Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

Paragraphe II : Les dispositions infra-constitutionnelles 

La conception vise à s'interroger sur l'utilité et l'efficacité du projet de loi. Cette étape capitale du processus législatif et qui a un impact direct sur la qualité de la loi a été appréhendée par des circulaires du premier ministère (A) mais aussi par d'autres textes(B).

A- Les circulaires

Les ministres prennent des circulaires^86(*) « pour indiquer à leurs agents comment ils doivent interpréter ou appliquer une loi ou un règlement ; ou bien pour leur donner des instructions relatives au fonctionnement du service public. ^87(*)»

Les circulaires présentées à ce niveau répondent au premier but indiqué.

Il s'agit principalement de la circulaire n°10-1988 du 28 Janvier 1988 (1) dont les dispositions ont été renforcées par la circulaire n°14-2011 du 27 Février 2011(2).

1- La circulaire n°10-1988 du 28 Janvier 1988

La première circulaire n°10-1988 datant du 28 janvier 1988, fixe les procédés de l'élaboration et la présentation des projets de lois, de décrets-lois, de décrets et d'arrêtés afin de servir de modèle aux organes compétents en matière de production normative.

Il faut signaler que cette circulaire reste insuffisante dans un domaine marqué par une pratique bien ancrée^88(*) au sein des ministères.

2- La circulaire n°14-2011 du 27 Février 2011

Le contexte actuel, caractérisé par une volonté de simplification du droit et d'évaluation des performances de l'administration, est propice à la création d'un nouveau dispositif influencé par la pratique.

C'est dans ce sens qu'une nouvelle circulaire du premier ministre n°14-2011 du 27 février 2011 qui a pour objet « la qualité des législations ».

Cette circulaire vise à améliorer la façon d'élaboration, préparation, rédaction et la publication des textes juridiques afin de faciliter le travail des intervenants dans le processus législatif et garantir l'efficacité des législations à travers l'intégration du citoyen et toutes les parties concernées dans la préparation et l'élaboration des normes qui les concernent.

Cette circulaire vise aussi à améliorer les textes en vigueur, conformément aux législations comparées qui consacrent les principes de transparence, la participation à la loi, la réalisation de la sécurité juridique et la diminution de l'inflation législative.

La production de la loi, moyen de concrétisation de la politique de l'Etat, est aussi un souci majeur pour le gouvernement, c'est pourquoi des guides techniques sont élaborés afin de fixer les règles de conception, élaboration et rédaction de la loi qui fait l'objet de plusieurs critiques autour de ses imperfections et ses lacunes^89(*).

D'autres dispositions attribuent au gouvernement la fonction de fixer les projets de lois.

B- les dispositions infra-constitutionnelles.

Il s'agit principalement des lois organiques en plus des circulaires qui fixent l'élaboration des lois de finance.

1- Les lois organiques relatives au budget de l'Etat:

La loi organique n°2004-42 du 13 mai2004^90(*) portant modification et complétant la loi organique du budget n°67-53 du 8 décembre 1967, dans son article 23-3 (nouveau) précise que c'est le ministère des finances qui prépare la loi de finances et le président de la république a le pouvoir d'arrêter le projet de loi de finances sous sa forme définitive.

La loi organique n°2004-42 du 13 Mai 2004 portant modification et complétant la loi organique du budget n°67-53 du 8 décembre 1967, précise que Le gouvernement prend en charge la mission de préparation du budget , d'après l'article 28 nouveau de la LOB qui dispose que « les chefs d'administration établissent les prévisions annuelles de dépenses des services qui leurs sont rattachés et les adressent au ministère des finances avant la fin du mois de mai de chaque année .Le ministre des finances examine ces propositions , y ajoute les prévisions de recettes et élabore le projet de loi de finances», le ministre des finances dispose d'un fort pouvoir .C'est donc en somme l'exécutif qui a un rôle prépondérant dans le cadre de la préparation du projet, même si théoriquement le Parlement y joue un rôle au travers du débat d'orientation budgétaire sur les finances publiques.

2- Les circulaires relatives au budget de l'Etat

En ce qui concerne le budget annuel de l'Etat, une circulaire émanant du premier ministre concernant la préparation de ce budget est adressée aux différents ministères afin d'élaborer le projet de loi de finance ^91(*) .

En matière de loi de finances, le chef d'Etat présente une lettre de cadrage au gouvernement, le premier ministère la reformule en circulaire qui est envoyée aux autres membres du gouvernement le début du mois de mars de chaque année.

La préparation et l'élaboration des projets de loi dépendent de la compétence des techniciens au sein des départements ministériels qui jouent ainsi un rôle déterminant dans la formation du projet de loi, en plus d'autres moyens qui facilitent la tâche du pouvoir exécutif.

* ⁸⁶Appelée « Ordre de service, note de service ou instruction, n'est d'une mesure d'ordre intérieur c'est-à-dire qu'elle ne touche pas les agents d'un service public ; de plus elle n'intervient que pour interpréter ou préciser le sens et l'application d'un teste réglementaire préexistant ou pour aménager l'organisation et le fonctionnement des services du ministère ». Dahmani (H.) et autres. Le droit administratif tunisien, Centre de Recherches et d'Etudes Administratives, E.N.A, 1975, page 213 ;

* ⁸⁷ Ben Achour (Y.). Le droit Administratif, 3^ième édition, C .P.U, page 436 et suivantes.

* ⁸⁸ Ben Letaif (M.). La légistique ; expérience tunisienne, Etat des lieux et perspectives », projet d'appui à la modernisation de système judiciaire, Centre d'Etudes Juridiques et Judiciaires, séminaire de formation, sensibilisation à la légistique, Tunis- 23 avril 2010

* ⁸⁹Lascoumes (P.) et Severin (E.).Théories et pratiques de l'effectivité des lois, Droit et Sociétés, n°2/1986, disponible sur : http :// www . reds . msh - paris . fr, consulté le 20/01/2011.

* ⁹⁰ JORT n° 40 du 18/05/2004

* ⁹¹ Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent.