Les OGM face à la question de la sécurité alimentaire: controverse et dilemme

CHAPITRE II/ le droit, instrument de contrôle des risques biotechnologiques

Devant la menace réelle ou potentielle que peuvent représenter les OGM sur l'existence humaine, le droit est un instrument de contrôle des risques découlant de l'invasion biotechnologique. Le présent chapitre nous permettra non seulement de faire l'état des lieux de la réglementation (Section 1) mais aussi de réfléchir sur la problématique de la responsabilité et de la réparation (Section 2) en cette matière.

Section 1 : l'état des lieux de la biosécurité dans le monde

On envisagera dans un premier paragraphe, l'étude de la biosécurité au plan international, puis dans un second paragraphe, la biosécurité dans le contexte régional africain

Paragraphe 1 : au plan international

On entend généralement par biosécurité, « L'ensemble des politiques et procédures adoptées pour assurer une application saine de la biotechnologie moderne dans tous les domaines notamment ceux de la médecine, de l'agriculture, de l'industrie et de l'environnement, en évitant de mettre en danger la santé publique et l'environnement »¹⁵⁸. En droit international, un certain nombre de dispositions engagent les Etats à la prudence. Le chapitre 16 de l'Agenda 21 ne rejette pas les biotechnologies mais précise qu'à elles seules, ces dernières ne sauraient résoudre l'ensemble des problèmes de l'environnement et que « le réalisme doit tempérer les espoirs qu'elle suscite ». La Convention sur la diversité biologique de 1992 est plus réservée : chaque partie contractante doit mettre en place des moyens pour « réglementer, gérer ou maîtriser les risques associés à l'utilisation et à la libération d'organismes vivants modifiés résultants de la biotechnologie »¹⁵⁹. L'article 8 al.g rappelle les risques que font peser les OGM sur l'environnement, en particulier sur la biodiversité et même sur la santé de l'homme. De façon moins directe, mais cependant explicite, la Convention sur le droit de la mer de 1982 envisage, dans son article 196, les dangers de l'introduction non seulement d'espèces exotiques, mais aussi d'espèces nouvelles pouvant provoquer dans le milieu marin des changements considérables et nuisibles. De même, l'article 22 de la Convention de New York, du 21 mai 1997, sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation, engage les Etats riverains du cours d'eau à prendre « toutes les mesures nécessaires pour prévenir l'introduction dans un cours d'eau international d'espèces étrangères ou nouvelles qui risquent d'avoir des effets préjudiciables pour l'écosystème du cours d'eau ».

Un sérieux pas en avant a été fait avec l'adoption dans le cadre de la Convention sur la Diversité Biologique(CDB), le 29 janvier 2000, du Protocole de Carthagène sur les risques biotechnologiques biologique. Il importe de faire une analyse de cet instrument inédit.

A Le Protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques relatif

à la Convention sur la diversité biologique

Après en avoir décrit le contexte, nous en fournirons les stipulations.

1- Le contexte 

- Le protocole de Carthagène, prolongement de la Convention sur la Diversité Biologique 

La CDB adoptée au sommet de Rio le 22 mai 1992 et entrée en vigueur le 29 septembre 1994 a pour but de protéger la diversité biologique, qu'il s'agisse d'écosystèmes, d'espèces ou de ressources génétiques. Pour ce faire, elle établit un cadre commun destiné à servir de référence aux politiques nationales traitant à la fois de la conservation et de l'exploitation des ressources biologiques. Ratifiée par la plupart des pays, cette convention est un instrument innovant : d'une part elle a rompu avec la logique des accords sectoriels en traitant les problèmes dans leur globalité ; d'autre part, elle reconnaît à chaque pays le droit souverain d'exploiter ses ressources biologiques, à charge pour lui de les gérer de manière durable au travers de stratégies nationales.

L'article 19 paragraphe 3 de la convention ouvre la possibilité en outre de conclure un protocole « comprenant notamment un accord préalable donné en connaissance de cause définissant les procédures appropriées dans le domaine du transfert, de la manutention et de l'utilisation en toute sécurité de tout organisme vivant modifié résultant de la biotechnologie qui risquerait d'avoir des effets défavorables sur la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique ». C'est dans ce cadre qu'ont été entreprises en 1996 des négociations à Carthagène (Colombie) qui se sont achevées à Montréal le 29 janvier 2000 et qui ont abouti à la rédaction du Protocole de Carthagène sur les risques biotechnologiques¹⁶⁰.

Comme l'indiquent Kyn ANDERSON et Chantal M. Pohl NIELSEN, dans un article intitulé

Cultures transgéniques, politiques commerciales et OMC, « Ce protocole n'a pas été uniquement adopté sous l'impulsion des pays riches ; certains pays en voie de développement le soutiennent également, car ils craignent que leurs territoires puissent être utilisés pour des expérimentations de mises en culture de produits OGM ». Cet élément de contexte permet de mieux comprendre le contenu du protocole et les enjeux de sa mise en oeuvre.

2- Les stipulations du protocole de Carthagène

L'objectif du protocole est d'encadrer la manipulation et les échanges transfrontières d'organismes vivants modifiés résultant de la biotechnologie. Cet objectif doit être mis en oeuvre par les Etats signataires, qui conservent par ailleurs le droit de prendre des mesures plus rigoureuses que celles prévues par le protocole, à condition qu'elles soient compatibles avec ses objectifs, mais aussi avec les autres obligations imposées par le droit international¹⁶¹. La conséquence de ces stipulations est de permettre à un pays de restreindre l'importation d'organismes vivant modifiés même en l'absence de preuves scientifiques quant au caractère nuisible de ces organismes tant sur la diversité biologique que sur la santé humaine. Le protocole procède en outre à une définition précise des notions suivantes : l'utilisation en milieu confiné l'exportation et l'importation, l'organisme vivant modifié, la biotechnologie moderne¹⁶²,...de la sorte, le champ d'application du protocole est clairement défini : il s'applique aux mouvements transfrontières, au transit, à la manipulation et à l'utilisation de tout organisme vivant possédant une combinaison de matériel génétique inédite obtenue par recours à la biotechnologie moderne. Les produits pharmaceutiques à usage thérapeutique humain et les organismes vivants modifiés destinés à être utilisés en confinement n'entrent pas dans le champ d'application du protocole¹⁶³. On pourrait en déduire que ces différents domaines de la biotechnologie moderne, a priori ne font pas peser de risque sur l'existence humaine.

Le protocole institue par ailleurs un cadre permettant d'assurer la transparence des échanges d'organismes vivants modifiés : tout mouvement transfrontière de ces organismes doit faire l'objet d'une procédure de contrôle et d'information¹⁶⁴. L'exportateur est obligé d'informer la partie importatrice d'éléments techniques précis, qui permettent à celle-ci, après en avoir accusé réception, d'évaluer les risques de sa transformation ou de sa dissémination dans l'environnement et dans l'alimentation humaine et animale. Le principe de précaution est pleinement affirmé, puisque la partie importatrice peut interdire ou soumettre à des conditions tout mouvement transfrontière d'un organisme vivant modifié dont elle est destinataire, même en cas d'insuffisance des informations scientifiques disponibles ou d'absence de certitudes scientifiques¹⁶⁵.

Le protocole renvoie aux Etats parties le soin de prendre les mesures appropriées en matière de gestion des risques et en cas de mouvements non intentionnels¹⁶⁶.

