Memoire Online - La Loi SRU : une loi en péril ? Controverses et difficultés d'application

« Le démocrate exige que tous les citoyens prennent le départ sur la même ligne. L'homme de droite estime qu'on devrait en arrêter quelques-uns en route. L'homme de gauche voudrait qu'ils finissent tous premier. »

J'adresse mes profonds remerciements à mon directeur de mémoire Monsieur Philippe Batifoulier. Ses conseils m'ont été précieux dans la réalisation de ce travail et son optimisme m'y a fait croire.

Merci à Madame Gwenaëlle Rot et Monsieur François Vatin pour leurs suggestions et leur avis.

Je remercie pour leur disponibilité les différents maire-adjoints chargés du logement qui m'ont accordé les entretiens nécessaires à la réalisation de ce travail : Monsieur Christian Michard (Auvers-sur-Oise), Monsieur Roland Muzeau (Gennevilliers) et Monsieur Jean-Marc Sallot (Franconville).

Je tiens également à remercier Madame Marie Naivin, responsable de la politique de la ville à la mairie de Franconville pour son investissement dans ce mémoire.

Table des matières

Index des sigles utilisés..................................................................... 8

Introduction................................................................................... 9

La mixité sociale : un objectif devenu inévitable

1.1. Le logement social de 1945 aux années 1970...................................... 12

1.1.1. Les années 1950 : l'âge d'or..................................................... 12

1.1.1.1. Les logements insalubres... ............................................... 12

1.1.1.2. ... remplacés par les grands ensembles.................................. 13

Relancer le logement............................................................. 13

La question du logement social................................................. 14

1.1.2. Dès la fin des années 1960 : la genèse d'une crise........................... 15

1.1.2.1. Les premiers habitants des grands ensembles... ....................... 15

1.1.2.2. ... accéderont en majorité à la propriété privée........................ 17

1.1.2.3. Des disparités déjà visibles en Ile-de-France........................... 18

1.2. Des années 1980 à l'an 2000.......................................................... 19

1.2.1. Entre crise et réhabilitations..................................................... 19

1.2.1.1. La réhabilitation comme nouvelle politique... ......................... 19

Le bilan de VHS.................................................................. 19

1981 : l'Etat et la mise en place de politiques sociales......................20

1.2.1.2. ... au détriment de la construction de logements sociaux............. 21

1.2.2. Les chiffres en 2000..................................................................... 23

1.2.2.1. En France.................................................................... 23

1.2.2.2. En Ile-de-France............................................................ 23

1.3. Des législations sans lendemain...................................................... 24

1.3.1. 1971-1973 : les circulaires d'Olivier Guichard............................... 25

1.3.1.1. En finir avec les grands ensembles....................................... 25

1.3.1.2. Un objectif inédit : la mixité sociale..................................... 27

1.3.2. 1990 : la loi Besson................................................................ 29

1.3.2.1. Le retour en force de l'Etat... ............................................ 30

1.3.2.2. ... qui définit la mixité sociale comme un enjeu....................... 31

1.3.3. 1991 : la Loi d'Orientation pour la Ville (LOV).............................. 34

1.3.3.1. Une loi née dans l'urgence................................................ 34

1.3.3.2. Les principes de la LOV................................................... 35

1.3.3.3. Une vie éphémère.......................................................... 36

Les difficultés d'application de la loi SRU

2.1. Présentation de la loi SRU............................................................ 40

2.1.1. La naissance de la loi : historique............................................... 40

2.1.2. Le cadre juridique de l'article 55................................................ 41

2.1.2.1. Les communes concernées................................................. 41

2.1.2.2. Les sanctions................................................................ 42

2.1.2.3. La comptabilisation des logements sociaux............................. 42

2.1.2.4. La réalisation du quota de 20 %.......................................... 43

2.2. Les enjeux de la loi SRU............................................................... 44

2.2.1. Relancer la construction avec l'aide de l'Etat.................................. 44

2.2.2. Lutter contre l'habitat insalubre.................................................. 45

2.2.2.1. Définition du « mal-logement ».......................................... 45

2.2.2.2. Les chiffres du mal-logement en 2000.................................... 45

2.2.2.3. Les mesures préconisées par la loi SRU................................. 46

2.2.3. L'enjeu fondamental : favoriser la mixité sociale............................. 47

2.2.3.1. Définition de la « mixité sociale » : une notion floue.................. 47

2.2.3.2. Loi SRU et mixité sociale : la politique en évolution.................. 48

La loi SRU : fondre les catégories fragiles dans le tissu urbain... ........ 48

... par le biais de la législation................................................. 50

2.3. L'absence de consensus face à la loi................................................ 51

2.3.1. Un problème initial : l'image controversée des logements sociaux........ 51

2.3.1.1. L'imaginaire des « cités HLM ».......................................... 51

L'architecture..................................................................... 51

Les habitants...................................................................... 52

Entre ennui et violences......................................................... 53

2.3.1.1. Médias et banlieues : le traitement journalistique...................... 54

Un traitement d'abord relatif................................................... 54

Depuis 1981 : la surmédiatisation du phénomène........................... 54

2.3.2. Des clivages sociologiques et politiques persistants......................... 56

2.3.2.1. La ghettoïsation par le haut................................................ 56

2.3.2.2. Le clivage gauche-droite : deux approches de la mixité... ........... 58

2.3.2.3. ... et du rôle à donner à l'Etat............................................. 61

2.3.3. Réserves et refus face à loi : les arguments.................................... 63

2.3.3.1. L'« entre-soi » : un principe nécessairement négatif ?................ 63

2.3.3.2. Accentuer la ségrégation................................................... 65

2.3.3.3. Ne pas atténuer les discriminations...................................... 66

2.3.3.4. Ternir l'image des villes................................................... 66

2.3.3.5. Changer l'échelle d'action................................................ 68

2.4. Une loi perpétuellement remise en cause.......................................... 69

2.4.1. Les oppositions à la loi............................................................ 70

2.4.1.1. Une série d'amendements.................................................. 70

L'amendement de novembre 2002.............................................. 70

L'amendement de janvier 2006................................................. 70

L'amendement de mai 2006..................................................... 71

L'amendement de février 2007................................................. 72

2.4.1.2. Le lobby anti-loi SRU...................................................... 73

2.4.2. Les défenseurs de la loi : naissance de groupes de pression.................. 75

2.4.2.1. Les « maires au nom de la loi SRU ».................................... 75

2.4.2.2. Les associations de droit au logement................................... 77

2.4.3. Une loi devant sans cesse être réaffirmée...................................... 78

2.5. L'enquête de terrain : regard sur trois villes... ................................. 79

2.5.1. ... situées dans des départements à fortes disparités......................... 79

2.5.2. Auvers-sur-Oise (Val d'Oise).................................................... 80

2.5.2.1. Présentation de la ville..................................................... 80

2.5.2.2. La ville et le logement social............................................. 81

2.5.3. Franconville et son agglomération Val-et-Forêt (Val d'Oise)............... 83

2.5.3.1. Présentation de la ville..................................................... 83

2.5.3.2. La ville et le logement social............................................. 84

2.5.3.3. Val-et-Forêt et le logement social........................................ 86

2.5.4. Gennevilliers (Hauts-de-Seine).................................................. 88

2.5.4.1. Présentation de la ville..................................................... 89

2.5.4.2. La ville et le logement social............................................. 89

Quel avenir pour la loi SRU ?

3.1. Un premier bilan statistique.......................................................... 92

3.1.1. L'application des 20 %........................................................... 92

3.1.2. La question de l'habitat insalubre............................................... 94

3.1.3. En Ile-de-France, des inégalités qui s'amenuisent doucement ?............ 95

3.2. Les lois complémentaires.............................................................. 96

3.2.2. La loi Urbanisme et Habitat : une remise en question partielle............. 96

3.2.1. La loi Borloo : un retour en arrière ?............................................ 97

nouvelles modifications............................................................... 99

3.2.3.1. Le calcul des 20 %.......................................................... 100

3.2.3.2. Les pénalités................................................................. 100

3.2.3.3. Un nouveau dispositif : les commissions................................ 101

3.3. Quelques éléments de réponse sur l'avenir de la loi............................. 102

3.3.1. Les propositions des candidats à la Présidentielle de 2007.................. 102

3.3.1.1. De l'extrême-gauche au centre : renforcer de la loi.................... 102

L'extrême-gauche................................................................. 102

La gauche et le centre............................................................ 103

3.3.1.2. A droite : la primeur de la propriété privée.............................. 104

3.3.2. Vers un renforcement de la loi en Ile-de-France : un nouveau SDRIF.... 105

3.3.2.1. Définition du SDRIF....................................................... 105

3.3.2.2. Le SDRIF 2007 et le logement social.................................... 106

La question du logement social................................................. 106

Les oppositions.................................................................... 108

Conclusion.................................................................................... 111

Annexes........................................................................................ 113

Nombre de logements sociaux construits par année (1955-2005)................. 113

Les grands ensembles des années 1960 : un modèle de mixité sociale............ 114

dans les années 1980................................................................... 114

La ghettoïsation par le haut............................................................. 114

Stabilité de la ségrégation spatiale en France....................................... 115

Bibliographie générale......................................................................116Index des sigles utilisés

Introduction

La loi Solidarité Renouvellement Urbains (SRU) est certainement la législation la plus ambitieuse menée depuis la naissance de la politique de la ville. Comme toutes les mesures relevant du domaine de l'urbanisme, elle trouve ses origines dans les politiques de logements menées à partir des années 1950. A l'époque, pour remédier au manque d'habitations et lutter contre l'insalubrité, l'Etat avait entrepris la construction massive des grands ensembles qui pendant près de vingt ans sont restés des modèles de mixité sociale. Mais cette tendance s'est inversée dans les années 1970 avec le départ des classes moyennes de ces logements sociaux et leur remplacement par des populations fragiles économiquement. Parallèlement, la dégradation des grands ensembles et l'absence d'infrastructures à proximité ont contribué à ternir leur image.

Les années 1970 et 1980 ont donc vu le développement des premières politiques de la ville, afin de résoudre les problèmes d'exclusion. Si une directive du début des années 1970 faisait référence à la mixité sociale, l'ensemble des mesures étaient avant tout basées sur la notion de « discrimination positive ». Des dispositions spécifiques ont été instaurées pour réduire les inégalités entre ces zones sensibles et le reste du territoire.

Cependant, les constats d'échec de ces politiques et l'urgence face à une situation de dégradation de ces quartiers, ont incité les gouvernements de gauche du début des années 1990 à adopter une nouvelle approche, dans laquelle se reconnaît aujourd'hui la loi SRU : favoriser la mixité sociale. L'enjeu de ces politiques (Loi Besson, Loi d'Orientation pour la Ville) était d'intégrer les populations fragiles au sein du tissu urbain afin de lutter contre leur concentration dans les quartiers et leur exclusion. Mais cette nouvelle vision de la politique de la ville a très vite suscité des oppositions certains élus, souvent de droite, cherchant « à protéger » leur territoire contre cette idée de mixité sociale.

Car à travers les débats autour de la loi SRU, ce sont les clivages politiques mais également les stéréotypes sociologiques qui se font ressentir. La loi SRU doit lutter contre l'amalgame souvent fait entre logements sociaux et grands ensembles, vus comme des lieux dégradés et de violence. De même que la loi SRU doit également affronter la tendance « naturelle » de ségrégation de la part des classes sociales qui souhaitent éviter la cohabitation des groupes inférieurs sur l'échelle sociale.

Comme la LOV qui a très vite été vidée de sa substance, la loi SRU a dû faire face aux mêmes arguments et aux mêmes amendements au moment de sa promulgation. Cependant, à cause de la crise du nombre de logements sociaux qui s'est amplifiée dans les années 1990 et l'exclusion toujours plus visible, la loi SRU s'est imposée comme une mesure d'urgence et surtout répondant à une réelle nécessité. Face aux différentes attaques de nombreux groupes d'élus et associations de droit aux logements se sont engagés en sa faveur. En réaction à ces rassemblements, des groupes fustigeant cette législation ont aussi vu le jour. La loi SRU est devenue un enjeu politique concernant tous les niveaux des représentants de l'Etat, mais aussi un véritable enjeu de société.

Défendue et en même temps attaquée de toute part, la loi Solidarité et Renouvellement Urbains a toujours dû affronter des controverses sur son sujet et des difficultés dans son application. Quelles en sont les raisons ? Quels sont les arguments de ceux qui la défendent ou au contraire la condamnent ?

Promulguée en 2000, applicable depuis 2002, quel est le bilan de la loi SRU cinq ans après ? Comment les législations nées par la suite et touchant au logement social l'ont-elles prises en compte ? Et à l'aube d'un nouveau mandat présidentiel, quel avenir attribuer à cette loi ?

Afin de répondre à cette dernière question, le mémoire se présentera de la façon suivante :

La première partie sera un bref historique du logement social afin de présenter le contexte qui a progressivement donné naissance aux politiques de ville et ses évolutions, entraînant finalement la naissance de la loi SRU. D'abord basées sur « la discrimination positive », quelques politiques favorisant la mixité sociale ont pourtant vu le jour aux cours des années 1970 et 1990. Ce sont ces législations aux effets relatifs a qui abouti au vote de cette législation beaucoup plus contraignante qu'est loi SRU.

Une seconde partie sera consacrée à la loi elle-même avec ses controverses et difficultés d'application. Après un bref historique et la présentation des objectifs, un regard sociologique s'impose afin de déterminer les multiples raisons d'un refus qui perdure encore aujourd'hui.

Pour cela, l'enquête de terrain m'a conduit à observer le cas de trois communes du Val d'Oise et des Hauts-de-Seine, au profil différent. Avec divers objectifs de construction de logements sociaux, celles-ci n'appliquent pas la loi SRU de façon semblable.

Enfin dans une troisième partie, nous nous poserons la question de l'avenir de la loi SRU. D'abord à travers un premier bilan et les modifications que les législations promulguées par la suite ont pu apporter. Ensuite, avec l'étude du programme de plusieurs candidats aux élections à la présidentielle de 2007. Leur projet est un élément de réponse sur l'avenir et sur l'évolution de la loi.

Première partie

La mixité sociale : un objectif devenu inévitable

mais difficile à mettre en place

1.1. Le logement social de 1945 aux années 1970

1.1.1. Les années 1950 : l'âge d'or

1.1.1.1. Les logements insalubres...

Au sortir de la guerre, le pays doit faire face à une première « crise » de logement, le patrimoine immobilier ayant été fortement endommagé : 500 000 habitations ont été détruites et près d'un million sont plus ou moins dégradées^1(*). A cette pénurie s'ajoute les conséquences des politiques précédentes qui n'avaient pas pris en compte l'exode rural massif. En 1946, un plan de reconstruction de l'économie est annoncé ; il touche aussi la question du logement, le but étant d'améliorer les conditions de vie des Français. Ce plan est amené à durer jusqu'en 1954 et se révélera insuffisant.

Parallèlement, à la fin des années 1940, s'ouvre la période des Trente Glorieuses, marquée par des taux de croissance exceptionnels. Par la hausse régulière des revenus, le rapport à la consommation évolue et les ménages entrent dans la « société de consommation ». Les besoins secondaires (biens électroménagers, voiture, loisirs...) prennent une part de plus en plus importante dans le budget ; la question du logement ne déroge pas à la règle et devient le premier poste de consommation des ménages. On veut l'équiper, le rendre plus facile et agréable à vivre ; ces envies se traduisent par une forte demande en habitation et encourage leur construction à prix bon marché.

Mais c'est surtout la période de croissance démographique qui est le principal facteur de la crise du logement. A partir de 1945, le baby-boom voit la naissance de plus 800 000 enfants par an jusqu'au milieu des années 1960^2(*) (les effets du baby-boom se prolongeront encore quelques années) et auquel il faut ajouter l'allongement de l'espérance de vie grâce aux progrès de la médecine. Parallèlement, l'indépendance des colonies françaises à partir des années 1950 entraîne le retour de quelques 2 millions d'expatriés. Et surtout la prospérité économique est à l'origine de nouveaux besoins de main-d'oeuvre. L'immigration provinciale reprend en Ile-de-France et le pays ouvre ses frontières aux étrangers, en autorisant le regroupement familial. Entre 1946 et 1975, la population française accroît de 12 millions d'habitants, dont 10 millions depuis 1954.

Dès lors, la crise du logement s'accentue. Aux squats, hôtels meublés ou wagons devenus des habitations permanentes s'ajoutent les anciens logis surpeuplés et sous-équipés, manquant de sanitaires intérieurs ou non alimentés en eau courante. En même temps, les bidonvilles apparus dans les années 1920 continuent de se développer avec l'afflux des populations algériennes et portugaises. Ne trouvant pas de location dans les grands ensembles, une centaine de bidonvilles regroupant 40 000 personnes voient le jour autour de Paris, jusqu'à ce que soit impulsée la politique de résorption du Premier ministre Jacques Chaban-Delmas, durant les années 1970. Des phénomènes similaires apparaissent autour d'autres grandes villes de France comme à Lyon. Depuis leur développement dans l'après-guerre, 200 000 personnes ont trouvé refuge dans ces bidonvilles.

Afin de résorber ces logements insalubres, l'intervention de l'Etat s'impose au début des années 1950.

1.1.1.2. ... remplacés par les grands ensembles

Afin de répondre à cette construction de masse, les politiques publiques se dotent des instruments adaptés. Le 27 mars 1953, à l'initiative de Pierre Courant, ministre de la Construction, l'Assemblée Nationale vote une loi mettant en place une série d'interventions facilitant la construction de logements tant du point de vue foncier que du financement et de l'appareil de production. La même année, la création de la contribution obligatoire des entreprises à l'effort de construction introduit des ressources supplémentaires pour la réalisation de ces logements sociaux. Le « Plan Courant » prévoit l'édification de 240 000 logements par an.

Dès l'année suivante, les efforts du gouvernement s'intensifient sous la pression de l'opinion publique mobilisée par l'appel de l'Abbé Pierre en faveur des mal-logés. Le lancement de l'opération « Million » (logement à un million de francs anciens, c'est-à-dire 10 000 francs nouveaux) et des LOPOFA (Logements Populaires et Familiaux) montrent l'engagement des pouvoirs publics.

Par cette intervention de l'Etat, la construction en masse de logements est lancée. Aux pouvoirs publics, se joint la Société Civile Immobilière Centrale de la Caisse des Dépôts, proposent un système d'aide et de primes aux ménages. Le Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme fixe des objectifs quantitatifs de plus en plus importants. En 1949, 58 000 logements ont été bâtis ; le plan est passé à 550 000 dans les années 1970. En 1953, le parc immobilier français comptait 13 millions de logements ; vingt-deux ans plus tard, on en dénombrait 21 millions. Sur ces 8 millions de logements neufs, près de 80 % ont été construits grâce à une aide publique.

Quant aux logements sociaux, de moins de 500 000 en 1946, ils sont passés à 3 millions en 1975, dont un tiers sous forme de grands ensembles. Ces derniers sont au nombre de 350 en France dont 43 % en région parisienne, où la demande est la plus forte^3(*). Alors que 20 000 logements sociaux ont été construits pour la seule année 1954, leur édification explose par la suite ; trois ans plus tard, ce sont 80 000 habitations sociales qui ont été bâties. Jusqu'en 1977 et la politique d'accès à la propriété privée, qui marque la fin de la construction massive des logements sociaux, 110 000 ont vu le jour par an^4(*).

Cependant, pour des questions de rapidité et d'économie, ces constructions ne présentent pas d'innovations architecturales et privilégient les formes simples. Pour les mêmes raisons, des terrains larges et peu chers sont choisis, ce qui éloigne les grands ensembles des infrastructures de la ville. Face à modèles de construction, artistes, intellectuels et sociologues émettent déjà leurs premières critiques. Mais la satisfaction d'accéder à un logement spacieux et équipé du confort moderne (eau courante, chauffage, sanitaires...) balaient les premières critiques.

Ce n'est qu'à la fin des années 1950 qu'une série de décrets promulguées sous le nom « Urbanisme, HLM, crise du logement » visent à la création d'équipements publics nécessaires dans les quartiers des grands ensembles. C'est le cas avec la loi du 7 août 1957^5(*) et l'instauration des Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP), afin d'atténuer le caractère « cités-dortoirs ». Mais l'objectif de construction reste toujours élevé, avec l'édification de 300 000 logements par an. Plus tard, c'est au tour de la loi du 10 juillet 1970, dite « loi Vivien »^6(*) de relancer la construction de logements HLM afin de répondre aux besoins de logements des familles quittant les taudis et les bidonvilles. Au total, 2.5 millions de logements sociaux ont été bâtis entre 1953 et 1973.

1.1.2. Dès la fin des années 1960 : la genèse d'une crise

1.1.2.1. Les premiers habitants des grands ensembles...

Dès les années 1960, les sociologues s'intéressent aux populations peuplant ces grands ensembles. Des caractéristiques communes émergent et montrent que ces logements sociaux sont très peu habités par des populations fragiles. Ce sont le plus souvent des familles salariées venant souvent de province et locataires, auxquels les expatriés des colonies françaises s'ajoutent. Les gestionnaires des cités sélectionnant souvent les locataires, s'installent alors des cadres moyens et supérieurs en début de carrière, autour d'une majorité d'employés et d'ouvriers. En 1966, le sociologue Alain Touraine nomma ces immeubles collectifs encore sélectifs, « une société petite-bourgeoise »^7(*).

Cependant, derrière ces apparences, la population de ces grands ensembles n'est pas si homogène. Si tous occupent un emploi, deux types de ménages se distinguent. D'une part, les familles de manoeuvres et d'ouvriers non qualifiés, issues d'un habitat très vétuste, considérant les grands ensembles comme le terme de leur itinéraire résidentiel et s'y installent faute de pouvoir envisager autre chose ; d'autre part, les familles souvent plus jeunes d'ouvriers qualifiés, de cadres et d'employés considérant les résidences HLM comme une étape temporaire avant de viser à moyen terme l'habitat individuel. C'est à ces derniers, socialement plus aisés, que revient l'émission d'émettre des critiques de plus en plus virulentes à l'encontre des grands ensembles. En effet, leur cohabitation avec des familles aux aspirations différentes est à l'origine de conflits. Le terme de « sarcellite » apparaît (en référence au grand ensemble de Sarcelles, dans le Val d'Oise, sorti de terre en 1955). Né dans les années 1960 sous la plume d'un journaliste, ce concept fait référence aux maux des constructions HLM dont seraient à l'origine les classes populaires traînant leur ennui dans le béton. Entre ennui, suicide et délinquance, cette expression ne manquera pas d'être reprise par les classes moyennes et plus aisées de ces quartiers.

A ces pensées, il faut ajouter la dégradation des conditions matérielles ; les immeubles commencent à se détériorer. Construits dans l'urgence et vus comme étant provisoires, les constructions s'abîment avant même que tous les équipements soient terminés. Quant aux carences de place dans les immeubles collectifs, elles ne manqueront pas de susciter les aspirations des classes moyennes voir des ménages assez modestes pour la maison individuelle.

Satisfaisant de moins en moins de monde, les dernières classes qui en ont les moyens ne vont pas tarder à quitter ces grands ensembles.

1.1.2.2. ... accèderont en majorité à la propriété privée

Les aspirations à la propriété privée des populations les plus aisées des grands ensembles se font ressentir dès le milieu des années 1960. Face à cette nouvelle demande croissante, l'industrie du bâtiment et les politiques répondent par l'organisation en 1964 du premier « Village Expo » en 1966, proposant des modèles de maisons préfabriquées et organisé par le Ministère de l'Equipement. Deux ans plus tard, Albin Chalandon, ministre du Logement lance un projet de construction en série de maisons individuelles à bon marché. De nouvelles formules d'épargne et de prêt permettent la construction de ces « Chalandonnettes », nom donné à ces maisons. De fait, le parc de maisons individuelles prend de plus en plus d'importance ; alors qu'il était de 37,9 % des résidences principales en 1962, il passe à 39 % en 1968 et 43,7 % en 1975.

Avec l'élection de Valéry Giscard d'Estaing à la Présidence de la République, en 1974, cette tendance s'accentue. Sa politique libérale et sa vision de l'urbanisme sont clairement axées vers une tendance à la propriété privée. En 1975, un rapport proposant une réforme du financement du logement est présenté par l'économiste Raymond Barre. Celle-ci est mise en place deux ans plus tard, une fois que Raymond Barre accède au poste de Premier ministre. La loi du 3 janvier 1977 a « pour objet de favoriser la satisfaction des besoins en logements et en particulier de faciliter l'accession à la propriété, de promouvoir la qualité de l'habitat, d'améliorer l'habitat existant et d'adapter les dépenses de logements à la situation de famille et aux ressources des occupants, tout en laissant subsister un effort de leur part »^8(*). La loi instaure une série de prêts d'aide à la personne (Aide Personnalisée au Logement) en fonction du revenu et des ressources doublé du prêt d'aide à la pierre (PAP), déjà en vigueur. Ce prêt était accordé à la condition de respecter un prix plafond et supposait donc un terrain à faible valeur. De plus, n'étant plus lié à la construction en elle-même, ce nouveau système de financement aura pour conséquence de restreindre fortement le nombre de constructions collectives à partir de 1977, mettant ainsi un terme à la période d'édification de masse entrepris dans l'après-guerre.

A la fin des années 1970, le phénomène de « rurbanisation » réapparaît et se prolonge dans les années 1980 ; beaucoup quittent les logements collectifs sociaux pour des maisons individuelles dans des espaces presque ruraux autour des agglomérations où la densité est très faible.

En même temps que les classes moyennes quittent les grands ensembles pour la propriété privée, le gouvernement de Giscard d'Estaing décide de la fermeture des frontières à l'immigration. Le regroupement familial est prôné et les populations immigrées étant peu à souhaiter un retour dans leur pays d'origine, sont amenées à s'installer durablement en France ; des politiques sont lancées à leur encontre afin de les intégrer au maximum. Mais ce sont elles qui remplacent les classes moyennes dans les logements HLM. Les effets de ségrégation sociale s'accentuent.

Parallèlement, face à un habitat social qui se dégradent, les années 1980 s'ouvrent sur une politique de réhabilitation de ces grands ensembles.

1.1.2.3. Des disparités déjà visibles en Ile-de-France

En 1964, la décentralisation donne naissance à la politique urbaine régionale. La région Ile-de-France est découpée en huit départements, avec Paris qui devient une division administrative à part entière ; l'ensemble est placé sous l'autorité d'un Préfet de Région. Cependant, la politique de logement selon les départements varie et les premières disparités voient le jour à cause de critères financiers. La surcharge financière qui permet les prix plafond aux HLM est possible seulement en banlieue lointaine à cause des faibles prix des terrains dus à l'absence de contrôle, et au mode de financement des logements direct de l'Etat.

A ce constat, s'ajoute la politique de privatisation de la construction qui engendre l'éloignement progressif des logements sociaux par rapport au centre.

Le tableau ci-dessous présente les statistiques sur le logement social en Ile-de-France, en 1967 :

Illustration 1 : Nombre et part des HLM dans l'ensemble des logements en 1967^9(*)

	HLM	Ensemble	%
Paris	16920	110370	15,3
Hauts-de-Seine	17400	98740	17,6
Seine Saint-Denis	45350	113750	39,9
Val-de-Marne	31840	120600	26,4
Seine-et-Marne	NC	NC	NC
Yvelines	19760	88120	22,4
Essonne	55270	121180	45,6
Val d'Oise	55910	121410	41,4

1.2. Des années 1980 à l'an 2000

1.2.1. Entre crise et réhabilitation

1.2.1.1. La réhabilitation comme nouvelle politique...

Dans les années 1970, les politiques de construction massive étant arrêtées, des travaux de réhabilitation sont lancés à l'encontre des grands ensembles. Une phase expérimentale est menée par le groupe « Habitat et Vie Sociale » avant que l'Etat et ses nouvelles politiques de la ville prennent le relais à partir de 1981.

Entre 1977 et 1981, une cinquantaine d'opérations ont été conduite par le biais de « Habitat et Vie Sociale » (HVS)^10(*), représentant ainsi la réhabilitation de 70 000 logements. Cependant, en 1981, l'efficacité dans le bilan reste mitigé : les opérations se sont avant tout concentrées sur l'amélioration du confort interne des logements (remise aux normes de confort : isolation phonique et thermique, chauffage central...) au détriment de l'environnement extérieur de ceux-ci et des services sociaux qui auraient pu les accompagner. De plus, l'implication des différents acteurs a été très faible ; les habitants s'y sont très peu investis, ou les élus locaux et les administrations locales et départementales ont joué un rôle très marginal. La lourdeur des procédures administratives a également compromis la réussite de ces opérations.

Olivier Piron souligne en 1990 dans un rapport pour le ministre délégué chargé du Logement que ces actions se sont avant tout attachées à la « dimension esthétique », sans y apporter de réponses à « dimension sociale »^11(*).

Les émeutes de la fin des années 1970 et début années 1980 ont révélé au grand jour le « mal-être des banlieues ». Les classes moyennes ayant quitté les grands ensembles, les populations fragiles les ont remplacées. Ces dernières sont composées d'une grande part d'immigrés jusque-là cantonnés à l'habitat insalubre. Et lors de la crise économique des années 1970, elles vont être particulièrement touchées connaissant la montée du chômage et la précarité de l'emploi. Dès lors, la notion d'« exclusion » prend une place croissante dans les analyses sociales. L'exclusion n'est plus un phénomène concernant une minorité de personnes ; désormais elle touche collectivement des masses souvent regroupées dans ces grands ensembles. Pour la première fois et afin de lutter contre ces poches d'exclusion, les politiques de la ville vont s'évertuer d'apporter des réponses globales, en mêlant approches urbanistique et sociale, en prenant en compte les différents aspects de la vie quotidienne ; les mesures ne touchent plus seulement le cadre bâti et son réaménagement.

