé, à l'inexistence d'un mécanisme permettant le recouvrement dans un Etat des créances nées dans un autre, à l'absence d'un délai de mise à la disposition de la TCI/P au compte de la Communauté, et aux conflits fréquents dans la sous-région dès lors qu'ils pourraient être invoqués comme cas de force majeure. De manière générale, il existe d'une part des limites liées à l'influence et à l'intervention des Etats membres dans le recouvrement des ressources (P1) et d'autre part des limites liées à la nature des ressources de la CEMAC (P2).

P1- Les limites liées à l'influence et à l'intervention des Etats dans le recouvrement des ressources

L'influence des Etats membres dans la Communauté et le domaine de leur intervention dans le recouvrement des ressources de la CEMAC est de nature à freiner le recouvrement de ses ressources. Il faut distinguer les limites liées à l'influence des Etats membres dans la Communauté(A) des limites liées à leur domaine d'intervention dans le recouvrement des ressources(B).

A- Les limites liées à l'influence des Etats membres

Il s'agit de l'influence des Etats membres sur le mécanisme de recouvrement forcé d'une part et d'autre part des conflits fréquents dans certains Etats de la sous-région.

Tout d'abord, l'influence des Etats sur le mécanisme de recouvrement est évidente. En effet, les articles 31 et 32 de l'Additif au Traité instituent d'une part le paiement forcé et d'autre part des sanctions de gravité croissante allant de la suspension du droit de vote à la suspension des avantages prévus au titre du Traité en passant par la privation du droit de prendre part aux activités de la Communauté. Il convient de remarquer que dans ce mécanisme de recouvrement forcé des articles 31 et 32 précités, certains contraintes sont exercées de manière directe à l'instar du paiement forcé. D'autres, exercées de manière indirecte portent tantôt sur les avantages politiques (suspension du droit de vote ), tantôt sur les avantages économiques (Privation du droit de prendre part aux activités de la Communauté, suspension des avantages prévus au titre du Traité). Il est plausible que pour bon nombre de raisons tenant à la nature de l'Etat, des contraintes directes notamment par le paiement forcé seraient difficiles à réaliser. De même, parmi les contraintes indirectes, celles basées sur les avantages politiques risqueraient ne pas avoir beaucoup d'effets sur un Etat membre de la CEMAC contrairement à celles basées sur les avantages économiques. En définitive, pour le mécanisme de recouvrement forcé, il serait préférable de privilégier et de multiplier les moyens basés sur des contraintes indirectes portant surtout sur la suspension des avantages économiques.

Ensuite, les conflits fréquents dans certains pays de la sous-région pourraient freiner le recouvrement des ressources de la CEMAC dans la mesure où il est prévu à l'article 32 de l'Additif que la force majeure peut empêcher l'application des sanctions prévues par les dispositions de cet article. Ainsi, une tentative de prise du pouvoir par les armes instaurant une instabilité politique et économique pourrait empêcher un Etat de payer ses contributions à temps. Un mécanisme de prévention et de résolution de conflits serait nécessaire car «la situation actuelle n'incite pas à l'optimisme ». Heureusement que les bases d'une sécurité sous-régionale ont déjà été jetées à l'instar du projet de Conseil de paix et de Sécurité (COPAX).

B- Les limites liées au domaine d'intervention des Etats membres dans le recouvrement des ressources

Les Etats membres de la CEMAC interviennent dans le recouvrement des ressources de la CEMAC à travers leurs Administrations nationales des douanes et leurs juridictions nationales pour des cas de recouvrement soulevant d'éventuels litiges. Les Etats membres jouent ainsi un rôle très important dans le recouvrement des ressources. Mais il faut remarquer que le cadre d'exercice de cette compétence se limite à leur territoire respectif. Qu'en est-il donc des créances nées dans un Etat membre pour le compte d'un autre Etat de la sous-région ? Le droit communautaire CEMAC n'a prévu aucun moyen pour faciliter le recouvrement de ces créances. Pourtant, dans le cadre de l'Union européenne, un mécanisme d'assistance mutuelle entre Etats membres pour le recouvrement des recettes a été organisé par une directive n° 76/308/CEE du Conseil du 18 mars 1976. L'article 2 de la directive énumère les créances visées par cette directive. Il s'agit «des restitutions, des interventions et toutes mesures faisant partie du financement du FEOGA ; du prélèvement agricole , des droits de douanes ; de la TVA ; des frais et intérêts relatifs à leur recouvrement ». Lorsqu'une créance est née sur le territoire d'un Etat, celui ne peut normalement la recouvrer sur le territoire d'un autre Etat, ce qui favorise certaines formes de fraude et d'évasions fiscales. C'est pour s'y opposer que les Etats membres des Communautés européennes (actuellement Union Européenne) par la directive précitée, s'accordent une assistance mutuelle, administrative et judiciaire. L'assistance mutuelle organisée par la directive met en oeuvre une procédure dans laquelle interviennent une autorité requérante et une autorité requise. L'autorité requérante étant l'autorité compétente de l'Etat qui demande l'assistance et l'autorité requise, l'autorité compétente de l'Etat à qui la demande est adressée. Ces autorités doivent être précisées par les Etats qui en établissent la liste et se la communiquent (article 19 de la directive). Le mécanisme général de l'assistance mutuelle consiste dans l'obligation pour l'autorité requise de fournir à la requérante les renseignements utiles au recouvrement des créances nées dans l'Etat de cette autorité, de notifier au redevable les actes relatifs à ces créances, de procéder à la demande de l'autorité requérante au recouvrement des créances visées. La procédure de recouvrement est en règle générale conduite selon la loi nationale de l'Etat requis. L'utilité de ce mécanisme d'assistance mutuelle dans le recouvrement des ressources de l'Union européennes appellerait son expérimentation à la TCI/P dans le cadre de la CEMAC.

P2- Les limites liées à la nature des ressources de la CEMAC

Nous examinerons d'abord les limites liées à la nature des ressources de la CEMAC en général (A), ensuite une limite particulière à la ressource basée sur la TCI/P(B).

A Les limites liées à la nature des ressources de la CEMAC en général

Les ressources de la CEMAC sont des ressources basées essentiellement sur les contributions des Etats membres. Même si l'article 28 de l'Additif dispose en substance que la Communauté est dotée des ressources propres, il est possible de croire comme le souligne

Louis Cartou que les ressources propres ne constituent pas des contributions. Seule la TCI/P s'apparente à une ressource propre. Les ressources de la CEMAC sont donc en général basées sur les contributions des Etats membres, ce qui se traduit par une répartition égalitaire des ressources entre Etats membres. Or, le paiement de leurs contributions par les Etats membres donne toujours lieu à des difficultés faisant intervenir des mécanismes de recouvrement forcé. D'où l'absence de ces mécanismes de recouvrement forcé dans l'UEMOA et l'Union européenne dont le financement est exclusivement basé sur les ressources propres. Pour faciliter le recouvrement de ces ressources, la CEMAC devrait créer d'autres mécanismes permettant le financement autonome de la Communauté, ce qui éviterait le recours constant aux moyens de contrainte qui ne permettent pas toujours de résorber le problème du recouvrement.

B- Limite particulière à la TCI/P

La TCI/P étant une ressource qui garantie le financement autonome de la Communauté, son recouvrement se fait au niveau des Etats membres qui la mettent ensuite à la disposition de la Communauté. En effet, l'article 8 de l'Acte Additionnel instituant le mécanisme de financement autonome dispose que les titres de paiement de la TCI/P sont déposés quotidiennement pour encaissement par les administrations nationales des douanes dans les comptes ouverts au nom de la CEMAC dans les agences nationales de la BEAC. Cette disposition prévoit juste que les recettes sont déposées quotidiennement et ne prévoit pas ce qui adviendrait en cas de défaut de versement de ces contributions. Sans doute, l'Etat pourrait si l'on se réfère aux termes des articles 13 et 14 de l'Acte Additionnel précité être obligé de supporter le déficit ou être contraint de payer par la force. Ces sanctions interviendront sans doute à la fin du délai d'un an prévu à l'article 32 pour infliger les sanctions lorsque les montants dus se seront alourdis. En droit européen, les délais de la mise à la disposition sont définis et les pénalités de retard sont instituées et représentées par un intérêt au taux égal à celui pratiqué sur le marché monétaire au jour de l'échéance et majoré de 0,25 % par mois de retard. L'application des pénalités de retard dans le cadre de la CEMAC à la TCI/P peut dans une certaine mesure pousser les Etats membres de la CEMAC à accorder un peu plus d'attention au recouvrement de cette ressource.

En somme, contrairement à l'UDEAC qui avait mis sur pied un mécanisme de règlement des contributions basé sur une convention avec chaque Etat membre et où le recouvrement forcé était inexistant, la CEMAC tirant les leçons des conséquences de ce mécanisme de recouvrement a mis sur pied un mécanisme plus étoffé. Ainsi, à côté des mécanismes de recouvrement normal, des mécanismes de recouvrement forcé ont été organisés. Toutefois, certaines limites liées d'une part à l'influence et au domaine d'intervention des Etats membres dans le recouvrement des ressources et d'autre part à la nature même des ressources de la CEMAC peuvent freiner d'une manière ou d'une autre le recouvrement des ressources de la CEMAC.

CONCLUSION Ière PARTIE

La création de la CEMAC s'est accompagnée par la mise sur pied des mécanismes de financement qui traduisent la volonté d'avancer dans le processus de l'intégration. D'abord l'affirmation d'un financement basé sur des ressources propres ; affirmation qui s'est déjà traduite par l'institution d'un mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur la TIC/P. Ensuite la mise en place des mécanismes de recouvrement forcé. Enfin la mise sur pied d'un Fonds de Développement financé par tous les Etats membres à travers une fraction de la TIC/P et destiné à financer à la fois les projets intégrateurs et à la compensation des manques à gagner des Etats membres. Toute fois, dire que la CEMAC est déjà financée intégralement par des ressources propres est leurre dans la mesure ou l'expression «contributions égalitaires des Etats membres » demeure toujours utilisée. Or les contributions ne sont pas des ressources propres. Cela signifie que les Etats membres continuent à payer leurs cotisations par le biais de la TCI/P et/ou par le biais des contributions notamment le paiement direct des Trésors nationaux ; d'ou l'existence du mécanisme de recouvrement forcé destiné à assurer le recouvrement des contributions des Etats membres. Parce que la TCI/P, ressource propre qui suit les fluctuations de l'activité économique des Etats membres risque dans un premier temps ne pas être à mesure de couvrir tous les dépenses de la Communauté, il faut croire que l'existence des contributions égalitaires à coté de la TCI/P ou l'assimilation de la TCI/P aux contributions vise à gérer la phase transitoire et à garantir une sécurité dans le financement dans l'attente de la mise en place progressive d'autres ressources propres. La création d'autres ressources propres en vue d'un financement intégrale par des ressources propres est tellement nécessaire que le mécanisme de recouvrement forcé ne pourrait pas toujours garantir le recouvrement des contributions des Etats membres.

IIème Partie : LA GESTION BUDGETAIRE DANS LA CEMAC

La gestion budgétaire dans la CEMAC s'étend de tous les mécanismes mis sur pied pour assurer la bonne exécution des recettes et des dépenses de la Communauté. Elle commence par l'élaboration du budget, ensuite son exécution. L'élaboration et l'exécution du budget sont soumises au respect de certains principes consacrés en finances publiques interne et font intervenir de nombreuses institutions et organes de la Communauté. La saine exécutive du budget est garantie par un contrôle mis sur pied aussi bien auprès des organes de la Communauté ou est exécuté le budget qu'en dehors de ces organes. C'est ainsi qu'il convient d'examiner d'abord l'organisation de la gestion budgétaire (Chapitre III) ensuite le contrôle de l'exécution budgétaire dans le CEMAC (Chapitre IV).

CHAPITRE III : L'ORGANISATION DE LA GESTION BUDGETAIRE DANS LA CEMAC

La gestion budgétaire dans la CEMAC est organisée par le Règlement Financier du Secrétariat Exécutif du 18 Août 1999 qui définit les principes qui gouvernent l'élaboration et l'exécution du Budget, la procédure et les organes intervenants dans l'élaboration du budget, et enfin l'exécution du budget. Nous examinerons successivement les principes qui gouvernent l'élaboration et l'exécution du budget ( section préliminaire ), la gestion du budget général de la Communauté(S1) et la gestion spécifique du Fonds de Développement (S2)

SECTION PRELIMINAIRE : LES PRINCIPES GOUVERNANT L'ELABORATION ET L'EXECUTION DU BUDGET DE LA CEMAC

L'élaboration et l'exécution du budget de la CEMAC sont soumises au respect des grands principes budgétaires qui ne sont que la transposition des principes appliqués dans le cadre des finances publiques des Etats. Ce sont l'unité, l'annualité, l'équilibre, l'universalité.