Il définit également de manière précise et contraignante les standards applicables à la documentation devant accompagner tout organisme vivant modifié, afin d'en assurer la traçabilité¹⁶⁷. Il revient à chaque partie de désigner un correspondant national chargé d'assurer la liaison avec le secrétariat de la Conférence des Parties. Chaque partie devra en outre désigner quelles sont les autorités nationales compétentes pour la mise en oeuvre du protocole. Dans le cadre de l'avant-projet de loi ivoirien de biosécurité, il s'agit d'un organe spécial dénommé Comité national de biosécurité¹⁶⁸. Un centre d'échange pour la prévention des risques biotechnologiques sera créé afin de faciliter les échanges d'informations sur les produits vivants modifiés et le protocole précise le régime de publicité des informations recueillies par ce centre¹⁶⁹. Ce centre d'échange d'informations doit constituer la tête d'un réseau d'informations regroupant trois types d'informations : les réglementations nationales afférentes aux organismes vivants modifiés ; les résumés des évaluations des risques ou des études relatives à ces organismes qui ont été conduites en application des réglementations nationales ; les décisions finales prises par chaque partie au terme de ces évaluations et études. Les opérateurs économiques pourront ainsi obtenir des informations sur les réglementations nationales auxquelles ils doivent satisfaire. Les autorités nationales pourront pour leur part échanger des informations de telle sorte que la prise de décision leur sera facilitée. Toute personne aura par ce biais accès aux informations non confidentielles remises au centre d'échange. Par ailleurs, le protocole encourage l'éducation et la sensibilisation du public sur les risques que présentent les organismes vivants modifiés¹⁷⁰ et il invite les parties à procéder à des études de l'impact socioéconomique de l'importation de ces organismes¹⁷¹. Un processus d'élaboration de règles et de procédures internationales en matière de responsabilité et de réparation pour les dommages résultant de mouvements transfrontières d'organismes vivants modifiés doit être enclenché dès la première réunion des Parties et aboutir dans un délai indicatif de quatre ans¹⁷². Enfin le protocole définit les institutions chargées de mettre en oeuvre ses stipulations¹⁷³ et prévoit le mécanisme de financement de ces institutions¹⁷⁴. Aucune institution nouvelle n'est créée puisque la Conférence des Partie de la Convention de 1992 reçoit la charge d'assurer l'application du protocole. Son secrétariat en sera assuré par le secrétariat existant.

L'intérêt majeur du Protocole de Carthagène est d'imposer le principe de précaution dans le droit international, y compris commercial. Même s'il n'est pas très exigeant sur l'information des consommateurs sur les risques que présentent certains produits dérivés d'OGM, il dépasse de loin la position des principaux pays exportateurs d'OGM

3- Quelle articulation avec les accords de l'OMC ?

Les accords multilatéraux en matière d'environnement constituent une catégorie d'accords à part entière. Ils n'entraînent donc aucune relation de subordination par rapport aux autres corpus de règles internationales, tels que les accords de l'OMC. La question de l'articulation de ces accords avec ceux de l'OMC se pose avec acuité. Il est en effet possible qu'une mesure de nature environnementale ayant un impact commercial prise par une partie au protocole soit attaquée par un Etat devant l'organe de règlement des différends de l'OMC. L'OMC est de plus en plus regardante sur la question de la compatibilité des accords multilatéraux en matière d'environnement avec les règles du commerce international. Mais les discussions actuelles au sein du comité du commerce et de l'environnement, n'ont pour l'instant pas débouché sur une position commune. Cette situation souligne la difficulté constante d'articulation entre le droit international de l'environnement et le droit international du commerce ; en dépit de tout, il apparaît indispensable que l'OMC intègre certains principes, tels que le principe de précaution, dans son corpus de règles, afin que le commerce des OGM soit encadré et transparent conformément aux dispositions du protocole de Carthagène.

On peut penser qu'avec le protocole de Carthagène, on entre dans la problématique d'une future organisation mondiale de l'environnement, comme la France le préconise. En tout état de cause, l'articulation du droit international de l'environnement avec les règles de l'OMC doit être améliorée. Le prochain cycle de négociations devrait ainsi permettre que le principe de précaution soit enfin consacré par cette organisation. Il s'agit en effet qu'en cas de doute sérieux sur les risques induits par la consommation ou l'utilisation d'un produit, celui-ci puisse être retiré sans qu'un Etat n'encourre de sanctions prévues par l'organe de différends

de l'OMC. L'entrée en vigueur du protocole de Carthagène et le prochain cycle de négociations de l'OMC sont donc décisifs pour conforter le principe de précaution, tout en évitant son instrumentalisation à des fins protectionnistes, dans un domaine où la connaissance scientifique peut évoluer rapidement.