Le 28 octobre 1981, le Premier ministre Pierre Mauroy annonce la création d'une Commission Nationale pour le Développement Social des Quartiers (CNDSQ) ; son but vise à l'élaboration par les différents ministères, de programmes en faveur des banlieues. Différentes zones sont identifiées comme « prioritaires » ; sous cette appellation sont regroupés les quartiers caractérisés par « un cumul de handicaps sociaux, économiques et urbains ». Elles sont au nombre de 750. Les phénomènes de délinquance sont mis en relation avec l'échec scolaire, les problèmes familiaux ou le manque d'infrastructures.

La procédure « Développement Social des Quartiers » (DSQ) voit le jour en 1982. Elle s'appuie sur une décentralisation des compétences et du financement au niveau du territoire. Les préfets et conseillers de région sélectionnent et organisent un suivi des politiques. Ces dernières concernent différents domaines : des Zones d'Education Prioritaires (ZEP) sont déterminées par le ministère de l'Education nationale ; elles reçoivent des moyens supplémentaires afin de surmonter les échecs scolaires des enfants. Parallèlement, des missions locales d'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté voient le jour, tout comme un Conseil National de Prévention de la Délinquance (CNPD). Le ministère de la Solidarité et des Affaires Sociales lance également les « contrats d'agglomération » (pour les communautés d'origine étrangère) et les « contrats de familles » afin de faciliter leur intégration. Enfin en 1983, « Banlieue 89 » est créée ; des accords sont signés entre les communes et l'Etat pour des projets portant sur le décloisonnement des quartiers et l'aménagement d'espaces publics.

Avec la nomination de Michel Rocard au gouvernement, les termes employés pour nommer les politiques évoluent^12(*) mais gardent le même principe d'aide en faveur des quartiers défavorisés.

1.2.1.2. ... au détriment de la construction de logements sociaux

Les politiques en faveur de l'accès à la propriété privée marquent l'arrêt de la construction des logements sociaux et de début de la politique de réhabilitation. Alors que deux millions de logements sociaux avaient été construits entre 1960 et 1980 (soit 100 000 par an), ce sont deux millions de logements sociaux qui ont été réhabilités entre 1980 et 2000. Quant aux nouvelles constructions, leur nombre s'élevaient à 60 000 par an durant les années 1980. Au cours des années 1990, la crise dans l'édification d'habitations sociales s'est accentuée. En 1991, les nouveaux logements sociaux représentaient 40 000 ; à cette date, le parc de logements sociaux ne correspondait à 13,5 % des résidences principales contre le double à la fin des années 1960. Cependant, la loi Besson de 1990 et la Loi d'Orientation pour la Ville de 1991 cherchaient à enclencher une nouvelle dynamique de construction qui s'est traduit par une hausse régulière mais peu importante du nombre de logements sociaux mis en chantier (60 000 logements en 1994).

Avec la victoire de Jacques Chirac aux élections présidentielles de 1995, le gouvernement d'Alain Juppé privilégie des politiques d'accession à la propriété dans les grands ensembles et de diversification de l'habitat, continuant ainsi sur la lancée du précédent gouvernement d'Edouard Balladur. La loi du 21 juillet 1994^13(*) incitait par exemple à l'achat des HLM par leurs locataires. Il en sera de même avec la loi du 21 janvier 1995 amenant les classes moyennes à occuper les grands ensembles par la hausse du plafond de ressources. Ces législations se font au détriment de politiques actives visant à la construction de logements sociaux. A partir de cette période, la situation de l'habitat social continue de s'aggraver : à partir de 1996, le nombre de mise en chantier retombent régulièrement pour finalement retomber à 40 000 construction en 1999, soit la moyenne du début de la décennie.

De plus, à partir de la fin des années 1990, la question de la destruction d'une patrimoine social est évoquée. Ainsi l'Etat envisage de soutenir une série d'intervention massive afin de lutter contre le logement insalubre ou afin de désengorger certains quartiers défavorisés. Par exemple, en 2000, la barre Jean-Renoir de la cité des Quatre-Mille à La Courneuve a été abattue.

1.2.2. Les chiffres en 2000

1.2.2.1. En France14(*)

Au 1^er janvier 2000, la France détenait un parc social de 3 998 004 logements. Plus de la moitié d'entre eux étaient concentrés dans quatre régions, qui elles-mêmes présentaient quelques disparités : Ile-de-France, Rhône-Alpes (9,6 %), Nord Pas-de-Calais (7,7 %) et Provence-Alpes-Côté d'Azur (6,1 %). Les dix-huit autres régions présentaient des taux de logements sociaux inférieurs à 5 %.

Concernant l'évolution du parc social, celui a continué de diminuer par rapport aux années précédentes ; alors que le taux d'accroissement était de 1,2 % en 1998, le parc social a augmenté de 1,1 % en 1999 et 1 % en 2000, année de promulgation de la loi SRU. Cette même année, 50 000 logements sociaux supplémentaires ont été construits sur le territoire, alors qu'en 1996, année charnière de la crise, 70 000 habitations sociales avaient été mises en chantier.

1.2.2.2. En Ile-de-France15(*)

En 1999, la région Ile-de-France a dépassé le million de logements sociaux, représentant 23,4 % des résidences principales. L'Ile-de-France comptabilise 27,7 % de l'habitat social en France.

Comme à la fin des années 1960 où les disparités se faisaient déjà ressentir, les habitations sociales étaient toujours inégalement réparties sur le territoire francilien. Et à cause de la réduction du nombre de constructions depuis la fin des années 1970 et la crise des années 1990, ces différences n'ont pu être effacées.

A noter que l'Essonne et le Val d'Oise qui concentraient les plus forts taux de logements sociaux dans les années 1960 ont considérablement réduit des habitations sociales dans leur parc immobilier.

Le tableau suivant présente la situation du logement social en Ile-de-France :

Illustration 2 : Nombre et part des HLM dans l'ensemble des logements en 1999

	HLM	Ensemble	%
Paris	185 328	1 110 912	16,2
Hauts-de-Seine	165 563	624 926	26,5
Seine Saint-Denis	188 055	524 387	35,7
Val-de-Marne	144 778	499 404	29,0
Seine-et-Marne	79 812	432 351	18,5
Yvelines	102 988	503 096	20,5
Essonne	88 733	420 603	21,1
Val d'Oise	99 761	394 690	25,2
Total	1 055 018	4 510 369	23,4

En 1999, le parc HLM était réparti sur 705 communes dont Paris. 173 avaient moins de dix logements sociaux sur leur territoire et 54 en avaient plus de 5 000 dont huit villes, plus de 10 000. Les HLM se concentraient surtout dans la petite couronne et Paris, qui regroupaient les deux tiers de ces habitations.

Deux tiers du parc de logements sociaux datant des années 1949 à 1974, 70 communes ont entrepris des opérations de démolitions de ces habitations dégradées, au cours des années 1990. Les opérations ont surtout eu lieu dans les Hauts-de-Seine et en Seine Saint-Denis ; 50 % des logements sociaux détruits se situaient dans ces deux départements.

1.3. Des législations sans lendemain

Avec les premières critiques à l'encontre des grands ensembles, les premières politiques en faveur de la mixité sociale s'imposent dès les années 1970. Mais leur impact restera assez relatif.

1.3.1. 1971 - 1973 : les circulaires d'Olivier Guichard

Dès la fin des années 1960, les grands ensembles de logements sociaux rencontrent leur premières difficultés, l'accès la propriété privée ayant entraîné l'arrivée des populations immigrées dans ceux-ci. Parallèlement, la crise économique a fait réapparaître les problèmes de marginalisation et d'exclusion de ces quartiers. Durant cette période, différentes enquêtes dont celles menées par le groupe de réflexion « Habitat et Vie Sociale » mettent en avant ces effets de ségrégation. Afin de conjurer cette rupture, l'Etat met en place sa « politique de la ville », notion nouvelle dans le thème de l'urbanisme. Touchant aux différents domaines socio-économiques (éducation, emploi, santé, habitat...), cette politique publique réalisée en partenariat avec les collectivités locales souvent sur la base contractuelle, vise à revaloriser des quartiers urbains particuliers et à réduire les inégalités sociales entre territoires par le biais de législations spécifiques et adaptées.

C'est dans ce cadre mouvementé que les premières mesures sur la mixité sociale dans le logement HLM apparaissent. Afin de lutter contre la ségrégation, la concentration d'un nombre gigantesque de logements sociaux dans un même lieu est combattue. Dès cette période, l'effort de dispersion des logements sociaux est déjà souhaité.

1.3.1.1. En finir avec les grands ensembles

A peine vingt ans après leur apparition, Olivier Guichard, ministre de l'Aménagement du Territoire, de l'Equipement, du Logement et des Transports sous le mandat de Georges Pompidou, encourage à la diversité des formes architecturales dans les logements sociaux, pour rompre avec la monotonie des grands ensembles qui est déjà tant décriée. Sa circulaire ministérielle du 30 novembre 1971 dite « Tours et barres »^16(*) impose de nouvelles formes d'urbanisation pour les villes moyennes. Désormais, les constructions d'immeubles « barres » ne doivent plus comprendre plus de trois cages d'escaliers, et les agglomérations de moins de 20 000 et moins de 50 000 habitants ont pour obligation de maintenir respectivement à 50 % et 30 % la part des maisons individuelles dans leur parc immobilier. En pleine période d'apogée du logement social, cette directive, qui a pour but de développer les habitations individuelles en particulier dans les Zones d'Aménagement Concerté (ZAC)^17(*) de la périphérie, souhaite déjà rompre avec les effets d'exclusion causés par les grands ensembles.

La seconde circulaire du 21 mars 1973^18(*) toujours signée par Olivier Guichard confirme cette volonté d'en finir avec les grands ensembles. Avec cette directive ministérielle, les immenses cités de HLM « peu conformes aux aspirations des habitants et sans justification économique sérieuse » se retrouvent de nouveau condamnées et proscrits des politiques de l'urbanisme à venir.

« Cette politique [étant] avant tout qualitative », le nombre d'appartements dans les immeubles collectifs sociaux ne doit plus dépasser 2 000 et la directive interdit également de réaliser 500 logements d'un seul tenant. Concernant les ZAC, les logements sont limités à 1 000 ou 2 000, selon l'importance de la population de l'espace ; les agglomérations de moins de 50 000 habitants ne doivent pas compter plus d'un millier d'habitations. Enfin, pour les ZUP déjà existantes, les ensembles HLM ne doivent plus excéder les 4 000 appartements. A l'époque, cette directive enrayaient les politiques passées qui avaient vu la construction d'immenses cités HLM comme celle de La Grande Borne à Grigny (Essonne) et ses 3 775 logements, l'édification des 10 000 habitations du quartier de Sarcelles-Lochères (Val d'Oise) ou les 4 000 de la cité portant le même nom à la Courneuve (Hauts-de-Seine).

A travers cet objectif, c'était la mixité fonctionnelle qui était recherchée ; dorénavant le logement devait s'adapter à l'individu et devait lui offrir un cadre de vie plaisant. Jusqu'alors les thèses fonctionnalistes prônait la densité en terme d'habitations à travers la construction massive et ce dans le but de répondre à la crise du nombre ; avec la circulaire Guichard, les grands ensembles répondaient désormais à la création d'un espace de qualité. Ils avaient l'obligation de mélanger logements, centres commerciaux, équipements publics, zones d'activités et infrastructures de communication (routes, voix ferrées et réseaux de télécommunication). Cependant, les textes peu contraignants sur le plan juridique auront un impact relatif.

A son arrivée au pouvoir en 1974, Valéry Giscard d'Estaing s'est inscrit dans la même veine ; en 1976, il édite un décret interdisant la construction des « immeubles de grande hauteur »^19(*) (en particulier à Paris, suite aux critiques à l'encontre de la Tour Montparnasse nouvellement construite), obligeant même le ministère de l'Equipement à dédommager les promoteurs qui avaient déjà leur permis de construire. Lors d'une visite, sur le chantier du quartier du Parc à Nanterre, en 1976, le Président de la République n'avait pas manqué d'exprimer son effroi devant les tours en construction.

1.3.1.2. Un objectif inédit : la mixité sociale

« Après les efforts considérables accomplis pour augmenter la production massive de logements neufs, il est aujourd'hui indispensable de répondre plus efficacement aux aspirations à une meilleure qualité de l'habitat et de l'urbanisme, et de lutter contre le développement de la ségrégation sociale par l'habitat. »^20(*)

En effet, la circulaire du 21 mars exige qu'une proportion de 20 % d'habitations sociales soit réservée à ce qui était nommé « des catégories sociales particulières. » Quant aux immeubles HLM des ZAC de plus de 1 000 habitations, ce sont maximum 50 % des logements sociaux qui doivent leur être attribués ; la même proportion est d'ailleurs envisagée dans les immeubles des ZAC de taille plus réduite. Concernant les agglomérations de plus de 50 000 habitants, la circulaire a prévu une répartition des logements sociaux entre les villes. Un programme de financement impose que les habitations sociales ne soient pas exclusivement réparties sur le même territoire d'une commune, alors d'autres villes n'entreprennent pas leur construction. Pour la première fois, les communes de plus de 10 000 habitants se sont vues dans l'obligation d'atteindre 20 % de logements sociaux auquel cas, les offices HLM bénéficiait d'une priorité par rapport aux constructions privées qui voyaient leur rythme de financement ralenti^21(*).

Cependant, des exceptions sont faites dans les communes où une étude de marché du logement conclue à la nécessité de ne produire qu'une faible part de HLM. Le but de ce plan vise à compenser les premières tendances ségrégatives apparues dès la fin des années 1960.

Dans le texte, la directive Guichard prévoit 20 % de logements sociaux pour les « catégories sociales particulières » ; cependant la question de l'identité des personnes regroupées sous ce nom et ayant un accès privilégié aux grands ensembles se posent. Dans tous les programmes de construction de 300 logements, 20 % étaient prévus pour convenir, par leur taille et leurs caractéristiques, aux personnes âgées, aux « isolés » (comme le stipule la loi) et aux personnes handicapées physiquement. Parallèlement, les pouvoirs publics essaient d'empêcher la constitution des barres ethniques. Pour arriver à cette fin, le quota de 20 % semblait devenir un moyen, tout prônant une politique de dispersion des familles étrangères loin des ZUP^22(*).

En même temps, des opérations isolées sont lancées dans différentes villes de France en réaction aux grands ensembles et encore imprégnée de l'utopie soixante-huitarde. Ainsi à dans le quartier de Villeneuve à Grenoble, la municipalité socialiste lance la ville de « l'imagination au pouvoir » ; présentée comme l'« anti-Sarcelles », elle doit accueillir « les Arabes, les aveugles, les tordus et les fous », comme le précise son maire dans une interview au Nouvel Observateur en 1972^23(*). Quant à la ville d'Evry, elle prône la diversification architecturale et des infrastructures. Finalement, ces programmes seront des échecs car marqués par la paupérisation, tendance qui s'accentue à partir des années 1970 avec le départ des classes moyennes pour la propriété privée.

Cependant la circulaire d'Olivier Guichard n'aura que très peu d'impact. Jusqu'aux années 1980, les politiques publiques s'intéressent encore peu à la question de la ville. Mais lorsque les premières émeutes de banlieues éclatent dès la fin des années 1970, des mesures sont prises en faveur du logement social mais ne touchaient qu'à la réhabilitation matérielle de l'habitat ou l'amélioration des conditions de vie des populations spécifiques ; la question de la mixité passe encore quasiment inaperçue. Seul un décret de 1986 fait de nouveau référence à « la nécessité de diversité de la composition sociale de chaque quartier »^24(*) ; le préfet a obligation d'établir un règlement départemental précisant des critères de priorité pour l'attribution des logements sociaux. Mais quelques mois plus tard, les élections législatives voient la victoire de la droite et la nomination de Jacques Chirac au poste de Premier ministre. Le temps de cette première cohabitation, la politique de la ville est partiellement mise en sommeil ; quelques colloques, organisés par des élus de gauche, tentent de redonner un contenu politique à la gestion et à la transformation urbaine. Le retour de la gauche au gouvernement en 1988, marque le retour de la politique de la ville, sous l'impulsion de Michel Rocard, Premier ministre. Mais la question de la mixité sociale continue de rester en sommeil jusqu'en 1990 et la promulgation de la loi Besson.

1.3.2. 1990 : la loi Besson

Les années 1950 ayant été marquées par la crise du nombre de logements, les mesures politiques visaient essentiellement à offrir un habitat à tous. Avec les législations des années 1970 favorisant l'accession à la propriété privée, les politiques du logement ont du faire face par la suite à l'opposition entre les populations bien logées et celles vivant dans un habitat se dégradant de plus en plus. Ce constat a alors inspiré un certain nombre de décrets en faveur du logement des groupes fragiles et à faibles revenus.

« Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la présente loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir. »^25(*)

En 1989, le socialiste Louis Besson est nommé ministre délégué chargé du logement dans le gouvernement Rocard. Sa loi du 31 mai 1990 (dite « loi Besson ») destinée à améliorer l'accès au logement des personnes défavorisées a relancé la question de l'habitat social et l'engagement des pouvoirs publics.

Ancien maire de Barby en Savoie^26(*), il a été durant ses mandats, le témoin des disparités entre les communes en terme d'habitat social. Dans son agglomération de Chambéry, quatre villes sur quinze avaient réellement entrepris une politique de construction de logements sociaux au cours des vingt dernières années. « Les administrations d'Etat ne recevaient aucune instruction pour inciter les élus à construire des villes mélangées. On ne pouvait pas compter sur une orientation de l'Etat en faveur de la mixité sociale. »^27(*)

Pour remédier à ce fait, Louis Besson a été le premier à redonner à l'Etat un rôle d'investigateur concernant la question de la mixité sociale dans le logement, plus de quinze ans après les directives ministérielles d'Olivier Guichard.

1.3.2.1. Le retour en force de l'Etat...

Avec la loi Besson, l'Etat réinvestit le champ du logement social ; chaque département se voit dans l'obligation de mettre en oeuvre un Plan Départemental d'Action en faveur du logement des personnes défavorisées (individus sans logement, menacées d'expulsion ou vivant dans des habitats insalubres). Ces objectifs sont fixés par le préfet et les présidents de conseils généraux, auxquels peuvent s'associer les autres collectivités territoriales, associations, caisses d'allocations familiales, bailleurs publics et privés et enfin les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction. Si au bout de douze mois, aucun accord n'est conclu, le Plan Départemental est élaboré d'office par les ministres chargés des collectivités territoriales, du logement et des affaires sociales.

En novembre 1991, le Président de la République réaffirme dans un discours, la nécessité de la primeur de l'Etat, afin de corriger « les erreurs de parcours de la décentralisation ».

1.3.2.2. ... qui définit la mixité sociale comme un enjeu

L'article 4 de la loi stipule que la définition des Plan Départementaux d'Action doivent faire référence à notion de mixité sociale dans les villes et les quartiers. Pour arriver à ces fins, la loi Besson vise à mettre un terme à l'utilisation abusive du droit de préemption urbain (DPU) de certains maires.

Le droit de préemption (ou droit de préférence) est un droit légal ou contractuel accordé à certaines personnes privées (locataire, fermier...) ou publiques (collectivités territoriales, mairies...) d'acquérir un bien par priorité à toute autre personne, lorsque le propriétaire manifeste sa volonté de le vendre^28(*). Avec le droit de préemption urbain, la commune peut acquérir prioritairement un bien foncier ou immobilier lorsque celui-ci est sur le point d'être vendu. Lorsqu'un propriétaire cède un terrain ou une maison à un acheteur, avant que la vente ne soit conclue, la commune doit s'exprimer sur sa volonté d'user de son droit de préemption urbain. Si elle choisit de le faire, elle devient prioritaire pour l'acquisition du bien. Sinon, la vente suit son cours normal^29(*).

Depuis l'instauration de ce droit de préemption pour les communes en 1986^30(*), certains maires utilisaient leur DPU pour empêcher des organismes de HLM d'acheter des terrains à bâtir dans les villes peu pourvues en logements sociaux. Ce fut le cas à la fin des années 1980, au moment de la résorption d'un bidonville de travailleurs immigrés en Province, certaines villes ne voulant pas les accueillir. Ce sont ces différents événements qui ont incité Louis Besson, une fois nommé au gouvernement, à élaborer une loi, estimant que les communes ne pouvaient pas continuer à s'affranchir de l'intérêt général en particulier sur la question du logement.

Avec cette loi de 1990, Louis Besson instaure un premier bras de fer entre l'Etat et les communes. En effet, celles-ci ne peuvent plus forcément disposer de leur territoire comme elles l'entendent. Le quota de 20 % de logements sociaux réapparaît. L'article 14 de la législation interdit aux communes ayant moins de 20 % d'habitations sociales d'user de leur droit de préemption urbain en vue de conserver un terrain pour une action immobilière privée. Il en est de même pour les immeubles à vendre ; le préfet du département a la possibilité de les assigner d'office comme HLM dans le but d'accroître l'offre de logements sociaux sur la commune.

A noter que le quota de 20 % avait été fixé sur la base de la proportions des habitations sociales dans les grandes agglomérations.

Le mois d'octobre 1989 est marqué par la publication du rapport sur l'attribution des logements sociaux, rédigé par François Geindre, maire socialiste d'Hérouville-Saint-Clair dans Calvados. Ce rapport met en évidence l'existence de catégories « d'exclus de l'accès au logement social »^31(*) (titulaires du RMI, les familles monoparentales, les salariés précaires et les étrangers). En réponse à ce constat, le rapport préconise que les Protocoles d'Occupation du Patrimoine Social soient désormais institués au niveau local et que l'Etat puisse bénéficier de moyens renforcés pour exercer son rôle de garant du droit au logement pour tous et en particulier à l'encontre des personnes défavorisées. Ces orientations se sont retrouvées une circulaire datée du 30 mars 1990^32(*).

La loi Besson du 31 mai 1990 a réaffirmé la nécessité du Protocole d'Occupation du Patrimoine Social. Ce texte définissant des règles communes d'attribution des logements sociaux et arrêtant des objectifs d'accueil des personnes défavorisées est obligatoire pour toutes les communes. Chaque mairie se voit dans l'obligation d'offrir aux populations fragiles un logement définitif avec loyer adapté à leurs revenus. En cas d'absence de POPS, le préfet a la possibilité de désigner qui sont les personnes prioritaires au logement social, « au regard de la nécessité de diversité de la composition sociale de chaque quartier, de chaque commune et de chaque département ».

Cependant, l'instauration d'un POPS n'a pas manqué d'être critiqué par tous les bords politiques, y compris à gauche. Si ces derniers reconnaissaient la validité de l'objectif de mixité sociale et la nécessité de construire des habitations sociales, la primeur de l'Etat sur le pouvoir de décision sur les communes n'a pas été forcément acceptée.

En mai 1991, cette disposition est assouplie lors du vote de la Loi d'Orientation pour la Ville. Ainsi Louis Pierna, le maire communiste de Stains, à l'époque, n'avait pas manqué de préciser que son « groupe a obtenu quelques mesures qui font reculer les atteintes à l'autonomie communale »^33(*). En effet, à partir de cette date, les maires des communes se sont vus la possibilité de donner un avis préalable à toute attribution de logement social dans leur territoire et vérifier la conformité de ces attributions avec le protocole d'occupation du patrimoine social. De plus, les communes ont obtenu le droit d'établir seule un Programme Local de l'Habitat avec la possibilité de s'opposer à une opération de réserve de terrain sur leur sol, de la part d'un organisme foncier public.

A noter qu'avec l'arrivée de la droite au gouvernement en 1993, le pouvoir de l'Etat concernant la question du logement social a encore été amené à diminuer. En effet, le pouvoir de substitution du préfet aux dépends de la commune dans l'exerce du droit de préemption urbain a été abrogé par la loi du 21 janvier 1995^34(*).

Néanmoins, si la loi Besson s'engage en faveur du logement social et de la mixité, elle est encore relativement souple. Elle se limite à corriger des dérives de la part des maires refusant les logements sociaux mais ne les oblige pas encore à construire. Ce n'est qu'avec la Loi d'Orientation pour la Ville de 1991 que les communes se verront dans l'obligation de bâtir de l'habitat social sous peine d'être soumise à des pénalités financières.

1.3.3. 1991 : la Loi d'Orientation pour la Ville (LOV)

1.3.3.1. Une loi née dans l'urgence

Depuis le début des années 1980, les émeutes urbaines sont devenues un événement récurent en France. En 1979, ont éclaté les premières affrontements avec la police, à Vaulx-en-Velin dans la banlieue de Lyon. Deux ans plus tard et en 1983, la cité des Minguettes à Vénissieux, toujours dans la banlieue lyonnaise, s'embrase à son tour. Ces deux événements connaissent une couverture médiatique de grande ampleur. Cependant dans un premier temps, les politique sociales peinent à être mises en oeuvre. La réponse de Gaston Defferre, alors ministre de l'Intérieur est de préconiser une réponse policière ferme. A partir de 1981, apparaissent les premières politiques pour les banlieues mais la question de la mixité sociale reste « en sommeil ».

En octobre 1990, la cité du Mas du Taureau à Vaulx-en-Velin est à nouveau le lieu de violentes émeutes urbaines. L'événement encore hautement médiatisé fait redécouvrir ce qui a été appelé « le problème des quartiers sensibles » et « le mal-être des banlieues ».

En effet, ce coup-ci les incidents ne passent pas inaperçus, d'autant plus que la crise économique a également contribué à accentuer la ségrégation urbaine. D'anciens quartiers populaires sont devenus des lieux de relégation pour les familles en difficultés. Dans les mois qui suivent, les événements de Vaulx-en-Velin font l'objet d'analyses, d'expertises, de déclarations, de reportages journalistiques en cascade ; les journaux y consacrent régulièrement leur une. Des sociologues comme Alain Touraine s'expriment sur le sujet et tire la sonnette d'alarme : « Le problème d'aujourd'hui n'est pas l'exploitation, mais l'exclusion »^35(*). La question de la ségrégation sociale qui jusqu'alors passait presque inaperçue arrive en force au premier plan, d'autant que de nouvelles émeutes éclatent dans les mois qui suivent, dans des cités de Mantes-la-Jolie ou Sartrouville.

Le sujet devient alors un enjeu politique de premier ordre. En décembre 1990, le Président de la République François Mitterrand en visite à Bron, une commune proche de Vaulx-en-Velin, dénonce « la terrible uniformité de la ségrégation, celle qui regroupe des populations en difficulté dans les mêmes quartiers, qui rassemble les enfants d'origine étrangère dans les mêmes écoles » et ajoute qu'« il faut casser partout le mécanisme de l'exclusion »^36(*). Dès cet instant, la lutte contre la ségrégation spatiale et sociale devient une priorité. Des décisions en faveur des quartiers sont rapidement prises. Un plan de rénovation des quartiers défavorisés est annoncé, tout comme la création d'un Ministère de la Ville. Son tout nouveau ministre socialiste Michel Delebarre présente à l'Assemblée Nationale en mai 1991, une loi nommée dans un premier temps « Loi anti-ghetto », et qui sera promulguée en juillet 1991 sous le nom « Loi d'Orientation pour la Ville » (LOV).

1.3.3.2. Les principes de la LOV

« Afin de mettre en oeuvre le droit à la ville, les communes, les autres collectivités territoriales et leurs groupements, l'Etat et leurs établissements publics assurent à tous les habitants des villes des conditions de vie et d'habitat favorisant la cohésion sociale et de nature à éviter ou à faire disparaître les phénomènes de ségrégation. Cette politique doit permettre d'insérer chaque quartier dans la ville et d'assurer dans chaque agglomération la coexistence des diverses catégories sociales. »^37(*)

La Loi d'Orientation pour la Ville vise donc à favoriser la mixité sociale afin de casser les quartiers ghettos, particulièrement touchés par le chômage, la pauvreté ou l'insécurité ; elle est définie pour une période au moins égale à cinq ans. Préparée par Louis Besson, chaque ville comprise dans une agglomération de plus de 200 000 habitants et ayant moins de 18 % de bénéficiaires d'aides à la personne, se voit dans l'obligation d'atteindre le quota de 20 % de logements sociaux. Et afin de ne pas reproduire les erreurs des années 1950 et 1960 qui ont vu la construction de tours et barres, les habitations à loyers modérés doivent être édifiées sous forme de petites unités intégrées au tissu urbain. Les plans de construction sont basés sur une période de trois ans. Si durant ce laps de temps, les communes n'ont pas bâti un nombre de logements sociaux représentant 1 % du nombre des résidences principales, elles ont l'obligation de verser une amende correspondant à 1 % de la valeur locative des immeubles situés sur leur territoire. Et l'Etat a toujours la possibilité de se substituer à la commune pour exercer le droit de préemption urbain.