Ces règles découlent de l'Additif au Traité de la CEMAC et du Règlement Financier du Secrétariat Exécutif.

P1 - La règle de l'unité budgétaire

La règle de l'unité budgétaire implique que les dépenses et recettes de la Communauté soient reprises dans un document unique. Elle résulte de l'article 3 du Règlement Financier précité qui prévoit que «les opérations financières et comptables des organes sont regroupées dans un budget général... ». L'obligation de retracer dans le document unique l'ensemble des opérations en recettes et en dépenses de la Communauté vise à garantir la transparence de ces opérations qui doivent être appréciées de manière globale et exhaustive. Elle permet de voir en un seul coup d'oeil si le budget est réellement ou non en équilibre.

C'est ainsi que sont regroupés dans un Budget général les dépenses et recettes se rapportant aux organes supérieurs de la Communauté(Conférence des Chefs d'Etats, Conseil des Ministres), au Secrétariat Exécutif, à la Cour de Justice, à la commission interparlementaire et certaines organismes spécialisés de la Communauté.

En réalité, plusieurs budgets coexistent : le budget de la Communauté, budget de l'Ecole Inter -Etats des Douanes, budget de l'ISSEA,bref les budget des institutions spécialisées et budget spécial du Fonds Développement.

Le budget de l'Ecole Inter-Etats des Douanes et le budget de l'ISSEA ne constituent pas une violation du principe de l'unité. Ils se justifient par le fait qu'ils sont préparés par des organes différents. Le budget de l'Ecole Inter-Etats des Douanes et budget de l'ISSEA sont adoptés par le Conseil des Ministres sur proposition de leurs Directeurs respectifs et après avis de leurs Conseils d'Administration.

Seul le budget spécial au Fonds de Développement constitue une exception au principe de l'unité. L'article 3 du Règlement Financier distingue en effet deux budgets : le budget général et le budget spécial au Fonds de Développement. Le budget spécial du Fonds de Développement décrit les opérations financières dudit Fonds conformément à l'article 77 de la Convention régissant l'UEAC. Il est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les dépenses de ce Fonds.

P2- La règle de l'annualité

Elle résulte de l'article 34 de l'Additif et de l'article 6 du Règlement Financier qui précisent que l'exercice budgétaire de la Communauté commence et le 1^er Janvier et s'achève le 31 Décembre de chaque année. L'année budgétaire coïncide donc avec l'année civile. Le principe signifie que le budget doit être voté chaque année et s'exécute sur une période d'un an. Il a pour but de garantir un contrôle régulier des finances de la Communauté notamment à la fin de l'année budgétaire à travers le rapport annuel de la Chambre des Comptes et le rapport annuel établi par le Secrétaire Exécutif.

Mais la règle de l'annualité peut subir des atteintes lorsque le budget n'est pas voté en temps utile. C'est ainsi qu'il est prévu à l'article 34 de l'Additif et réitéré à l'article 9 du Règlement Financier précité qu'au cas où le budget n'est pas approuvé avant l'ouverture de l'exercice concerné, les opérations de recettes et de dépenses sont temporairement effectuées, par douzièmes successifs, sur la base du budget de l'exercice précédent.

Le budget de la CEMAC étant un «budget des dépenses » qui signifie que le Conseil des Ministres à tendance à évaluer d'abord les dépenses pour en tirer conséquence au niveau des recettes, les reports de crédits qui constituent une exception à la règle de l'annualité seraient difficilement effectués.

Dans tous les cas le problème du rattachement des opérations budgétaires à l'année budgétaire se pose : ou bien toutes les opérations effectuées au jour le jour sont rattachées à l'année ou elles ont été effectivement réalisées(système de la gestion), ou bien seules les recettes et les dépenses qui ont pris naissance au cours de l'année budgétaire y sont rattachées, même si elles ne sont effectivement perçues qu'après l'expiration de l'année(système de l'exercice).Mais dans ce dernier cas pour éviter de retarder indéfiniment la clôture de l'exercice budgétaire, il est nécessaire de limiter dans le temps la période complémentaire qui suit l'année budgétaire.

La CEMAC penche pour la solution de l'exercice pour ce qui est des dépenses autres que celles qui concernent le personnel. L `article 12 du Règlement Financier précité précise en effet que la période d'engagement des dépenses autres que les dépenses du personnel se termine le 1^er décembre de l'année budgétaire. L'alinéa 2 de cet article apporte cependant un assouplissement à cette règle. Il précise en effet qu'à la fin de l'exercice, l'ordonnateur dispose d'une période complémentaire de trois (3) mois pour procéder à l'émission des titres de recette et de paiement correspondant aux recettes constatées et aux services fait pendant l'exercice écoulé.

P3 - La règle de l'équilibre

Présentée comme la «règle d'or de la gestion budgétaire » dans les finances publiques classiques, elle résulte de l'alinéa 3 de l'article 27 de l'Additif repris par l'article 7 du Règlement Financier précité en ces termes «(le budget) est obligatoirement équilibré en recette et en dépenses ». L'ensemble des recettes doit donc être égal à l'ensemble des dépenses. Il s'agit d'un équilibre arithmétique entre les recettes et les dépenses. Ce principe assure une saine gestion des finances de la Communauté en obligeant les autorités communautaires à dépenser proportionnellement aux recettes de la Communauté. Cette règle est tellement respectée que l'emprunt n'est pas pratiqué par la Communauté. Il n'empêche que l'exécution du budget puisse faire ressortir des déficits ou déséquilibre ; D'ailleurs les finances publiques modernes ne sont pas tellement attachées à cet équilibre arithmétique des recettes et des dépenses, mais à un équilibre de l'économie en général dont l'équilibre budgétaire n'en est plus qu'une composante. Tout comme dans le cadre de l'Union Européenne, la règle de l'équilibre devrait être souple au point de permettre à la Communauté de la réaliser sur une période pluriannuelle. Pour se faire la Communauté gagnerait à se financer intégralement par des ressources propres.

P4- La règle de la spécialité

La règle de la spécialité est également l'un des principes auxquels est soumis l'élaboration et l'exécution du budget de la CEMAC. Elle résulte de l'article 26 du Règlement Financier précité en ces termes : « Les crédits ouverts au budget sont spécialisés et limitatifs par chapitre et par article. Le chapitre regroupe des dépenses de même nature ou de même destination. Chaque article se subdivise en paragraphes et les paragraphes en rubriques ».

L'intérêt de cette règle est qu'elle interdit d'engager des dépenses au-delà des crédits ouverts car les crédits ont un caractère limitatif. L'imputation d'une dépense ne s'effectue que sur le chapitre qui doit régulièrement le supporter. Tout ceci facilite le contrôle sur les gestionnaires de crédit.

Des dérogations sont néanmoins apporter au principe de la spécialité et concernent les virements des crédits à l'intérieur d'un même chapitre ou des virements des crédits d'un chapitre à un autre. Pour procéder à ces virements, le Secrétaire Exécutif doit requérir l'autorisation préalable du Conseil des Ministres et l'avis préalable du Contrôleur Financier.

SECTION I- LA GESTION DU BUDGET GENERAL DE LA COMMUNAUTE

Avant d'analyser l'exécution du budget, il convient de s'attarder d'abord sur son élaboration. La procédure d'élaboration du budget et les organes intervenant dans l'élaboration résultent des dispositions de l'Additif et du Règlement Financier du Secrétariat Exécutif. Il faudra ensuite noter l'exclusion de la commission interparlementaire de la procédure budgétaire.

Aux termes de l'article 27 de l'Additif, le Conseil des Ministres adopte à la majorité qualifiée le Budget de la Communauté sur proposition du Secrétaire Exécutif avant l'ouverture de l'exercice budgétaire. L'article 8 du Règlement Financier précise qu'avant sa transmission au Conseil des Ministres, le projet de budget est soumis pour avis au Comité Inter-Etats conformément à l'article 70 de la Convention régissant l'UEAC. Il ressort de ces dispositions que le budget est préparé par le Secrétaire Exécutif, soumis pour avis au Comité Inter-Etats et adopté par le Conseil des Ministres.

Mentionné à l'article 2 du Traité constitutif de la CEMAC au titre d'institution de la Communauté, le Parlement apparaît comme la caution démocratique d'un système communautaire pourtant mis en chantier sans consultation des opinions publiques nationales ou régionales. Ses attributions ne sont pas clairement définies. L'article 4 du Traité instituant la CEMAC renvoie sa création à une échéance ultérieure. Son rôle essentiel consistera à légiférer par voie de directive. L'article 25 de l'Additif confère quant à lui des compétences de contrôle du fonctionnement et des activités de la Communauté au Parlement. Une lecture en parallèle de ces deux dispositions permet d'observer que le futur Parlement exercera une double prérogatives de législation et de contrôle au sein de la CEMAC. L'article 44 institue à titre transitoire une Commission Interparlementaire. Il n'est fait mention nulle part (ni même dans le Règlement intérieur de la commission) de la participation de cet organe au processus décisionnel notamment à l'élaboration du budget. Pourtant, aussi bien dans l'UEMOA que dans l'Union européenne, le parlement communautaire détient d'importants pouvoirs dans la procédure budgétaire.

En effet, dans l'UEMOA, la consultation du Parlement est obligatoire dans l'adoption du budget de l'Union. Chaque année, la commission de l'UEMOA transmet le projet de budget de l'Union au parlement et ce dernier peut proposer des amendements au projet de budget. Ce dernier accompagné des éventuels amendements du parlement est transmis au Conseil des Ministres par la Commission. Le parlement de l'Union européenne dispose également des pouvoirs importants en matière budgétaire au même titre que le parlement de l'UEMOA. Il a même le dernier mot sur les dépenses dites «non obligatoires ».

Cette intervention du parlement est de nature à apporter plus de clarté dans l'élaboration du budget et peut également faciliter l'exercice du contrôle politique en fin d'année sur l'exécution du budget de l'exercice écoulé. Il faudrait dans le cadre de la CEMAC attendre l'adoption du Traité instituant le Parlement communautaire (dont l'avant projet a été discuté à Yaoundé en juillet 2002) pour se faire une idée exacte sur les compétences normatives et surtout budgétaires du parlement communautaire.

Il convient d'examiner à présent la gestion ou l'exécution du budget, d'abord pour ce qui est des agents d'exécution(P1), ensuite pour ce qui est des opérations d'exécution(P2) du budget de la CEMAC.

P1 - Les agents d'exécution du budget

Aux termes de l'article 10 du Règlement Financier du Secrétariat Exécutif du 18 Août 1999, «les responsables de l'exécution du budget sont :

- Le Secrétaire Exécutif ordonnateur principal ;

- Les ordonnateurs délégués dûment mandatés ;

- L'Agent Comptable, comptable principal des deniers et valeurs des organes de la Communauté;

- le Contrôleur Financier »

Des régies de recettes et des caisses d'avances peuvent être créées par le Secrétaire Exécutif.

Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables qui d'après Louis Cartou «est la règle d'organisation sur laquelle repose l'exécution du budget des Communautés », prévu à l'alinéa 2 de l'article 33 de l'Additif est réitéré par l'article 11 du Règlement Financier en ces termes : « ...les fonctions d'ordonnateur et celle des comptables sont incompatibles.

L'Ordonnateur, l'Agent Comptable et le Contrôleur Financier doivent être de nationalités différentes ». Le principe de la spécialité des crédits s'impose également à l'ordonnateur qui doit requérir l'autorisation préalable du Conseil des Ministres et l'avis préalable du Contrôleur Financier pour procéder à des virements et de crédits.

Nous examinerons successivement les agents principaux(A) et les agents secondaires(B) d'exécution du budget de la CEMAC.

A. Les agents principaux

Il s'agit du Secrétaire Exécutif, ordonnateur principal et les ordonnateurs délégués dûment mandatés, de l'Agent Comptable et du Contrôleur Financier.