En somme, le protocole de Carthagène constitue une avancée en termes de transparence et d'informations tant à l'égard des Etats que des consommateurs. En jetant par ailleurs les bases d'une coopération renforcée entre les pays développés et les autres du tiers-monde, il s'inscrit bien dans la logique de développement durable défendue au sommet de Johannesburg. Dans l'attente d'une meilleure articulation entre le droit international de l'environnement et les règles de l'OMC, le protocole de Carthagène constitue un signal fort adressé aux pays réticents à l'égard du principe de précaution. Il consacre en effet, la nécessité d'améliorer la transparence et l'information du public sur l'impact des manipulations génétiques.

B- Le cadre de biosécurité dans l'espace communautaire européen

1- Présentation de la réglementation

Le 22 septembre 2003, la communauté européenne a adopté formellement deux règlements sur la traçabilié et l'étiquetage des OGM. Le premier vise à définir une procédure communautaire centralisée et transparente d'évaluation de la sécurité sanitaire et d'autorisation des aliments à destination des hommes et des animaux lorsqu'ils ont été génétiquement modifiés ou produits à partir d' OGM, ainsi que des prescriptions d'étiquetage harmonisées et complètes en vue d'offrir aux consommateurs et aux utilisateurs des informations exactes sur les produits, leur composition et leur qualité.

Le second règlement modifie la directive 2001/18/CE¹⁷⁷et fournit un cadre harmonisé pour la traçabilité des OGM et des produits destinés à l'alimentation humaine ou animale produits et dérivant d'OGM dans le but de faciliter l'étiquetage exact, la surveillance des effets sur l'environnement et le retrait de ces produits.

2- Objectifs de la réglementation :

L'adoption d'un cadre réglementaire régissant la traçabilité et l'étiquetage des OGM vise à prévenir les risques biotechnologiques. D'une manière générale, la traçabilité permet de suivre chaque ingrédient depuis sa source jusqu'au produit fini. Dans le cas des OGM, la mise en place d'un système uniformisé de traçabilité permet l'identification et la surveillance des effets indésirables à long terme sur l'environnement et la santé humaine ou animale et, donc, de retirer du marché des produits quand un risque est établi. Par ailleurs, elle donne à tout acteur susceptible d'être en contact avec les OGM des informations sur la composition d'un produit. Grâce à la traçabilité, le contrôle de l'étiquetage est alors plus aisé car il est possible de vérifier la validité et la fiabilité des informations. Ainsi, la traçabilité est un outil de gestion des risques a posteriori et vise à assurer une plus grande transparence dans la production, la commercialisation, l'utilisation et la consommation des OGM. Pour pouvoir suivre le produit tout le long de la chaîne, des méthodes de détection analytique sont nécessaires. Concrètement, la traçabilité repose sur une documentation papier ou informatisée répertoriant des informations sur l'identité, le passé et la source d'un produit à chaque étape de sa mise sur le marché. L'étiquetage est supposé permettre au consommateur d'effectuer un choix éclairé sur ce qu'il achète.

3- Champ d'application de la réglementation :

Les règles d'étiquetage et de traçabilité concernent désormais l'alimentation pour le bétail comme l'alimentation humaine, que le produit final contienne ou non de l'ADN ou des protéines dérivées d'OGM. Ainsi, par exemple, l'huile de soja hautement raffinée obtenue à partir de soja transgénique et dans laquelle la transformation génétique n'est plus détectable est soumise à l'étiquetage. Cependant, les produits issus d'animaux nourris avec des aliments OGM comme la viande, le lait, ou les oeufs sont exclus de la réglementation. Les semences ont été incluses dans le champ d'application du règlement, uniquement lorsqu'elles sont destinées à usage alimentaire.