Pour la première fois, la Loi d'Orientation pour la Ville se définit au niveau intercommunal par le document de programmation Plan Local de l'Habitat (PLH)^38(*) qui se retrouve renforcé en étendant son pouvoir d'influence. Jusqu'alors facultatif, ce plan devient obligatoire pour les agglomérations n'ayant pas les 20 % de logements sociaux. Elaboré par les communes et pour une durée de cinq ans minimum, le PLH répond aux « objectifs et [aux] principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et à favoriser la mixité sociale en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ». A noter que le préfet avait la possibilité de corriger les décisions des municipalités qui se retrouvent dans le PLH.

Enfin, toujours dans un objectif de mixité sociale, la LOV met fin aux ZUP nées dans les années 1960, qui par leurs dispositions particulières en faisaient des espaces marginalisés. Un programme était amené à être établi afin de réinscrire ces grands ensembles dans l'urbanisme de droit commun.

1.3.3.3. Une vie éphémère

Cependant, née dans l'urgence et de peur de ne pas voir la loi promulguée, cette dernière reste assez souple, comme l'affirme Christian Nicol, alors conseiller technique au cabinet de Louis Besson : « On était dans la créativité législative. On tâtonnait. On hésitait à imposer aux communes des contraintes trop fortes. On redoutait la censure du Conseil constitutionnel au nom de la libre administration des collectivités territoriales »^39(*). Au final, la Loi d'Orientation pour la Ville repose sur une certaine autonomie des communes concernant la construction des logements sociaux. Dans le projet initial, l'Etat devait jouer le rôle d'un acteur contraignant mais le groupe communiste à l'Assemblée Nationale a obtenu que les maires, mis devant le fait accompli, puissent donner un avis préalable à toute attribution d'habitat social dans leur ville. La loi reposait donc sur un principe de contrat et de partenariat entre l'Etat et les villes en insuffisance logements sociaux ; l'Etat s'était désengagé du financement pour l'habitat social.

Mais la LOV rompant avec les politiques d'urbanisme précédentes, d'autres débats avaient tourné autour de l'objectif de mixité sociale et de sa réussite à appliquer un tel enjeu. Certains doutaient du principe de diversité de l'habitat pour casser les poches de pauvreté et renouer la cohésion entre les différentes classes ; d'autres se demandaient si la dissémination des classes fragiles n'étaient pas un moyen de rendre moins voyante la pauvreté, pendant que d'autres estimaient que leur concentration présentaient un intérêt puisqu'elle facilitait la mise au point de politiques adaptées. Enfin, le brassage des groupes sociaux comme facteur de cohésion sociale était-il réalisable et entraînerait-il les effets attendus ?

Face à toutes ces interrogations et ces points de vue, les clivages politiques se sont fait sentir, lors du vote, le 13 juillet 1991. La législation est adoptée par 273 voix pour (essentiellement le groupe socialiste), 265 voix contre (RPR, UDF, UDC). Mais à noter que les 27 élus communistes se sont abstenus au cours du vote, considérant que « le droit à la ville exige des mesures concrètes pour l'emploi, la formation, la lutte contre les inégalités et les exclusions. »^40(*), comme l'a affirmé à l'époque le député, Louis Pierna. Le groupe communiste considère aussi que c'est à l'Etat d'avoir le rôle primordial dans cette loi, tout en considérant que les communes devaient garder leur autonomie ; au nom de la diversité sociale prônée par les législations, ils ont peur que l'Etat ne financent plus les logements sociaux dans des villes qui en sont déjà pourvue en nombre important. Elaborée en quelques mois, la LOV est une mesure d'urgence se concentrant sur le logement et qui n'a ainsi pas convaincue au sein même de la majorité qui l'a conçue. Dès sa promulgation, la Loi d'Orientation pour la Ville reposait sur des fondations instables.

A peine deux ans après sa mise en vigueur, un rapport sur la politique de la ville dresse un constat mitigé de la LOV dénonçant l'absence de lisibilité pour le public et ses limites. Et alors que les premiers résultats de la LOV sont déjà constables, les élections législatives de 1993 voient la victoire de la droite ; Edouard Balladur est nommé Premier ministre. Son gouvernement entend mettre la loi en sommeil.

En 1994, à la demande de la droite et de la gauche, les délais d'élaboration du PLH sont allongés, et ce pour la seconde fois en deux ans. En 1996, les PLH sont finalement arrêtés à la demande de l'ensemble des députés.

Par la suite, une série d'amendements du Parlement continue de réduire sa portée. La LOV autorisait les communes à réclamer une contribution aux constructeurs afin de satisfaire le programme d'habitat social. La loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat supprime cet aspect de la législation et introduit un mécanisme de limitation de logements sociaux pour les communes qui en compte déjà 35 % ; ces dernières sont autorisées à bâtir des habitations sociales mais leur rythme doit être moins élevé que la construction de logements privés. Enfin, cette même loi étend les catégories de logements sociaux en y intégrant les logements intermédiaires et les logements étudiants.

Au mois de mai de la même année, Jacques Chirac remporte l'élection présidentielle ; Alain Juppé est nommé Premier ministre. Tout en la conservant, son gouvernement continue de vider la Loi d'Orientation pour la Ville de sa substance en particulier avec la loi du 14 novembre 1996^41(*). L'objectif de la mixité sociale est reconnu et doit être appliqué ; cependant, la définition du logement social continue d'évoluer. Désormais sont inclus en plus dans le décompte de l'habitat social, les accessions à la propriété privée dont ceux acquis à l'aide du prêt à taux zéro (Prêt Locatif Aidé) institué en 1995. Avec ces nouvelles mesures, ce sont 28 340 logements sociaux supplémentaires qui ont été « réalisés ».

De plus, la définition des villes soumises à la LOV changent encore de statut ; les seules communes de plus de 3 500 habitants se voient l'obligation de construire (l'appartenance à une agglomération de plus de 200 000 habitants n'est plus prise en compte). Les petites municipalités se trouvent ainsi à l'abri de la LOV.

Par ces différentes mesures, la Loi d'Orientation pour la Ville perd de sa portée. Les maires n'appliquent plus forcément la législation et parallèlement les préfets ne sanctionnent plus. Quant aux maires encore sous le coup de sanctions, la plupart préfèrent payer pour ne pas avoir à construire.

Les lois suivantes continuent de faire référence aux objectifs de mixité sociale comme la loi du 29 juillet 1998^42(*) luttant contre les exclusions, promulguée par le gouvernement de gauche de Lionel Jospin. Cependant, aucune mesure concrète n'est mise en place afin de favoriser la mixité sociale.

La non application de LOV a accentué de la crise du logement social. Entre 1991 et 1999, 30 000 logements ont été bâtis. C'est dans le but d'enrayer cette crise et de favoriser la mixité sociale, qu'est présentée en 2000, la loi SRU.

Deuxième partie

Les difficultés d'application de loi SRU

2.1. Présentation de la loi SRU

2.1.1. La naissance de la loi : historique

Afin de remédier à la crise du nombre de logements sociaux qui a marqué les années 1990, la loi est évoquée pour la première fois au Congrès HLM de Nantes en 1999. Les mois précédents ce congrès, l'ancien ministre délégué de la Ville, Louis Besson avait rencontré les bailleurs sociaux dans vingt-deux régions du pays dans le cadre d'un débat national ayant pour thème « Habiter, se déplacer... vivre la Ville ». Ces derniers s'étaient plaint en particulier des difficultés à construire devant le refus des communes et des riverains d'accueillir les habitations sociales sur leur territoire mais aussi devant les prix du foncier qui en empêchait leur construction. La nécessité d'assurer une plus grande cohérence entre les politiques d'urbanisme et les politiques de déplacements s'était fait alors ressentir.

Afin d'empêcher le mal logement et ses effets ségrégatifs, Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement souhaitait augmenter l'offre de logement en obligeant les maires à construire. Il avait ainsi pour ambition de redonner vie à sa Loi d'Orientation pour Ville, mais sous une forme beaucoup contraignante. Pour Jean-Claude Gayssot, le ministre communiste de l'Équipement, des Transports et du Logement de l'époque, « le principe de la mixité sociale, défini par la loi Besson de 1991, n'a pas été appliqué partout de façon satisfaisante. Il s'agissait de "préciser" les obligations imposées aux collectivités territoriales par la loi, d'améliorer les dispositions tendant à inciter à la réalisation de logements sociaux »^43(*). Cette nouvelle LOV remise au goût du jour a aussi été élaborée avec Claude Bartelone, ministre délégué à la Ville.

La loi a été présentée pour la première fois en février 2000 au Conseil des ministres par Jean-Claude Gayssot. En mars et avril, le projet de loi exposé à l'Assemblée nationale et au Sénat avait l'objet de vives oppositions, notamment de la part des députés de droite. Le propre des débats portait sur l'objectif de la mixité sociale à travers les 20 % de logements sociaux par communes. Certains membres de l'opposition contestaient la validité constitutionnelle de ce seuil.

Finalement, le projet de loi avait été adopté en deuxième lecture à l'Assemblée Nationale le 29 juin 2000, puis en lecture définitive le 22 novembre.

Le 8 décembre, le Conseil constitutionnel faisait savoir que l'objectif de mixité social était conforme à la constitution, ce qui donnait un fondement législatif irréversible à cette disposition dans l'habitat. Le Conseil a « admis le principe même des nouvelles obligations, qu'il n'a estimées contraires ni au principe de libre administration des collectivités territoriales, ni au principe d'égalité, ni au droit de propriété »^44(*).

La loi SRU est parue au Journal Officiel le 13 décembre 2000. Elle est applicable depuis le 1^er janvier 2002.

2.1.2. Le cadre juridique de l'article 55

2.1.2.1. Les communes concernées

La loi SRU concerne les communes de plus 1 500 habitants en Ile-de-France et de 3 500 habitants dans les autres régions, situées dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants et comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants. Elles doivent prendre les dispositions nécessaires afin de favoriser la construction de logements locatifs sociaux au cas où ceux-ci représentent sur leur territoire moins de 20 % des résidences principales. Applicable à partir du 1^er janvier 2002, les communes concernées ont jusqu'en 2020 pour réaliser cet objectif de 20 %.

Par contre, les villes présentant certaines caractéristiques sont exemptées de cette loi. C'est le cas des communes dont :

- le nombre d'habitant a décru (le projet de loi prenait en compte les chiffres de la population des recensements INSEE de 1992 et 1999) ;

2.1.2.2. Les sanctions

Tant que le quota de 20 % de logements sociaux n'est pas atteint, la loi prévoit un prélèvement effectué sur les ressources fiscales des communes, d'une valeur de 152,45 € par logement manquant. Cette valeur de base est portée à 20 % du potentiel fiscal par habitant pour les communes où celui-ci dépasse 874 €. Contrairement à la LOV, la sanction n'est plus conditionnée à la promulgation du PLH, que les élus avaient toujours la possibilité de ralentir, mais au nombre même de logements sociaux manquants.

Si la commune appartient à un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) à forme communautaire et disposant d'un Plan Local d'Habitat approuvé, le versement des pénalités est affecté à cette communauté d'agglomérations. Dans le cas contraire, l'amende peut être versée à un établissement foncier local dont la commune (hors Ile-de-France) serait membre et à défaut aux Fonds d'Aménagement Urbain (FAU) destiné aux communes et aux EPCI pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Si la commune ne satisfait pas ses engagements, l'Etat, par le biais du préfet, peut se substituer en exerçant son droit de préemption pour délivrer lui-même un permis de construire.

2.1.2.3. La comptabilisation des logements sociaux

- l'ensemble des logements conventionnés^45(*) (donc une partie du parc privé) ;

- la totalité du parc HLM construit ou acquis avant la réforme du financement du logement de 1977 ;

- le patrimoine de certaines sociétés non HLM mais dont la vocation était de produire des logements sociaux : habitat appartenant aux Sociétés d'Economie Mixte (SEM) des Départements d'Outre-Mer, à l'Entreprise Minière et Chimique, aux houillères de bassin ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France.

- les logements ou les lits des logements-foyers conventionnés (de personnes âgées, personnes handicapées, jeunes travailleurs, travailleurs migrants...) ainsi que les Centres d'Hébergement et Réinsertion Sociale (CHRS). Trois places correspondent à un logement.

Chaque année, ces logements font l'objet d'une procédure contradictoire de dénombrement entre le préfet et les communes concernées. Les personnes morales visées par la loi ont pour obligation de présenter au préfet tous les 1^er juillet, l'inventaire de leur patrimoine de logements sociaux dont ils sont les propriétaires ou les gestionnaires au 1^er janvier. Après que le préfet ait dressé un résultat provisoire de l'inventaire, les communes ont deux mois pour faire part de leurs observations ; elles peuvent présenter des demandes écrites et demander à être entendues en cas de désaccord. Au 31 décembre de chaque année, l'inventaire définitif et la liste des communes soumises à la loi SRU sont notifiés.

2.1.2.4. La réalisation du quota de 20 %

Dans la réalisation des objectifs, c'est au conseil municipal que revient la définition des critères de réalisation. Au cas où la ville appartient à un EPCI compétant en matière de PLU, c'est à lui que revient la tâche de fixer les objectifs. Tous les trois ans, la ville doit réaliser 15 % de l'écart manquant pour atteindre les 20 % légaux.

De plus, le PLU précise les conditions de réalisation ainsi que la répartition équilibrée de la taille des logements sociaux soit par des constructions neuves soit par l'acquisition de bâtiments existants. Il définit également un plan de revalorisation de l'habitat social afin de préserver la mixité sociale. Cet aspect de la loi fait référence au Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) qui donne un pouvoir supplémentaire aux agglomérations dans l'aménagement équilibré du territoire intercommunal.

2.2. Les enjeux de la loi SRU

La loi SRU s'articule autour de trois objectifs : relancer le logement social afin de résoudre la crise et réduire le logement insalubre. Mais c'est surtout l'objectif de la mixité sociale qui forme la colonne vertébrale de cette loi.

2.2.1. Relancer la construction avec l'aide de l'Etat

Face à l'augmentation du mètre carré et à l'hésitation des entreprises du bâtiment à construire du logement social, le gouvernement Jospin avait annoncé en mars 2001, le déblocage d'aides financières en direction des organismes décidés à se lancer dans des programmes de construction ou d'acquisition de logements sociaux. Afin de relancer la construction des HLM, tombée en 40 000 en 2000, l'Etat avait décidé l'augmentation des subventions allouées aux constructeurs ; ces dernières attribuées en cas de surcoût s'élèvent alors à 60 % contre 40 % auparavant. Différents prêts étant aussi accordés, l'Etat a débloqué un milliard d'euros par an.

Dans le but aussi de favoriser la mixité sociale, des facilités sont également accordées aux organismes qui désirent acheter des immeubles déjà existants, pour les transformer en logements sociaux.

Le ministre délégué du Logement Louis Besson expliquait que « ces mesures permettront de répondre à la rareté du foncier constatée dans certaines communes, rareté qui ne pourra plus servir d'alibi à celles d'entre elles qui se refuserait à rattraper leur retard en matière de logement social, comme le prévoit la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains »^46(*).

En 2000, 801 communes concernées cumulaient un déficit de 414 000 logement sociaux^47(*). Les objectifs de la loi SRU sont de relancer la construction de logements sociaux à 22 500 par an en moyenne, ce qui correspond à 450 000 logements au terme de l'échéance, en 2020.

2.2.2. Lutter contre l'habitat insalubre

Depuis les années 1980 et l'aggravation de la crise économique, le problème des mal-logés et des sans-abri marque de nouveau la question du logement.

2.2.2.1. Définition du « mal-logement »

Par « mal-logement », on entend les difficultés rencontrées par les personnes pour accéder à une habitation, pour s'y maintenir ou bien y vivre au quotidien quand les équipements sont défaillants. Quatre critères définissent le mal-logement :

- le degré de stabilité ou de précarité de l'occupation (propriété, location ou sous-location, squat...)

2.2.2.2. Les chiffres du mal-logement en 200048(*)

Le recensement de la population de 1999 a permis d'élaborer des statistiques sur l'état du mal-logement en France :

- près de 850 000 personnes vivaient dans des logements dépourvus du confort sanitaire de base (sans WC intérieur, ni douche ou baignoire). Ces logements insalubres représentant 1,3 % des résidences principales^49(*) étaient en grande majorité occupés par des étrangers ;

- 1,7 millions de personnes habitaient dans un logement en surpeuplement^50(*) ;

- 41 000 personnes logeaient dans un habitat de fortune (chantier, caravane...) ;

Cependant, compte tenu les difficultés d'élaborer des statistiques officielles et certains catégories se recoupant, les associations évaluaient à 3 millions le nombre de personnes mal-logées en 1999, et 86 000 sans-abris.

2.2.2.3. Les mesures préconisées par la loi SRU

La loi SRU imposait au bailleur, l'exigence de louer un « logement décent », doté d'éléments minimums de confort. Elle entendait préciser les obligations (voir les sanctions) des bailleurs vis-à-vis de leurs locataires, et visait à accroître les moyens d'action des autorités publiques en renforçant les mécanisme des travaux d'office.

Désormais, les logements et immeubles vacants peuvent être clairement déclarés insalubres, remédiables ou irrémédiables, pour les interdire à toute occupation d'habitat ou utilisation professionnelle. Quant aux immeubles habités tombant en ruines, les bailleurs ou les exploitants de locaux d'hébergement se voient dans l'obligation de reloger les occupants à leur charge, temporairement ou définitivement ou bien de procéder aux travaux nécessaires.

Si le bailleur ne procède pas aux travaux nécessaires, le locataire a désormais le droit d'exiger que son logement soit décent, c'est-à-dire qu'il soit doté des éléments conforment pour l'habitat et ne laisse pas apparaître des risques pouvant porter atteinte à la santé, à la sécurité physique. Dès lors, le juge peut fixer un délais pour la réalisation de ces travaux ; si celui-ci n'est pas respecté, le juge peut réduire le montant du loyer.

Parallèlement, les pouvoirs des maires et des préfets sont renforcés et les dispositions contraignantes sont élaborées à l'encontre les bailleurs.

La loi SRU a essayé de mettre en place des dispositifs suffisamment dissuasifs pour que les propriétaires soient incités à effectuer par eux-mêmes les travaux indispensables.

2.2.3. L'enjeu fondamental : favoriser la mixité sociale

2.2.3.1. Définition de la « mixité sociale » : une notion floue

La « mixité sociale » reste une notion encore peu définie en sociologie. Rares sont les dictionnaires à inclure cette notion dans leurs colonnes ; ou alors, c'est selon le point de vue de l'éducation (mixité scolaire) ou de la religion (mariage mixte). Quant aux textes officiels, ils évoquent souvent la mixité sociale selon une définition en négatif, comme l'« absence de déséquilibre » ou « l'absence de concentration ».

De façon générale, le terme de « mixité » était absent de certains dictionnaires, il y a encore trente ans. Aujourd'hui, il se définit comme une situation « formée de plusieurs éléments de nature différente et qui participent de leurs différentes propriétés »^51(*). Du point de vue sociologique, la définition reste encore floue, évoquant « une situation de coexistence entre des individus dotés de caractéristiques sociales différentes »^52(*). Mais la notion reste très large, car elle peut se traduire par des critères d'âge, de revenus, ou encore des catégories socioprofessionnelles ou socio-culturelles. Aucun consensus n'est à noter sur la définition de ce terme en France. Quant aux lois elles-mêmes, elles n'explicitent pas le concept dont elles font l'objet.

Seul le Dictionnaire critique de l'habitat et du logement donne la définition suivante de la « mixité sociale » : « On désigne par mixité sociale l'objectif d'une politique sociale visant, par l'élaboration des programmes de logement notamment, à faire coexister différentes classes sociales au sein d'une même unité urbaine »^53(*). Cependant, à la suite des législations mises en place, cette définition réduit la mixité sociale à la question du logement.

La mixité est donc une sorte de vision idéale. Elle revient à mélanger afin d'agir sur la composition sociale du lieu visé, afin de passer à un état de ségrégation à un état d'équilibre ; elle se définit dans un cadre spatial, au niveau d'une ville, d'un quartier, d'un bâtiment ou pour certains au niveau d'une cage d'escalier...

2.2.3.2. Loi SRU et mixité sociale : la politique en évolution

Les politiques des années 1980 reposaient sur la notion de « discrimination positive territoriale ». Après avoir entrepris la réhabilitation de l'habitat, les émeutes de banlieues de la fin des années 1970 obligent les élus à donner une réponse globale, mêlant urbanisme et social. Les politiques de la ville, telle qu'elles naissent à cette époque, consistent donc à cibler des territoires afin de réduire l'écart entre le reste de la ville. Des procédures spécifiques et des moyens supplémentaires sont donc mis en place afin de favoriser l'éducation, l'emploi, l'intégration.

Mais ces analyses continuent d'opérer une séparation entre les quartiers « normaux » et les quartiers « à problèmes ». Très vite, elles présentent leurs limites surtout lorsque éclatent de nouvelles émeutes au début des années 1990. La vision de la politique de la ville est donc encore amenée à évoluer. C'est le cas avec la loi SRU qui reprend les principes de la LOV.

Dans les études des années 1990, la ségrégation est identifiée comme étant le facteur du malaise des banlieues. La concentration dans un même espace résidentiel des populations pauvres et en majorité immigrées est un frein à leur insertion dans la société et sur le marché du travail. En effet, le cumul des difficultés matérielles, financières et sociales peuvent être à l'origine d'un repli communautaire devenant une limite supplémentaire à l'intégration et considéré en France comme une menace pour la République et les principes de laïcité. Dans ce contexte ségrégatif, les termes de « sous-culture marginale » et « ghetto » réapparaissent ; des études mettent en avant la notion de « ville à deux vitesses » pour parler des quartiers dévalorisés se juxtaposant aux quartiers favorisés.

Face aux échecs des politiques précédents, le principe de mixité sociale sur l'ensemble du territoire est alors perçu comme le facteur de cohésion. Avec la loi SRU, la législation impose de ne plus simplement retrouver du lien social au niveau des quartiers mais au contraire de les réintégrer physiquement et symboliquement dans la ville. La lutte contre l'exclusion passe par une répartition plus équilibrée des groupes sociaux dans l'espace urbain.

Différents travaux (en particulier menés à l'étranger), on mit en avant l'influence de l'environnement sur le parcours de l'individu. Lorsque la ségrégation est forte, des tendances négatives se dessinent au niveau de la réussite scolaire, du taux d'emploi, de la rémunération et du degré d'intégration dans la société. L'enjeu de la loi SRU est donc de parvenir à casser ces effets de la ségrégation due à la cohabitation des mêmes classes fragiles dans un même espace résidentiel. La dissémination du logement social, avec le quota des 20 % par commune est donc prônée dans le but de créer une dynamique pour les populations les plus fragiles au contact des individus plus aisés.

Maintenues depuis les années 1980 au niveau de quartiers rencontrant des problèmes, les politiques de la ville ont donc été obligées de changer leur échelle d'action avec le passage à la loi SRU. L'enjeu de ces politiques est de passer à une échelle beaucoup plus globale afin d'y développer la cohésion social. Le PLH ne s'adresse donc plus uniquement aux quartiers jugés comme prioritaires mais l'ensemble du territoire de la commune devient le degré de référence. Et en favorisant l'intercommunalité, l'agglomération devient le terrain pour les buts économiques. Par ces différents moyens, la législation cherchent à limiter l'étalement des habitations sociales en périphéries des villes. La loi SRU reprend le principe énuméré lors de la mise en chantier de la LOV : les politiques de la ville sont la recherche d'un équilibre entre les territoires, les territoires les plus favorisés ayant le devoir de solidarité et d'accueil envers les populations les plus pauvres.

Une autre innovation de la loi SRU par rapport aux moyens déployés dans les années 1980 est le passage à la législation et la contrainte. Les politiques mises au point vingt ans plus tôt étaient basées sur le principe du contrat et de volontariat de la part des communes ; seulement les maires ont été peu nombreux à se porter candidats.

Avec la loi SRU, les collectivités territoriales sont obligées de définir des objectifs communs en partenariat avec l'Etat. Et différents échelons de la vie sociale y sont associés : les travailleurs sociaux, les bailleurs, les services publics et les habitants participent à l'élaboration de ces plans. Si les objectifs ne sont pas remplis, les communes se voient infliger des sanctions par logement manquant et peuvent voir leur terrain réquisitionné par le préfet.

Reprenant les principes de la LOV de 1990, la loi évolue concernant les sanctions financières. Dix ans plus tôt, la réalisation des logements sociaux pouvait être aseptisée par la possibilité d'y échapper en versant une contribution financière auprès d'un organisme compétant pour réaliser ces logements.

Cependant, l'idée de disséminer les logements sociaux dans le tissu urbain doit se confronter à des stéréotypes remontant aux politiques des années 1950, expliquant aussi les difficultés d'application de la loi SRU.

2.3. L'absence de consensus face à la loi

2.3.1. Un problème initial : l'image controversée des logements sociaux

2.3.1.1. L'imaginaire des « cités HLM »

La dégradation des grands ensembles depuis les années 1960 a donné naissance à une image négative de ces HLM. En 2001, 70 % des Français interrogés voient ces habitations à loyer modéré comme des endroits « bruyants, sales et surpeuplés ». C'est en particulier contre ces préjugés que la loi SRU a du se battre afin de rentrer en vigueur.

Symbole de modernité dans les années 1950, les grands ensembles et leur architecture ont vite fait l'objet de critiques. Ces constructions massives et rapides ont privilégié des formes géométriques (barres et tours) sur des terrains larges et peu chers, d'où le choix des champs agricoles ou maraîchers. Ce phénomène ajouté aux modes de financement uniquement réservés au logement seul, explique l'absence d'infrastructures à proximité de ces immeubles HLM, qui deviennent de véritables « cités-dortoirs ». Face à cette monotonie architecturale de ces logements très peu intégrée au tissu urbain, les sociologues et artistes émettent leurs premières réserves. Regroupant souvent plus d'un millier d'appartements, les intellectuels parlent déjà de « cages à lapins ». En 1958, le philosophe Gaston Bachelard publie La Poétique de l'espace dans laquelle, il nomme les logements, les « boîtes superposées ». Peu après, les événements de Mai 68 continuent d'accentuer cette tendance. La critique marxiste dénonce un urbanisme jugé ségrégatif et le slogan « Le capitalisme ne loge pas les travailleurs, il les stocke » est désormais de vigueur.

Vus comme une solution temporaire afin de répondre à la crise et devant être abattus rapidement, le matériel utilisé pour la construction des grands ensembles n'était pas non plus de grande qualité. L'édification de masse incitait aux économies d'échelle, obtenues par l'utilisation de matériaux standardisés et produits en série, à une époque où l'industrie de fabrication en série bat son plein. Plus tard, les habitants réaliseront les problèmes d'espace des appartements, l'absence d'isolations phoniques ou thermiques, la dégradation rapide des façades à cause du béton utilisé ; les murs se fissurent ou ressemblent à du gruyère et les ravalements sont rares.

Dans les années 1950 et 1960, les grands ensembles représentaient un « modèle » de mixité sociale ; ils constituaient souvent un tremplin avant l'accès à la propriété privée pour certaines catégories socioprofessionnelles. On y dénombrait alors une moitié d'ouvriers qualifiés, le reste des logements se répartissant de façon quasiment équivalente entre les cadres moyens ou supérieurs, employés et professions libérales. Mais les années 1970 voient l'arrivée des populations plus précaires et les immigrés.

Dès les années 1980, des études sont menées sur les habitants de ces logements sociaux ; les variables observées à cette période restent constantes les années suivantes. Les employés et les ouvriers y sont fortement sur représentés quant au statut d'emploi précaire, il est plus important par rapport à la moyenne nationale (20 % en CDD, intérim, employés aidés et stage contre 13,9 % pour la moyenne nationale). L'échec scolaire étant particulièrement important, la proportion de non qualifiés est deux fois supérieurs à la moyenne nationale (33,1 % contre 18,7 %). Quant à la part des chômeurs dans la population active, elle représente 25,4 %, touchant les jeunes (39,5 % des 15-25 ans), les femmes (27,5 %) et les immigrés (35,3 %)^54(*). Dans les sannées 1980, la catégorie des chômeurs âgées avait particulièrement augmenté à cause des licenciements économiques.

Les cités HLM concentrent alors les populations les plus pauvres ; dès la fin des années 1980, deux tiers ont un revenu inférieur au revenu médian. Enfin, près d'un tiers de la population est d'origine étrangère dont 80 % hors pays européen et près de la moitié d'origine maghrébine. La proximité entre ces deux populations (française en régression et immigrée sans perspective d'avenir) rend la cohabitation tendue et difficile. Quant aux familles monoparentales ou les ménages de six personnes et plus, ils sont aussi particulièrement représentés.

Au cours des années 1980, les habitations sociales ont regroupés les ménages de plus en plus modestes. A cette période, les premiers reproches de l'ensemble de la société apparaissent à leur encontre et forge l'image négative dont souffre encore aujourd'hui les logements sociaux : « leurs enfants sont livrés à eux-mêmes », « ils vivent à crédit », « ne paient pas leur loyer mais achètent une télévision couleur en s'endettant », « pondent un enfant par an pour vivre des allocations familiales » ou encore « font du bruit et traînent dehors jusqu'à pas d'heure ».