Le Secrétaire Exécutif, ordonnateur principal, à pour rôle d'ordonner l'exécution des opérations de dépense depuis la naissance de la dette jusqu'à l'ordre de payer au comptable assignataire. Il ordonne également l'exécution des opérations de recette. Des ordonnateurs délégués dûment mandatés assurent ce même rôle dans les autres organes de la Communauté. Qu'ils soient ordonnateur principal ou ordonnateurs délégués, les ordonnateurs sont soumis à un régime de responsabilité qui est engagée en cas de faute de gestion. L'article 55 de l'Acte Additionnel portant Statut de la Chambre des Comptes de la Cour de la CEMAC précise qu'il y a faute de gestion donnant lieu à la responsabilité de l'ordonnateur lorsque ce dernier enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de la Communauté; engage des dépenses sans en avoir le pouvoir ; a, pour dissimuler un dépassement de crédit, imputé ou fait imputer irrégulièrement une dépense ; a dans l'exercice des ses fonctions, omis sciemment de souscrire les déclarations qu'il est tenus de fournir ou a fourni sciemment les déclarations inexactes ou incomplètes ; a dans l'exercice de ses fonctions ou attributions en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui ou à soi-même ou tenté de procurer un avantage injustifié pécuniaire ou en nature entraînant un préjudice à la Communauté.

Le comptable de la CEMAC est toute personne qui a seule compétence pour percevoir les recettes et payer les dettes dans la Communauté. Il est chargé du recouvrement de toutes les recettes et perceptions.

L'Agent Comptable est le comptable principal des deniers et valeurs des organes de la Communauté. Des comptables secondaires chargés de gérer les services financiers de leurs organes respectifs sont nommés par le Secrétaire Exécutif après avis de l'Agent comptable en sa qualité de comptable assignataire. Les comptables assurent la comptabilisation des recettes et des dépenses afférentes aux activités de la Communauté, des biens non fongibles, propriétés de la Communauté. Les comptables de la CEMAC tiennent leur comptabilité conformément aux règles arrêtées par le Règlement Financier du Secrétariat Exécutif du 18 Août 1999 et selon les principes du plan Comptable Général de l'Etat. En fin de gestion, l'Agent comptable arrête les comptes de la période) en vue d'établir les tableaux de synthèse conformément aux prescriptions du plan Comptable Général de l'Etat. Il adresse chaque mois au Secrétaire Exécutif un exemplaire de la balance des comptes du grand livre et lui fournit sur simple demande de sa part tout renseignement d'ordre comptable. L'Agent Comptable et les comptables secondaires sont pécuniairement responsables des opérations de paiement, de maniement et de conservation des fonds. La responsabilité de l'Agent Comptable s'étend à toutes les opérations exécutées sous sa propre signature et par délégation sous celle de ses collaborateurs.

Le Contrôleur Financier a pour mission le contrôle de l'exécution du budget. Il donne du point de vue financier son avis motivé sur tous les actes susceptibles d'entraîner une incidence budgétaire ou financière. Son avis porte en particulier sur les conséquences financières des actes à soumis à son visa. A cet effet, il reçoit communication en temps opportun de tous projets de décision d'engagement du personnel d'actes des dépenses, de conventions, de contrats et de marchés. Des contrôleurs financiers délégués chargés de contrôler les services financiers de leurs organes sont nommés par le Secrétaire Exécutif après avis du Contrôleur Financier des organes de la Communauté.

B- les agents secondaires.

Il s'agit des régisseurs de recettes et des gestionnaires des caisses d'avances. Ils sont nommés par le Secrétaire Exécutif après avis de l'Agent Comptable. Ils sont soumis au contrôle de ce dernier ainsi qu'aux vérifications de tout corps de contrôle de la Communauté.

Les régisseurs des recettes sont chargés de la gestion des régies des recettes créées par décision du Secrétaire Exécutif. Les règles d'organisation et de fonctionnement de la régie des recettes sont prévues par la décision portant création de la régie. Elle précise l'objet de la régie ainsi que les produits que le régisseur est habilité à encaisser, les modalités de prise en charge des produits, les modalités de tenue de la comptabilité des produits encaissés, les opérations de reversement à l'Agent Comptable des produits encaissés, le plafond de la régie ou le montant maximum de l'encaisse que le régisseur est autorisé à garder par dévers lui dans sa caisse.

Les gestionnaires des caisses d'avances le font selon les règles prévues par la décision instituant la régie d'avances La décision précise en effet la nature des dépenses payables sur les fonds de la caisse ; le plafond de l'avance consentie pour alimenter la caisse, le montant maximum d'une dépense s'il s'agit de caisse de menues dépenses, le chapitre, l'article, et le paragraphe d'imputation, les délais d'apurement des dépenses effectuées.

P2- Les opérations d'exécution du budget de la Communauté

Nous examinerons d'abord les différents postes de dépenses (A), ensuite les opérations d'exécution des dépenses (B) et enfin les opérations d'exécution des recettes (C)

A- Les différents postes de dépenses

Nous analyserons d'abord la nature des différentes dépenses(1), ensuite le régime des dépenses ou dettes de la Communauté(2).

1- La nature des différents postes de dépenses de la Communauté.

Aux termes de l'article 23 du Règlement Financier, les dépenses de la Communauté sont composées des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'investissement. Il s'agit des dépenses financées par le Budget général qualifié de « budget de fonctionnement des institutions et organes de la Communauté». A côté des dépenses de fonctionnement et d'investissement, il existe des Fonds affectés au financement des projets intégrateurs et des Fonds affectés à la compensation des manques à gagner des Etats membres.

Le Budget général de fonctionnement finance le fonctionnement des institutions et organes de la Communauté. Ceux-ci sont constitués des organes supérieurs (Conférence des Chefs d'Etats, Conseil des Ministres), du Secrétariat Exécutif, de la Cour de Justice de la CEMAC, de la Commission interparlementaire, de la PRASAC, de l'OCEAC, de la CCPAC (Interpol), de la CICOS.

Le Budget général étant destiné à la fois au financement des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'investissement, les dépenses de fonctionnement des organes et institutions de la Communauté sont constituées  du remboursement des intérêts de la dette et des commissions, des dépenses relatives aux sessions des organes de la CEMAC, des dépenses des personnels des organes de la Communauté, des biens et services consommés, des transports consommés, des frais de personnel, des autres charges et pertes diverses, des frais financiers. Les dépenses d'investissement comprennent : Le remboursement du capital de la dette, les immobilisations, le matériel et le mobilier de logement, le matériel et le mobilier de service, le matériel de transport, les études et actions communautaires de développement.

Les Fonds affectés au financement des projets intégrateurs et à la compensation des manques à gagner des Etats membres ressortissant du budget du Fonds de Développement de la Communauté.

2- Le régime des dépenses ou dettes de la Communauté :La prescription quadriennale

Il s'agit des dépenses de fonctionnement et d'investissement respectivement des articles 24 et 25 du Règlement Financier précité. Aux termes de l `article 37 du Règlement Financier, «Toute dépense qui n'aura pas été ordonnancée dans un délai de quatre (4) ans est prescrite au profit de la Communauté. Les modalités de la prescription seront fixées par un texte d'application du présent Règlement Financier. »

Il ne s'agit ici que d'une transposition d'un principe général de droit administratif appliqué aux finances publiques étatiques notamment françaises.Instituée en effet pour la première fois en France en 1931 pour les créances de l'Etat, la déchéance quadriennale était considérée comme une mesure d'ordre destinée à faciliter la tenue de la comptabilité publique(clôture des exercices).Ce n'était pas une prescription libératoire reposant sur l'idée que le créancier a été payé ou qu'il a renoncé à sa dette. Très différente de la prescription de droit privé, la déchéance quadriennale faisait de l'Etat un débiteur très privilégié. Etendue progressivement aux créances des départements et des communes(1935), à celles des Etablissements publics(1945), cette prescription spéciale avait été transformée petit à petit par le Conseil d'Etat, de règle comptable en principe général de droit administratif, et empêchait en pratique la mise en jeu de la responsabilité des collectivités publiques, dans la mesure ou cette responsabilité était pécuniaire. Injuste et complexe, la déchéance quadriennale a été complètement refondue par la Loi française du 31 décembre 1968 qui incontestablement améliorée la situation des créanciers des collectivités intéressées. On peut affirmer que les créanciers ne se verront opposer la déchéance quadriennale que s'ils ont fait preuve d'une négligence particulièrement grave.

L'article 37 précise que les modalités d'application de la prescription seront fixées par un texte d'application du présent Règlement Financier. En attendant ce texte d'application on peut penser que pour ce qui est des modalités d'application, il s'agirait de préciser notamment :

-Le domaine d'application de la prescription notamment pour ce qui est des créances pouvant être frappées par la prescription quadriennale ;

-Le point de départ du délai de la prescription qui de préférence devrait Courir à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ;

-Les conditions d'interruption et de suspension du délai ;

-Et les conditions de mise en oeuvre de la prescription notamment en précisant si elle doit intervenir de principe ou si les autorités peuvent décider de l'opposer ou non, le moment de mise en oeuvre et si possible les voies de recours.

Par ailleurs et en l `absence de précision par le Règlement Financier, l'absence d'exécution forcée admise en générale pour les dettes de l'Etat ne s'appliquerait-il pas aussi aux dettes de la Communauté ?

 

B- Les opérations d'exécution des dépenses

L'exécution des dépenses s'analyse en une succession d'opérations telles que prévues par le Règlement Financier du Secrétariat Exécutif du 18 août 1999. Les opérations administratives qui relèvent de l'ordonnateur se distinguent des opérations comptables placées sous l'autorité des comptables. L'intérêt de la distinction de la procédure d'exécution des dépenses de la Communauté en phase administrative et comptable s'analyse en un double point juridique et administratif.

Au plan juridique, elle permet de préciser l'instant où s'élaborent les différents rapports de pouvoirs entre la Communauté et ses créanciers.

Au plan administratif, elle permet de séparer clairement les fonctions des gestionnaires de crédits, ce qui facilite le contrôle des responsabilités de même que les procédures. C'est dans ce sens que l'article 32 du Règlement Financier dispose qu' « aucune dépense ne peut faire l'objet de paiement si elle n `a pas été au préalable engagée, liquidée et ordonnée par le Secrétaire Exécutif ». Nous analyserons successivement les opérations administratives(1) et les opérations comptables(2) d'exécution des dépenses de la Communauté.

1- Les opérations administratives d'exécution des dépenses

Les opérations administratives d'exécution des dépenses relèvent principalement du Secrétaire Exécutif. L'article 27 du Règlement Financier dispose en effet que : «  Le Secrétaire Exécutif engage et liquide les dépenses du budget et ordonne le paiement ». Ces opérations administratives commencent donc par l'engagement, puis suit la liquidation et enfin l'ordonnancement.

L'engagement est l'acte administratif par lequel l'ordonnateur ou l'un de ses délégués, crée ou constate à l'encontre de l'un des organes de la Communauté une obligation dont résultera une dépense. C'est donc l'acte qui rend l'organe en question débiteur.

Après l'engagement, l'ordonnateur doit procéder à la liquidation de la dépense. La liquidation est l'opération qui consiste à constater le service fait et à arrêter les droits du créancier. Elle consiste à déterminer d'une façon précise et par calcul le montant de la dette de la Communauté vis-à-vis du créancier. La liquidation des dépenses est effectuée d'office pour ce qui concerne les dépenses de salaire du personnel et sur la requête des créanciers accompagnée des pièces justificatives requises pour les autres dépenses.

L'ordonnancement est l'acte administratif par lequel l'Ordonnateur principal ou l'un de ses délégués dûment habileté à cet effet donne à l'Agent Comptable, l'ordre de payer une créance engagée et liquidée à la charge de l'un des organes de la Communauté.

L'ordonnancement est matérialisé par l'établissement d'une ordonnance de paiement ou mandat. Il est effectué par l'émission d'un titre de paiement numéroté suivant l'ordre chronologique énonçant : l'exercice. L'imputation de la dépense, son objet, les noms, prénoms, adresse, du créancier et sa raison sociale, la référence de son compte bancaire ou postal, le mode de règlement et la date d'émission du titre. Sont jointes au titre de paiement, la certification de l'exécution des services ou des livraisons de marchandises concernées ainsi que les pièces justificatives correspondantes. Le titre de paiement et la certification du service fait sont signés par le Secrétaire Exécutif ou son délégué. Les pièces justificatives sont visées par lui ou son délégué. L'article 37 du Règlement Financier précité précise que toute dépense qui n'aura pas été ordonnancée dans un délai de 4 ans est prescrite au profit de la Communauté.

2 - Les opérations comptables d'exécution des dépenses.

Les opérations comptables d'exécution de la dépense se réduisent pour la plupart au paiement du mandat émis par l'ordonnateur. Le comptable a en effet pour mission de payer la dépense. Mais dans le fond, son rôle est beaucoup plus important et revêt un double aspects. Au moment ou il procède au paiement, il doit d'abord contrôler les opérations administratives antérieures. Ensuite et en cas de régularité, il doit désintéresser effectivement le créancier en s'assurant au préalable de son identité, en obtenant de lui une décharge.