2 La traçabilité des OGM :

Les règlements définissent la traçabilité comme « la capacité de retracer le cheminement d'OGM et de produits dérivés d'OGM, à tous les stades de leur mise sur le marché, le long de la chaîne de production et de distribution »¹⁷⁶. Cette traçabilité a été conçue pour susciter la confiance des consommateurs : l'innocuité des produits OGM sera évaluée par l'Autorité européenne de sécurité alimentaire avant qu'ils ne soient autorisés à la mise sur le marché. Elle devrait aussi permettre de faciliter la surveillance des effets sur l'environnement et l'exactitude des allégations figurant sur les étiquettes.

-L'étiquetage de tous les OGM :

Aujourd'hui déjà en Europe, les détaillants ont l'obligation d'étiqueter des produits contenant des OGM, à condition qu'ils soient détectables dans le produit final. L'étiquette doit porter la mention : « Ce produit contient des OGM » ou « Produit à partir d'OGM ». Lorsque la denrée alimentaire est mise en vente au consommateur final ou aux collectivités sans emballage ou dans de petits conditionnements préemballés, la présence d'OGM devra être affichée, soit sur le présentoir de l'aliment ou à proximité immédiate de celui-ci, soit sur le matériau d'emballage. Les produits alimentaires dans lesquels 0,9¹⁷⁷ pour cent des ingrédients sont génétiquement modifiés devront être étiquetés. Par contre, si ces ingrédients n'ont pas été autorisés par l'Union Européenne (UE), mais sont estimés sans danger pour la santé, le seuil de tolérance est fixé à 0,5 pour cent, à condition que la présence de ces ingrédients soit accidentelle ou techniquement inévitable. Cette tolérance est valable dans un premier temps pour trois ans ; après ce délai, les OGM non autorisés seront définitivement proscrits. Au-delà de ce seuil, le produit ne sera plus admis sur le marché. Enfin pour les OGM jamais autorisés

dans l'Union Européenne, aucune trace n'est admise. L'ancienne directive 2001/18/CE reposait sur une procédure d'autorisation et d'évaluation scientifique des OGM, partagée entre les Etats et la Communauté. La nouvelle réglementation établit désormais une procédure selon le principe « une seule clé par porte » pour l'autorisation et l'évaluation scientifique. Selon cette procédure centralisée, un opérateur devra introduire une seule demande d'autorisation, auprès des instances communautaires.

4- L'application des règlements : vers une levée du moratoire ?

Le « moratoire de facto » sur les OGM de 1999 n'avait pas reçu de fondement légal mais se justifiait par la nécessité de mettre en place un régime juridique strict sur les OGM, dont la législation sur la traçabilité et l'étiquetage est un élément parmi d'autres. L'adoption de ces règlements n'entraîne pas ipso facto la levée du moratoire, mais la facilitera politiquement. Si levée il y a, la mise en culture de nouveaux OGM ne devrait pas s'accélérer car, faute de débouchés, peu d'agriculteurs ont opté pour ce mode de culture. A priori, les achats de produits contenant des OGM ne devraient pas augmenter non plus dans la mesure où plus de 70 pour cent des Européens refuse les OGM dans l'alimentation¹⁷⁸. En définitive, on retiendra que cette double réglementation européenne sur la traçabilité et l'étiquetage est une avancée significative en termes de prévention et de gestion des risques biotechnologiques et de choix du consommateur. Greenpeace la qualifie même de meilleur texte en comparaison d'une part, de la réglementation américaine qui souffre de l'absence d'obligation d'étiquetage des produits OGM, d'autre part en comparaison des réglementations coréenne et japonaise qui fixent le seuil de déclaration obligatoire à cinq pour cent, seuil jugé trop tolérant aux yeux de certains observateurs avisés et autres spécialistes qui considèrent que ces deux dernières réglementations pèchent par leur trop grande souplesse.