L'inactivité étant particulièrement forte dans les grands ensembles et les infrastructures rares, beaucoup cèdent à l'ennui et au désoeuvrement. Les expressions populaires parlent d'« ennui dans le béton » ou des jeunes qui « tiennent les murs » en référence au fait qu'ils restent appuyés contre ceux-ci une grande partie de la journée. Les habitants en viennent à détester leur propre cadre de vie ; les tags et graffitis servent d'exutoire pour exprimer leur mal-être, tout en confirmant la dégradation du cadre de vie et la mauvaise réputation des logements sociaux ; dans l'inconscient collectif, la banlieue est par excellence le lieu de marginalisation.

Ces sentiments de frustration refoulés finissent toujours par exploser dans des actes de violences. La sociologue Sophie Body-Gendrot, défini le terme de « violence urbaine » par « des actions faiblement organisées de "jeunes" agissant collectivement contre des biens et des personnes, en général liées aux institutions, sur des territoires disqualifiés ou défavorisés »^55(*). Entre bagarres, racisme, organisation d'un trafic de drogue souterrain, problèmes de voisinage ou émeutes urbaines, ces événements violents contribuent à accroître le sentiment d'insécurité et de méfiance vis-à-vis des grands ensembles et surtout vis-à-vis des populations qui les habitent. Souvent les cités prennent des surnoms destinés à caractériser l'ambiance qui y règne et elles sont vues comme le lieu où il ne faut pas s'attarder. D'autant plus qu'à partir des années 1980, le

thème de la banlieue va devenir récurrent dans les médias et accroître leur mauvaise image.

2.3.2.1. Médias et banlieues : le traitement journalistique

L'image controversée de la banlieue doit pour beaucoup aux médias et leur traitement du problème. Depuis la fin des années 1950, leur développement et le rôle croissant de la télévision ont contribué à renforcer, atténuer ou afficher des opinions jusque-là assez peu exprimées.

Les années 1950 voient l'apparition de reportages encore peu engagés sur les grands ensembles, expliquant surtout l'installation des premiers résidents dans ces nouvelles formes d'habitations. Cependant, soulevée par les sociologues la question de la délinquance juvénile est brièvement évoquée à partir des années 1960 ; l'absence de structures et l'anonymat qui découlent de ces grands espaces seraient propices à des formes de violence. Par la suite, quelques reportages et documentaires continuent de développer cette analyse avant de prendre une place grandissante au cours des années 1970. En 1971, la visite du ministre du Logement Albin Chalandon à la cité des Quatre-Mille à La Courneuve est couverte par une équipe de télévision. Dans son reportage, celle-ci ne manquera pas de s'attarder sur les carreaux cassés, les papiers jonchant le sol tandis que les habitants se plaignent déjà de l'insécurité et de la malpropreté ambiantes.

En cette fin de décennie pointent les préoccupations grandissantes liées aux dérives d'un environnement urbain malsain et qui se dégrade, et liées à l'apparition des premières violences dans les grands ensembles et les écoles. En 1979, les premières émeutes urbaines éclatent à Vaulx-en-Velin mais avec un traitement toujours assez relatif de l'événement de la part des médias. Cependant, celles de 1981 feront l'objet de toutes les attentions.

Durant l'été 1981, alors que les rodéos s'enchaînent à la cité des Minguettes à Vénissieux (Rhône), les événements font l'objet d'une couverture médiatique inédite ; l'« été chaud » apparaît à la une de tous les journaux télévisés ou de la presse. Le « malaise des banlieues » surgit pour la première fois, alors que les journaux connotés tendance politique de droite (Le Figaro, France-Soir) évoquent un lien entre délinquance et immigration. Les termes de « zonards », « loubards », « zoulous », « racailles » sont remis à l'ordre du jour, confortant l'amalgame fait entre banlieue et violence. Parallèlement, un jeu réciproque entre banlieusards et médias se met en place ; les émeutes urbaines perdurent car on parle de l'événement. Parfois, au fil des années, quelques violences éclatent aux mêmes dates en signe d'anniversaire.

Avec les nouvelles émeutes de 1990 à Vaulx-en-Velin, toujours dans la banlieue de Lyon, le phénomène des banlieues gagne encore en ampleur et voit une couverture médiatique encore plus intense. Dans la décennie qui suit, le phénomène devient banal et les « vrais chiffres de la délinquance » sont exposés à longueur d'articles. Les descriptions précises d'éventuels actes de violence sont affublés de photographies « chocs » de voitures en flammes ou de jeunes à l'air menaçant. La télévision s'empare aussi du sujet en le mettant en scène dans ses reportages. Et lorsque des émeutes éclatent, des chroniques y sont consacrées au moment des faits et souvent des reportages anniversaire sont mis en boîte, l'année d'après. La recherche de l'audience est souvent à l'origine de ce sensationnalisme. Mais ces tableaux contribuent à forger l'image négative de la banlieue. L'assimilation entre violences et populations fragiles à faibles revenus s'inscrit naturellement dans les esprits, à laquelle s'ajoute souvent le lien de l'origine des populations concernées et « l'intégrisme musulman ». Dès lors, la stigmatisation s'effectue simplement ; certaines écoles présentent des risques, tout comme certains quartiers. Certaines populations sont à éviter car elles présentent tous les maux de la société. Et comme le précise Guy Lochard dans son article La « question de la banlieue » à la télévision française. Mise en place et évolution d'un conflit de représentations »^56(*) : « On retrouve donc là une forme bien connue de balancement rhétorique (pour/contre, aspects positifs/aspects négatifs) qui est la marque même du sens commun. »

Pour anecdote, le journal régional de France 3^57(*) a récemment consacré un reportage à la ville de Saint-Maur des Fossés (Val-de-Marne) qui, en 2006, s'est vue obligée de construire des logements sociaux, sous peine de voir ses terrains réquisitionnés par le préfet du département ; ce dernier avait l'intention de lancer un Projet d'Intérêt Général à l'encontre de la commune^58(*). En 2005, le préfet avait déjà saisi contre cette ville en augmentant de 79 % l'amende annuelle pour non respect de la loi SRU. A cette époque, le maire divers droite, Jean-Louis Beaumont avait déclaré : « Si nous n'avions pas fait le choix de payer l'amende annuelle pour conserver notre cadre de vie, l'application de cette loi reviendrait à construire (...) 5 000 logements supplémentaires », tout en encourageant les habitants à signer une pétition demandant « l'abrogation de la loi SRU-Gayssot »^59(*).

Aujourd'hui, le bras de fer entre la mairie de Saint-Maur des Fossés et le préfet continue ; l'équipe municipale avait d'autres projets pour les terrains sélectionnés par le préfet et lui a donc adressé un dossier de modification du Plan d'Occupation des Sols au nom de la libre administration des communes comme principe constitutionnel.

Et au journaliste de conclure son reportage en expliquant que les logements sociaux ne sont pas amenés à être bâtis sous peu à Saint-Maur des Fossés et il parle « ainsi de tranquillité préservée pour les habitants de la ville ».

2.3.2. Des clivages sociologiques et politiques persistants

2.3.2.1. La ghettoïsation par le haut60(*)

Mélanger les classes sociales afin de favoriser l'environnement dans lequel évoluent les groupes fragiles est un enjeu de la loi SRU. Mais pour parvenir à s'imposer, la loi doit lutter contre les stratégies de certaines classes.

Dans l'imaginaire collectif, la notion de « ghetto » fait référence aux quartiers pauvres situés à l'écart de la ville ; les banlieues françaises ou européennes et surtout les gated communities américains en sont les meilleurs exemples. Cependant, plusieurs enquêtes^61(*) ont démontré que ce terme pouvait aussi s'appliquer aux classes supérieures. Les stratégies de l'ensemble des groupes visant à éviter le degré immédiatement inférieur de l'échelle sociale ont été mises en lumière ; les personnes favorisées mettent en oeuvre une ségrégation choisie alors que les plus modestes doivent subir la concentration selon leurs conditions identiques. Dans le premier cas, c'est la mise à l'écart et l'installation dans un environnement considéré stable et aisé qui est recherché (choix de l'école ou la composition ethnique et sociale du voisinage). Du coup, les classes favorisées vont en général s'installer dans les quartiers où elles sont déjà les mieux représentées. En conséquence, plus que la proximité des infrastructures, c'est cette concentration bourgeoise qui crée un effet de levier par les prix ; les logements habités par les plus aisés contribuent à y maintenir des tarifs élevés, condamnant ainsi les plus modestes à vivre ailleurs. Le Conseil d'Analyse Economique a d'ailleurs montré en 2001 que les inégalités de rémunérations ont tendance à s'accroître : les revenus des habitants des plus communes les plus riches augmentent tandis que ceux des habitants des communes les plus pauvres diminuent^62(*).

Au milieu de ces deux groupes, les classes moyennes essaient de se maintenir au niveau des favorisés. Cependant, le net recul de la classe ouvrière et la hausse significative des cadres sont à l'origine d'une nouvelle organisation du territoire. Les seconds s'accaparent des pans entiers de l'espace urbain (centre-ville et autres zones les plus proches des équipements) reléguant ainsi les classes moyennes à la périphérie. Alors que celles-ci souhaitent se maintenir avec les groupes fortunés, la frontière avec les plus modestes se réduit, d'où le réflexe de l'« entre-soi ». Afin de ne pas se mélanger avec les moins fortunés, les classes moyennes s'installent aussi dans les endroits où elles sont déjà présentes ; les villes-étau entre riches et pauvres se créent.

A noter que la création de « ghetto de riches » passe beaucoup plus inaperçue aux yeux de la société que la concentration des classes pauvres. Les quartiers précaires regroupent énormément les populations immigrées et sans diplôme ; la nationalité ou la couleur de peau sont des aspects encore plus stigmatisant que les revenus. D'ailleurs, un enfant d'immigrés ou de chômeur a quatre fois plus de proportion de vivre dans un quartier où ces groupes sont déjà sur-représentés qu'un enfant de parents nés en France ou ayant un emploi. Les classes modestes se retrouvent prises dans un cercle vicieux : elles n'ont pas les revenus nécessaires pour acheter un logement mais en même temps subissent les discriminations raciales ou « territoriales » sur plusieurs aspects dont le travail. Les employeurs ont une certaines réticence à embaucher les habitants des grands ensembles : « Je n'ai pas une tête qui fait peur mais quand vous habitez le Val-Fourré, l'étiquette, elle est sur votre dos et sur votre front. Depuis qu'un copain a déménagé, il arrive à trouver un boulot. Il n'y a plus marqué "Mantes-la-Jolie" sur sa carte d'identité »^63(*).

Au final, la ségrégation n'est pas tellement une situation d'inertie mais le résultat d'un processus stratégique. Elle correspondrait encore plus au résultat d'une fuite des classes aisées par rapport aux classes moyennes que la séparation subie des pauvres par rapport au reste de la société. Pour Eric Maurin^64(*), loin d'être un modèle de mixité sociale, les Habitation à Loyer Modéré le sont pourtant un peu plus que les ghettos de riches. En effet, les gestionnaires de HLM essaient de trouver un équilibre ethnique et social au sein de leur parc, donnant ainsi des résultats différents que si le choix du lieu de résidence revenait aux familles seules. Ainsi la loi SRU a dû lutter contre cet aspect des familles prenant en compte l'influence des autres sur elles mais ne considérant pas leur influence sur les autres.

2.3.2.2. Le clivage gauche-droite : deux approches de la mixité...

Depuis la loi Besson de 1990, la mixité sociale est devenue un enjeu reconnu au-delà de tout clivage politique. Aucune loi décrétée par la suite n'a remis fondamentalement en cause ce principe. Bien qu'il vidait la Loi d'Orientation pour la Ville de sa substance, l'article 1^er du Pacte de relance pour la ville, promulgué par le gouvernement Juppé, précisait comme finalité de la politique de la ville : « Outre les objectifs de diversité de l'habitat et de mixité sociale définis par la loi n°91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, elle a pour but de lutter contre les phénomènes d'exclusion dans l'espace urbain ».

Néanmoins entre les années 1980 et les années 1990, la manière d'envisager la politique de la ville a évoluée, passant de la discrimination positive à la répartition des classes fragiles sur le territoire urbain. C'est justement dans ces deux façons d'appliquer le principe de mixité sociale que les clivages gauche-droite se retrouvent.

A l'image de la loi SRU, les politiques de gauche ont pour ambition première de fondre les classes les plus fragiles dans le tissu urbain. Mais à noter qu'une seconde approche est aussi envisagée afin de désenclaver les quartiers populaires : il s'agit de transformer l'offre de logement dans les quartiers défavorisés afin d'attirer les classes moyennes dans une perspective de rééquilibrage social et afin le but de casser ces ghettos tendanciellement voués aux populations fragiles économiquement et souvent d'origine immigrée.

La douzaine de Grands Projets Urbains lancés en 1992, la cinquantaine de Grands Projets de Ville (GPV) renouvelés en 1998 et les Opérations de Renouvellement Urbain nés en 1999, sous l'impulsion de gouvernements de gauche ont pour objectif de financer des réhabilitations lourdes ainsi que des démolitions et constructions de logements sociaux. De plus, le PLUS (Prêt Locatif à Usage Social) crée en 1999, prévoit que 30 % des logements soient attribués aux ménages dont les ressources ne dépasse pas 60 % du plafond HLM, et qu'au minimum 10 % des logements soient loués à des ménages dont les ressources représentent 120 % du même plafond. Pour ce dernier type de locataires, le niveau de ressources peut être élargi afin de diversifier encore le parc HLM. Enfin des équipements et services sont envisagés afin que ces quartiers soient à l'image d'un mode de vie « normal ». Par exemple, un point « déplacement » est pris en compte par la plupart des contrats de la ville avec le prolongement de lignes d'autobus, de tramways ou de métro. Ces politiques visent à réduire la distance entre les quartiers et le reste de la ville.

C'est dans cette seconde manière de favoriser la mixité sociale que la droite se retrouve davantage. Ainsi le principe de mixité sociale ne consiste pas à trouver un équilibre entre les différentes catégories sociales sur l'ensemble du territoire mais au sein des quartiers prioritaires définis par la politique de la ville. D'ailleurs lorsque les gouvernements de gauche ont mis en place dans les années 1980, des mesures en faveur des quartiers défavorisés et sans remettre en question la ville dans son intégralité, l'opposition de droite n'a jamais exprimé de vives contestations. Sous l'impulsion des gouvernement de droite, ces formes de politiques continuent de s'institutionnaliser.

Les politiques menées par les élus de droite, reposent sur le principe que la nature du logement détermine la catégorie sociale des personnes qui s'y trouvent. Dans un article sur la mixité sociale, la sociologue Christine Lelévrier appelle cette politique la « moyennisation »^65(*). Il s'agit de ramener les classes moyennes dans les quartiers ou du moins de maintenir les ménages solvables qui y habitent déjà. Ces politiques visent surtout à désenclaver les ghettos en les réintégrant dans le tissu urbain.

Ainsi les moyens mis en oeuvre visent à rendre plus attractifs le parc social ; les travaux de réhabilitation sont lancés et les opérations de destructions finissent par être engagées afin de faire disparaître les noyaux de pauvreté. Les parcs considérés comme les plus problématiques sont amenés à être remplacés par d'autres logements financés en partie par des investisseurs privés et offrant surtout une diversité dans le type de logement. Des transformations sont aussi envisagées quant à meilleure qualité des services publiques (éducation...) et des infrastructures (transports...). La sélection des nouveaux arrivants (moins de grandes familles, moins de locataires immigrés ou de ménages à bas revenus) est aussi prônée. C'est dans ce but de diversité que le décret du 30 octobre 1996^66(*) est promulgué ; le « déplafonnement » des ressources pour les personnes souhaitant accéder au parc HLM en ZUS est autorisé.

Toujours dans cette optique de diversification, un autre enjeu fondamental est la réduction de l'insécurité, qui pousse les habitants à quitter les grands ensembles. En 1996, dans son discours sur le Pacte de relance pour la ville, le Premier ministre Alain Juppé l'avait exprimé comme tel : retrouver les « fondements de la vie en société : respect des autres, respect du bien commun, civisme, tolérance, responsabilité ». Ce volet sur l'insécurité a toujours été compris dans les politiques de la ville depuis ses origines, mais les élus de droite préconisent le renforcement de la prévention de la délinquance en passant par des contrats locaux de sécurité avec la police de proximité.

Enfin l'aspect économique et la relance de l'emploi jouent une place primordiale dans les politiques menées par les gouvernements de droite. A l'image du Pacte de relance de 1996 et de ses Zones Franches Urbaines (ZFU), les politiques visent à implanter les entreprises dans les ZUS et à mettre en place des effets incitateurs afin d'embaucher de la main-d'oeuvre issues de ces zones sensibles^67(*). Très critiquées, ces mesures économiques ont été supprimées lors du retour de la gauche au gouvernement avant qu'elles soient réactivées en 2003 en les étendant à de nouvelles zones.

Cependant, cette façon d'envisager la mixité sociale, en incitant les ménages moyens à venir s'installer dans les zones sensibles, pose problème car elle nécessite de répondre à la demande des ménages les plus défavorisés, tout en offrant une gamme d'habitations pour les nouveaux arrivants et ceci dans un contexte de carence du nombre de logements sociaux.

2.3.2.3. ... et du rôle à donner à l'Etat

Avec la loi SRU, l'Etat revient en force dans l'application de la législation. Au cours des années 1990, différentes lois promulguées par les gouvernements de gauche et de droite avaient confirmé son rôle dans une moindre mesure ou au contraire avaient considérablement réduit sa portée^68(*). La primeur du rôle de l'Etat était réapparue avec la loi Besson et la LOV ; sur ce point, la loi SRU incarne la loi totale, l'Etat ayant une possibilité d'administrer l'espace communal.

En effet, avant la promulgation de la loi, les territoires étaient régit par les Plans d'Occupation des Sols (POS) dont les pouvoirs de décision et les pouvoirs d'exécution revenaient au maire ; ainsi les POS étaient souvent établis en fonction de la couleur politique de la ville qui pouvaient assurer leur mise en application grâce aux permis de construire délivrés par la mairie elle-même. Les pressions exercées dans le but d'intérêt immobilier pouvaient alors être fortes. Avec l'instauration des Plans Locaux d'Urbanisme (PLU)^69(*) en remplacement des POS, le préfet voit sa capacité d'action augmenter en agissant sur ceux-ci au cas ils sont incompatibles avec le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT)^70(*) ; si la commune tarde à apporter les modifications nécessaires, le représentant de l'Etat peut se substituer à elle. Les mêmes dispositions sont envisagées pour les cartes communales, élaborée par certaines villes à défaut du SCOT.

De plus, la politique de la ville se renforce par un encadrement supplémentaire auprès des propriétaires et des gestionnaires de logements sociaux ; chaque année, un inventaire de leur parc dans les communes de moins de 20 % doit être fourni, sous peine d'amende.

Lors des discussions à l'Assemblée nationale, la place à donner à l'Etat avait l'objet de vifs débats. Pour certains, « cette loi remet en cause l'indépendance des communes en matière d'urbanisme » pendant que d'autres dénonçaient une « loi stalinienne ». En majorité, les maires ne refusent pas le principe de la mixité sociale. Néanmoins, les forces politiques classées à droite se sont élevées contre l'obligation imposée par l'Etat de constituer un parc social. Elles réclamaient que les spécificités des communes soient prises en compte ; certains voient d'un mauvaise oeil l'incursion du préfet qui pourra rectifier les politiques à venir de la commune.

Par ailleurs, les clivages politiques et le rapport à l'Etat peuvent aussi persister dans un contexte plus personnel. Avec la crise économique qui a fragilisé l'emploi et ses relations au sein des structures de travail, le cadre personnel prend une importance supplémentaire ; la recherche de l'« entre-soi » est d'autant plus prisée. Pour certaines classes favorisées et en particulier celles travaillant dans le privé, la mixité sociale peut alors devenir une menace remettant en cause cet équilibre du cadre individuel. Une attitude prudente, voir hostile à l'encontre de l'Etat-Providence et de ses engagements peut en découler.

2.3.3. Réserves et refus face à la loi : les arguments

Dès son évocation, certains élus ont fait part de leur contestation vis-à-vis de la loi SRU. De leur côté, les chercheurs ont montré leur scepticisme, la notion de « mixité sociale » restant assez confuse et manquant de fondements scientifiques ; petit tour d'horizon des arguments en défaveur de cette législation.

2.3.3.1. L'« entre-soi » : un principe nécessairement négatif ?

Ne souhaitant pas forcément cohabiter avec les autres groupes sociaux, le choix résidentiel répond à la logique de l'« entre-soi ». Ce désir est à l'image des grands ensembles des années 1950-1960, qui, dans un premier temps, sans être le modèle de mixité sociale, s'en approchaient. Néanmoins, la cohabitation s'est très vite révélée comme éphémère, les catégories sociales différentes aspirant chacun à des trajectoires distinctes avec des valeurs hétérogènes. Pour nombre d'habitants, leur passage dans les grands ensembles était vu comme une situation bien temporaire et ce dès leur installation.

De ce constat, tout le monde s'accorde sur le point que le regroupement des plus modestes dans des quartiers défavorisés revient donc plus à une situation subie, étant donné qu'elle est le fruit des stratégies des classes aisées et moyennes. Cependant, certains nuancent le degré de subordination et s'interrogent sur le regroupement comme aspect négatif, dans une société française qui prône l'égalité et où la citoyenneté est érigée comme principe fondamental au dépend des particularismes communautaires. C'est le cas du sociologue Philippe Estèbe. Pour ce dernier, ces mêmes quartiers défavorisés n'ont jamais exprimé clairement la volonté que des politiques soient élaborées en leur faveur ; aucune demande sociale n'a été faite savoir par le biais de mouvements sociaux ou d'expression politique organisée^71(*). Par cet argument, il rebondit sur un point de vue déjà exprimé par Jean-Claude Toubon en 1992^72(*). Le sociologue estimait que la mixité sociale n'était pas un enjeu construit par la société vivant au coeur des quartiers visés par ces politiques ; du coup, la vision était souvent biaisée par les représentations que les habitants se font eux-mêmes de leur espace. Ainsi, les classes modestes, comme à l'image des classes les plus favorisées, ne verrait pas toujours comme une contrainte le fait de partager des caractéristiques communes avec l'entourage vivant dans le même quartier. La décision d'habiter un certain quartier n'est pas toujours un choix par défaut. Le regroupement social, qu'il soit plus ou moins subi, ne serait donc pas forcément vu comme une ségrégation. Dans les années 1930, les fameux travaux de l'Ecole de Chicago avaient déjà montré l'importance du rôle des regroupements d'immigrés dans leur processus d'assimilation.

Quant à certains travaux, ils avaient mis en avant le rapport à la mixité sociale dans ces quartiers assez défavorisés. Si les conditions de ressources sont proches, la moindre différence sociale (statut par rapport à l'emploi) ou culturelle (origines des individus) peut être vue comme un signe de mixité ; cette perception est souvent due aux critères utilisés par les statistiques et les médias afin de qualifier les habitants de ces territoires.

Au contraire, des études menées sur la cohabitation remettent en cause le lien proximité et intégration. Le rapprochement spatial entre les individus issus de classes différentes ne réduirait pas nécessairement la distance sociale entre eux. Les cultures différentes, les trajectoires et ambitions divergentes pourraient inversement provoquer de nouvelles tensions et accentuer la distance symbolique entre les groupes^73(*). Ce constat serait peut-être encore plus visible dans les villes « huppées » où les chances de voir s'établir des liens entre les catégories favorisées et défavorisées est plus problématique. L'effet de ségrégation persisterait simplement à une échelle plus petite.

Selon ce point de vue, les chercheurs préconisent plutôt des politiques à l'image de celles menées dans les années 1980. Au lieu de chercher à disperser contre leur volonté les individus sur le territoire, le regroupement social ne doit-il pas être tout simplement accepté ? Toutes ces théories renvoyant alors à l'état de ségrégation comme état naturel de la ville, les politiques cherchant à améliorer le cadre de vie et les services seraient plus adaptées dans ces circonstances.

2.3.3.2. Accentuer la ségrégation

Accentuer la ségrégation sociale est l'un des effets pervers le plus mis en avant car la législation s'arrête à un objectif comptable. Les communes doivent avoir 20 % de d'habitations sociales sur leur territoire aucun texte ne précise pas la manière dont elles doivent être édifiées. Et aucun moyen n'a été mis en oeuvre afin de vérifier que la construction de ces logements est uniforme sur le territoire. Or au sein même des villes, la ségrégation peut se constater à différentes échelles : des quartiers aux immeubles, en passant par des pans du territoire. Le risque de créer de nouvelles poches regroupant les individus modestes et sans interaction avec le reste du territoire est alors envisageable.

De plus, les critiques portent sur l'uniformité du quota de 20 % quelque soit le profil de la commune. Ainsi la loi ne prend pas en compte les spécificités territoriales, et en particulier celles liées à l'aspect foncier du terrain. De cette façon, les communes « huppées » bâtissent des HLM pour des coûts de construction plus élevés que dans les autres communes. Ce genre de politique est à l'origine d'une hausse du loyer correspondant et de manière générale une augmentation du coût de la vie locale. Les ménages les moins fortunés ne pouvant en supporter les frais se retrouvent automatiquement exclus dans l'attribution de ces logements ou sont amenés à les quitter rapidement. Le risque est de voir les habitations sociales occupées par les classes moyennes beaucoup plus en mesure de faire face à ces coûts, voir occupées par des classes aisées qui résidaient initialement dans des communes plus pauvres. La distribution spatiale selon les classes ne s'en retrouverait pas forcément modifiée, d'autant qu'un constat précise que « quatre cinquième des ménages vivant en HLM ne sont pas pauvres et plus des deux tiers des ménages pauvres ne vivent pas en HLM »^74(*).

Toujours d'un point de vue économique, Harris Selod^75(*) s'interroge sur l'efficacité même d'une amende attribuée aux communes fortunées refusant de construire les logements sociaux manquants. Celle-ci étant uniforme et ne prenant pas en compte la base fiscale de la ville, le coût supporté par les localités riches est moins important, au cas où celles-ci ne construisent pas. Au final, payer une amende reviendrait à être plus avantageux, l'image controversée des logements sociaux étant un motif valable pour en supporter des coûts financiers.

Dans ces différents cas de figure, l'application de la mixité sociale aurait des effets relatifs.

2.3.3.3. Ne pas atténuer les discriminations

Cet argument a surtout été mis en avant par les mouvements luttant contre les discriminations ethniques. En effet, les textes de la loi SRU n'ont donné aucune définition précise concernant les critères de mixité sociale. Implicitement, ces critères sont reconnus comme étant associés à la catégorie sociale et aux revenus ; mais les populations immigrées étant particulièrement concentrées dans les grands ensembles, l'origine ethnique des individus est sous-entendue. Or, selon le principe républicain toute référence aux origines est condamnée par loi. En 2001, la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés a d'ailleurs rappelé qu'un bailleur n'a pas le droit de recueillir des informations concernant le pays d'origine de la personne candidate à un logement social. Donc en même temps que l'origine est contenue dans le principe de mixité sociale, les dispositions nécessaires ne peuvent être mise en oeuvre.

2.3.3.4. Ternir l'image des villes

La loi étant élaborée dans la sphère politique, c'est certainement l'argument qui a été le plus mis en avant car il faisait référence au clivage gauche-droite ; la gauche étant traditionnellement associée aux politiques sociales dans le logement et la droite à la propriété privée. A ce moment, les prises de positions sur fond de couleurs politiques n'avaient pas manqué d'être précisées. Pour Eric Raoult député-maire UMP du Raincy (Seine Saint-Denis) et ancien ministre délégué à la Ville dans le gouvernement Juppé, ce texte ressemblait « plutôt à un tract électoral qui aurait pour but de faire passer à des maires de gauche l'idée que les maires de droite sont égoïstes »^76(*). D'autres avaient qualifié le projet de « loi stalinienne ».

Quant à l'image des logements sociaux dans l'imaginaire collectif, elle a eu un rôle à jouer lors des débats. Architecturalement, les habitations sociales sont automatiquement associés aux barres et aux tours, tels qu'ils ont été construits des années 1950 aux années 1970. Malgré l'un des aspects de la loi SRU visant à disséminer ces logements sociaux dans le tissu urbain, par le biais de petites structures, l'idée de « cages à lapins » et des « boîtes superposées » y restait associée.

En effet, les maires qui se sont plus opposés à cette loi, étaient ceux dont les quotas de logements sociaux étaient les plus bas, et donc le retard à rattraper parmi les plus conséquents. Si avant la loi SRU, ces communes construisaient des logements sociaux, c'était par petites unités qu'ils parvenaient à intégrer dans le tissu urbain (aménagement d'immeubles, d'hôtels particuliers...). Mais la nécessité de construire beaucoup en un temps limité a amené ces élus à penser que les habitations sociales devraient être édifiées sous la forme des grands ensembles. Ainsi Gilles Carrez, maire UMP du Perreux-sur-Marne précisait que « ses électeurs voient leur ville comme une citadelle assiégée entourée des tours des grands ensembles du Bois l'Abbé, de Fontenay-sous-Bois ou de Montreuil »^77(*). Et Philippe Daillier sénateur UMP estimait que la loi en augmentant toujours le nombre de logements sociaux allait encore défigurer la Seine Saint-Denis. La loi SRU recréerait des problèmes dans les communes, comme le pensait Estelle Debaecker, maire de Nogent-sur-Marne (Val-de-Marne) de 1995 à 2001.