Le comptable est tenu d'effectuer un contrôle préalablement au paiement. L'article 48 du Règlement Financier précité dispose en effet qu'avant de procéder au paiement de toute dépense ordonnancée, l'Agent Comptable s'assure, notamment de la qualité de l'ordonnateur ; de la disponibilité des crédits ; de la validité de la créance en ce qui concerne la justification du service fait et la régularité de la liquidation ; du visa du Contrôleur Financier ; de la correcte imputation de la dépense. Il sursoit au paiement de la dépense en cas : d'absence ou d'insuffisance de crédit ; d'absence de justification de service fait, d'opposition dûment signifiée ; de contestation relative à la validité de la créance ; de prescription quadriennale de la créance ; d'erreurs matérielles dans les pièces justificatives, de dépenses engagées ou ordonnancées au delà des dates prévues par le Règlement Financier, de titres de paiements émis par une personne non habilitées ; du Règlement demandé au profit d'une personne autre que le véritable créancier ou son mandataire qualifié. La suspension du paiement et ses motifs sont immédiatement notifiés au Secrétaire Exécutif qui prend les dispositions nécessaires à la régularisation de la situation.

Lorsque le contrôle ne révèle aucune irrégularité. Le comptable paie la créance. Le paiement est l'acte par lequel les organes de la Communauté se libèrent de leurs dettes. Il est matérialisé par la remise d'espèces ou de chèque à tirer sur un compte courant postal ou bancaire, par l'émission du mandat carte postale ou par tout autre moyen légalement prévu et autorisé par les instances supérieures de la Communauté.

C- Les opérations d'exécution des recettes

Tout comme l'exécution des dépenses, l'exécution des recettes s'effectue en phase administrative et comptable. Les opérations administratives correspondent à l'assiette et les opérations comptables au recouvrement.

Les opérations relatives à l'assiette concernent les actes d'autorisation des recettes ou les actes instituant des ressources par la Communauté. Il s `agit notamment des ressources prévues à l'article 29 de l'Additif et de la TCI/P instituée par l'Acte Additionnel instituant un mécanisme de financement autonome de la Communauté. Lorsque les recettes existent et sont déterminées, elles doivent être liquidées. Le Secrétaire Exécutif liquide les recettes des organes de la Communauté. Dans ce sens, il arrête le montant des dites recettes et émet les titres de perception correspondant qu'il transmet à l'Agent Comptable pour procéder à leur recouvrement.

Le recouvrement comprend l'ensemble des opérations qui vont permettre au comptable d'encaisser les sommes correspondant aux créances de la Communauté. Il peut se faire le cas échéant par la force.

SECTION II- LA GESTION DU FONDS DE DEVELOPPEMENT DE LA COMMUNAUTE

Le Fonds de Développement de la Communauté est institué dans le but de promouvoir le développement harmonieux de tous les Etats membres dans le cadre des acquis de l'UDEAC et de surmonter les handicaps à l'intégration économiques et sociales régionales que constituent l'enclavement ou l'insularité. Il vise donc le financement des projets intégrateurs (guichet1), et le financement compensatoire (guichet2). Contrairement au Fonds de Solidarité de l'UDEAC, tous les pays participent au financement du Fonds de Développement. Le montant des contributions ainsi que l'utilisation du Fonds sont déterminées par la Conférence des chefs d'Etat, sur proposition du Conseil des Ministres.

La gestion du Fonds de Développement est organisée par le règlement N°3/03 - CEMAC - 046 - CM - 09 fixant les modalités d'intervention et de gestion du Fonds de Développement de la Communauté. Ce Règlement abroge toutes dispositions antérieures contraires notamment celles du Règlement n. 01/01-CEMAC-046-CM-06 du 3 août 2001 portant organisation et fonctionnement du Fonds de Développement de la Communauté. Nous analyserons successivement les organes de gestion (P1) et les modalités d'intervention et de gestion du Fonds de Développement de la Communauté(P2).

P1. Les organes de gestion du Fonds de Développement

Aux termes de l'article 6 du Règlement précité, « l'organisation et la gestion du Fonds de Développement sont assurées par le Conseil des Ministres, le Secrétariat Exécutif de la CEMAC, un comité de gestion et un agent financier.

Le Secrétariat Exécutif met en place en son sein une cellule spéciale chargée du Fonds de Développement.

La BDEAC est désignée en qualité d'Agent financier.

A. Secrétariat Exécutif assure le Secrétariat du Fonds.

Le Secrétariat Exécutif assure le Secrétariat du Fonds. A ce titre, il est chargé de la collecte des ressources du Fonds. Il propose l'affectation de celles-ci au guichet 1 et au guichet 2.

En outre, il élabore des programmes d'initiative communautaire en concertation avec les Etats ; identifie et prépare la liste des projets intégrateurs en concertation avec les Etats et les autres institutions et organes compétents de la Communauté; élabore les documents cadre de programmation d'activités et des projets intégrateurs ; recherche les subventions et les dons ; prépare les décisions d'allocation des versements compensatoires ; prépare les délibérations du comité de gestion ; élabore le budget du Fonds ; élabore le rapport d'activité en collaboration avec l'Agent Financier.

B.Le comité de gestion du Fonds de développement

Le comité de gestion du Fonds comprend :

- Un représentant du Secrétariat Exécutif de la CEMAC ;

- Un représentant par Etat membre assisté d'un suppléant ;

- Un représentant de la BDEAC ;

- Un représentant de la BEAC ;

Le comité de gestion est présidé par le représentant de l'Etat membre assurant la présidence en exercice du Conseil des Ministres. Les membres du comité représentant les Etats membres sont nommés pour un mandat de trois ans renouvelable. Chaque membre est remplacé en cas d'empêchement à une réunion par son suppléant.

Le comité de gestion se réunit au moins trois fois par an et aussi souvent que nécessaire, sur convocation de son président. Les affaires inscrites à l'ordre du jour sont respectivement rapportées par l'Agent Financier pour le guichet 1 et le Secrétariat Exécutif pour le guichet 2. Pour ses réunions, le comité peut faire appel à toute compétence extérieure qu'il juge nécessaire.

Le comité de gestion est chargé de la préparation des affaires soumises au Conseil des Ministres, notamment : les décisions d'allocation des versements compensatoires, les documents cadre de programmation des activités et des projets intégrateurs, l'arrêté des comptes et l'adoption des rapports annuels d'activité.

En outre, il propose des décisions de financement des projets intégrateurs, il adopte les procédures d'intervention, il prépare l'arrêté des comptes du Fonds, et adopte le Règlement intérieur.

C. l'agent financier

L'agent financier assure la gestion financière et comptable des ressources du guichet 1, conformément à un Règlement Financier adopté par le comité de gestion. L'agent financier est entre autres chargé de la réalisation des études de faisabilité ainsi que de toutes les études techniques, économiques et financières des projets. Il est responsable de l'évaluation de la supervision, du décroissement et du suivi de l'exécution des projets intégrateurs. Il donne également les avis sur les études de projets.

L'agent financier assure le co-financement, joue le rôle de chef de file pour les financements consortiaux, et constitue le relais du Fonds pour la mobilisation des ressources extérieures. Il contribue à l'élaboration du programme des interventions sur le Fonds et établit le rapport annuel d'activités du guichet 1.

P2- Les modalités d'intervention et de gestion du Fonds de Développement

Nous examinerons d'une part les modalités d'intervention et de gestion des ressources du guichet 1 (A) et d'autre part les modalités d'intervention et de gestion des ressources du guichet 2 (B).

A. Modalités d'intervention et de gestion des ressources du guichet 1.

Les ressources affectées au guichet 1 sont des ressources destinées au

Financement des projets intégrateurs.

Les interventions se font sous forme de subventions, prêts, bonification des taux d'intérêts. Dans les interventions, le Fonds privilégie les co-financements. Les conditions et les modalités d'intervention sont précisées dans un manuel de procédure approuvé par le comité de gestion.

Les modalités de gestion des ressources du guichet 1 sont précisées à l'article 15 du Règlement fixant les modalités d'intervention et de gestion du Fonds de Développement précité. Aux termes de cette disposition, le Secrétariat Exécutif procède dans le mois qui suit la fin de l'exercice fiscale, à l'évaluation et au transfert des fonds affectés au guichet 1 dans le compte  « Fonds Spécial d'intégration »    indiqué par l'agent financier.

B- Modalités d'intervention et de gestion des ressources du guichet 2. 

Les ressources affectées du guichet 2 sont destinées au financement de la compensation des manques à gagner des Etats membres. Ces ressources sont affectées dans chaque Etat membre bénéficiaire, au financement d'activité de production et/ou d'exploitation.

Les Etats membres mettent en place des structures nationales de promotion des PME/PMI et des micro projets. Le statut de ces structures nationales ainsi que le mode de gestion et d'administration sont définis dans le Règlement cadre adopté par le Conseil des Ministres.

Les interventions du guichet 2 se font sous forme d'affectation aux structures nationales de promotion des PME/PMI et des micro projets. Les versements compensatoires du à chaque Etats membre sont proportionnels au manque à gagner constaté. Le bénéfice par les Etats de ce versement est subordonné au respect des dispositions communautaires relatives au TPG.

En exécution des décisions de la Conférence des chefs d'Etats, le Secrétariat Exécutif émet des titres de paiements et effectue le transfert des montants compensatoires dus à chaque Etats membre bénéficiaire au profit de la structure nationale de promotion des PME/PMI instituée à cette fin.

Le budget du guichet 2, élaboré par le Secrétariat Exécutif est arrêté annuellement par le Conseil des Ministres conformément au dispositions de l'article 77 alinéa 3 de la Convention régissant l'UEAC.

Les Administrations de Douanes des Etats membres envoient trimestriellement au Secrétariat Exécutif un document récapitulatif des manques à gagner constatés, comportant des déclarations de prise à la consommation des produits originaires de la Communauté et des certificats de circulation y afférents. Pour l'échange d'un produit communautaire donné, le manque à gagner correspond à la différence entre le montant de droit de douane qui aurait été perçu en application du TEC et celui effectivement perçu par application du TPG. Pour la détermination dudit manque à gagner, les bases sont celles prévues et définies par le code des douanes. Le montant des manques à gagner est déterminé par chaque Etat membre et communiqué au Secrétariat Exécutif. Le Secrétariat, sur la base des statistiques des échanges intra-CEMAC, contrôle et vérifie la fiabilité des informations. Il procède dans les quatre mois qui suivent la fin de l'exercice fiscale à l'évaluation des manques à gagner effectivement constatés. Les ajustements à la hausse ou la baisse des montants compensatoires sont approuvés par le Conseil des Ministres. Les Etats membres disposent d'un délai de trois mois après les ajustements pour faire valoir leurs réclamations au titre des éventuelles omissions ou erreur dans le calcul des montants compensatoires et dans la détermination des clés annuelles de participation au budget du Fonds. Les ordres de recettes et les titres de paiement y afférent notifiées à chaque Etat membre sont rendus exécutoires cumulativement avec ceux du budget du nouvel exercice fiscal.

En définitive, la gestion budgétaire en dehors des procédés propres à la gestion du Fonds de Développement, se rapproche de celle de l'Etat. Les principes qui gouvernent l'élaboration et l'exécution du budget sont définis. Si la procédure d'exécution du budget de fonctionnement des institutions et organes de la Communauté est largement organisée par le Règlement Financier, celle relative à l'élaboration de ce budget semble inachevée. puisqu'elle n'associe pas le Parlement de la Communauté. Il faudrait sans doute attendre le Traité instituant le Parlement communautaire qui définira les compétences budgétaires de cette institution pour se faire une idée exacte sur la procédure d'élaboration du budget général de général de la Communauté.

CHAPITRE IV : LE CONTROLE DE L'EXECUTION DU BUDGET DANS LA CEMAC

Les finances publiques exigent un système rigoureux de contrôle. L'exécution du Budget de la CEMAC n'échappe pas à cette règle et le Traité de la CEMAC a prévu ces contrôles qu'organisent ses textes subséquents. Tirant en effet les leçons de la qualité de la gestion budgétaire dans la défunte UDEAC où le contrôle de l'exécution du budget était presque inexistant, les parties signataires du Traité de la CEMAC ont mis sur pied un contrôle étendu des finances communautaires allant du contrôle interne par l'Auditeur interne et le Contrôleur Financier, au contrôle externe exercé par la Chambre des Comptes de la Cour de Justice de la Communauté et la Commission interparlementaire et en cas de nécessité par un cabinet d'Audit externe. Le contrôle assure la bonne utilisation des finances de la Communauté. Par la sanction qu'il fait peser sur les gestionnaires de crédit, le contrôle juridictionnel garantit une saine utilisation des finances communautaires. Le contrôle porte donc sur la gestion du Budget général de fonctionnement des institutions et organes de la Communauté et sur la gestion du Fonds de Développement. Le contrôle de l'exécution du budget dans la CEMAC est bien étendu et il y a lieu de distinguer d'une part le  contrôle interne de l'exécution du budget (S1) et d'autre part le contrôle externe des finances de la CEMAC (S2).

SECTION I - LE CONTROLE INTERNE DE L'EXECUTION DU BUDGET DE LA CEMAC

C'est le contrôle exercé par des organes de contrôle placés auprès du Secrétariat Exécutif et des organes de la Communauté. Ce type de contrôle est exercé essentiellement par le Contrôleur Financier et l'Auditeur interne. Mais, il faut dire que certains contrôles portant tantôt sur les opérations administratives d'exécution du budget, tantôt sur les opérations comptables d'exécution du budget peuvent être déduits des dispositions du Règlement Financier du Secrétariat Exécutif de la Communauté du 18 août 1999.

Le contrôle des opérations comptables de l'exécution du budget dans ces cas à la nature d'un contrôle hiérarchique ; précisons tout d'abord qu'en soi, la comptabilité des opérations effectuées par le comptable constitue une sorte de contrôle automatique. Elle forme le support sur lequel s'exerce le contrôle hiérarchique. Ce contrôle hiérarchique apparaît à l'article 44 du Règlement Financier précité où l'Agent Comptable est tenu d'adresser chaque mois au Secrétaire Exécutif un exemplaire de la balance des comptes du grand livre et lui fournit sur simple demande de sa part, tout autre renseignement d'ordre comptable.

Le contrôle des opérations administratives d'exécution du budget au niveau interne et en dehors de celui exercé par le Contrôleur Financier et l'Auditeur interne, se manifeste par le contrôle préventif du comptable. Ce contrôle apparaît à l'article 48 du Règlement Financier précité. C'est un contrôle exercé par l'Agent Comptable sur l'ordonnateur. Il s'agit d'un contrôle de la régularité de l'opération administrative de la dépense et est exercé au préalable par le comptable avant le paiement. Le comptable doit d'abord s'assurer de la qualité de l'ordonnateur de la disponibilité des crédits, du visa du Contrôleur Financier, etc. A côté du contrôle hiérarchique exercé par le Secrétaire Exécutif sur les opérations comptables et du contrôle de l'Agent Comptable exercé sur les opérations administratives d'exécution du budget, il existe au niveau du contrôle interne d'une part un Contrôleur Financier (P1) et d'autre part un Auditeur interne (P2)

P1 - Le contrôle exercé par le Contrôleur Financier

Ce contrôle est régi par les articles 50 à 59 du Règlement Financier du Secrétariat Exécutif précité.

Le Contrôleur Financier est un fonctionnaire du Secrétariat Exécutif de la Communauté qui a pour mission de veillée à l'application du Règlement Financier, de participer au suivi de l'exécution du budget et d' en rendre compte  à la Conférence des Chefs d'Etat. Aux termes de l'Annexe du Règlement portant statut des fonctionnaires du Secrétariat Exécutif de la CEMAC, il doit être titulaire d'un diplôme d'études supérieures (Baccalauréat + 4 ans d'études supérieures au minimum) dans le domaine administratif et de gestion ou celui des sciences et techniques comptables et financières, et une expérience de gestion administrative et comptable dans une grande administration publique d'au moins 5 ans. Il doit être originaire de la Guinée Equatoriale, du Tchad, ou du Congo. Le recrutement du Contrôleur Financier se fait sous une sélection des candidats transmise par les Etats intéressés suivie d'une nomination par le président en exercice de la Conférence des Chefs d'Etat. Sur proposition du Contrôleur Financier, des contrôleurs financiers délégués chargés de gérer, de contrôler les services financiers de leurs organes respectifs sont nommés par le Secrétaire Exécutif. Le statut du Contrôleur financier est donc de nature à garantir l'exercice du contrôle.

Le Contrôleur financier exerce un contrôle sur toutes les opérations financières des organes de la Communauté. Il donne son avis motivé, sur tous les actes susceptibles d'entraîner une incidence budgétaire ou financière. Son avis doit porter en particulier sur les conséquences financières des actes soumis à son visa. A cet effet il reçoit communication en temps opportun de tous projets de décisions d'engagement du personnel, d'actes de dépenses de conventions, des contrats et de marchés.

Le Contrôleur Financier exerce son contrôle au moyen du visa qu'il oppose sur tous les actes d'engagement financier qui lui sont transmis immédiatement après leur établissement par les services compétents. Il vise également toutes les pièces de liquidation. Avant d'apposer son visa, le Contrôleur Financier examine et s'assure de la régularité de l'imputation budgétaire, de la disponibilité des crédits ouverts au budget, de l'application et du respect de la réglementation en vigueur.

En cas de refus du visa, le Contrôleur Financier est tenu d'en informer immédiatement le Secrétaire Exécutif qui prend des dispositions nécessaires à la régularisation de la situation. En cas de réquisition écrite du Secrétaire Exécutif suite au refus du Contrôleur financier, ce dernier vise l'acte d'engagement et rend compte par écrit au président du Conseil des Ministres.

Le Contrôleur Financier peut à tout moment faire un rapport au Secrétaire Exécutif sur la situation financière de la Communauté. Il doit obligatoirement établir à l'attention du Secrétariat Exécutif un rapport annuel sur la situation financier de la Communauté et sur le contrôle de l'exécution du budget.

Le Contrôleur Financier tient une comptabilité des dépenses engagées qui fait apparaître les montants de crédits ouverts au budget, les dépenses engagées, des crédits rétablis, les crédits disponibles. La comptabilité du Contrôleur Financier est tenue à la disposition du Conseil des Ministres et à la Chambre des Comptes de la Cour de justice de la CEMAC.

P2 - L'Audit interne

L'audit interne est organisé par les articles 60 à 66 du Règlement Financier du Secrétariat Exécutif de la CEMAC précité. Le Secrétaire Exécutif nomme un Auditeur interne pour assurer la vérification interne de l'exécution du budget de la CEMAC.

Il est fait obligation à l'Auditeur interne de mener et de diriger un programme annuel détaillé et complet de vérification interne. Il analyse, examine et évalue tous les aspects des opérations et activités de la Communauté afin d'établir en particulier :

- Leur conformité avec le Traité et les Règles et Règlements, procédure et

Politiques de la Communauté, y compris les directives, décisions de la Conférence des Chefs d'Etat, du Conseil des Ministres et les instructions du Secrétaire Exécutif ;

- La conformité des engagements et des dépenses avec les dotations et

autres décisions du Conseil des Ministres.

- La conformité des transactions financières avec les règles et

règlements qui les régissent

- L'existence de tous les avoirs de la Communauté où qu'ils se trouvent,

leur sécurité et leur utilisation rationnelle,

- La fiabilité et l'intégrité des documents comptables, financiers, opérationnels et administratifs utilisés par la Communauté dans l'ensemble de ses opérations et activités.

- La réception, la conservation et la disposition appropriées de tous les fonds et autres ressources financières de la Communauté.

L'Auditeur interne formule des recommandations pertinentes pour l'amélioration des systèmes et procédures de contrôle interne et l'accroissement de l'efficacité administrative, suit de près la mise en oeuvre effective de toutes les autres recommandations des auditeurs externes, de la Chambre des Comptes et des siennes qui ont été adoptées.

A la fin du troisième trimestre de chaque exercice financier, l'auditeur interne présente au Secrétariat Exécutif son projet de programme de travail de vérification interne pour l'exercice suivant. Il présente au Secrétariat Exécutif dans les deux mois suivant la fin de chaque exercice financier, un rapport d'activités sur l'exécution du programme du travail approuvé au titre du dit exercice.

L'auditeur interne a accès à tous les comptes, documents, livres et dossiers détenus ou contrôlés par les organes de la Communauté ou par toute autre autorité, institution, entreprise ou personne bénéficiaire des opérations de la Communauté, dans la mesure où celle-ci jouit de ce droit d'accès.

SECTION II - LE CONTRÔLE EXTERNE

Aux termes de l'article 25 de l'Additif, «le contrôle du fonctionnement et des activités de la Communauté comprend un contrôle parlementaire assuré par le parlement communautaire, un contrôle juridictionnel, assuré par la Chambre Judiciaire et un contrôle budgétaire assuré par la Chambre des Comptes ». Il ressort de cette disposition que le Parlement intervient dans le contrôle du fonctionnement et des activités de la Communauté dont le contrôle de l'exécution du budget alors que le contrôle budgétaire est de la compétence de la Chambre des Comptes. Il s'agit donc pour la Chambre des Comptes de vérifier les comptes de la Communauté tel qu'il est prévu aux termes de l'article 26 de la Convention régissant la Cour de Justice de la CEMAC. Mais, comme le souligne Jean Marie NTOUTOUME, «les statuts de la Chambre des Comptes modifient substantiellement la Convention régissant la Cour de Justice en faisant de la Chambre des Comptes, juge des comptes de la Communauté, sortant ainsi de la traditionnelle mission de contrôle des comptes assurée par les juridictions des comptes Communautaires (Cour des comptes de l'UEMOA, Cour des comptes des Communautés européennes) » . C'est pourquoi, nous analyserons d'abord le contrôle juridictionnel de l'exécution du budget de la CEMAC (P1), ensuite le contrôle politique de l'exécution du budget (P2). Mais avant d'y arriver, précisons que le Conseil des Ministres peut recourir à un cabinet d'audit externe en cas de nécessité pour vérifier la sincérité des comptes de l'exercice clos en vue de leur certification éventuelle. Dans une telle hypothèse, ce cabinet fait un rapport à la session du Conseil des Ministres consacrée à l'examen des résultats de l'exercice budgétaire clos.

P1 - Le contrôle juridictionnel de l'exécution du budget de la CEMAC

L'idée selon laquelle un organe juridictionnel est indispensable dans la panoplie institutionnelle des organisations d'intégration régionale est largement reçue de nos jours. Prévu par le Traité de N'Djamena et ses textes subséquents notamment la Convention régissant la Cour de justice de la CEMAC, le contrôle juridictionnel de l'exécution du budget de la CEMAC est organisé par l'Acte Additionnel portant statut de la Chambre des Comptes et l'Acte Additionnel portant règles de procédure devant la Chambre des Comptes de la Cour de Justice de la CEMAC. Nous examinerons successivement l'organe de contrôle (A) et l'organisation du contrôle (B) juridictionnel de l'exécution du budget de la CEMAC..

A - L'organe de contrôle juridictionnel

Aux termes de l'article 67 du Règlement Financier précité, « le contrôle juridictionnel (du budget) est assuré par la Chambre des Comptes de la Cour de Justice de la Communauté... ». Cette présentation de l'organe de contrôle du budget comme une des Chambres de la Cour de justice de la CEMAC diffère des autres Institutions régionales à l'instar de l'UEMOA et l'Union Européenne ou il existe une Cour des Comptes à coté d'une Cour de justice. Nous examinerons le statut de la Chambre des Comptes pour ce qui est de sa composition et de son fonctionnement tels que fixés par l'Acte Additionnel portant statut de la Chambre.

La Chambre des Comptes est composée de six juges qui élisent en leur sein, le président de la Chambre pour un mandat de 3 ans renouvelable une fois. Les membres de la Chambre des Comptes doivent disposer d'une compétence en matière juridique, économique, financière et d'une expérience professionnelle d'au moins 15 ans dans ces matières, remplir les conditions de moralité, d'indépendance et d'intégrité. La Chambre dispose d'un greffe dirigé par un greffier en chef. Les juges sont assistés dans l'accomplissement de leur mission d'agents vérificateurs présents à la Chambre des Comptes. Ceci tient compte de la spécificité de la mission du juge des comptes qui doit fouiller, retrouver et examiner un lot de documents en vue des observations à consigner dans son rapport.

La Chambre des Comptes fonctionne comme les juridictions nationales. Elle exerce des fonctions en 3 formations : Assemblée Générale, formation de jugement et Chambre de Conseil.

L'assemblée générale comprend l'ensemble des membres et du personnel de la Chambre convoqué par le président. Elle délibère sur le fonctionnement de la Chambre. La Chambre du Conseil comprend tous les juges et connaît des demandes d'avis des questions de procédures, du projet de rapport sur l'exécution du budget du Secrétariat Exécutif. La formation de jugement connaît des rapports de contrôle et prend des décisions juridictionnelles.

B - L'organisation du contrôle.

Il s'agit ici d'examiner la compétence de la Chambre des Comptes déterminée par l'Acte Additionnel portant statut de la Chambre et l'Acte Additionnel portant règles de procédure devant la Chambre.