A ces arguments, Eric Raoult indiquait que cette loi entraînerait des coûts pharamineux. Accueillir une population supplémentaire de quelques milliers de personnes suppose l'aménagement d'infrastructures supplémentaires comme des écoles, des crèches, des commerces ou de nouveaux transports.

A l'image de ces maires qui se sont clairement déclarés en défaveur de la loi SRU, ce sont surtout les maires de droite, en particulier à la tête de villes « huppées », qui avait fait connaître leur opposition à cette loi. Les problèmes nés de la politiques des grands ensembles étaient invoqués ; néanmoins, ils ne manquaient pas non plus de souligner que leurs villes inspiraient aussi le rêve et un sentiment de tranquillité, car elles étaient peu pourvues en logements sociaux. Eric Raoult avait ainsi spécifié que les habitants de sa ville recherchait une qualité de vie que les autres villes de Seine Saint-Denis ne pouvait pas leur offrir. Avant les débats à l'Assemblée Nationale, une pétition avait d'ailleurs été signée par l'ensemble des habitants de la ville qui, selon les termes du maire, avaient peur de voir arriver des gens de l'extérieur et en particulier des familles immigrées, avec tous les stéréotypes que cela suppose.

En plus, l'arrivée de logements sociaux sur le territoire pourrait avoir des effets dépréciatifs sur la valeur de l'immobilier, en réduisant le montant du patrimoine des habitants et cassant en partie les « ghettos de riches ». Or lorsque la législation n'imposait pas la construction, les préférences locales des mairies et les organismes HLM, faisant la chasse aux mauvais payeurs, ne manquaient pas d'opérer une sélection à l'entrée pour des raisons d'images et de clientélisme. Par exemple, la mairie de Neuilly-sur-Seine précise toujours sur son site Internet d'envoyer les dossiers en priorité dans la ville voisine de Levallois-Perret avant de faire appel à eux.

Le mot de la fin pour Jacques Myard, le député-maire UMP de Maisons-Laffitte (Yvelines) qui résumait la pensée de la fronde anti-SRU en déclarant que « les habitants de Sartrouville viennent se promener chez moi et travaillent dur pour y résider un jour. A quoi rêvent-ils si je construis des tours ? »^78(*).

2.3.3.5. Changer l'échelle d'action

Ce dernier argument est une critique visant l'ensemble des politiques menées depuis les années 1980 et donc aussi bien les mesures concernant les ZUS que la loi SRU. En France, l'accent a toujours été mis sur le territoire, que ce soit par la multiplication de politiques spécifiques à l'encontre des zones dites « sensibles » ou par la mise en application de la mixité sociale à l'échelle des communes. Face à cette manière de faire, certains préconisent de mettre les individus au coeur des politiques plutôt que le territoire. Car comme le précise Eric Maurin dans son article sur la ségrégation territoriale, « une politique ciblant les territoires n'atteint que très imparfaitement les publics en difficulté »^79(*).

Ce point de vue confirme encore que le lien entre populations fragiles et habitations en zones sensibles (ou dans un logement à loyer modéré) n'est évident dans les deux façons de mener les politiques de la ville. Avec le plafond HLM en vigueur, 65 % des ménages peuvent prétendre à un logement social ; la crise du nombre limite son accession à un certain nombre et l'attente pour s'en voir attribué un est souvent longue. En conséquence, le parc privé accueille aussi un grande part des habitants aux revenus modestes, dans des logements insalubres ou à prix élevés. De plus, les politiques spécifiques des zones sensibles ou la nature sociale du logement contribuent à accentuer la stigmatisation par rapport à ces classes fragiles, en limitant l'installation des groupes moyens ou aisés dont l'influence pourrait être positive.

Pour certains, désenclaver les territoires en se focalisant avant tout sur les populations qui les habitent aura plus d'efficacité ; leur favoriser l'accès au travail et leur préconiser une aide adaptée concernant les différents aspects quotidien améliorera les facteurs de niveau de vie et l'équilibre entre les territoires en découlera. D'ailleurs lors de la promulgation de la loi SRU, certains avaient peur de la volonté d'homogénéisation du territoire avec la répartition des plus modestes au sein des classes plus favorisées ; en effet, à quel degré l'enjeu de la mixité sociale influence-t-il les politiques spécifiques des ZUS déployées depuis les années 1980 ? Est-ce que les moyens supplémentaires ne seront pas amenés à être sacrifiés ?

A partir de ces arguments plus ou moins implicites et exprimés, la loi SRU s'est vue systématiquement remise en cause dans la sphère politique.

2.4. Une loi perpétuellement remise en cause

Dès sa première lecture à l'Assemblée nationale, en avril 2000, la loi SRU a fait l'objet de vifs débats et attaques, concernant l'application du principe de mixité sociale. Avec le retour de la droite au gouvernement en 2002, les amendements se sont multipliés. Néanmoins, le quota des 20 % ayant été validé constitutionnellement et ne pouvant être remis en cause, les modifications ont porté sur le sens à donner à ces 20 % afin de pouvoir contourner l'objectif. Face à ces différentes prises de position, des groupes de pression en faveur ou en défaveur de la législation sont nés.

2.4.1. Les oppositions à la loi

2.4.1.1. Une série d'amendements

Un premier amendement est déposé en novembre 2002, par le sénateur UMP des Yvelines, Dominique Braye. Comme lors du premier débat sénatorial portant sur le projet de loi en 2000, ce dernier reprend les demandes de modifications qui avaient été défendues à l'époque. Son texte visait à « assouplir » la loi afin de contrer une législation au caractère « autoritaire, coercitif et centralisateur ne tient pas compte des spécificités locales ». Ainsi, l'amendement reposait sur des nouveaux mécanismes de volontariat et de contrat de la part des communes dans la réalisation ou non des logements sociaux. Ces procédés permettaient ainsi aux élus récalcitrants de se substituer à la loi.

Enfin, une deuxième mesure prévoyait le changement d'échelle dans la comptabilisation des 20 %. L'objectif ne devait plus être réalisé au niveau des villes mais à l'échelon intercommunal, de manière à « laisser les élus décider au sein de cette zone de la répartition spatiale des logements sociaux ». Grâce à ce principe, certaines communes avaient la possibilité d'échapper à la construction et aux sanctions financières, une fois que la moyenne des 20 % était atteinte.

Adoptée en première lecture par les Sénateurs, ces amendements ont été dénoncé par la majorité de la classe politique de gauche. Simultanément, le Haut Comité pour le Logement des Personnes Défavorisées et de nombreuses associations de droit au logement s'étaient montrés hostiles à ce texte. Finalement, sous la pression de l'opposition, cet amendement en était resté au point mort, après intervention de l'Elysée qui avait déposé son veto. En conséquence, les modifications ne furent jamais examinées par les députés de l'Assemblée Nationale.

Fin janvier 2006, de nouveaux amendements sont déposés à l'occasion de la première lecture du projet de loi sur l'Engagement National pour le Logement par le ministre de la Cohésion Nationale, Jean-Louis Borloo. Un amendement similaire à celui de novembre 2002 avait été proposé par la Commission des Affaires économiques de l'Assemblée Nationale visant à faire de l'agglomération, l'échelle de référence pour le calcul du pourcentage de logements sociaux. Quant à Gérard Hamel, député UMP d'Eure-et-Loir, il demandait que les aires d'accueil des gens du voyage soient comptabilisées dans les 20 %, tout comme les logements construits pour une opération sociale. Finalement, le premier amendement avait été rejeté par les élus et le second enlevé de lui-même par les députés UMP. La présence de l'Abbé Pierre qui ce jour-là avait assisté à la séance des députés n'y était pas étrangère. Mais à noter que le compte des aires des gens du voyage fut réintégré par un amendement voté au Sénat, en avril.

Mais contrairement aux modifications précédentes, le texte proposé par Patrick Ollier, député UMP des Hauts-de-Seine avait été accepté par l'Assemblée Nationale. Il permettait d'assimiler certains programmes d'accession aidée à la propriété privée comme étant du logement social ; il en était de même pour les habitations sociales vendues aux locataires qui dès lors étaient comptabilisées pendant cinq ans. Les modifications proposées par Yves Jégo, député UMP de Seine-et-Marne demandant que les « maisons Borloo » à 100 000 €^80(*) comptent comme des logements sociaux font partis de ces programmes d'accession à la propriété. Pour justifier ces amendements, les élus de droite évoquaient l'idée d'un « parcours résidentiel » : location puis accession à la propriété.

Néanmoins, lors de la soumission du texte au Sénat, cet « amendement Ollier-Hamel » avait été rejeté. A l'époque, les sénateurs UDF s'étaient ralliés aux voix de la gauche. Cependant, la partie concernant les logements sociaux vendus à leur occupant avait été gardée (soit 0,1 % à 0,2 % du parc locatif social).

Lors de l'examen en seconde lecture à l'Assemblée, du projet d'Engagement National pour Logement, de nouvelles modifications ont été déposées par Patrick Ollier. Ce dernier reprenait son amendement du mois de janvier, adopté par l'Assemblée Nationale mais refusé par le Sénat au mois d'avril. Cependant, aussi président de la Commission des Affaires économiques, Patrick Ollier y avait fait voter sa réintroduction dans le texte du projet de loi de Jean-Louis Borloo. Il prévoyait toujours de réintroduire dans le quota, les logements neufs dont l'acquisition aurait été financée, grâce à une aide à l'accession à la propriété, en particulier le prêt à taux zéro. Selon lui, cet aménagement faciliterait l'accès de nombreux ménages modestes à la propriété privée.

Alors que la polémique enflait dans l'hémicycle, les députés de gauche ainsi que ceux du centre s'insurgeant contre cette modification, la question restaient ouverte à l'UMP et une réunion d'arbitrage y était organisée afin de trancher sur une question instauré par la force. Quant à certains députés de droite comme Etienne Pinte, député-maire UDF de Versailles ou Pierre Méhaignerie, député UMP d'Ille-et-Vilaine, ils faisaient savoir leur opposition à l'idée de toucher aux 20 %, évoquant les « besoins pour les démunis, mais aussi pour la petite classe moyenne qui peine à se loger dans le privé »^81(*). Pendant ce temps, différentes associations de lutte contre l'exclusion ou pour le logement des personnes défavorisées montraient leur hostilité à toute modification. La Fondation Abbé Pierre réaffirmait sa position face à une « loi [qui] doit viser à protéger les plus modestes et non pas les écarter plus ou moins ouvertement » ou SOS Racisme dénonçait les « les ravages de la ghettoïsation »^82(*), six mois après les émeutes de banlieue.

Finalement, face à la pression, l'« amendement Ollier » fut retiré, et Gérard Hamel affirmait dans le même temps « qu'un autre amendement sera déposé concernant l'accession sociale à la propriété, sera sans rapport avec l'article 55 »^83(*) de la loi SRU.

En février 2007, lors des débats du projet de loi sur le droit au logement opposable Yves Jégo avait proposé à ce que les programmes d'accession à la propriété privée soient comptés pendant dix ans. Cependant, après la polémique engendrée un an plus tôt par l'« amendement Ollier », les députés n'ont pas donné suite à cette demande de modification.

Finalement, face à ces séries d'amendements qui, à chaque fois, ont fait l'objet de polémiques, de pressions de plus en plus vives de la part des associations et des élus (y compris de droite), l'article 55 de la loi SRU a gagné en légitimité. Par la suite, il a été encore amené à être renforcé toujours dans le cadre des débats du projet de loi du logement opposable, en février. Un amendement du Sénat a élargit l'article 55 à l'ensemble des villes des agglomérations de plus de 50 000 habitants ; précédemment ces dernières étaient concernées que si elles comptaient au moins une commune de 15 000 habitants. Avec ce nouveau dispositif, 237 localités supplémentaires sont désormais concernées par le quota de 20 %, qu'elles devront remplir d'ici 2014.

Au-delà de la série d'amendements déposés, l'engagement tenace de certains élus contre la loi les avait incité à former un groupe de pression.

2.4.1.2. Le lobby anti-loi SRU

En mars 2000, alors que le projet de la loi SRU venait d'être présenté pour la première fois à l'Assemblée Nationale, Eric Raoult avait fait savoir son opposition dans un article paru dans L'Humanité^84(*). Il y dénonçait une « loi idiote et coûteuse » qui aurait des effets inverses à ceux qui était attendus. En conséquence, il avait fait savoir qu'il n'entreprendrait aucune construction de logements sociaux, tout comme les élus de Pavillons-sous-Bois, Neuilly-Plaisance, Coubron, Gournay-sur-Marne et Vaujours, villes dirigée par des maires UMP et situées en Seine Saint-Denis^85(*).

En janvier 2003, le député avait indiqué dans un discours à l'Assemblée Nationale, la naissance d'une Association Nationale pour la Diversité de l'Habitat, visant à regrouper les maires récalcitrants et les parlementaires sceptiques à la loi. Le groupe se défendait de toute volonté d'abrogation mais parlait d'assouplissement nécessaires. Pour cela, le premier enjeu était la réunion d'une table ronde avec les représentants de l'Etat, afin de discuter des difficultés d'application des communes et prendre en compte leurs spécificités. En effet, les maires membres regrettaient le prix du foncier, l'absence d'espaces constructibles près des infrastructures ou le manque d'aide compensatrice de l'Etat, rendant l'objectif difficile à atteindre. Enfin, l'idée de contrat revenait au goût du jour, afin de remplacer la contrainte de la législation. Les membres du groupes réclamaient l'autonomie des élus locaux. A noter qu'un élargissement de notion de logement social était demandé et visait à prendre en compte les logements étudiants.

La loi SRU continuant à faire débat et Laurent Fabius ayant appelé au renforcement des sanctions pour les communes hors-la-loi, le même député Eric Raoult annonçait en septembre 2005, la création d'une « Coordination pour la diversité urbaine ». Après l'essoufflement de sa première association de pression, le député-maire relançait son action par la naissance de ce groupe visant à réunir les 742 maires dont les communes étaient sous le seuil des 20 %. Sur les soixante-douze communes de plus de 10 000 habitants en dessous de ces 20 %, cinquante-trois étaient sous la responsabilité d'un maire de droite. Le groupe était tout avant composé de maires et députés de droite dont le taux de logements sociaux sur leur commune était éloigné du quota demandé, et en cinq ans, ils avaient très peu entrepris la construction de logements. Ils souhaitaient donc prôner des solutions alternatives au texte de loi, afin de contourner l'objectif des 20 % un aménagement nécessaire de la législation.

Crée à quelques semaines de la présentation du projet de loi relatif à l'Engagement national pour le logement par Jean-Louis Borloo, le lobby entendait tirer parti de ce texte afin de proposer des assouplissements de la loi SRU. Une des propositions était de comptabiliser le pourcentage de logements sociaux en fonction des constructions globales et non plus en fonction du nombre d'habitations sociales manquantes.

Dans le communiqué de presse, Eric Raoult précisait qu'en plus de créer un groupe de pression, le lobby anti-loi SRU avait pour objectifs de « défendre l'image et l'honneur des élus caricaturés et stigmatisés par un à priori idéologique et partisan qui refuse de les écouter pour connaître leur spécificité »^86(*). En effet, parmi les maires UMP de la Coordination, certains dénonçait la « croisade idéologique » comme l'élu de Saint-Maur-des-Fossés, Henri Plagnol : « Il ne sert à rien de stigmatiser des populations taxées d'égoïstes. Dans ses villes si critiquées, les équipes en place sont réélues. Ces villes ont un urbanisme équilibré et il y fait bon vivre. »^87(*)

Néanmoins, la loi SRU gagnant en légitimité et les tentatives de modification échouant, le groupe s'est éteint de lui-même et fait moins parler de lui aujourd'hui.

Inversement, face à ces groupes de pression, d'autres élus se sont formés en association dans le but de défendre la loi SRU.

2.4.2. Les défenseurs de la loi : naissance de groupes de pression

2.4.2.1. Les « maires au nom de la loi SRU »

En réponse à l'exigence du Premier ministre Dominique de Villepin faite au maire de Paris Bertrand Delanoë de ne construire que des logements intermédiaires aux Batignolles, face au refus de diverses mairies de droite d'augmenter leur parc de logements sociaux et surtout face au lobby anti-loi SRU initié par Eric Raoult, Daniel Breuiller (maire d'Arcueil) et Philippe Kaltenbach (maire de Clamart) avait lancé un appel des « maires au nom de la loi SRU », en octobre 2005. Une vingtaine de maires de gauche de la première couronne d'Ile-de-France^88(*), dont les villes étaient déjà fortement pourvues en habitations sociales^89(*) avaient rejoint ce groupe de pression. D'autres politiques de gauche (sénateurs, membres du Conseil général d'Ile-de-France ou d'agglomération ou encore adjoints au maire) avaient eux aussi signé cet appel, élevant à trente-deux le nombre d'élus engagés (surtout PS, PC et Verts)^90(*). Comme tout groupe de pression, leur but est de mettre en avant la question du logement social et mettre en lumière la situation d'urgence, ainsi que d'impliquer de nouveau les élus. 65 % des ménages sont éligibles au logement social et en Ile-de-France, le nombre de mmmmmmmmmmm

ménages modestes et moyens, demandeurs de logements sociaux s'élève à près de 320 000. Pour des coûts de loyers, beaucoup sont contraints partir en grande banlieue mettant ainsi en péril la mixité sociale.

Conscients qu'il est plus rentable de payer une amende que construire des habitations sociales (en comptant le coût de la surcharge foncière et en y ajoutant l'exonération de la taxe foncière consenti aux bailleurs sociaux), pour ces maires, l'objectif est de relancer la construction de logements sociaux de façon imposante (« Nous disons : 20 % c'est un minimum, 40 % un optimum, 60 % un maximum ! »^91(*)) et surtout en partageant cet effort entre les communes (« Il y a une nécessité d'agir face à ces communes hors-la-loi sinon la situation va encore se dégrader » expliquait Daniel Breuiller^92(*)). Les « maires au nom de la loi » dénonçaient donc des villes souvent à droite (comme le Raincy) qui n'ont pas entrepris l'édification de logement social en prétextant qu'il n'y a pas de terrains alors que des permis de construire ont été délivrés aux promoteurs privés sans que le droit de préemption qui pourrait servir pour la commune soit utilisé.

Dans leur plate-forme d'action, les « maires au nom de la loi SRU » réclament :

- L'application intégrale de la loi SRU et de son article 55 permettant aux préfets de se substituer aux communes défaillantes ou qui ne seraient pas entrées « dans un processus vertueux » de réalisation de HLM ;

- L'étude de la suppression des subventionnements hors compétences obligatoires de la part de l'Etat, mais aussi de la région Ile-de-France et des départements franciliens ;

- L'imposition dans les PLU de l'obligation d'intégrer 30 % de logements sociaux dans chaque nouvelle opération immobilière supérieure à 1 000 m² ;

- La réalisation prioritaire dans les villes hors le loi SRU des résidences d'urgence ;

- Le paiement par l'Etat des compensations financières de taxe foncière liées à la réalisation de programmes HLM. Plus largement le soutien financier aux villes qui construisent des logements sociaux ;

- La réintroduction dans le parc social des logements qui en ont été sortis par déconventionnement. L'interdiction de vente de logements sociaux ;

- La création immédiate par l'Etat d'une agence foncière régionale en Île-de-France.

En janvier 2006, à l'occasion d'un nouvel amendement déposé par le député Patrick Ollier, une pétition avait été lancée par Jean-Luc Laurent, vice-président MRC de la région Ile-de-France, chargé du Logement, et par Véronique Sandoval, présidente communiste de la Commission logement du Conseil régional d'Ile-de-France. Celle-ci avait été signée par plus de trois cents élus.

2.4.2.2. Les associations de droit au logement

Les associations de droit au logement s'étaient elles-aussi engagées en faveur de la loi SRU et avaient fait pression sur les politiques afin qu'elle ne soit pas amendée. Ces dernières avaient d'ailleurs lancé divers appels dans la presse demandant aux parlementaires de ne pas toucher à l'article 55 de la loi SRU. Le 7 décembre 2005, à l'initiative entre autre de la Confédération Syndicale des Familles et de l'Union Sociale de l'Habitat, un appel rappelant que « l'État doit rester le garant du droit au logement » avait été suivi par la Fondation Abbé-Pierre et Habitat et Humanisme ainsi que divers organismes religieux (Secours Catholique, Fédération d'Entraide Protestante) et organisations humanitaires (Ligue des Droits de l'Homme, Médecins du Monde, ATD Quart-Monde, Les Restos du Coeur) ou encore les syndicats CFDT, CGT, CGC et CFTC. Un mois plus tard, la figure mythique de la lutte en faveur du logement, l'Abbé Pierre était venu faire pression sur les députés qui voulaient vider l'article 55 de la substance.

Déjà en novembre 2002, ces associations avaient eu leur rôle à jouer dans le maintient de la loi SRU. Alors qu'un amendement sur l'article 55 allaient être débattus au Sénat, une lettre commune de la Fondation Abbé Pierre et de Xavier Emmanuelli, Président du Haut-Comité pour le logement des défavorisés^93(*) avait demandé au Président de la République Jacques Chirac de veiller à ce que le quota de 20 % ne soit pas remis en cause. Si la proposition de loi avait été adoptée en première lecture, les modifications de la loi n'avaient pu être opérée, l'Elysée ayant mis son veto. En effet, quelques jours plus tard, Jacques Chirac avait affirmé que l'objectif de l'article 55 était maintenu.

A noter que les associations de droit au logement ont aussi faite des demandes de renforcement de la loi SRU. La Fondation Abbé Pierre avait revendiqué que les délais de construction passent à quinze ans au lieu de vingt.

2.4.3. Une loi devant sans cesse réaffirmée

Devant les séries d'amendements déposés par les députés et les sénateurs, la loi SRU a du sans cesse être réaffirmée par les plus hautes personnalités de la République afin que celle-ci ne soit pas remise en cause. Président ou ministre ont fait savoir leur attachement au principe de mixité sociale au moment des différentes attaques dont il faisait l'objet.

En novembre 2002, en réaction à l'amendement sénatorial et face aux pressions des associations qui demandaient au Président d'agir, l'Elysée avait déposé son veto. Jacques Chirac avait réaffirmé la validé des 20 % dans les communes de plus de 3 500 habitants d'ici 20 ans. Par cette intervention, le texte en était resté au point mort et les députés n'avaient pu s'exprimer dessus. Dans le même temps, Gilles de Robien, le ministre de l'Équipement, du Logement et des Transports, qui à une époque fustigeait la loi SRU, avait lui-aussi affirmé que « l'effort de mixité et de solidarité nationale doit être réparti entre les communes ».

Trois ans plus tard, alors que les émeutes de banlieues avaient éclaté un peu partout en France, le Président de la République a de nouveau affirmé sa volonté de voir les 20 % appliqués. Dans une première intervention télévisée et dans une seconde quelques jours plus tard il affirmait que « la loi sera appliquée. J'ai demandé que les préfets puissent faire les constats de carence nécessaires d'ici le mois de décembre et que les pénalités qui sont prévues par les textes soient appliquées aux communes qui n'auraient pas fait l'effort nécessaire dans ce domaine »^94(*).

Enfin, cette volonté a à nouveau été renouvelée en janvier 2007 par Jacques Chirac, lors de la présentation des voeux. Le Président de la République appelait une nouvelle fois à la « stricte application de la loi SRU ».

Malgré les amendements qui continuaient d'être déposés, ces différentes prises de position des élus les plus hauts placés ont progressivement contribué à légitimer la loi SRU et à affirmer la nécessité de la voir appliquer. Même si les députés ou sénateurs mettent en oeuvre les moyens pour contourner la loi, le principe de mixité sociale obtenu par le biais des 20 % est désormais acquis.

2.5. L'enquête de terrain : regard sur trois villes...

2.5.1. ... situées dans des départements à fortes disparités

Franconville et Auvers-sur-Oise se situent dans le Val d'Oise, un des départements d'Ile-de-France où le taux de logements sociaux est le plus faible et le moins bien réparti. Lors de la promulgation de la loi, la proportion des logements sociaux dans l'ensemble du parc de résidences principales représentait 40,6 % (51,1 % pour l'ensemble de l'Ile-de-France)^95(*). Treize villes (Sarcelles, Garges, Cergy, Argenteuil...) concentrent 60 % du parc social. Au 1^er janvier 2005, vingt-neufs localités étaient encore concernées par la loi SRU, dont treize sont sous la barre des 10 %. En 2007, il manque encore 27 000 logements sociaux dans le département.

Les villes du Val d'Oise n'ayant pas le quota de logements sociaux sont pour la plupart peu peuplée (une seule ville compte plus de 10 000 habitants), situées en zone rurale dans le nord de département et dirigées par des maires de droite.

Gennevilliers dans les Hauts-de-Seine se situe dans le département où le taux de logements sociaux comme résidence principale est le plus fort avec 63,1 %, lors de la promulgation de la loi^96(*). Comme pour le Val d'Oise, ces logements sont mal répartis entre les villes ; mais c'est dans ce département que les disparités sont les plus visibles. Au 1^er janvier 2005, seize villes n'avaient pas le quota des 20 % dont cinq sous la barre des 10 %.

Lors de la promulgation de la loi, de nombreux maires UMP des Hauts-de-Seine avaient fait parler d'eux en s'opposant au principe de mixité sociale et en refusant d'entreprendre la construction de logement. A l'inverse des maires d'autres villes du département, la plupart de sensibilité de gauche avaient constitués le groupe des maires en faveur de la loi.

2.5.2. Auvers-sur-Oise (Val d'Oise)

2.5.2.1. Présentation de la ville

Située au nord du Val d'Oise, la commune appartient à la région du Vexin Français, site classé en 1972. Auvers-sur-Oise doit sa renommée aux peintres paysagistes et impressionnistes venus trouver leur inspiration durant la seconde moitié du XIX^ème siècle. Aujourd'hui, la ville a gardé ses paysages d'antan et son aspect rural.

Peuplée de 6820 habitants, la localité se divise entre les 76 % de terres agricoles et l'espace urbanisé dont 18 % construit et 6 % non construit. Situé sur les bords de l'Oise, 20 % des terrains de la ville sont en zone inondable et l'exploitation des falaises de calcaire a condamné 10 % du territoire campé sur ces carrières.

Depuis le XIX^ème siècle, la construction de hameaux constitués de maisons individuelles a été favorisé. L'urbanisation du XX^ème a confirmé cette politique pavillonnaire, avec l'édification de quelques lotissements dans les années 1980 et 1990.

Longtemps négligée, la question du tourisme n'a été envisagée qu'au début des années 1990 sous la houlette du nouveau maire socialiste Jean-Pierre Béquet^97(*), avec l'aide du Conseil général du Val d'Oise. Un vigoureux plan de développement touristique a été mis en place ; les services de l'Office de tourisme ont été renforcés et des sites, anciens ou nouveaux, ont été ouverts au public. Cette mise en valeur s'est accompagnée d'une dynamique politique culturelle, ayant fortement augmenté l'offre de la commune comme la création de différents festivals, événements musicaux ou picturaux. Parallèlement, le tourisme fluvial et rural (aménagement de l'espace urbain avec la création de voies de circulations « douces ») a fait l'objet d'un développement considérable. Cette politique a porté ses fruits, propulsant la commune en moins de dix ans parmi les plus visitées d'Ile-de-France. Actuellement, la municipalité poursuit sa politique en encourageant la création d'une offre de logement à destination des touristes, avec hôtels et chambres d'hôtes.

En supplément du classement de 1972, Auvers-sur-Oise a mis en place un certains nombres de législations afin de protéger son territoire. En mars 1993, le Conseil municipal est à l'origine de la création de la Zone de Protection du Patrimoine Architectural Urbain et Paysager (ZPPAUP), protégeant ainsi le territoire en cas de construction de nouvelles infrastructures. La ZPPAUP a été renouvelée en juin 1999. En complément, la ville est l'une des membres fondatrice en mai 1995, du Parc Naturel Régional du Vexin, permettant ainsi de protéger les trois quart nord de la commune situés sur le Plateau du Vexin. Enfin, la création de Charte Paysagère Communale du 3 décembre 2002 s'ajoute à la ZPPAUP dans le cas d'Auvers-sur-Oise et offre une législation de protection à l'ensemble des villes du Vexin Français.

2.5.2.2. La ville et le logement social

Depuis la mise en place de la loi, Auvers-sur-Oise a très peu entrepris la construction de logements sociaux ; le pourcentage de 2,8 % reste inchangé, correspondant à un nombre approximatif de quatre vingt logements sur les 400 qui devront être construits d'ici 2020.

Face à ce chiffre, la municipalité se défend de ne pas vouloir appliquer la loi SRU. Equipe municipale étant élue sur une liste de gauche, celle-ci se prononce en faveur de cette législation et de ce qui va dans le sens de la mixité sociale. Ce sont donc les problèmes d'application liés au cadre spécifique de la ville qui sont mis en avant. Car ils sont situés en zones sensibles ou sont soumis à la réglementation de protection du Vexin Français, la commune affirme ne pas avoir les terrains qui permettent la construction de ces logements sociaux. De plus, le maire évoquait « les prix du foncier qui ont flambé »^98(*).