La compétence de la Chambre des Comptes définie dans les statuts est une compétence matérielle, elle ne s'attache pas aux personnes mais à une activité : celle de maniement des deniers publics. La Chambre des Comptes est donc compétente à l'égard des comptables de la CEMAC mais cette compétence s'étend aussi aux activités des comptables de fait c'est-à-dire aux personnes qui n'ayant pas la qualité de comptable s'immiscent dans le maniement des deniers publics. La compétence de la Chambre des Comptes est une compétence d'ordre public. Elle se saisit de plein droit de tous les comptes qui relèvent de sa compétence. Le dépôt des comptes vaut saisine d'office de la Chambre. Il en est de même de l'inscription d'une affaire au programme annuel de contrôle de la Chambre. Les missions de la Chambre des Comptes sont de trois ordres : une mission de contrôle(1), une mission de sanction(2) et la mission de donner les avis(3).

1 - La mission de contrôle de la Chambre des Comptes.

Le contrôle de la Chambre des Comptes porte d'abord sur l'exécution du budget, ensuite sur la vérification des comptes et enfin le contrôle de la fiabilité des données budgétaires.

Le contrôle de l'exécution du budget permet à la Chambre d'informer les autorités sur la manière dont le budget est exécuté par le Secrétariat Exécutif et les autres dirigeants des organes de la Communauté. La Chambre doit s'assurer que les règles de comptabilité en matière de recettes et des dépenses sont bien observées et que les contributions des Etats et autres recettes sont régulièrement prises en compte.

Dans la vérification des comptes, la Chambre examine sur place et sur pièces les recettes et les dépenses décrites dans la comptabilité de la Communauté et s'assure de la bonne gestion des crédits ouverts au budget. Ces contrôles donnent lieu à des injonctions adressées aux comptables publics et des observations aux ordonnateurs et autres fonctionnaires de la Communauté.

Le contrôle de la fiabilité des données budgétaires s'effectue conformément à l'article 76 de la Convention régissant l'UEAC. La Chambre est appelée ici à contrôler la fiabilité des données budgétaires nécessaires à l'organisation de la surveillance multilatérale de politiques budgétaire. Elle contrôle également les concours financiers requis ou données.

2 - La mission de sanction de la Chambre des Comptes.

De la mission de contrôle découle la mission de sanction indispensable au respect de la bonne gestion. Il convient de distinguer deux catégories de sanctions qui peuvent être infligées aux comptables et aux ordonnateurs : Sanctions pécuniaires sanctions administratives.

Les sanctions vis-à-vis des comptables sont essentiellement des sanctions pécuniaires. Il s'agit :

- De l'amende pour retard dans les réponses aux injonctions. Le retard dans les réponses aux injonctions du juge rapporteur donne lieu au paiement d'une amende dont le montant varie entre 10 000 et 50 000 F CFA ;

- De l'amende pour retard dans la production des comptes. Le statut de la Chambre des Comptes prévoit une amende de 100 000 F CFA du premier mois pour retard dans la production des comptes ; et 200 000 F CFA du deuxième au sixième mois. Elle est liquidée au terme du sixième mois.

- Débets : le déficit de caisse, une omission ou une irrégularité peut être relevée dans la gestion d'un comptable, la comptable devient débiteur vis-à-vis de la Communauté. Un arrêt définitif de débet est pris le contraignant à rembourser le montant qui lui est reproché. A l'issue du contrôle des comptes du comptable, la Chambre des Comptes peut prononcer la décharge lorsque sur un compte en jugement, aucune omission ou irrégularité n'existe ou ne subsiste, ou lorsque le reliquat fixé par arrêt provisoire a été repris au compte suivant.

  Les sanctions vis-à-vis des ordonnateurs interviennent en cas de faute de gestion. Il peut leur être infligé des sanctions pécuniaires et des sanctions administratives.

Les sanctions pécuniaires sont infligées à l'ordonnateur lorsque celui-ci a enfreint aux règles relatives à l'exécution des recettes et dépenses ou à la gestion des biens de la Communauté; a engagé des dépenses sans en avoir le pouvoir ; à pour dissimuler un dépassement de crédit, imputer ou fait imputer régulièrement une dépense ; a dans l'exercice de ses fonctions omis sciemment de souscrire des déclarations inexactes ou incomplètes ; a dans l'exercice de ses fonctions, en méconnaissance de ses obligations procuré à autrui un avantage pécuniaire ou en nature entraînant un préjudice à la Communauté. L'ordonnateur en question s'expose à une amende de 100 000 à 1 000 000 F CfA.

Les sanctions administratives sont constituées par des mesures conservatoires. Le juge des comptes peut aussi adresser des référés aux autorités administratives pour signaler les irrégularités constatées dans l'organisation ou le fonctionnement des services. Il est fait mention de ces irrégularités dans les rapports de vérification.

3 - La mission consultative de la Chambre des Comptes.

La Chambre Comptes donne également des avis aux Etats, institutions et organismes qui le sollicitent.

Le statut de la Chambre institue une forme de coopération entre elle et les Cours des comptes nationales conformément à l'article 26 de la Convention régissant la Cour de justice de la CEMAC. Désormais, une rencontre périodique est envisagée avec les Cours des comptes nationales en vue de procéder à l'évaluation des systèmes de contrôle et des résultats de contrôles effectués durant l'exercice écoulé. A l'issue de cette rencontre, un rapport est établi faisant ressortir des recommandations tendant à améliorer et harmoniser les systèmes de contrôle.

La Chambre donne obligatoire son avis préalable sur les projets de Règlements Financiers ainsi que les directives relatives à l'organisation de la Surveillance multilatérale des politiques budgétaires des Etats.

En somme, la Chambre de Comptes dispose d'une compétence bien étendue dans le contrôle de l'exécution du budget de la CEMAC au même titre que les Cours des Comptes de l'UEMOA et de l'Union européenne. Mais la Chambre des Comptes se démarque de ces Cours qui n'ont pas de pouvoir de type juridictionnel. En effet, contrairement à la Cour des Comptes de l'UEMOA et à la Cour des comptes de Luxembourg dont les rôles consistent pour l'essentiel à formuler des critiques dans leurs rapports annuels et leurs rapports spéciaux et à rendre des avis à la demande des autres institutions, le statut de la Chambre des Comptes a fait de la Chambre des Comptes, juge des comptes de la Communauté en lui conférant des pouvoirs de sanctions importants vis-à-vis des comptables et des ordonnateurs.

Nous ne saurons terminer sans mentionner les limites apportées par les statuts de la Chambre des Comptes, au contrôle de l'exécution du budget de la CEMAC en raison d'une interprétation réductrice des dispositions des articles 2 et 26 de la Convention régissant la Cour de Justice de la CEMAC. En effet, l'article 2 attribut à la Cour de justice la charge du contrôle des comptes de la Communauté alors que la Chambre des Comptes est aux termes de l'article 26, compétente pour vérifier particulièrement les mêmes comptes selon les modalités fixées par son statut. Dans un premier temps, on peut penser qu'il existe là une confusion des compétences telle qu'elle aurait imposé aux rédacteurs de la Convention de ramener au niveau de la seule Chambre des Comptes l'ensemble des compétences en matière de contrôle des comptes confiées à l'institution privant ainsi la Cour de jouer un quelconque rôle dans cette matière.

Mais pour Mr. Jean Marie NTOUTOUME, en choisissant de faire suivre une démarche juridictionnelle au contrôle de l'exécution budgétaire des institutions de la

Communauté à travers d'une part la Cour de Justice en tant qu'institution et à la Chambre des Comptes d'autre part en tant qu'organe de cette même institution, les rédacteurs de la Convention ont implicitement voulu que l'exercice de cette compétence s'organise autour des rôles classiques des différentes instances que l'on retrouve traditionnellement au sein d'une juridiction donnée, l'instance du premier ressort et l'instance du dernier ressort. Il pense que si ce raisonnement est admis cela reviendraient à dire qu'en vertu des articles 2 et 26 de la Convention régissant la Cour de Justice, cette dernière dans une autre formation que celle limitée à la seule Chambre des Comptes est juge en appel des décisions rendues par la Chambre des Comptes en tant qu'organe chargé de contrôle des comptes de la Communauté.

Cette position répond parfaitement à l'expression d'un droit qui garantit et conforte les droits de la défense. La Cour de Justice et la Chambre des Comptes forment une seule et unique juridiction composée de deux instances autonomes chargées à deux degrés du contrôle juridictionnel de l'exécution budgétaire des institutions de la CEMAC. Toute autre voie reviendrait à vider l'une ou l'autre instance de ce rôle ; ce qui est malheureusement la voie empruntée ce jour par les statuts de la Chambre des Comptes en raison d'une interprétation réductrice des dispositions des articles 2 et 26 de la Convention précitée.

Au moment ou la Chambre des Comptes est appelée à jouer un rôle important en matière de contrôle de l'exécution des comptes de la Communauté, quelques maux qui minent la justice interne des Etats membres constituent des dangers à éviter car comme le relève le Professeur J. Dubois de Gaudusson, «la crise de la justice est devenue un des liens communs de la pensée juridique sur l'Afrique : subordination de la justice au pouvoir, vénalité des juges, éloignement de la justice par rapport aux populations, insuffisance et inadéquation de la formation des magistrats, misère financière et documentaire des tribunaux. »

P2 - Le contrôle politique de l'exécution du budget de la CEMAC

Il s'agit du contrôle attribué au Parlement de la Communauté. Le Parlement communautaire qui sera crée ultérieurement exercera en effet une double prérogative législative et de contrôle. Prévu aux articles 25 et 26 de l'Additif, le contrôle politique est organisé par le Règlement intérieur de la Commission interparlementaire adopté le 21 janvier 2000 qui détermine les modalités d'organisation et de fonctionnement ainsi que les attributions de la Commission interparlementaire dont le siège est à Malabo. La Commission interparlementaire est en effet instituée à titre transitoire par l'article 44 de l'Additif en attendant la création du Parlement de la Communauté. Il convient d'examiner d'abord cette institution de contrôle (A) ensuite l'organisation du contrôle politique de l'exécution du budget (B) qui demeure relativement limité(C).

A - L'institution de contrôle

Il s'agit de la Commission interparlementaire dont les modalités d'organisation et de fonctionnement sont déterminées par son Règlement intérieur précité.

La Commission interparlementaire est composée de cinq membres par Etat. Ils sont désignés par l'organe législatif de chaque Etat membre et portent le titre de député membre de la Commission interparlementaire de la CEMAC. Les membres de la Commission restent en fonction jusqu'à la mise en place du Parlement communautaire à condition qu'ils conservent la qualité de membre de l'organe législatif de leur Etat. Le président de la Commission est élu au sein de la délégation de l'Etat membre qui assure la présidence de la Conférence et prend la durée de cette présidence en exercice. La Commission est dotée d'un Secrétariat Permanent dirigé par un Secrétaire Générale placé sous l'autorité du président de la Commission. La Commission comprend deux sous commissions de 15 membres chacune dont les attributions spécifiques sont illustrées aux articles 21 et 22 du Règlement intérieur : La sous commission des affaires générales, institutionnelles et des politiques sectorielles de la Communauté et,  la sous commission des politiques économiques, financières, monétaires, commerciales et douanières.

La commission tient chaque année sur convocation de son président, 2 sessions ordinaires dont la durée ne peut excéder 21 jours chacune. Elle peut également se réunir en session extra-ordinaire sur un ordre de jour déterminé, soit à l'initiative du président de la commission où à la demande écrite de la moitié au moins des membres ; soit à la demande du président de la Conférence des Chefs d'Etat, du président du Conseil des Ministres, du président du Comité Ministériel, ou du Secrétaire Exécutif. Les sessions ordinaires sont closes si tôt l'ordre du jour épuisé et au plus tard dans 8 jours après la date d'ouverture.

B - L'organisation du contrôle

Les pouvoirs de contrôle budgétaire de la Commission interparlementaire ne sont pas clairement définis dans le Règlement intérieur de la commission. Mais une lecture pointilleuse des dispositions des articles 3 et 4 du Règlement intérieur permet de remarquer que le contrôle s'exerce à la fin de l'exercice budgétaire, lorsqu'elle reçoit et examine le rapport annuel élaboré par la Cour de Justice de la CEMAC et les Cours des Comptes des Etats membres. Ce contrôle peut également s'exercer en Cours d'année. Le contrôle politique de l'exécution du budget s'exerce à la fin de l'exercice budgétaire. Aux termes de l'article 3 de son Règlement intérieur en effet, la Commission interparlementaire reçoit et examine le rapport annuel établi par le Secrétaire Exécutif sur le fonctionnement et l'évolution de la Communauté. Elle est saisie du rapport annuel élaboré par la Cour de Justice de Communauté et les Cours de Comptes des Etats sur l'évaluation des systèmes de contrôle en vigueur dans la Communauté.

Le contrôle politique de l'exécution du budget pourrait aussi s'exercer en Cours d'année. L'article 4 du Règlement intérieur précise en effet que la commission peut à son initiative ou à leur demande, entendre le président du Conseil des Ministres, le président du Comité Ministériel, le Secrétaire Exécutif ou le Gouverneur de la BEAC. Faute de précision sur le moment d'intervention de cette prérogative, on peut croire que cette prérogative pourrait être exercée à la fin de l'exercice budgétaire ou en cours d'année.

La commission peut pour faciliter l'exercice de son contrôle créer des groupes de travail en vue de s'informer dans des domaines spécifiques. La commission peut rendre public les résultats de ses travaux.

C - Les limites du contrôle politique de l'exécution du budget

La Commission Interparlementaire exprime ses vues sous forme de résolutions et rapports et ses prérogatives en matières de contrôle budgétaire sont limitées contrairement à celles des Parlements de l'UEMOA et de l'Union européenne. Tout ceci peut donc contribuer à limiter le contrôle politique de l'exécution du budget si l'on ajoute aussi le fait que la commission ne participe pas déjà l'élaboration du budget.

Tout d'abord, et comme nous l'avons déjà mentionné, la Commission interparlementaire ne participe pas à l'élaboration du budget. Le budget de la Communauté est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de la Communauté. La commission n'a donc pas beaucoup connaissance des prévisions et des autorisations budgétaires de la Communauté, ce qui rend le contrôle politique difficile.

Ensuite, la commission Interparlementaire tout comme le parlement de l'UEMOA exprime ses vues sous forme de résolutions ou des rapports dépourvus de force juridique. Les pouvoirs du Parlement européen semblent plus renforcés pour ce qui est de la force juridique qui s'attache à ses décisions notamment le vote de la décharge. La « décharge » est la décision par laquelle le Parlement donne acte de sa gestion à la commission(de l'Union européenne), après que le Conseil (de l'Union européenne) ait statué sur une recommandation de donner décharge. Le parlement accorde (ou refuse) la décharge après avoir examiner les comptes de l'exercice écoulé, le bilan et le rapport annuel de la Cour des Comptes. Il peut aussi entendre la commission avant de se prononcer. La décharge exprime le jugement politique de l'autorité budgétaire sur le comportement de la commission, institution responsable de l'exécution du budget. La force juridique qui s'attache à la décharge est importante : la commission est tenue de tout mettre en oeuvre pour donner suite aux observations du Parlement européen concernant l'exécution des dépenses.

Enfin les prérogatives de la Commission Interparlementaire en matière de contrôle de l'exécution du budget sont limitées contrairement à celles du Parlement de l'UEMOA et du Parlement européen. En effet, le Parlement de l'UEMOA tout comme le Parlement européen est doté des prérogatives importantes en matière de contrôle de l'exécution du budget. Ainsi, au-delà de l'examen du rapport de la Commission, le parlement de l'UEMOA, lorsqu'il relève des dysfonctionnements dans l'accomplissement des missions dévolues à la Commission par le Traité, peut de façon graduelle interpeller la Commission, saisir le Comité, saisir le Conseil, voter une motion de censure contre la Commission ou saisir à la Conférence des chefs d'Etat. Le Parlement de l'UEMOA peut dans son rôle de contrôle constituer des commissions d'enquête. Les députés peuvent poser des questions écrites, orales ou d'actualité au Conseil et à la Commission. Toutes ces prérogatives sont de nature à renforcer le contrôle politique de l'exécution du budget dans ces organisations régionales.

Toute fois, le contrôle politique de l'exécution du budget dans la sous région CEMAC ne semble pas encore bien construit. L'avant projet du Traité instituant le Parlement communautaire a été discuté à Yaoundé en juillet 2001. Il faudra attendre son adoption pour se faire une idée exacte des compétences normatives et surtout budgétaires du Parlement communautaire. Mais la perspective d'une prochaine transposition des pratiques parlementaires internes des Etats membres de la CEMAC au niveau sous régional n'augure nullement de l'efficacité du futur Parlement communautaire.

En définitive, le contrôle de l'exécution du budget s'analyse d'abord en un contrôle interne exerce principalement par le Contrôleur Financier et par l'Auditeur interne à côté du contrôle hiérarchique de l'ordonnateur et du contrôle préventif du comptable. Ensuite, le contrôle externe exercé par la Chambre des Comptes et la Commission interparlementaire. Le contrôle exercé par la Chambre des Comptes s'étend au niveau national à travers la coopération instituée par le statut de la Chambre des Comptes entre elle et les Cours des Comptes nationales. Dans l'Union européenne, le contrôle à l'échelon national est plus renforcé. En effet, étant donné que la Commission(de l'Union européenne) utilise les administrations nationales pour l'exécution matérielle des opérations qui concernent directement les Etats membres, l'article 209 du Traité des Communautés européennes prévoit que les Etats membres ont l'obligation de combattre la fraude qui porte atteinte aux intérêts financiers de la Communauté(actuellement Union européenne). Indépendamment de ces contrôles financiers effectués par les Etats membres en application des dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, des agents de la Commission(de l'Union Européenne) peuvent contrôler sur place les actions financées par des Fonds Communautaires. Pour ce qui est du contrôle politique de l'exécution du budget de la CEMAC, il est pour des raisons susmentionnées, relativement limité.

CONCLUSION IIème PARTIE.

La gestion budgétaire dans le cadre de la CEMAC se rapproche de celle de l'état. Les principes gouvernant l'élaboration et l'exécution du budget sont clairement définis. Si la procédure d'exécution du budget est largement organisée par le Règlement Financier, celle relative à l'élaboration du budget semble inachevée puisqu'elle n'associe pas le Parlement communautaire quand on sait le rôle que le parlement joue dans l'élaboration du budget dans les autres organisations régionales.. Le contrôle de l'exécution du budget de la CEMAC largement défini s'analyse en un contrôle interne exercé principalement par l'Auditeur interne et le Contrôleur Financier et en un contrôle externe exercé par la Chambre des Comptes de la Cour de Justice de la CEMAC et par la commission Interparlementaire. Les statuts de la Chambre des Comptes ont fait de celle-ci juge des comptes dotés de pouvoirs de sanctions important vis-à-vis des gestionnaires de crédit ; contrairement au pouvoir reconnu généralement aux Cours des Comptes des institutions d'intégration régionale à l'instar de la Cour des Comptes de l'UEMOA et la Cour des Comptes de l'Union Européenne, les textes sont donc élaborer dans le souci de garantir un meilleur contrôle des comptes par la Chambre des Comptes ; reste donc à espérer que les maux qui minent la justice des Etats membres ne soient pas transposés au niveau communautaire. Le contrôle politique de l'exécution du budget de la CEMAC quant à lui semble encore en chantier ce qui expliquerait quelques limites observées au niveau de ce contrôle. Il faudra sans doute attendre le Traité instituant le Parlement de la Communauté dont l'avant projet à été discuté à Yaoundé en juillet 2001 pour se faire une idée exacte sur les compétences budgétaires du Parlement communautaire.

CONCLUSION GENERALE

Le dysfonctionnement de l'UDEAC ayant été causé en partie par l'insuffisance des ressources financières affectées à cette institution, son remplacement par la CEMAC appelait à une réflexion sur les moyens mis sur pied ici pour prévenir ces difficultés afin de permettre à la Communauté de jouer pleinement son rôle dans le processus d'intégration. Contrairement à l'UDEAC, les parties signataires du Traité de la CEMAC ont compris que la capacité d'action d'une organisation régionale «est en grande partie conditionnée à la fois par l'importance des moyens financiers dont elle dispose et par la rigueur de la gestion financière » et ont apporté de nombreuses innovations aussi bien au niveau du financement que de la gestion budgétaire.

Tout d'abord le mécanisme de financement mis sur pied dans la CEMAC traduit la volonté des Etats membres d'avancer dans le processus de l'intégration : d'une part l'affirmation d'un financement par des ressources propres, affirmation qui se traduit par l'institution d'un mécanisme de financement autonome de la Communauté basé sur la TCI/P. D'autre part l'institution d'un mécanisme de recouvrement forcé et la mise sur pied d'un Fonds de Développement financé par tous les Etats membres à travers une fraction de la TCI/P et destiné à la fois au financement des projets intégrateurs et à la compensation des manques à gagner des Etats membres. Toute fois dire que la CEMAC est déjà intégralement financée par des ressources propres est un leurre dans la mesure ou l'expression "contributions égalitaires des Etats membres" demeure toujours utilisée. Or les "contributions" ne sont pas des ressources propres. Cela signifie que les Etats membres continuent à payer leurs cotisations par le biais de la TCI/P et/ou par le biais des contributions, notamment le paiement direct des Trésors nationaux ; d'où l'existence du mécanisme de recouvrement forcé destiné à assurer le recouvrement des contributions des Etats membres, mécanisme pourtant moins important et même absent dans les organisations régionales financées intégralement par des ressources propres à l'instar de l'UEMOA et de l'Union Européenne. Parce que la TCI/P, ressource propre qui suit les fluctuations de l'activité économique des Etats membres risque dans un premier temps ne pas être en mesure de couvrir toutes les dépenses de la Communauté, il faut croire que l'existence des contributions égalitaires à côté de la TCI/P ou l'assimilation de la TCI/P aux contributions

vise à gérer la phase transitoire et à garantir une sécurité dans le financement, dans l'attente de la mise en place progressive d'autres ressources propres. La création d'autres ressources propres en vue d'un financement intégral de la Communauté par des ressources propres est tellement nécessaire que le mécanisme de recouvrement forcé ne pourrait pas toujours garantir le recouvrement des contributions des Etats membres.

La gestion budgétaire dans la CEMAC quant à elle se rapproche de celle de l'Etat. Les principes gouvernant l'élaboration et l'exécution du budget sont clairement définis. Si la procédure d'exécution du budget est largement organisée par le Règlement Financier de 1999, celle relative à l'élaboration du budget semble inachevée puisqu'elle n'associe pas le Parlement de la Communauté (commission interparlementaire) quand on connaît le rôle que joue le parlement dans l'élaboration du budget dans les autres organisations régionales à l'instar de l'UEMOA et de l'Union Européenne. Le contrôle de l'exécution du budget largement défini s'analyse en un contrôle interne exercé principalement par l'Auditeur interne et le Contrôleur Financier et un contrôle externe exercé par la Chambre des Comptes de la Cour de Justice de la CEMAC et par la Commission Interparlementaire.

Le contrôle politique de l'exécution du budget de la CEMAC semble cependant encore en chantier, ce qui expliquerait quelques limites observées au niveau de ce contrôle. Il faudra sans doute attendre le Traité instituant le Parlement de la Communauté dont l'avant projet a été discuté à Yaoundé en juillet 2001 pour se faire une idée exacte sur les compétences normatives et surtout budgétaires du Parlement de la Communauté. A l'analyse des dispositions pertinentes du Traité instituant la CEMAC, il reste probable que le Parlement communautaire sera à l'image de nombre de parlements interne de la sous région, c'est-à-dire une assemblée sans pouvoir réelle destinée à servir de caution démocratique à un système communautaire d'essence autoritaire et technocratique. La perspective d'une prochaine transposition des pratiques parlementaires internes des Etats membres de la CEMAC au niveau sous régional n'augure nullement de l'efficacité du Parlement communautaire. Le contrôle le plus opérationnel de l'exécution du budget de la CEMAC, on peut le supposer est celui qu'exerce la Chambre des Comptes de la Cour de Justice de la Communauté. Les statuts de la Chambre des Comptes ont à cet effet, fait de la Chambre des Comptes juge des comptes doté de pouvoirs de sanctions importants vis-à-vis des gestionnaires de crédit contrairement aux pouvoirs généralement reconnus aux Cours des Comptes des institutions d'intégration régionale à l'instar des Cours de Comptes de l'UEMOA et de l'Union Européenne. Les textes sont donc élaborés pour ce qui est du contrôle juridictionnel, avec le souci de garantir un meilleur contrôle des comptes et de l'exécution du budget de la Communauté ; reste donc à espérer que les maux qui minent la justice interne des Etats membres ne soient pas transposés au niveau communautaire.