Ainsi, lors de la promulgation de la loi, les séances du Conseil municipal ont fait peu l'objet de débats entre l'équipe dirigeante et l'opposition. Les deux camps sont tombés d'accord sur les problèmes que poserait l'application de la loi SRU à Auvers-sur-Oise. A l'unanimité, une motion a été signée afin de préciser que cette législation concernant l'ensemble du territoire devait prendre en compte les spécificités des communes liées à leurs sols ou à leurs éventuelles réglementations particulières. Une demande concernant les pénalités a aussi été rédigée ; les sanctions appliquées pour les villes n'ayant pas pu satisfaire les obligations de la loi, sont vues comme manquant d'équité totale. La municipalité estime que les critères pour lesquels une commune est soumise ou pas à la loi sont relativement flous. Pour le Conseil municipal des villes ayant les mêmes capacités, le nombre équivalent d'habitants ne sont pas soumises au mêmes applications. Les élus demandaient donc qu'un certain discernement soit pris en compte pour l'application. Aucune suite n'a été donnée à ce recours administratif.

A Auvers-sur-Oise, c'est donc la question du tourisme par le biais de son riche patrimoine paysager et culturel qui pose problème dans l'application de la loi SRU. De son atout d'avoir les paysages intacts et autres lieux de mémoire identiques, la ville est soumise à une réglementation très particulière, dont elle-même est à l'origine parallèlement au développement considérable du tourisme depuis une quinzaine d'années. Sur cette question, les différents groupes du Conseil municipal se rejoignent quelque soit leur couleur politique. C'est d'ailleurs cette vision floue des choses qui a entraîné en 2006, la démission d'un membre de l'opposition du Conseil municipal. Ce dernier a dénoncé les efforts limités de l'équipe dirigeante et des membres du Conseil municipal en matière de logements sociaux, ainsi qu'« une politique exclusivement centrée sur la notoriété »^99(*), avec le tourisme comme support essentiel du développement économique de la ville.

Cependant, afin de satisfaire les objectifs de la loi, la municipalité répond par de petites actions ciblées et non de façon globale. La construction d'une barre HLM qui ne manquerait pas de faire son effet mais aurait l'avantage de résoudre le problème est donc écartée (comme il m'a été dit en entretien). Donc afin de ne pas reproduire les échecs des années 1960 avec la concentration de logements en un même lieu, la ville entend disséminer de petites unités sociales sur l'ensemble de son territoire. Un des projets privilégié est celui de la réhabilitation de logements déjà existants et incorporé dans le tissu urbain.

Dernièrement la municipalité d'Auvers-sur-Oise, par le biais de son journal, avait annoncé « quelques avancées » en faveur du logement social^100(*). Celles-ci se traduisaient par la construction de logements au-dessus d'une surface déjà existante, le droit de préemption de la commune concernant la vente d'appartements anciens, différentes opérations de réhabilitation et enfin l'acquisition d'un terrain destiné à accueillir des habitations sociales, dans une volonté de rechercher une architecture adaptée et une réponse environnementale de qualité.

A noter que les autres villes du Vexin Française soumises à l'obligation de construire des logements peinent elles aussi à réaliser les objectifs. C'est le cas de villes rurales comme Mériel (4 %) ou Butry-sur-Oise, où le taux de logements sociaux reste nul.

2.5.3. Franconville et son agglomération Val-et-Forêt (Val d'Oise)

2.5.3.1. Présentation de la ville

Peuplée de 33 497 habitants, la commune est dirigée depuis 1983 par le député-maire UMP Francis Delattre. Précédemment, la maire communiste Annie Brunet était à la tête de la ville, de 1977 à 1983.

Dans la continuité de la politique d'urbanisation entreprise par la ville à partir de 1962, la majorité du parc social de Franconville a été construit de la fin des années 1960 jusqu'au milieu des années 1970. Au cours de cette période de nombreuses résidences sociales vont voir le jour, tout en cherchant un équilibre avec les deux communes voisines Sannois et Ermont, par le biais d'un accord ; le nombre de logements était alors réparti selon la densité de la population. Ils continueront d'augmenter à Franconville sous l'impulsion de la maire communiste Annie Brunet. Sous son mandat, le parc social représentait en moyenne 30 % des logements atteignant jusqu'à 35 % au début des années 1980. Cette politique de construction répondait à une intense demande de logements de la part d'une population ouvrière et à revenus modestes. La commune demeurait alors une véritable ville dortoir ; Franconville et l'ensemble de la Vallée de Montmorency constituaient un réservoir de main-d'oeuvre important pour l'usine Talbot de Poissy, une navette assurant d'ailleurs le déplacement des habitants sur le lieu de travail.

Lors de son élection en 1983, Francis Delattre a entrepris la rénovation du parc de logements sociaux qui s'était dégradé au fil des années. Ce parc ne dépendant pas de sociétés HLM spécifiques, la question de l'entretien était rarement posée auparavant.

2.5.3.2. La ville et le logement social

Lors de la promulgation de la loi SRU en 2000, la commune comptait un taux de 27,5 % de logements sociaux. Le maire, cumulant aussi le mandat de député, s'était prononcé en faveur de la loi à l'Assemblée Nationale, d'autant plus qu'elle donnait lieu à des compensations financières de la part de l'Etat. Néanmoins, cinq après sa mise en vigueur, le taux de logements sociaux a diminué, passant à 23,9 %^101(*).

Dépassant le principe de ne pas vouloir accueillir de populations modestes sur son territoire, c'est la construction de logements sociaux en quantité relativement importante qui pose problème. La façon d'appréhender la mixité sociale selon les clivages politiques se retrouvent. Dans les couloirs de l'Assemblée Nationale, le député-maire n'avait d'ailleurs pas manqué de souligner, non sans caricature, qu'il ne faudrait « pas multiplier des cités Gagarine au bout d'avenues Lénine »^102(*). Selon ce principe, c'est l'accès à la propriété privée qui est encouragé, et aussi afin de casser l'image de ville dortoir ouvrière héritée des années 1970 ; la question du cadre de vie est au coeur de l'application de la loi à Franconville. Possédant très peu d'activités professionnelles sur place, la localité entreprend le développement de nouvelles infrastructures (éducation, loisirs, commerces) afin d'augmenter son nombre d'habitants vivant sur le lieu où ils travaillent.

Comme le considère la majorité de la droite, la question du logement est envisagée comme une chaîne dont le premier maillon est le logement d'urgence, puis suivent le logement à loyer modéré et le logement intermédiaire et enfin l'accès à la propriété privée comme dernier maillon de la chaîne. Parfois, le maillon des gens du voyage est aussi pris en compte ; c'est le cas de Franconville qui les accueille régulièrement. Ce principe de la chaîne repose sur le turn-over pour équilibrer l'ensemble. En devenant propriétaire, les populations ne sont pas amenées à rester dans les logements sociaux et celles-ci seront remplacées par d'autres, elles-mêmes conduites à devenir propriétaires. Sur les 3 254 logements que compte la ville, soixante-quinze en moyenne sont libérés tous les ans. Parallèlement, certains ensembles de logements sociaux datant des années 1970 sont aujourd'hui devenus des résidences privées, leur vente s'étant faite à un tarif réduit.

Pour la municipalité, un nombre trop important de logements sociaux reviendrait à gripper la chaîne et à concentrer les habitations sociales au même endroit. Ainsi, depuis son accession au poste de maire, une des volonté de Francis Delattre est de contrôler le taux de logements sociaux dans sa commune. C'est dans ce but que la ville a racheté le bois s'étendant au nord et destiné à une époque, à devenir des habitations sociales à proximité d'un autre ensemble HLM.

La qualité du cadre de vie pour les habitants étant recherchée, la concentration des logements sociaux par bloc est évitée afin de ne pas reproduire les erreurs des années 1960. Ainsi les nouvelles constructions sociales sont dispersées dans la commune y compris en son centre-ville.

En matière d'actions concrètes, la politique de la ville pour les logements sociaux déjà existants se caractérise essentiellement par des opérations de réhabilitation des habitations et des parties communes, ainsi que des façades des bâtiments. Construits dans les années 1970, ces logements ont été conçus selon les besoins de l'époque. Depuis ces ensembles se sont fortement dégradés, l'un prenant d'ailleurs le surnom de « Chicago », expression imagée pour qualifier l'état du parc social. De nouveaux aménagements sont aujourd'hui effectués comme l'agencement des parkings répondant au nombre plus important de voitures que trente ans plus tôt. Ces derniers mois, les deux plus importants quartiers résidentiels sociaux de la ville (700 et 450 logements) ont fait l'objet d'une rénovation. Depuis l'accession du maire à la tête de la commune, c'est la troisième vague de réhabilitation qui a été entreprise. La municipalité reste un acteur financier important de ces travaux ; elle sollicite des emprunts qui tombent dans ses dettes.

Et dans le but de favoriser la mixité sociale et de réintégrer ces parcs sociaux dans le tissu urbain, de nouvelles infrastructures ont été mises en place (associations, infrastructures sportives et culturelles, meilleure desserte par les transports en commun).

Cette politique de logements sociaux de la part de la commune (« peu construire mais bien construire », explique Jean-Marc Sallot, conseiller municipal chargé du logement) fait dire à l'équipe municipale que les gens ne veulent pas quitter Franconville et que les demandes de logements affluent.

Le contrôle du nombre de logements sociaux et l'accès à la propriété privée semblent être les traductions d'une politique menée par une mairie de droite. D'autant plus qu'une polémique lancée par l'opposition estime que toutes les parcelles de terrain appartenant à la ville auraient été cédées à des promoteurs privés.^103(*)

Cependant, dans la perspective des prochaines élections municipales de 2008, on peut s'interroger sur l'évolution de la politique de logement social à Franconville et l'avenir dans l'application de la loi SRU. En effet, les dernières élections cantonales ont vu la première victoire d'un candidat socialiste depuis 25 ans, cette même personne qui sollicite les voix des électeurs pour un mandat municipal ; or Franconville étant son propre canton, les résultats des deux élections et le nom des élus ou la couleur politique ont souvent été identiques. Néanmoins, il faut prendre en compte que les élections de 2004 avaient été marquée par une victoire massive de la gauche dans tout le pays. Mais si la ville est elle-même amenée à changer de couleur politique, les affaires sociales sur le logement pourraient s'en retrouver modifiées, comme le laisse sous-entendre les différentes prises de parole par l'opposition dans la tribune libre du journal local.

2.5.3.3. Val-et-Forêt et le logement social

Les villes appartenant à une communauté d'agglomération ont pour but d'élaborer un projet commun du développement du territoire et aménagement de l'espace. La politique du logement est l'une des compétences obligatoires définie par la loi ; la communauté d'agglomération devient donc un moteur dans la réalisation des 20 % de logements sociaux, parallèlement aux moyens mis en oeuvre par les villes membres. La communauté d'agglomération se présente comme une structure indépendante régit par une organisation propre.

La Communauté d'agglomération se compose de six villes dont Franconville. Quatre étaient sous le coup de la loi SRU au 1^er janvier 2002 : Eaubonne, 17.2 % de logements sociaux ; Le Plessis Bouchard, 4.4 % ; Montlignon, 0.1 % ; Saint Prix, 11.9 %.

Les trois dernières villes ont la particularité de posséder un patrimoine historique et culturel riche et d'avoir connu l'urbanisation de façon modérée ; de plus, leur nombre d'habitants reste limité et ne passe pas 10 000. Montlignon est réputée pour être une ville résidentielle caractérisée par un grand nombre de propriétés privées apparues dès le début du XIX^ème siècle. Exceptée Eaubonne, ces villes sont dirigées par des maires étiquetés UMP.

Afin de réaliser ses objectifs en matière d'habitat, un Programme Local d'Habitat (PLH) intercommunal a vu le jour en décembre 2002. Ce dernier a pour but de favoriser la mixité sociale en assurant entre les communes et les quartiers une répartition équilibrée et diversifié de l'offre de logements. La Conférence Intercommunale du Logement (CIL) avait donné naissance à une Charte Intercommunale du Logement Social, en février 2004. Celle-ci regroupait les maires, bailleurs et organismes sociaux. La charte mentionnait la nécessité de limiter le poids des familles à très faibles ressources au sein des logements où elles sont déjà très présentes afin d'éviter les phénomènes de ségrégation sociale qui caractérisent les grands ensembles. Lors de la création de nouvelles zones résidentielles, le parc immobilier est réparti à 70 % d'accession à la propriété privée, 20 % de logements intermédiaires et 10 % de logements sociaux.

Par le son aide financière, l'action de Val-et-Forêt passe par la construction de logements sociaux (création d'un pavillon social à Saint-Prix) et la réhabilitation de l'habitat ancien, comme c'est le cas à Montlignon où deux immeubles ont été racheté par la commune. A noter que dans le cas de Val-et-Forêt, les deux tiers du parc social datent des années 1960. Chaque année, l'agglomération alloue une subvention de 100 000 €. Toujours par le biais de subventions, la Communauté participe à la réalisation de logements intermédiaires et développe aussi une politique de parcs locatifs privés à coûts réduits.

A noter que lorsque les villes n'ont pas atteint le quota des 20 % de logements sociaux, les pénalités financières qu'elles doivent payer par logement manquant sont reversées à la structure intercommunale, ce qui est le cas de Val-et-Forêt.

2.5.4. Gennevilliers (Hauts-de-Seine)

2.5.4.1. Présentation de la ville

Longtemps terres d'agriculture et de pêche, Gennevilliers est resté une commune rurale jusqu'à la fin du XIX^ème siècle. Ce n'est qu'au début du XX^èmesiècle que l'agglomération, avec un demi-siècle de retard sur les villes voisines, a connu son développement économique et industriel fulgurant. Ses nouvelles dessertes ferroviaires ont favorisé l'implantation de petits ateliers avant l'arrivée à l'aube de la Première Guerre Mondiale, des usines automobiles ou d'aéronautique. L'entre-deux guerre a confirmé cette période de prospérité ; les activités industrielles sont multipliées et le nombre d'usines ont augmenté de façon considérable. Seulement, leur implantation sur le territoire s'est souvent faite de façon chaotique. La petite bourgade paysanne dominée par quelques propriétaires terriens, est devenue entre les deux guerres, une ville plus populeuse et ouvrière, entraînant les problèmes de pauvreté.

Dans l'après-guerre, la ville a continué son développement industriel et a répondu aux besoins de main-d'oeuvre, avec l'arrivée de populations venant des différentes régions de France et de l'étranger (Afrique du Nord, Italie et autres pays d'Europe). Face à ce flux massif des travailleurs et de leurs familles, pour la plupart d'origine pauvre, la ville n'a pu empêcher l'apparition des bidonvilles et des logements insalubres. Parallèlement, un certain nombre de communes d'Ile-de-France comme Nanterre ou Noisy-le-Grand ont connu des phénomènes similaires. Au cours des années 1960, impulsé par la politique de résorption de cet habitat pauvre du Premier ministre Jacques Chaban-Delmas, Gennevilliers a entrepris la construction de quartiers HLM comme le Luth ou les Grésillons. La ville a fini par se fondre dans le tissu urbain parisien au cours des années 1970 et 1980.

Aujourd'hui encore, Gennevilliers garde l'image de la « Banlieue rouge » ; depuis l'après-guerre, la ville a été dirigée exclusivement des élus communistes ayant cumulé les mandats. Et à l'heure actuelle, la ville concentre 64 % de logements sociaux, ce qui représente un des plus forts taux du département. En 2005, on dénombrait 42 900 habitants.

2.5.4.2. La ville et le logement social

Non concernée par la loi SRU, la commune s'est engagée en faveur de la législation et de la nécessité d'avoir un parc social conséquent au niveau national. Dans une interview datant de 2005, le maire Jacques Bourgoin avait fait savoir qu'il réfutait la notion de « rééquilibre » dans l'implantation des logements sociaux : « Nous ne voulons pas qu'il y ait 20 % de logements sociaux à Neuilly et que Gennevilliers, qui en a actuellement 60 % sur son territoire, descende à 20 %. On voit bien le danger qui reviendrait en fait à diminuer le nombre de logements sociaux. »^104(*).

La politique de la ville de Gennevilliers est donc caractérisée par l'entretien de son parc social existant. La ville souhaite en effet répondre à la demande locale, mais aussi aux nouveaux demandeurs de logements aux revenus modestes, exclus de Paris et de la première couronne.

La résorption des logements sociaux insalubres appartenant à des organismes privés est l'une des priorités. Par la signature d'une charte avec le préfet et le Conseil général des Hauts-de-Seine, ce programme vise à détruire sept cents logements sur cinq ans, qui sont encore habités par des populations aux revenus modestes. Lors de la signature de la convention, la mairie de Gennevilliers réclamait qu'un logement insalubre détruit soit remplacé par un logement neuf. Cependant, le préfet n'a accordé que la construction d'un logement pour deux détruits. De plus, dans la réalité, la ville rencontre des problèmes avec les propriétaires pour racheter leurs immeubles, d'autant plus que l'Etat peine à maintenir les financements promis.

Parallèlement, à sa politique de destruction, la ville a lancé un plan de réhabilitation, caractérisé aussi par le rachat des logements sociaux aux organismes privés. D'ailleurs, une action similaire de réhabilitation est suivie pour les hôtels vétustes. La mairie de Gennevilliers impose aux propriétaires de présenter des programmes de travaux et de les respecter sous peine de voir leurs établissements fermer. Dans ce dernier cas, la ville prévoit un plan de relogement pour les familles.

Cependant, afin de favoriser la mixité sociale dans son parc de logements, la commune a engagé un programme de diversification, par le biais de l'accès à la propriété privée. Sur quinze ans, la commune s'engage à construire trois cents logements par an ; toute nouvelle construction comprend 50 % de logements sociaux et 50 % d'habitation dont les locataires seront destinés à terme à en devenir propriétaires. Grâce à un prêt locatif d'accession, le locataire a la possibilité d'acheter son logement à 30 % au prix du marché, cinq à sept ans après son emménagement. Si celui-ci ne souhaite pas, l'office des HLM s'engage à le reloger. Ce sont donc des appartements spécifiques qui sont construits comme étant destinés à l'accès à la propriété privée.

Au contraire, les élus de Gennevilliers s'insurgent contre l'accès à la propriété privée du parc de logements sociaux déjà existant. En 2005, le Conseil général des Hauts-de-Seine proposait la vente de quatre mille logements sociaux déjà construits. Derrière cette action, la ville craignait un phénomène d'exclusion sociale supplémentaire ; augmenter le parc privé reviendrait à augmenter le prix de l'immobilier et donc conduirait à des effets de ségrégation. La politique de la ville s'évertue donc à conserver son parc social déjà existant et à introduire des logements privés neufs.

Enfin une dernière action consiste à désengorger les logements sociaux. A l'origine, cette action touchait les bidons-villes qui devaient être désengorgés par la construction de logements HLM. Aujourd'hui, ce sont les logements HLM eux-mêmes qui sont destinés à être désengorger. Par de nouvelles modalités de financement, la ville démoli une partie des logements d'un quartier et en réaménage l'espace. Les populations sont toujours relogées dans le quartier. Ainsi, à la cité du Luth, une partie d'une barre HLM a été abattue afin d'y faire une rue en son centre. Cette politique est destinée à réintroduire les quartiers dans le tissu urbain et limiter l'effet de ségrégation des populations modestes. Et toujours dans cette optique d'intégration, il faut noter, qu'un prolongement de la ligne 13 du métro, actuellement terminus Asnières-Gennevilliers est actuellement en construction. Deux stations supplémentaires sont prévues dont une desservant le Luth.

Lors de la promulgation de la loi SRU, les débats au Conseil municipal avaient porté sur l'application de la loi dans le département des Hauts-de-Seine, les disparités entre les villes étant importantes. La ville s'était tout d'abord insurgée contre la vente du patrimoine de logements sociaux par l'Office départemental des HLM, majoritairement dans les villes de droite. Parallèlement à cette vente et au refus de construire les logements, les villes comme Neuilly-sur-Seine ou Levallois-Perret avaient réclamé la diminution des pénalités auprès du préfet, qui avait la possibilité de les modifier. Le Conseil municipal de Gennevilliers avait savoir son désaccord sur ce point.

Sur la question mixité sociale, la ville encourage aussi la propriété privée avec le principe que toutes les populations peuvent résider n'importe où. Actuellement, 97 % des nouveaux propriétaires venaient préalablement d'habitations à loyers modérées. La ville a mis en place une politique de cohabitation propriété privée et HLM afin que les habitants restent à Gennevilliers, et afin de ne pas créer de ségrégation spatiale due aux différents statuts de logements.

L'analyse de ces trois villes est assez représentatif de l'application de la loi SRU. Au-delà des couleurs politiques et de ses mesures destinées à favoriser le tourisme, Auvers-sur-Oise peine à appliquer la loi SRU car la ville est soumise à une réglementation particulière visant à protéger son parc naturel et voit une partie territoire condamnée à cause de risques naturels. La loi SRU étant une loi uniforme pour l'ensemble des villes, la question de la spécificité se pose.

Concernant Franconville et Gennevilliers, ces deux villes sont caractéristiques du clivage gauche-droite qui anime les débats. La première, dirigée par un maire UMP, ne refuse pas la loi mais privilégie une politique d'accès à la propriété privée. La part des logements sociaux diminue au fil des années, alors qu'elle était très importante sous le mandat communiste. Quant à Gennevilliers, fief communiste et au taux de logements sociaux déjà imposant, la municipalité continue de lancer des politiques actives en faveur de l'habitat social.

Troisième partie

Quel avenir pour la loi SRU ?

3.1. Un premier bilan statistique

3.1.1. L'application des 20 %

Quatre ans après sa promulgation, la loi SRU présente des résultats mitigés. Au 1^er janvier 2005, 738 communes dont 187 en Ile-de-France étaient encore concernées par l'article 55 de la loi^105(*).

Illustration 3 : Evolution du nombre de communes soumises à la loi SRU^106(*)

Années	Nombre de communes assujetties
2001	801
2002	776
2003	742
2004	743
2005	738

Au fil des années, le nombre de communes passant au-dessus de la part des 20 % diminue faiblement. En cinq, soixante-trois communes ont respecté la législation. Néanmoins, il faut prendre en compte que du fait des démolitions, des villes qui n'étaient pas concernées par la loi lors de sa promulgation le sont aujourd'hui.

Cependant, même si le nombre de logements construits reste peu important, la loi a réussi à créer une dynamique de construction ; par la même occasion, elle est parvenue à enrayer la crise des années 1990 qui avait vu la chute du nombre d'habitations sociales nouvellement bâties. En effet, 62 000 logements ont été construits entre 2002 et 2004, correspondant ainsi à l'impératif de la législation tel qu'il avait été défini lors de la promulgation^107(*). De plus, la mise en oeuvre de l'article 55 a favorisé la production de logements sociaux dans des communes qui n'auraient peut-être jamais entrepris leur construction. Les différents éléments de la législation ont permis de légitimer une action qui parfois étaient mal vue par les administrés des collectivités territoriales.

Mais l'aspect mitigé du bilan vient surtout des disparités dans les efforts de construction de la part des communes. Celles-ci peuvent se répartir en trois tiers.

Un tiers des communes qui étaient proches des 20 % (plus de 15 %) a répondu à la nécessité de construire pour atteindre l'objectif ; certaines sont mêmes allées bien au-delà de ce qui était demandé. A elles seules, ces communes ont construit 23 223 logements entre 2002 et 2004, alors que l'objectif triennal les concernant était de 8 108.

Un autre tiers a peu construit mais a enclenché une dynamique dans les derniers temps. Ce sont souvent les communes qui dans les premières années, pensaient pouvoir s'affranchir des obligations qui leur étaient demandées. En 2002, avec l'arrivée au pouvoir du nouveau gouvernement de droite, une grande partie de ces maires imaginaient que l'article 55 serait sérieusement remis en question. Mais la loi gagnant en légitimité notamment avec les prises de position de Jacques Chirac en appelant à son respect, les représentants des communes ont compris qu'ils ne pourraient plus échapper à la législation. C'est donc dans les années à venir que les résultats se feront certainement plus sentir pour ces localités.

Enfin, un dernier tiers reste franchement opposé à l'article 55, puisque que depuis 2000, ces communes ont très peu ou pas du tout construits de logements sociaux ; elles sont au nombre de 240.

Les deux derniers tiers qui étaient éloignées des 20 % (moins de 15 %) ont donc entrepris la construction de 23 739 logements sociaux entre 2002 et 2004. Le déséquilibre dans l'effort de construction est donc visible par rapport aux communes proches des 20 % (qui en ont construit que 516 de moins), ce qui risque d'accentuer encore les inégalités entre les territoires.

3.1.2. La question de l'habitat insalubre

Sur la question du mal logement, les résultats de la loi SRU sont encore plus mitigés comme le montre le tableau suivant :

Illustration 5 : Les chiffres du mal logement en 2006^109(*) (Rappel 1999^110(*))

	1999	2006
Personnes vivant dans des logements dépourvus de « confort de base »	850 000	1 150 000
Personnes vivant en situation de surpeuplement « accentué »	1 700 000	1 037 000
Résidence principale en chambre d'hôtel	50 000	50 000
Habitat de fortune : cabane, construction provisoire	41 000	41 000
Personnes hébergées chez des tiers	100 000	150 000
Sans abris	86 000	86 500

Au cours des cinq dernières années, la plupart des indicateurs (chambre d'hôtel, habitat de fortune...) ne montrent pas une réduction de l'insalubrité en France. Le nombre de personnes dépourvues du confort de base ayant même augmenté. Cependant, la loi SRU a permis la réduction significative du surpeuplement.

En 2006, le nombre de personnes mal-logées étaient estimé à 3 261 600 contre environ 3 millions en 1999.

3.1.3. En Ile-de-France, des inégalités qui s'amenuisent doucement ?

Depuis l'application de la loi SRU, les inégalités selon les régions ont tendance à légèrement diminuer, comme l'indique le tableau suivant :

Illustration 6 : Nombre et part de HLM dans l'ensemble en 2004^111(*) (Rappel 1999^112(*))

	1999		2004
	Nombre	%	Nombre	%
Paris	185 328	16,2	215 034	19,5
Hauts-de-Seine	165 563	26,5	182 074	29,2
Seine Saint-Denis	188 055	35,7	201 385	38,4
Val-de-Marne	144 778	29,0	157 068	31,8
Seine-et-Marne	79 812	18,5	91 517	21,0
Yvelines	102 988	20,5	112 210	22,6
Essonne	88 733	21,1	96 388	23,1
Val d'Oise	99 761	25,2	107 223	27,1
Total	1 055 018	23,4	1 162 899	26,2

Les différents départements ont entrepris la réalisation de logements sociaux, et ce sont dans les divisions où les taux étaient les plus faibles que les efforts supplémentaires ont été fournis (Seine-et-Marne, Paris, Yvelines). A l'inverse, les départements déjà fortement pourvus en HLM ont continué de construire mais dans une moindre mesure (Seine Saint-Denis, Val-d'Oise).

Cependant, les disparités restent quand même assez importantes entre les départements.

3.2. Les lois complémentaires

3.2.1. La loi Urbanisme et Habitat (UH) : une remise en question partielle

Sans remettre en cause la loi SRU, la loi Urbanisme et Habitat de 2003 dite « Loi Robien »^113(*) l'a fortement remanié. Présentée en décembre 2002 par le ministre de l'Equipement Gilles de Robien, la loi UH entendait clarifier les cinq sources de difficultés recensées dans la mise en oeuvre de la loi SRU^114(*). Le groupe UMP ayant annoncé que ce projet ne remettait pas en cause le quota des 20 %, toute polémique avait été dissipée ; finalement lors du vote, les députés de gauche se sont abstenus.

Un des aspects principaux portait sur l'assouplissement des Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) et sa « règle des quinze kilomètres ». Avec la loi SRU, les villes n'appartenant pas à une agglomération ne possédaient pas de SCOT mais une carte territoriale. A moins qu'elles soient situées à moins de quinze kilomètres d'une agglomération de 15 000 habitants, ces communes voyaient leur développement urbain limité afin d'éviter une prise de décision remettant en cause l'équilibre de l'ensemble du territoire local. La loi UH assouplit cette mesure en appliquant « la règle des quinze kilomètres » uniquement pour les agglomérations de plus de 50 000 habitants et les communes du littoral. Ainsi, les communes proches de petites agglomérations peuvent désormais prendre des décisions concernant leur développement urbain, sans avoir à demander une dérogation auprès du préfet. Ce dernier aspect ne concerne plus que les communes voisines des agglomérations de plus de 50 000 habitants.

Concernant les PLU, ils ont été modifiés et doivent désormais comprendre les Projets d'Aménagement et de Développement Durable (PADD) dont l'enjeu est de définir un projet portant uniquement sur la commune pour les années à venir. Simplifié, le PADD est allégé de son contenu juridique et il est établi par le Conseil municipal. Le PLU se divise aussi en un second axe : des Orientations d'aménagement sur certains quartiers peuvent être élaboré afin d'insister sur leur développement ou sur une restructuration particulière. Ces Orientations d'aménagement sont facultatives.

En remettant en cause les SCOT ou les PLU, la loi Urbanisme et Habitat modifie les aspects techniques de la loi SRU. Grâce à « la règle des quinze kilomètres », une plus grande autonomie est donnée aux petites communes. Cet nouvelle mesure peut favoriser le logement privé, dans la mesure où elles ne sont pas toutes soumises à la loi SRU à cause de leur nombre d'habitants. Néanmoins, si l'Etat perd de son influence aux dépends des collectivités territoriales, la loi UH ne remet pas en cause le principe de mixité sociale. Une fois de plus, une nouvelle est promulguée sans que celle-ci modifie le quota des 20 % de logements sociaux. Au fil des années, la loi SRU gagne en légitimité dans son objectif de répartir les classes sociales sur le territoire.