En définitive, pour ce qui est des mécanismes de financement et de gestion budgétaire, on peut dire que la CEMAC est sur la bonne voie. Le problème ici n'est plus tellement celui de la qualité des textes - même si beaucoup restent à préciser notamment pour ce qui est de l'augmentation des ressources propres et des compétences budgétaires du parlement communautaire, - mais celui de leur application et des sanctions contre les Etats et les agents d'exécution du budget qui ne s'y soumettent pas. L'intégration étant un impératif contemporain, la mise en oeuvre des nouveaux mécanismes de financement et de gestion budgétaire est un pari pour les Etats de la zone CEMAC qui doivent réussir à se détourner des pratiques anciennes et à éliminer les obstacles à l'intégration et au financement de la Communauté.Pour cela ils auraient intérêt à méditer cette remarque faite par Louis XIV dans ses «Conseils au Dauphin » : « Souvent notre impatience recule par trop d'ardeur les choses qu'on veut avancer »

ANNEXES

BIBLIOGRAPHIE

I- OUVRAGES GENERAUX ET SPECIALISES

- BELAOUANE GHERARI(S) et HABIB GHERARI, Les organisations régionales africaines, recueil de textes et documents, Paris, la documentation française, 1988

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II- ARTICLES DE DOCTRINE

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francophone », Afrique contemporaire, n° spécial, 1990.

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- NTOUTOUME(J.M.), « Reflexion sur certaines dispositions de la convention règles de procédures et statuts de la cour de justice de la CEMAC », in Sensibilisation au Droit communautaire de la CEMAC, Actes du séminaire sous régional, Douala-Cameroun, 16-20 décembre 2002, Editions Giraf, Paris, 2003 P. 46-50.

- NTUDA EBODE(J.V.), « Centrafrique : après le Cameroun... le Tchad ? » in Enjeux n°10, Janvier-mars 2002, P.37.

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- OYONO (J.B) : « Les enjeux de la défense et de sécurité en Afrique centrale : Géopolitique descriptive et prospective stratégique », in Enjeux n°1, octobre-décembre 1999 P. 8 et 9.

III- TEXTES

- Traité de Brazzaville du 08 décembre 1964 portant création de l'UDEAC, révisé en 1966 et en décembre 1974

- Statuts de la Banque de Développement des Etats de l'Afrique Centrale(BDEAC) adoptés le 30avril 1976 et modifiés le 2 mars 1978 et le 26 février 1982.

- Traité de N'Djamena du 15 Mars 1994 portant création de la CEMAC.

- L'Additif au Traité de la CEMAC signé le 05 juillet 1996 à Libreville.

- Convention régissant l'UEAC.

- Convention régissant l'UMAC.

- Convention régissant la cour de justice communautaire.

- Règlement n° 07/99/CEMAC-004-CM-02 arrêtant et rendant exécutoire le budget de la Communauté- Exercice 1999.

- Règlement n°10/99/UEAC - 023 - CM - 02 portant mis en place du Fonds de Développement.

- Règlement n° 13/99 - UEAC - 026 - CM - 02 portant Règlement financier du Secrétariat Exécutif de la Communauté.

- Règlement n°15/99/ CEMAC - 004 - CM - 03 arrêtant et rendant exécutoire le Budget de la communauté - Exercice 2000.

- Règlement n° 1/99/UEAC - EIED - CM - 03 arrêtant et rendant exécutoire le

budget de l'Ecole Inter-Etats des Douanes-Exercice 2000.

- Règlement n° 081/99/UEAC - 007 - CM - 02 portant statut des fonctionnaires du Secrétariat Exécutif de la CEMAC, Annexe relatif au profil des emplois et conditions particulières de recrutement.

- Acte Additionnel n°03/00 - CEMAC - 046 - CM - 05 instituant un mécanisme de financement autonome de la Communauté.

- Acte Additionnel n°07/00/CEMAC-041-CCE-CJ-02 portant statut de le chambre des comptes de la cour de la CEMAC.

- Acte Additionnel n° 05/00/CEMAC-041-CCE-CJ-02 portant règles de procédure devant la chambre de comptes de la cour de justice de la CEMAC.

- Règlement intérieur de la commission Interparlementaire délibéré et adopté le 21 juin 2000

- Règlement n°15/00/CEMAC-004-CM-05 arrêtant et rendant exécutoire le budget de la Communauté exercice 2001.

- Règlement n° 02/00/UDEAC6eied-006-05 arrêtant et rendant exécutoire le budget de la

Communauté - Exercice 2001.

- Règlement n° 3/03-CEMAC-046-CM-09 fixant les modalités d'intervention et de gestion

du Fonds de développement de la Communauté.

- Règlement n° 040 /02/UEAC-ISSEA-CM-09 adoptant et rendant exécutoire le budget de

l'ISSEA - exercice 2003

- Règlement n° 01/03 -CEMAC-004-CM-09 arrêtant et rendant exécutoire le budget du Secrétariat Exécutif de la Communauté - Exercice 2003.

- Règlement n° 02 /036-CEMAC-132-CM-09 arrêtant et rendant exécutoire le budget des Institutions et organismes spécialisés de la Communauté, Exercice 2003.

IV- THESES, SEMINAIRES, RAPPORTS.

- Rapport d'exécution de la surveillance multilatérale au 31 décembre 2000 de la communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale annexée à la décision n°01/01-UDEAC-093-CM-06 portant adoption rapport d'exécution de la surveillance multilatérale, in recueil des textes de droit communautaire de la CEMAC, 2^e Ed, Editions Giraf, Paris, 2002 P 232-26.1

- Actes du Séminaire sous régional pour la sensibilisation au droit communautaire de la CEMAC. Du 16 - 20 décembre 2002 à Douala- Cameroun, in Sensibilisation au droit communautaire de la CEMAC, Actes du séminaire sous régional, Douala -Cameroun, 16-20 décembre 2002, éditions Grief Paris 2003

- FOHOUO(M) : Union Douanière et Economique de l'Afrique Centrale. (UDEAC), thèse pour le doctorat d'Etat en Droit Paris I, 1984.

- PRISO ESSAWE (S.J.) Intégration Economique et Droit en Afrique Centrale: Etude de la zone UDEAC, thèse droit , Montpellier I, 1997 461 P.

V RECUEIL DE TEXTES ET BULLETINS.

- Recueil de textes de droit communautaire de la CEMAC, 2^e éd., Editions Giraf, Paris,

2002

- Bulletins officiels de la communautaire Economique et monétaire de l'Afrique Centrale

TABLE DES MATIERES

DEDICACE i

REMERCIEMENTS ii

RESUME..........................................................................................................iii

ABSTRACT......................................................................................................iv

PRINCIPALES ABREVIATIONS v

SOMMAIRE vii

INTRODUCTION GENERALE 1

I- GENERALITE SUR LES OBSTACLES A L'INTEGRATION ET AU 2

II- L'EVOLUTION DES MECANISMES DE FINANCEMENT DE L'UDEAC A LA CEMAC. 5

III- ANALYSE DU SUJET ET DEFINITION DES TERMES CLES : 11

IV- INTERET DU SUJET 12

V- PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES DE TRAVAIL 12

VI- METHODES ET TECHNIQUES DE RECHERCHE 13

I^ère PARTIE : LES MECANISMES DE FINANCEMENT DE LA CEMAC 15

CHAPITRE I : LES RESSOURCES DE LA CEMAC 16

SECTION I- LA NATURE DE RESSOURCES DE LA CEMAC 17

P1-Les différentes Ressources de la CEMAC 17

A - La prééminence des contributions des Etats membres 18

1 - Le Mécanisme autonome de financement de la Communauté. 18

2 - Les solutions alternatives 19

B- les autres ressources de la CEMAC et les perspectives de financement futures soutenables. 20

1-Les autres ressources de la CEMAC 20

2- les perspectives de financement futures soutenables 20

a - Les conditions préalables: La restauration de la stabilité, de la solvabilité des Etats membres, des organismes financiers et la restructuration du système financier 20

a-1- La restauration de la stabilité, de la solvabilité des Etats membres et des organismes financiers 21

a-2-La restructuration du système financier par une politique de développement financier local et la garantie des prêteurs 22

b- Les nouvelles sources de financement possibles 22

P2- détermination et justification de la nature des ressources de la CEMAC 23

A - Détermination de la nature des ressources de la CEMAC 23

B - Les justifications du système de ressources actuel de la CEMAC 25

SECTION II- PROCEDURE DE FINANCEMENT DE LA CEMAC. 27

P1-Le financement du budget des institutions et organes de la Communauté. 29

P2- Le financement des projets intégrateurs et le financement compensatoire 30

CHAPITRE II : LE RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC 32

SECTION I - L'ORGANISATION DU RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC 33

P1- La définition des agents et de modalités de recouvrement 33

A. Les agents intervenants dans le recouvrement des ressources CEMAC 33

1-La nature des agents intervenant dans le recouvrement 33

a- Les agents communautaires 34

b - Les autorités Nationales 36

2 - Le respect du principe de la séparation des ordonnateurs et comptable 37

B- Les modalités de recouvrement des ressources : La liquidation des recettes et l'émission des titres de perception correspondants 37

P2- Les mécanismes de recouvrement 38

A.En cas de recouvrement normal 38

1.Règle générale de recouvrement 38

2 - Règles spécifiques à la TCI/P 39

B- En cas de recouvrement forcé 40

1.Les moyens recouvrement forcé 41

2- L'intervention du juge national 43

SECTION II - LES LIMITES DES MECANISMES DE RECOUVREMENT DES RESSOURCES DE LA CEMAC 44

P1- Les limites liées à l'influence et à l'intervention des Etats dans le recouvrement des ressources 44

A- Les limites liées à l'influence des Etats membres 44

B- Les limites liées au domaine d'intervention des Etats membres dans le recouvrement des ressources 45

P2- Les limites liées à la nature des ressources de la CEMAC 46

A- Les limites liées à la nature des ressources de la CEMAC 46

B- Limite particulière à la TCI/P 47

CONCLUSION I^ère PARTIE 49

II^ème Partie : LA GESTION BUDGETAIRE DANS LA CEMAC 50

CHAPITRE III : L'ORGANISATION DE LA GESTION BUDGETAIRE DANS LA CEMAC...................... 51

SECTION PRELIMINAIRE : LES PRINCIPES GOUVERNANT L'ELABORATION ET L'EXECUTION DU BUDGET DE LA CEMAC 51

P1 - La règle de l'unité budgétaire 51

P2- La règle de l'annualité 52

P3 - La règle de l'équilibre 53

P4- La règle de la spécialité 54

SECTION I- LA GESTION DU BUDGET GENERAL DE LA COMMUNAUTE 55

P1 - Les agents d'exécution du budget 56

A. Les agents principaux 57

B- les agents secondaires. 58

P2- Les opérations d'exécution du budget de la Communauté 59

A- Les différents postes de dépenses 59

1- La nature des différents postes de dépenses de la Communauté. 59

2- Le régime des dépenses ou dettes de la Communauté :La prescription quadriennale 60

B- Les opérations d'exécution des dépenses 61

1- Les opérations administratives d'exécution des dépenses 62

2 - Les opérations comptables d'exécution des dépenses. 63

C- Les opérations d'exécution des recettes 63

SECTION II- LA GESTION DU FONDS DE DEVELOPPEMENT DE LA COMMUNAUTE ..............................................................................................64

P1. Les organes de gestion du Fonds de Développement 65

A. Secrétariat Exécutif assure le Secrétariat du Fonds. 65

B.Le comité de gestion du Fonds de développement 65

C. l'agent financier 66

P2- Les modalités d'intervention et de gestion du Fonds de Développement 66

A. Modalités d'intervention et de gestion des ressources du guichet 1. 67

B- Modalités d'intervention et de gestion des ressources du guichet 2. 67

CHAPITRE IV : LE CONTROLE DE L'EXECUTION DU BUDGET DANS LA CEMAC 69

SECTION I - LE CONTROLE INTERNE DE L'EXECUTION DU BUDGET DE LA CEMAC 69

P₁ - Le contrôle exercé par le Contrôleur Financier 70

P₂ - L'Audit interne 72

SECTION II - LE CONTRÔLE EXTERNE 73

P1 - Le contrôle juridictionnel de l'exécution du budget de la CEMAC 74

A - L'organe de contrôle juridictionnel 74

B - L'organisation du contrôle. 75

1 - La mission de contrôle de la Chambre des Comptes. 76

2 - La mission de sanction de la Chambre des Comptes. 76

3 - La mission consultative de la Chambre des Comptes. 77

P2 - Le contrôle politique de l'exécution du budget de la CEMAC 80

A - L'institution de contrôle 80

B - L'organisation du contrôle 81

C - Les limites du contrôle politique de l'exécution du budget 81

CONCLUSION II^ème PARTIE. 84

CONCLUSION GENERALE 85

ANNEXES 88

BIBLIOGRAPHIE 100