3.2.2. La loi Borloo : un retour en arrière ?

Annoncé dès octobre 2002, le projet de loi a été oublié un temps par le gouvernement et a finalement été soumis en juin 2003 au Conseil Economique et Social (qui regrettait cependant la faiblesse de l'investissement de l'Etat), puis au vote du Parlement. Finalement, la Loi du 1^er août 2003 de programmation et d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine^115(*) dite « Loi Borloo » instaure un programme « visant à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible ». Plus que faciliter la répartition des classes modestes sur le territoire, c'est la rénovation urbaine qui est vue comme le moyen de maintenir la cohésion sociale.

Sur un investissement de cinq ans, le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) prévoit la restauration des quartiers sensibles par le réaménagement des espaces et équipements publics et des voiries. Un deuxième axe vise à l'instauration d'un habitat de qualité par le biais de la construction ou de la réhabilitation de logements. Ainsi les objectifs ont étés fixé à 200 000 constructions de logements sociaux, 200 000 réhabilitations ou restructurations lourdes et enfin de 150 000 à 200 000 démolitions de logements vétustes. A peu près sept cents quartiers devaient faire l'objet de ces rénovations. Le financement de ces opérations est avancé par l'Agence Nationale de Rénovation Urbaine (ANRU) nouvellement crée. Celle-ci réunit l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations, l'Agence Nationale Habitat (ANAH), l'Union sociale pour l'habitat et l'Union d'économie sociale du logement. De plus, pour la réhabilitation des immeubles très dégradés ou à l'abandon, la législation prévoir le renforcement du pouvoir d'intervention du préfet et du maire.

La loi Borloo s'appuie avant tout sur la rénovation des Zones Urbaines Sensibles et aussi sur un soutien à la création d'emploi dans les quarante-quatre Zones Franches Urbaines (ZFU), déjà crées en 1999 mais auxquelles viennent s'ajouter quarante-un nouveaux secteurs.

Lors des votes au Sénat et à l'Assemblée Nationale, les groupes socialistes et communistes avaient voté contre. Par les moyens mis en oeuvre, certains y voient un retour aux politiques de la ville exercée dans les années 1980 ou 1990 sous les gouvernements Balladur et Juppé. Celles-ci se limitant aux quartiers sensibles, les élus de gauche y voyaient une façon de « ramener la question sociale à celle de la concentration ». La question de la mixité sociale n'est pas envisagée selon un angle global mais avant tout à partir de certains quartiers dont il faut réduire les inégalités avec le reste du territoire. D'autres mettaient en avant une politique visant à rendre les lieux attrayant pour les classes moyennes mais ne prenant pas en compte un vrai développement économique et sociale ou le développement d'une offre locative conséquente. Quant à d'autres, ils s'inquiétaient des destructions qui induiraient des délogements pour des familles en situation précaires. Ces derniers estiment que ces familles ne sont que rarement dans ce genre de situation, les bénéficiaires des habitations neuves ou réhabilités. Ainsi ces ménages les plus défavorisés iront se loger dans d'autres habitations dévalorisées du parc. Et dans un pays déjà en manque de logements sociaux (un million de demandes sont en instances) et qui peine à les construire, ces destructions ne sont pas les bien venues.

Toujours selon ce point de vue, la sociologue Christine Lelévrier souligne les risques de la rénovation urbaine pour la mixité sociale. L'arrivée des familles modestes dans ces nouveaux logements risque d'être contrôlée par les bailleurs et les communes d'accueil. Finalement, ce sont les ménages « stables » qui sont en priorité relogés dans les quartiers valorisés. Les familles modestes et endettées, nombreuses, monoparentales ou immigrées sont souvent relogés sur place, accentuant ainsi la ségrégation sociale.

A noter que Jean-Louis Borloo est aussi l'investigateur d'un Plan de Cohésion Sociale^116(*) portant son nom et promulgué en janvier 2005. Par des mesures portant sur l'emploi, l'insertion des jeunes, le logement et l'égalité des chances, cette politique vise à réduire les inégalités, notamment celles que vivent les populations immigrées concentrées dans les banlieues défavorisées.

Sur la question du logement, le Plan prévoit d'augmenter le nombre de logements sociaux, passant à 500 000 logements supplémentaires entre 2004 et 2009.

3.2.3. La Loi Engagement National pour le Logement (ENL) : de nouvelles

La loi d'Engagement National pour le Logement^117(*) promulguée en juillet 2006 a pour ambition de renforcer le volet du logement du Plan de Cohésion Sociale, présenté par le gouvernement en janvier 2005. Son objectif est d'augmenter et diversifier l'offre de logement afin d'améliorer la qualité de l'habitat des ménages modestes et surtout de favoriser leur accès à la propriété privée (par le biais de la TVA à 5,5 % dans les quartiers en rénovation urbaine ou par le prêt à taux zéro).

L'examen de la loi avait commencé en novembre 2005 au Sénat. Au fil des sessions parlementaires, la loi s'était étoffée et avait vu un bras de fer entre les élus de gauche et de droite sur la question du seuil des 20 %. Les députés de gauche, rejoints par ceux de l'UDF et une partie de l'UMP avaient réussi à obtenir son maintien. Cependant, la loi Engagement National pour le Logement a quand même modifié le contenu de l'article 55 de la loi SRU, en gardant quelques dispositions de l'« amendement Ollier », retiré un mois plus tôt. Ce dernier projet de loi n'a pas fait l'objet de débats houleux à l'Assemblée Nationale et le Sénat lors de son vote définitif, fin juin 2006. Les députés UMP et UDF ont voté pour, et ceux de gauche contre, trouvant le texte « sans ambition » et « pas à la hauteur du problème ».

Désormais, la loi SRU est modifiée sur le calcul des 20 %, les pénalités et la loi ENL introduit deux commissions comme nouveau dispositif.

3.2.3.1. Le calcul des 20 %

Même si l'accès à la propriété privée a été rejeté, la nouvelle législation a élargit la définition de logements sociaux aux habitations soumises à un régime spécifique avec l'Etat. Ainsi, depuis le 1^er juillet 2006 sont comptés :

- pour une durée de cinq ans, les logements sociaux construits dix ans auparavant et vendus à leurs locataires ;

- également pour une durée de cinq ans, les logements conventionnés^118(*) arrivant à échéance ;

- concernant les logements appartenant à la Caisse des Dépôts, ils sont comptés pendant les six années suivant l'expiration de la convention, à condition que le locataire reste dans l'habitation ;

- concernant les logements conventionnés appartenant à l'ANAH, la définition s'étend aux habitations à caractère social ou très social^119(*).

3.2.3.2. Les pénalités

La loi SRU de décembre 2000 avait instauré des pénalités selon un système forfaitaire : la commune devait verser 152 € par logements manquants. Désormais, la législation prend en compte, les ressources de la commune en portant la sanction à 20 % du potentiel fiscal par habitant et par logements manquants.

Le montant de ces pénalités est amené à décroître si la ville rempli ses obligations concernant la loi SRU, en créant des aires permanentes d'accueil des gens du voyage ou en mettant à disposition des terrains ou immeubles en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux.

Tous les trois ans, en plus du bilan présenté par la communauté d'agglomération, le gouvernement doit transmettre un rapport au Parlement faisant le bilan des communes en matière de construction de logements sociaux.

3.2.3.3. Un nouveau dispositif : les commissions

A la demande du sénateur UMP Dominique Braye, la loi Engagement National pour le Logement a donné naissance à des commissions départementales et des commissions nationales ; toutes deux sont chargées de statuer sur les raisons pour lesquelles une commune n'a pas rempli l'objectif triennal. La première commission est présidée par le préfet du département et est composée du maire de la commune concernée, des membres de l'agglomération chargés de la question du logement ou des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire en question.

La commission départementale examine les raisons pour lesquelles les logements n'ont pas été construits, proposent des solutions pour y parvenir, et peuvent sanctionner. Au contraire, si celle-ci ne trouve pas de « raisons objectives », comme le stipulait l'amendement, la commission nationale est saisie à son tour. Si la commune ne peut pas réaliser ses objectifs, la commission peut recommander un aménagement des obligations au ministre chargé du logement. Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux, elle recommande l'élaboration pour les trois prochaines années, d'un programme spécifique permettant de rattraper le retard accumulé.

Cette nouvelle mesure amène les commissions à faire du cas par cas, mais rien dans la loi ne précise qu'elles sont les raisons objectives.

Avec le retour de la droite au gouvernement, les élus de gauche craignaient quant à l'avenir de la loi SRU et son quota des 20 %. Si certaines lois modifient le rôle de l'Etat, les 20 % sont désormais devenus une référence. Les amendements visant à gonfler les chiffres font l'objet de vives contestations et sont systématiquement rejetés, dépassant même les traditionnels clivages gauche-droite. Au fil des années, les différents amendements visent surtout à faire évoluer la loi, afin de prendre en compte les spécificités des communes et leur donner une autonomie supplémentaire. Sans vraiment porter atteinte au quota de 20 %, certaines de ces nouvelles mesures visent tout de même à contourner la législation de décembre 2000.

3.3. Quelques éléments de réponse sur l'avenir de la loi

3.3.1. Les propositions des candidats à la Présidentielle de 2007

Après le choc de 2002, l'élection présidentielle de 2007 a eu à coeur de remettre l'électorat populaire au centre des préoccupations et d'apporter des éléments de réponse à la question sociale. De plus, l'action des Enfants de Don Quichotte, entreprise depuis le mois de novembre 2006, avait de nouveau révélé sur la scène publique le problème de la précarité du logement et des sans domiciles. Sa couverture médiatique, ses soutiens issus des milieux politique ou culturel, son extension à différentes villes de France ont contribué à faire du droit au logement social un de thème de la campagne présidentielle. Les propositions des candidats concernant le logement est donc un moyen de faire un point sur la situation de la loi SRU, sept ans après sa promulgation.

Sauf Philippe de Villiers, personne n'a remis en cause l'avenir de la loi SRU. Néanmoins, à travers les programmes, les clivages gauche-droite ont continué à se faire clairement sentir. Avec la victoire de Nicolas Sarkozy à l'élection présidentielle, on se dirige vers un aménagement de la loi.

3.3.1.1. De l'extrême-gauche au centre : renforcer la loi

Ainsi, l'extrême-gauche avait prôné un renforcement de la loi, tout en modifiant d'une certaine manière l'esprit original. Ayant toujours rencontrée des difficultés d'application et certains élus ayant cherché à la contourner, les candidats trotskistes proposaient de frapper les politiques eux-mêmes : en cas de non application du quota de 20 % par commune, les maires risquaient l'inéligibilité et le Conseil municipal était amené à être destitué. Ces mesures venaient ainsi contrer les amendes jugées comme dérisoires qui sont actuellement appliquées, et permettent aux communes de s'exonérer de leurs obligations de construire. Et face aux collectivités locales, les candidats d'extrême-gauche prônaient la primeur de l'Etat ; c'est à ce dernier que serait revenu la tâche de construire les logements sociaux manquants, répondant ainsi à la nécessité d'un service public qui assurerait le droit au logement. Les maires perdaient donc leur pouvoir de décision.

Enfin, leurs politiques passaient par la hausse importante de logements sociaux. Les logements vides étaient amenés à être réquisitionnés, tout comme certains terrains constructibles. Quant aux HLM déjà existantes, elles devaient être réhabilitées et la destruction de certaines envisagée par le Plan Borloo devait être stoppée. Parallèlement, une politique massive de construction était envisagée, de 600 000 en cinq ans pour José Bové à deux millions de nouveaux logements en deux ans pour Arlette Laguiller.

Cette politique était aussi envisagée par la candidate communiste Marie-George Buffet.

Cependant, si ces candidats trotskistes et communistes souhaitaient clairement un renforcement de la loi concernant le nombre de logement par commune, son application du point de vue de la mixité sociale était laissé de côté. A aucun moment, cette question n'a été évoquée par les prétendants et vue la volonté de constructions massives de logements sociaux dans des délais courts, leurs politiques pouvaient laisser envisager le retour aux méthodes des années 1950 et 1960. Afin de résoudre la crise du nombre de logements manquants, la solution aurait peut-être été le retour aux barres HLM dont aurait découlé la ségrégation spatiale de ces logements par rapport au reste du territoire.

Les partis de gauche, pour leur part, préconisaient un discours plus modéré concernant l'application de la loi. Pour Ségolène Royal, la loi SRU était aussi amené à être renforcée, en transférant le pouvoir des collectivités locales aux préfets (« L'Etat prendra ses responsabilités »). C'est à ces derniers que devait revenir la possibilité de lancer des programmes de construction de logements sociaux sur les territoires des communes récalcitrantes, jusqu'à ce que celles-ci atteignent les quotas des 20 %. L'Etat aurait eu la possibilité de procéder à certaines réquisitions de logements et vendre ses terrains à moitié prix aux communes voulant construire des HLM. De plus, afin de favoriser la mixité sociale, toute nouvelle construction aurait du comprendre un taux de 25 % de logements sociaux ; si ce n'était pas le cas, certains logements auraient donc été assimilés d'office comme HLM et auraient été loués à des loyers plafonnés indépendamment du marché. La politique de logement se traduisait aussi par la possibilité des locataires de devenir propriétaires de leurs logements au bout d'un certain nombre d'années d'occupation.

A noter que le programme du centriste François Bayrou se rapprochait de celui de la gauche socialiste en instaurant un quota minimum de logements sociaux dans tout nouvel immeuble, parallèlement à la destruction des grandes barres HLM, dans le but de favoriser la mixité sociale. De plus, tout en souhaitant la hausse du quota par commune à 25 %, l'accès à la propriété privée était aussi favorisé. Si les élus locaux ne rempliraient leur devoir de construction, le préfet aurait pu se substituer au maire pendant une durée déterminée dans l'attribution des permis de construire.

Quant à la candidate des Verts, Dominique Voynet avait à coeur d'appliquer la loi SRU selon un point de vue écologique. La loi aurait été amenée à être remplacée par une loi favorisant la mixité sociale dans un cadre écologique. Celle-ci insistait moins sur le rôle des préfets, mais proposait une réquisition financière en multipliant l'amende par dix en cas de non application de la loi.

3.3.1.2. A droite : la primeur de la propriété privée

A l'inverse, les candidats de droite avaient une attitude plus partagée concernant l'avenir de la loi SRU. Si Philippe de Villiers était le seul à appeler à son abrogation, l'ensemble des candidats de droite étaient favorables à son maintien mais en donnant la primeur à une politique active d'accès la propriété privée. Nicolas Sarkozy l'avait d'ailleurs exprimé en ces termes : « Mon premier projet en matière de logement est de faire de la France un pays de propriétaires »^120(*).

Pour le nouveau Président de la République, le parc de logements sociaux est donc amené à être vendu à ses occupants à un tarif avantageux. Dès le mois de juillet 2007, une réforme fiscale pour les candidats à l'accession à la propriété est amenée à être enclenchée. Pour ce dernier, « la propriété est source de sécurité, de respect et de civilité » ; c'est ainsi que la plus large partie des HLM dans les quartiers difficiles sont destinés à être cédés.

Sans la supprimer, Nicolas Sarkozy compte sérieusement aménager la loi. En parallèle de la construction d'un nombre limité de logements pour résorber la crise, le candidat entend modifier la définition de ce qui sera comptabiliser dans les 20 %. Reprenant les principes des amendements de 1995, les logements aidés mais aussi les logements sociaux vendus (objectif de 40 000 par an) rentreront dans ces statistiques pendant cinq ans. Les logements intermédiaires (dont le tarif est plafonné à 50 % du prix des logements HLM) seront aussi comptabilisés dans les quotas. Avec ces principes, la loi sera peut-être amenée à perdre de son impact.

Et afin de favoriser la mixité sociale, chaque programme immobilier devra intégrer une part minimum de logements sociaux dans les zones où on en dénombre peu. Le pouvoir de construction reste entre les mains des collectivités locales et des incitations financières doivent être mises en place en faveur des élus bâtisseurs. Cependant, aucune allusion n'est faite à propos d'éventuels renforcements des sanctions.

3.3.2. Vers un renforcement de la loi en Ile-de-France : un nouveau SDRIF

3.3.2.1. Définition du SDRIF

Afin de s'adapter aux spécificités démographiques et à sa croissance urbaine, la région s'est dotée en 1965, du Schéma Directeur de la Région Ile-de-France (SDRIF). Ce document d'aménagement du territoire définit la politique locale à moyen et long terme et est opposable aux documents d'urbanismes nationaux. Respectant le code de l'urbanisme, dès sa création l'un des objectifs a été de corriger les disparités spatiales, sociales et économiques de la région.

D'abord élaboré sous l'autorité directe de l'Etat, la politique de décentralisation a permis le transfert des pouvoirs à la région depuis 1995. Le Schéma Directeur est désormais établi en concertation avec le préfet, les collectivités territoriales et les organismes socioprofessionnels et associatifs.

3.3.2.2. Le SDRIF 2007 et le logement social

En juin 2004, le Gouvernement a demandé officiellement l'ouverture de la révision du Schéma Directeur de la Région Ile-de-France, afin que les nouvelles législations dont la loi SRU faisait partie, soient intégrées.

En février 2007, le nouveau projet du Schéma Directeur a été présenté par la majorité régionale (composée du Parti Socialiste, Parti Communiste, Les Verts, Mouvement Républicain et Citoyen et Parti Radical de Gauche). Lors des débats, la question du logement a fait l'objet de vifs débats entre la majorité et l'opposition. Finalement, le Schéma Directeur a été adopté avec les voix de la majorité, l'UMP et le Front National (parce que le texte n'évoquait pas la question de l'immigration) votant contre et l'UDF s'abstenant.

Cependant, avant que le Schéma Directeur soit définitivement approuvé, ce dernier entrera dans une nouvelle phase de consultation, d'une part des personnes publiques associées et d'autre part, du ministre chargé de l'environnement, qui devront rendre leur avis pour fin juillet 2007. L'enquête publique devrait se tenir à l'automne 2007, avant une adoption du document par le Conseil régional début 2008. Dès lors, le document pourrait être transmis au gouvernement pour approbation par décret en Conseil d'État.

Par ce Schéma Directeur, la gauche entend mettre un terme à la crise du logement social qui, ces dernières années, s'est traduite par une hausse significative des loyers, tout comme la chute de la rotation des ménages, en particulier dans le parc social. Il en résulte encore un accroissement des exclusions des classes modestes et moyennes vers les périphéries des agglomérations ; quant aux parcs vacants, leurs nombres diminuent, et des logements en mauvais état ou mal situés trouvent désormais preneurs. Relancer la construction de logements dans une optique de rééquilibrage géographique afin de réduire les inégalités territoriales est l'un des aspects de ce nouveau Schéma Directeur visant à définir la politique de la région jusqu'en 2030.

Alors que le Schéma Directeur de 1994 prévoyait la construction de 53 000 logements par an,^121(*) l'objectif de 2007 a été fixé à 60 000, dont un tiers de logements sociaux (soit 1,5 millions logements d'ici 2030) ; le but étant entre autre de compenser la destruction du parc existant et de toujours résoudre la crise du nombre née dans les années 1990, tout en maintenant un taux significatif du parc vacant. Les facteurs démographiques entraînant une hausse significative de la population francilienne ont aussi été pris en compte. Parallèlement, la réhabilitation du parc social déjà existant est envisagée, tout en mettant en place les dispositifs nécessaires afin d'intégrer ces quartiers dans le tissu urbain, comme l'amélioration du réseau de transports et autres équipements de service.

Sur la question du logement social, la région entend mettre fin aux inégalités constatées sur son territoire. Actuellement, 51 % des logements sociaux en Ile-de-France sont concentrés dans 8,5 % des communes, et 188 communes de plus de 1 500 habitants sont en dessous du seuil de 20 % fixé par la loi SRU.

Grâce à son pouvoir de décision autonome par rapport à l'Etat, la région a voté un renforcement de l'article 55 de la loi en augmentant les objectifs du quota de logements sociaux dans le parc de résidences principales. Désormais, toutes les communes sont appelées à respecter l'issue des 20 % d'ici 2020 comme l'impose la loi SRU, mais elles devront aussi fournir un effort supplémentaire afin que le taux global de logements sociaux en Ile-de-France atteignent 30 %, en 2030. Ce programme a été élaboré à la demande du groupe communiste et des Verts^122(*), ces derniers rappelant que 74 % des ménages d'Ile-de-France sont éligibles au logement social. A l'heure actuelle, la moyenne des habitations sociales dans le région étant déjà de 23 %, les deux groupes estimaient qu'un objectif de 25 % d'ici 2030 était largement insuffisant.

Cependant, en fonction des régions, l'effort de construction demandé aux communes varie. Pour les 118 communes situées au coeur de l'agglomération parisienne, l'objectif est un parc social représentant 31 % du parc total, contre 22 % en 2005. Pour les 489 autres communes urbaines d'Ile-de-France, les habitations sociales sont amenées à passer de 30 %, contre 21 % actuellement. Enfin, pour les 674 communes rurales de la région, l'objectif est d'augmenter le quota en 25 ans de 2 % à 10 % de logements sociaux.

Pour arriver à cette finalité, la région a pour intention de construire 19 500 logements par an et acquérir dans le parc privé 14 000 habitations par an. De plus, il a été établi la « règle de un pour un, c'est-à-dire que chaque mètre carré de logement détruit doit être compensée par une superficie équivalente de logement »^123(*). Et la volonté de mixité sociale oriente la production de logements très sociaux dans les secteurs bénéficiant d'une bonne desserte en transports.

A noter que, contrairement à la loi SRU, ce plan élaboré par le SDRIF n'aura aucune valeur prescriptive. Les communes bâtisseuses se verront remettre des bonifications, mais la région n'aura pas le pouvoir de sanctionner les villes qui ne participent pas à cet effort supplémentaire.

Le nouveau Schéma Directeur mettant l'accent sur le logement social, l'opposition de droite s'est insurgée contre « le nouveau cadre de vie des Franciliens [qui] a été décidé de façon soviétique, et qui correspond à une vision idéologique et sectaire », comme l'a exprimé Roger Karoutchi, chef de file de l'opposition UMP du Conseil régional.^124(*)

Si la majorité et l'opposition s'est retrouvée sur les 1,5 millions de logements à construire d'ici 2030, les avis ont divergé quant au quota de logements sociaux à y intégrer. Les élus de droite en appelaient à un strict respect de l'article 55, en gardant l'objectif des 20 %^125(*) et en estimant que la « région devrait plutôt les aider par une politique d'incitation à atteindre les objectifs de la loi SRU »^126(*), comme le précisait Roger Karoutchi. Remettant en cause l'effort supplémentaire demandé aux communes, l'opposition a aussi dénoncé la perte d'autonomie des communes face au pouvoir exécutif dont dispose la région.

Ne devant être adopté définitivement qu'au premier trimestre 2008, l'élu UMP Roger Karoutchi avait annoncé son intention d'écrire à l'ensemble des maires et conseillers généraux d'Ile-de-France pour les inciter à ne pas soutenir ce Schéma Directeur. Une semaine auparavant, il avait déjà exprimé son souhait de déposer une exception d'irrecevabilité, l'avis du Conseil général de Paris n'ayant pas été recueilli comme le stipule le Code de l'urbanisme.

A noter que des renforcements de la loi s'observent au niveau local et sont pris à l'initiative des élus ou responsables locaux.

Ainsi, en juin 2006, le conseil municipal de la ville communiste de Nanterre déjà pourvue de 53,7 % de logements sociaux a inscrit dans son Plan Local d'Urbanisme (PLU) le renforcement de la loi SRU sur son territoire, en doublant le quota. Désormais, tous les promoteurs privés se voient dans « l'obligation de réaliser au moins 40 % de logements sociaux pour toute opération immobilière de plus de 1 200 m² située dans son territoire ». Cette mesure s'applique essentiellement sur les quartiers qui jusque-là étaient peu concernés par le logement social afin de permettre une meilleure homogénéité dans la répartition des HLM dans toute la ville et favoriser le développement de programmes sociaux. Et dans un département des Hauts-de-Seine où le prix du foncier explose, ce nouveau PLU doit permettre aux classes moyennes et modestes de continuer à se loger sur place.

Sans remettre en cause la construction de nouveaux HLM à Nanterre, Roger Karoutchi avait dénoncé que ce quota des 40 % s'appliquent uniquement aux constructions privées et pas à tout nouvel édifice. Il défendait une vision de la mixité sociale favorisant aussi les logements intermédiaires et les logements libres.

De même, le préfet du Val d'Oise n'a pas hésité à renforcer les sanctions à l'encontre des villes, en dessous la barre des 20 %. En 2006, il a obligé onze communes sur les vingt-huit en déficit de logements sociaux, à payer une amende du double de ce qui était prévu. La loi autorise en effet, le préfet à prendre un arrêté de carence à l'encontre des municipalités ne remplissant pas les objectifs. Et l'amende peut être majorée à 100 % pour les villes n'ayant rien construit dans les trois années prévue par le plan. Face à ces sanctions, le vice-président UMP du Conseil général du Val d'Oise et président de l'Union des maires du Val d'Oise, a déposé un recours devant le tribunal administratif.

Cependant, les sanctions supplémentaires liées à l'arrêté de carence ont porté leur fruit. Les onze communes concernées ont construit 140 logements sociaux pour la seule l'année 2006 contre 71 pour la période 2002-2004.

Conclusion

Que ce soit dans les années 1990 ou 2000, les lois relatives à la mixité sociale sont souvent nées pour répondre à une situation d'urgence : les émeutes de banlieue devenant récurrentes depuis le début des années 1980 ou la crise des logements sociaux se traduisant par une faible dynamique de construction. Le principe même de la mixité sociale n'est pas remise en cause par les différents bords politiques, qu'ils soient de gauche ou de droite. Cependant, les positions divergent sur la façon de mener à bien cet objectif. Si les gouvernements des deux tendances politiques se sont accordés sur les mesures favorisant la discrimination positive afin de réduire les inégalités, ce n'est plus que le premier groupe qui a instauré les mesures visant à la répartition des ménages modestes sur l'ensemble du territoire.

Ainsi le début des années 1990 a vu la mise en place de politique favorisant la mixité sociale à l'échelle des communes par des gouvernements de gauche. Mais par la suite, ces législations ont été vidées de leur contenu par les successifs gouvernements de droite, qui ont de nouveau privilégié les mesures reposant sur la discrimination positive et sur des politiques intensives d'accès à la propriété privée. De plus, avec ces législations sur la mixité sociale, l'Etat prenant un rôle grandissant, l'opposition de droite a systématiquement cherché à réduire son rôle au profit des collectivités territoriales.

C'est dans ce cadre que s'inscrit la loi SRU. Elaborée à la fin des années 1990, son but est de relancer la construction de logements sociaux et parvenir à favoriser la mixité sociale sans se référer à la discrimination positive. Néanmoins, dès la présentation de son projet de loi, elle a dû faire face à de nombreuses attaques de l'autre bord politique. Et elle a dû lutter contre les stéréotypes et les amalgames faits entre logements sociaux et problèmes sociaux (pauvreté, violence...) et particulièrement développé par les médias depuis les années 1980. Ainsi, les communes refusant cette loi SRU cherchaient avant tout « à protéger » leur territoire et préserver cette « ghettoïsation par le haut » qui se révèle être un obstacle au mélange social.

Perçue comme étant la législation la plus ambitieuse depuis le lancement de la politique de la ville, la loi SRU a fait parler d'elle à la hauteur de son ambition. Elle s'est vue défendue ou fustigée par l'ensemble de la classe politique ou par les associations qui en appelaient à son maintien ou à son retrait. Au fil des amendements, souvent lancé par les élus de droite, la loi SRU s'est retrouvé vidée en partie de sa substance, mais les polémiques qui ont suivi ont permis de retrouver l'esprit original.

Finalement, la loi SRU a réussi à légitimer son objectif des 20 % de logements sociaux par commune. La crise du nombre de l'habitat social qui peine à se résorber, la hausse de la demande et du nombre de familles éligibles à ce type d'habitat, ou encore la croissance des prix du foncier font de la loi SRU une législation qui désormais ne peut plus être abrogée. Même si certains élus cherchent à le contourner et même si Nicolas Sarkozy prône l'accès à la propriété privée, la loi sera maintenue ; elle est aujourd'hui devenue une référence.

D'ailleurs, la hausse des sanctions par les préfets va dans ce sens, tout comme le renforcement par certaines instances locales à leur échelle (comme c'est le cas en Ile-de-France avec le nouveau SDRIF). Et au début de l'année 2006, un sondage montrait l'attachement de l'ensemble de la société à cette loi. 64 % des personnes interrogées jugeaient « efficace » l'obligation de réaliser les 20 % de logements sociaux dans chaque commune et 68 % des maires avaient la même opinion concernant l'article 55 de la loi SRU.^127(*)

Désormais, si modifications il y a, celles-ci portent plus sur le caractère technique de la loi et les outils d'urbanisme (mise en place de nouveaux plans de cohérence territoriale...) mais ne remettent pas en cause l'esprit original de loi SRU.

La situation d'urgence étant toujours pressente, la loi Solidarité et Renouvellement Urbains ne peut plus être considérée comme une loi en péril.

La question est désormais de savoir quel degré d'impact lui donner ; selon les couleurs politiques du gouvernement, elle sera amenée à jouer un rôle plus ou moins contraignant. Mais comme l'analyse Thierry Repentin, sénateur socialiste de Savoie, « l'article 55 fait désormais partie du patrimoine législatif qui survivra à toutes les alternances politiques ».^128(*)

Annexes

Illustration 6 : Nombre de logements sociaux construits par année (1955-2005)

Illustration 7 : Les grands ensembles des années 1960 : un modèle de mixité sociale

		Grands ensembles		Milieu urbain		France entière
Groupes socioprofessionnels
des chefs de ménages
- Patrons de l'industrie et du	3 %		10 %		15 %
Commerce
- Cadres supérieurs et	10 %		11 %		7 %
professions libérales
- Employés et autres catégories	19 %		19 %		16 %
- Ouvriers et personnel de service	46 %		46 %		52 %
- Cadres moyens	22 %		14 %		10 %
Revenu mensuel (Francs 1965)	1 600 F 1 226 F
- Agglomération parisienne			1 670 F		1 000 F
- Villes de province			1 265 F		-
S'estimant mal logés	12 %		24 %		-
Déménagement (en un an pour	7 %		8 %		-
100 ménages)

	Quartiers	France
Taux d'activité (ensemble)	57,7	58,3
- Femmes de 15-64 ans	56,4	58,8
- Hommes de 20-24 ans	71,2	67,6
- Femmes de 20-24 ans	62,7	59,9
Taux de chômage (ensemble)	19,7	19,8
- Hommes de 20-24 ans	21,1	14,8
- Femmes de 20-24 ans	34	25,3
Actifs occupés dans la même commune	55,4	47,7
Locataires en HLM	55,3	14,6
Propriétaires	20,8	54,4
Proportion de moins de 20 ans	32,9	26,5
Proportion de 65 ans et plus	9,2	14,7
Etrangers	18,3	6,3
Etrangers hors Union Européenne	80,8	63,1
Ménages de six personnes et plus	7,5	3,2
Personnes seules	28,3	27,1
Ménages sans voitures	35,7	24,4

		% de voisinages tel que :
	Proportion dans	Proportion	Proportion serait nulle
	la population	est nulle⁽¹⁾	si la mixité était parfaite⁽²⁾
Diplômés > bac + 2	8,9	25,0	4,2
Sans diplôme (ou CEP)	38,6	6,0	0,0
Rémunérations fortes (1er décile)	10,0	43,2	16,6
Rémunérations faibles (dernier décile)	10,0	34,3	16,6
Etrangers	5,6	45,6	9,9
Familles monoparentales	7,2	33,2	14,9

⁽¹⁾ Pour chaque caractéristique, pourcentage de voisinage dont elle est absente.

⁽²⁾ Pour chaque caractéristique, quel serait le pourcentage de voisinage dont elle serait absente si elle était répartie de manière aléatoire sur le territoire.

Lecture : en 2002, 5,6 % des répondants à l'enquête sont étrangers. Dans 45,6 % des voisinages visités lors de lors de l'enquête, la proportion de personnes étrangères est nulle. En l'absence de ségrégation, seuls 9,9 % de ces voisinages seraient dans ce cas.

	Indicateur synthétique de ségrégation spatiale⁽¹⁾
	1991	1994	2002
Diplômés > bac + 2	3,0	3,1	3,3
Sans diplôme (ou CEP)	2,8	2,5	2,4
Rémunérations fortes (1er décile)	2,1	2,1	2,2
Rémunérations faibles (dernier décile)	1,6	1,6	1,7
Etrangers	1,9	1,7	1,8
Familles monoparentales	3,2	3,3	3,3

⁽¹⁾ Pour chaque caractéristique, l'indicateur correspond au rapport entre la dispersion observée (écart type de la distribution) des pourcentages des individus ayant cette caractéristique et la dispersion que l'on observerait si les personnes ayant cette caractéristique étaient réparties aléatoirement entre les voisinages. L'indicateur vaut 1 en l'absence de ségrégation selon le critère considéré et il est d'autant plus fort que la ségrégation est forte.

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* ³ Source : FOURCAUT Annie, « Quelle était belle la banlieue... ». L'Histoire n°315, décembre 2006.

* ⁴ Source : Ministère de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement. Rapport Direction Générale de l'Urbanisme de l'Habitat et de la Construction : les organismes de logement social.

* ⁵ Loi n° 57-908 du 7 août 1957 tendant à favoriser la construction de logements et les équipements collectifs. Paru au Journal Officiel, le 9 août 1957.

La « loi-cadre » du 7 août 1957 définie les ZUP. Mais elles ne seront véritablement instituée que par le décret du 31 décembre 1958. (Décret n° 58-1464 du 31 décembre 1958. Relatif aux zones à urbaniser par priorité. Paru au Journal Officiel, le 4 janvier 1958).

* ⁶ Loi n°70-612 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l'habitat insalubre. Paru au Journal Officiel, le 12 juillet 1970.

* ⁷ TOURAINE Alain, CLEUZIOU Nicole, LENTIN Françoise, Une société petite-bourgeoise : le HLM. Rapport. Centre de recherche d'urbanisme, 1966.

* ⁸ Loi n°77-1 du 3 janvier 1977 réformant le financement du logement. Paru au Journal Officiel, le 4 janvier 1977.

* ⁹ Source : Ministère du Logement. Bulletins statistiques de la Construction.

* ¹⁰ Le groupe « Habitat et Vie Sociale » est aujourd'hui considéré comme le prélude des politiques sociales de développement urbain. Créé en juin 1973, il rassemble, à l'instigation de Robert Lion, directeur de la construction, des hauts fonctionnaires aussi bien du ministère de l'Equipement que de l'action sociale ou du secrétariat à la Jeunesse. Cette structure, constituée pour l'amélioration des relations sociales dans les ensembles collectifs, n'est transformée que plus tard, par l'arrêté du 3 mars 1977, en une instance interministérielle. (Source : Le Centre des Archives Contemporaines)

* ¹¹ PIRON Olivier, Urbanisme et politique de l'habitat. Rapport pour le ministre délégué chargé du Logement. Paris : MELTE, direction de la construction, 1990. Cité dans STEBE Jean-Marc, La Réhabilitation de l'habitat social en France. Paris : Presses Universitaires de France, collection « Que sais-je ? » n°2987, 1995.

* ¹² A partir de 1988, le terme de « développement urbain » est employé en remplacement « Développement Social des quartiers ». Le but est d'éviter tout stigmatisation des quartiers difficiles en mettant en avant la notion de politique spécifique.

* ¹³ Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat. Parue au Journal Officiel, le 22 juillet 1994.

* ¹⁶ Circulaire du 30 novembre 1971 relative aux formes d'urbanisation adaptées aux villes moyennes. Paru au Journal Officiel, le 15 décembre 1971.

* ¹⁷ Une Zone d'Aménagement Concerté (ZAC) est une procédure du droit français de l'urbanisme instituée par la Loi d'Orientation Foncière du 30 décembre 1967 comme alternative aux Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP). Elle avait pour principal objet de faciliter la concertation entre les collectivités publiques et les promoteurs privés qui faisaient preuve de beaucoup de réticence à l'égard des ZUP. Accessoirement, il s'agissait aussi de procéder à une déconcentration des contrôles étatiques sur les opérations d'aménagement urbain et à une uniformisation de ceux-ci. (Source : Wikipédia. Article Zone d'Aménagement Concerté)

* ¹⁸ Circulaire du 21 mars 1973 relative aux formes d'urbanisation dites « grands ensembles » et à la lutte contre la ségrégation sociale par l'habitat. Paru au Journal Officiel, le 5 avril 1976.

* ¹⁹ Les immeubles ne doivent plus dépasser les 37 mètres de hauteur. Loi n°76-663 du 19 juillet 1976 modifiée relative aux installations classées pour la protection de l'environnement. Parue au Journal Officiel, le 20 juillet 1976.

* ²⁰ Extrait de la Circulaire du 21 mars 1973 relative aux formes d'urbanisation dites « grands ensembles » et à la lutte contre la ségrégation sociale par l'habitat

* ²¹ Cet article de la circulaire concernait les promoteurs immobiliers privés et non les maisons individuelles des accédants à la propriété privée.

* ²² Dans son ouvrage sur la mixité sociale, Hacène Belmessous émet l'hypothèse que cette politique des 20 % est plus discriminatoire que destinée à favoriser la mixité dans les grands ensembles. Il explique : « Faut-il comprendre "les 20 % de populations particulières" comme le souhait à demi-mot, de plafonner l'accès aux grands ensembles à "20 % d'étrangers" ? (...) Dans une France encore fortement traumatisée par la Guerre d'Algérie, l'objectif politique de cette "mixité" était de rendre invisible les populations nord-africaines dans la ville française. » (Source : BELMESSOUS Hacène, Mixité sociale : une imposture. Retour sur un mythe français. Nantes : L'Atalante, collection « Comme un accordéon », 2006. p. 12)

* ²⁴ Décret n°86-670 du 19 mars 1986 modifiant le Code de la construction et de l'habitation et relatif à l'attribution des logements gérés par les organismes d'habitation à loyer modéré. Paru au Journal Officiel, le 20 mars 1986.

* ²⁵ Article 1^e Loi n°90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Paru au Journal Officiel, le 2 juin 1990.

* ²⁶ En 2006, Barby comptait près d'un tiers de logements sociaux sur son territoire. Source : Conseil de développement. Compte rendu de l'Assemblée plénière du 23 janvier 2007.

* ²⁷ Cité dans SERAFINI Tonino, « Comment "la loi HLM" a survécu à la droite ». Libération, jeudi 13 juillet 2006.

* ³⁰ Loi n°86-1290 du 23 décembre 1986, dite « Loi Méhaignerie » tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière. Paru au Journal Officiel, 24 décembre 1986.

* ³¹ GEINDRE François, L'Attribution des logements sociaux. Paris : Ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement, 1989.

* ³² Circulaire n°90-26 du 30 mars 1990 relative à l'attribution des logements gérés par les organismes d'habitation à loyer modéré. Non parue au Journal Officiel. Le Moniteur des TPB, suppl. spécial n° 4511 bis, le 11 mais 1990.

* ³⁴ Loi n°95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat. Paru au Journal Officiel, le 24 janvier 1995.

* ³⁵ Conférence organisée par la Délégation Interministérielle à la Ville, 19 décembre 1990.

Cité dans TISSOT Sylvie, L'Etat et les quartiers : genèse d'une catégorie de l'action publique. Paris : Seuil, collection Liber/Pierre Bourdieu, 2007.

* ³⁷ Article 1^er Loi n°91-662 du 13 juillet 1991 loi d'orientation pour la ville. Paru au Journal Officiel, le 19 juillet 1991.

* ³⁸ Plan Local d'Habitat (PLH) : instauré par les lois de 1983 sur la décentralisation, les PLH entendent lutter contre l'exclusion au niveau spatial. Elle doit contrecarrer les tendances constatées, aujourd'hui, à une trop grande spécialisation des espaces urbains, en imposant dans les grandes agglomérations la mixité du logement privé et du logement social. (Source : Ministère de la Cohésion Sociale)

* ³⁹ Cité dans SERAFINI Tonino, « Comment la "loi HLM" a survécu à la droite ». Libération, jeudi 13 juillet 2006.

* ⁴⁰ Cité dans CHATAIN Jean, « Le sens d'un vote ». L'Humanité, lundi 3 juin 1991.

* 41 Loi n°96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Paru au Journal Officiel, le 15 novembre 1996.

* ⁴² Loi n°98-657 du 29 juillet 1998 loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Paru au Journal Officiel, le 31 juillet 1998.

* ⁴³ Cité dans CREPEL Sébastien, « A droite, on ne cohabite pas ». L'Humanité, jeudi 14 novembre 2002.

* ⁴⁴ Cité dans « Loi SRU : Le Conseil Constitutionnel valide l'objectif de la mixité sociale dans l'habitat. Communiqué de presse, 8 décembre 2000 ».

* ⁴⁵ Logement conventionné (hors HLM) : régime juridique de location par lequel le bailleur signe une convention avec l'Etat, en contrepartie d'une aide qu'il a obtenue pour construire ou faire des travaux dans un logement. La convention ouvre droit à l'Aide Personnalisée au Logement (APL) pour les locataires remplissant certaines conditions. (Source : Service-Public. Le portail de l'administration française)

* ⁴⁶ Cité dans Clerget Michel, « Plan de relance pour la construction de logements sociaux. Un milliard pour les HLM ». L'Humanité, jeudi 8 mars 2001.

* ⁴⁷ Source : Fondation Abbé Pierre, L'état du mal logement. Rapport annuel 2007.

* ⁴⁹ La proportion des logements insalubres dans le parc de résidences principales a fortement diminué au cours des vingt-cinq dernières années, passant de 27 % en 1978, 15 % en 1984, et 4 % en 1996.

* ⁵⁰ Le surpeuplement est calculé en fonction du nombre de pièce standard pour un logement, c'est-à-dire deux. Entre les deux recensements de 1990 et 1999, le nombre de ménages concernés par le surpeuplement a diminué de 20 %.

* ⁵² ZEIDMAN Claude, Article « Mixité » in AKOUN André et ANSART Pierre (dir.), Dictionnaire de sociologie. Paris : Le Robert Seuil, 1999.

* ⁵³ BRUN Jacques, SEGAUD Marion, DRIANT Jean-Claude, Dictionnaire critique de l'habitat et du logement. Paris : Armand Colin, 2003.

* ⁵⁵ Sophie Body-Gendrot, « L'insécurité. Un enjeu majeur pour les villes ». Sciences humaines n° 89, décembre 1998.

* ⁵⁶ LOCHARD Guy, La « question des banlieues » à la télévision française. Mise en évolution d'un conflit de représentation in DELPORTE Christian (dir.), Médias et villes (XVIII^ème-XX^ème) : actes du colloque des 5 et 6 décembre 1997. Tours : CEHVI, collection « Publications de l'Université François-Rabelais de Tours », 1999.

* ⁵⁷ Edition régionale de Paris Ile-de-France. France 3, le 19 avril 2007.

* ⁵⁸ En 2006, la ville compte 5,4 % de logements sociaux sur son territoire.

* ⁵⁹ Cité dans « A Saint-Maur, "le scandale des immeubles vides" ». Saint-Maur Blog, vendredi 2 décembre 2005.

* ⁶¹ Voir en particulier l'enquête de PINÇON Michel et PINÇON-CHARLOT Monique, Dans les beaux quartiers. Paris : Seuil, 1989 ou encore celle de LE WITA Béatrix, Ni vue ni connue. Paris : Edition de la Maison des Sciences de l'Homme, 1998. Ces enquêtes s'intéressent au regroupement et aux coutumes des classes bourgeoises. Dans son ouvrage Le Ghetto français, Eric MAURIN illustre le même constat quant à l'« entre-soi » des classes aisées.

* ⁶³ ELIAS Abdellah et MAMOUDOU Ozean, « Un autre handicap : celui d'être étiqueté Val-Fourré ». Le Monde, mardi 4 juin 2002.

* ⁶⁴ MAURIN Eric, Le Ghetto français. Enquête sur le séparatisme social. Paris : Seuil, collection « La République des idées », 2004.

* ⁶⁵ LELÉVRIER Christine, « Mixité : d'un idéal social aux incertitudes des politiques urbaines. Revue urbanisme n°340, janvier/février 2005.

* ⁶⁶ Décret n°96-979 du 30 octobre 1996 modifiant le code de construction et de l'habitation relatif à l'attribution des logements sociaux. Paru au Journal Officiel, le 9 novembre 1996.

* ⁶⁷ Les entreprises de moins de cinquante salariés peuvent bénéficier d'une exonération de taxes et de charges, une partie de ces exonérations reposant sur le fait d'embaucher au moins 20 % d'habitants du quartier.

* ⁶⁸ Par exemple, la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dite « Loi Pasqua » n'accordait plus aucun rôle aux préfets.

* ⁶⁹ PLU : principal document d'urbanisme de planification de l'urbanisme communal ou éventuellement intercommunal. Il remplace le plan d'occupation des sols (POS) depuis la promulgation de la loi SRU. Les petites communes se dotent souvent quant à elles d'une carte communale. Cependant une commune de petite taille mais soumise à une forte pression foncière (commune littorale) ou à de forts enjeux paysagers ou architecturaux (commune appartenant à un Parc Naturel Régional) a tout intérêt à se doter d'un PLU. (Source : Wikipédia. Article Plan Local d'Urbanisme)

* ⁷⁰ SCOT : document d'urbanisme fixant, à l'échelle de plusieurs communes ou groupements de communes, les principes fondamentaux de l'organisation du territoire et l'évolution des zones urbaines, afin de préserver l'équilibre industriel, touristique, agricole et naturel. Instauré par la loi SRU, il fixe les objectifs des diverses politiques publiques en matière d'habitat, de développement économique, de déplacements. (Source : Wikipédia. Article Schéma de Cohérence Territoriale)

* ⁷¹ ESTEBE Philippe, « L'habitant ou le cher disparu. Disparition, apparition et résurgences de l'habitant comme figure de la participation politique en France ». Les Cahiers de la sécurité n°49, 2002.

* ⁷² TOUBON Jean-Claude, « Du droit au logement à la recherche de la diversité ». Homme et migrations n°151-152, février/mars 1992.

* ⁷³ PINÇON Michel, « Habitat et mode de vie, la cohabitation des groupes sociaux dans un ensemble HLM ». Revue française de sociologie, octobre/décembre 1981.

* ⁷⁴ BEHAR Daniel, « Vieilles lunes dans les HLM ». Libération, lundi 13 mars 2000.

* ⁷⁵ SELOD Harris, La Mixité sociale et économique in MAUREL François (dir.), Villes et économie. Paris : La Documentation française, 2004.

* ⁷⁶ Cité dans DURIEZ Isabelle, « "Ce texte est un tract, pas une loi". Par Eric Rouault, maire de Rancy ». L'Humanité, mercredi 8 mars 2000.

* ⁷⁷ Cité dans « Pauvres petites villes riches ». Marianne, semaine du mardi 13 mars 2001 au lundi 19 mars 2001.

* ⁷⁸ Cité dans « Pauvres petites villes riches ». Marianne, semaine du mardi 13 mars 2001 au lundi 19 mars 2001.

* ⁷⁹ MAURIN Eric, « La ségrégation territoriale en France, son évolution et ses principes ». Revue urbanisme n°340, janvier/février 2005.

* ⁸⁰ Le dispositif, en vigueur depuis fin 2005, a pour objectif de permettre aux ménages les plus modestes de devenir propriétaire de leur pavillon avec un budget limité à 100 000 €. (Source : www.borloo-de-robien.com)

* ⁸¹ Cité dans SERAFINI Tonino, « Comment la "loi HLM" a survécu à la droite ». Libération, jeudi 13 juillet 2006.

* ⁸² Cité dans « Le serpent de mer de la loi SRU en discussion au Parlement le 30 mai 2006... Patrick Ollier au charbon ». AFP, mercredi 31 mai 2006.

* ⁸³ Cité dans « Retrait de l'amendement Ollier concernant le quota de 20% de logements vide à atteindre... ». AFP, jeudi 1^er juin 2006.

* ⁸⁴ DURIEZ Isabelle, « "Ce texte est un tract, pas une loi". Par Eric Rouault, maire de Rancy ». L'Humanité, mercredi 8 mars 2000.

* ⁸⁵ Au 1^er janvier 2005, les taux de logements sociaux étaient de : 4,3 % pour Le Raincy ; 11 % pour Les Pavillons-sous-Bois ; 14,3 % pour Neuilly-Plaisance ; 2,2 % pour Coubron ; 2,7 % pour Gournay-sur-Marne et 2,1 % pour Vaujours.

* ⁸⁶ Communiqué de presse : création d'une Coordination pour la diversité urbaine. Cité sur Le blog de campagne d'Eric Raoult.

* ⁸⁷ ?, « Logement social : mobilisation des élus de gauche à Arcueil ». Première heure, ? octobre 2005.

* ⁸⁸ Maires d'Arcueil, Bagneux, Bobigny, Cachan, Clamart, Clichy-la-Garenne, Fontenay-aux-Roses, Fresnes, Gennevilliers, Gentilly, L'Ile-Saint-Denis, Le Kremlin-Bicêtre, L'Haÿ-les-Roses, Limeil-Brevannes, Malakoff, Orly, Paris (IIème, IIIème, XIIIème, XVIIIème arrondissement), Villejuif et le Président de Plaine-Commune.

* ⁸⁹ Exemple des taux de logements sociaux parmi les villes signataires : Arcueil (45 %) ; Gennevilliers (64 %) ; Bagneux (50 %) ; L'Ile-Saint-Denis (69 %) ; Bobigny (55 %).

* ⁹¹ Plate-forme d'action et de travail du groupe de pression « Au nom de la loi SRU ».

* ⁹² CHAPUIS Dominique, « Ile-de-France : 188 communes au-dessous de 20 % d'habitat social ». Les Echos, ? octobre 2005.

* ⁹³ La lettre était aussi signée par Médecins du Monde, ATD-Quart Monde, la Fédération de l'Entraide Protestante, le Secours catholique, l'Armée du Salut et Droit au logement

* ⁹⁴ Cité dans VAYSSE Françoise, « Article 55 de la loi SRU: jusqu'où ira Jacques Chirac ? ». Le Moniteur-expert.com, mardi 22 novembre 2002.

* ⁹⁷ Aujourd'hui, Auvers-sur-Oise est toujours dirigé par Jean-Pierre Béquet.

* ⁹⁸ Cité dans ZANETTA Olivier, « Maires à l'amende dans le Val d'Oise ». Le Monde pour Matin Plus, lundi 12 mars 2007.

* ⁹⁹ Ville d'Auvers-sur-Oise. Procès verbal de la séance du conseil municipal du mardi 27 juin 2006 (n°3-2006).

* ¹⁰² Cité dans CREPEL Sébastien, « A droite, on ne cohabite pas ». L'Humanité, jeudi 14 novembre 2002.

* ¹⁰³ TRANSPARENCE ET DEMOCRATIE LOCALE, « Mystification à la Fontaine Bertin, une de plus ! ». Franconville le journal, rubrique « Tribune libre », décembre 2006.

* ¹⁰⁴ Cité dans MORAN Jacques, « "Construire mais où ?". Entretien avec Jacques Bourgoin, maire de Gennevilliers ». L'Humanité, mercredi 21 septembre 2005.

* ¹⁰⁵ Source : Ministère de l'Emploi, de la Cohésion sociale et de la Ville.

* ¹⁰⁶ Source : Fondation Abbé Pierre. L'état du mal logement. Rapport annuel 2007.

* ¹⁰⁷ La loi SRU avait fixé comme objectif la construction de 62 100 logements pour trois ans soit 20 700 par an.

* ¹⁰⁸ Source : Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

* ¹¹³ Loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat. Parue au Journal Officiel le 3 juillet 2003.

* ¹¹⁴ Les cinq difficultés concernaient les SCOT, les PLU, le développement durable des communes rurales, l'aménagement des communes de montagne et les problèmes de financement des réseaux.

* ¹¹⁵ Loi n°2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Parue au Journal Officiel n°177, 2 août 2003.

* ¹¹⁶ Loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Parue au Journal Officiel, le 19 janvier 2005.

* ¹¹⁷ Loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant sur l'engagement national pour le logement. Parue au Journal Officiel, le 16 juillet 2006.

* ¹¹⁸ Le logement conventionné est soumis à régime juridique de location par lequel le bailleur signe une convention avec l'Etat, en contrepartie d'une aide qu'il a obtenue pour construire ou faire des travaux dans un logement. La convention ouvre droit à l'Aide Personnalisée au Logement (APL) pour les locataires remplissant certaines conditions. (Source : Service-public.fr)

* ¹¹⁹ Le logement très social se caractérise par l'intervention d'un «tiers social ». Le logement très social substitue au rapport bailleur/locataire un rapport Etat/personne défavorisée quasi tutélaire. (Source : BALLAIN René et MAUREL Elizabeth, Le Logement très social. Extension ou fragilisation du droit au logement ?. Paris : Editions de l'Aube, 2002).

* ¹²¹ En réalité, en moyenne 43 000 logements par an ont été réalisés entre 1990 et 2005.

* ¹²² Amendement n°60. Défendu en séance du Conseil régional par les Verts. Février 2007.

* ¹²³ Chapitre 2.1 : Viser 60 000 logements par an pour offrir un logement à tous les Franciliens in Schéma Directeur de la Région Ile-de-France, 2007.

* ¹²⁴ « Quand la Région souhaite imposer sa loi aux communes ». Ile-de-France. Le Journal du conseil régional, rubrique « Tribune libre », avril-mai 2007.

* ¹²⁵ Amendement n°27. Défendu en séance du Conseil régional par l'UMP. Février 2007.

* ¹²⁶ Cité dans CHAPUIS Dominique, « L'Ile-de-France se pose en gendarme de la loi SRU ». Les Echos, jeudi 15 décembre 2005.

* ¹²⁷ Sondage Nexity-TNS Sofres réalisé en janvier 2006 auprès de 1 000 personnes et 400 maires de France.

* ¹²⁸ SERAFINI Tonino, « Comment la "loi HLM" a survécu à la droite ». Libération, jeudi 13 juillet 2006.

La Loi SRU : une loi en péril ? Controverses et difficultés d'application

LEVRON Caroline

Mémoire mené sous la direction de

CONTROVERSES ET

DIFFICULTÉS D'APPLICATION

UFR SSA - Master 1 Science Sociale

Table des matières

Index des sigles utilisés..................................................................... 8

Introduction................................................................................... 9

La mixité sociale : un objectif devenu inévitable

Les difficultés d'application de la loi SRU

2.5.2.1. Présentation de la ville..................................................... 80

2.5.2.2. La ville et le logement social............................................. 81

2.5.3.1. Présentation de la ville..................................................... 83

2.5.3.2. La ville et le logement social............................................. 84

2.5.3.3. Val-et-Forêt et le logement social........................................ 86

2.5.4.1. Présentation de la ville..................................................... 89

2.5.4.2. La ville et le logement social............................................. 89

Quel avenir pour la loi SRU ?

Bibliographie générale......................................................................116Index des sigles utilisés

Introduction

Première partie

La mixité sociale : un objectif devenu inévitable

mais difficile à mettre en place

1.1. Le logement social de 1945 aux années 1970

1.1.1. Les années 1950 : l'âge d'or

1.1.1.1. Les logements insalubres...

1.1.1.2. ... remplacés par les grands ensembles

1.1.2. Dès la fin des années 1960 : la genèse d'une crise

1.1.2.1. Les premiers habitants des grands ensembles...

1.1.2.2. ... accèderont en majorité à la propriété privée

1.1.2.3. Des disparités déjà visibles en Ile-de-France

1.2. Des années 1980 à l'an 2000

1.2.1. Entre crise et réhabilitation

1.2.1.1. La réhabilitation comme nouvelle politique...

1.2.1.2. ... au détriment de la construction de logements sociaux

1.2.2. Les chiffres en 2000

1.2.2.1. En France14(*)

1.2.2.2. En Ile-de-France15(*)

Le tableau suivant présente la situation du logement social en Ile-de-France :

Illustration 2 : Nombre et part des HLM dans l'ensemble des logements en 1999

1.3. Des législations sans lendemain

1.3.1. 1971 - 1973 : les circulaires d'Olivier Guichard

1.3.1.1. En finir avec les grands ensembles

1.3.1.2. Un objectif inédit : la mixité sociale

1.3.2. 1990 : la loi Besson

1.3.2.1. Le retour en force de l'Etat...

1.3.2.2. ... qui définit la mixité sociale comme un enjeu

1.3.3. 1991 : la Loi d'Orientation pour la Ville (LOV)

1.3.3.1. Une loi née dans l'urgence

1.3.3.2. Les principes de la LOV

1.3.3.3. Une vie éphémère

Deuxième partie

Les difficultés d'application de loi SRU

2.1. Présentation de la loi SRU

2.1.1. La naissance de la loi : historique

2.1.2. Le cadre juridique de l'article 55

2.1.2.1. Les communes concernées

2.1.2.2. Les sanctions

2.1.2.3. La comptabilisation des logements sociaux

2.1.2.4. La réalisation du quota de 20 %

2.2. Les enjeux de la loi SRU

2.2.1. Relancer la construction avec l'aide de l'Etat

2.2.2. Lutter contre l'habitat insalubre

2.2.2.1. Définition du « mal-logement »

2.2.2.2. Les chiffres du mal-logement en 200048(*)

2.2.2.3. Les mesures préconisées par la loi SRU

2.2.3. L'enjeu fondamental : favoriser la mixité sociale

2.2.3.1. Définition de la « mixité sociale » : une notion floue

2.2.3.2. Loi SRU et mixité sociale : la politique en évolution

2.3. L'absence de consensus face à la loi

2.3.1. Un problème initial : l'image controversée des logements sociaux

2.3.1.1. L'imaginaire des « cités HLM »

2.3.2.1. Médias et banlieues : le traitement journalistique

2.3.2. Des clivages sociologiques et politiques persistants

2.3.2.1. La ghettoïsation par le haut60(*)

2.3.2.2. Le clivage gauche-droite : deux approches de la mixité...

2.3.2.3. ... et du rôle à donner à l'Etat

2.3.3. Réserves et refus face à la loi : les arguments

2.3.3.1. L'« entre-soi » : un principe nécessairement négatif ?