La cour pénale internationale et les juridictions internes des états

PREMIÈRE PARTIE : LA COMPLÉMENTARITÉ DE COMPÉTENCE ENTRE LA COUR ET LES JURIDICTIONS NATIONALES

L'objectif de la Conférence de Rome était clair : mettre en place une institution permanente permettant d'éviter la création d'un tribunal spécial à chaque fois qu'un génocide, des crimes de guerre ou des crimes contre l'humanité seraient commis et que les juridictions nationales compétentes ne fonctionneraient pas comme elles le devraient. La Cour a, à ce sujet, un effet dissuasif car sa création sert d'avertissement aux auteurs potentiels des crimes les plus graves que l'impunité ne serait plus ni garantie ni acceptée. D'après le Statut, la Cour est un instrument de dernier recours. Elle n'intervient uniquement que lorsque l'État sur le territoire duquel les crimes les plus graves ont été commis, n'aurait pas la volonté ou se trouverait dans l'incapacité d'assumer ses propres responsabilités^34(*).

Le préambule et l'article premier du Statut de Rome, décrivent la CPI comme « juridiction complémentaire des juridictions pénales nationales ». Elle n'a ainsi pas priorité à juger tous les crimes internationaux relevant de sa compétence matérielle, temporelle et géographique : les États restent les premiers responsables de la lutte contre l'impunité, comme le rappelle d'ailleurs le préambule en disposant qu' : « il est du devoir de chaque État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables des crimes internationaux ». Il s'en suit que la Cour n'est amenée à enquêter et juger les crimes relevant de sa compétence que si les juridictions nationales ne s'en chargent pas. Si ces dernières sont effectivement saisies des faits, la CPI est toujours compétente mais l'affaire n'est pas recevable.

Lorsque les juridictions nationales^35(*) restent inactives, le principe de complémentarité joue en faveur de la Cour. Par ailleurs, les enquêtes ou poursuites nationales ne font échec à la recevabilité d'une affaire devant la CPI que si elles concernent la même personne et substantiellement les mêmes faits que ceux qui font l'objet de poursuites devant la Cour. Il est néanmoins des hypothèses où les tribunaux nationaux peuvent effectivement avoir ouvert une enquête ou engagé des poursuites, mais où l'affaire est recevable devant la Cour. Ainsi, à quel moment apprécie-t-on le principe de complémentarité ? La réponse a un double aspect.

En premier lieu, la complémentarité est appréciée pendant l'examen préliminaire. En effet, lorsque le bureau du procureur estime qu'il existe une base raisonnable pour ouvrir une enquête, il notifie tous les États parties et les États qui auraient compétence à l'égard des crimes en question^36(*). Cette modification permet aux États qui auraient engagé des procédures de se manifester et en prévenir la Cour.

En second lieu, on peut également apprécier le principe de la complémentarité - indépendamment si la recevabilité a été discutée au niveau préliminaire - après qu'un mandat d'arrêt ou une citation à comparaître a été délivré. En effet, la Chambre saisie de l'affaire peut se prononcer d'office sur la recevabilité de celle-ci^37(*). En outre, l'État qui s'estime compétent peut contester la recevabilité de l'affaire avant la confirmation des charges. À l'aide des éléments fournis par les parties, la Chambre détermine alors si les enquêtes ou les poursuites engagées au niveau national répondent aux exigences du principe de complémentarité. De toute l'analyse faite sur le principe de la complémentarité entre la CPI et les juridictions nationales, il se traduit inéluctablement l'idée d'une primauté. De toute évidence, cette primauté est conditionnée lorsqu'il s'agit de la Cour (Chapitre II). Mais s'agissant des juridictions nationales, l'on dira qu'elles ont plutôt une priorité de compétence pour connaître des infractions relevant de la compétence de la Cour (Chapitre I).

Chapitre I : LA PRIORITÉ DE COMPÉTENCE DES JURIDICTIONS NATIONALES

Le préambule et l'article 17 du Statut de Rome instituant la Cour pénale internationale donnent priorité aux juridictions nationales pour connaitre des infractions relevant de la compétence de la Cour. La Cour n'ayant de ce fait qu'une compétence subsidiaire. Le respect du principe de priorité oblige les États à se soumettre à certaines exigences afin de réduire l'impunité. Avant de ressortir le contenu de la priorité des États sur la CPI (section II), il incombe d'abord de relever les fondements d'une telle priorité des juridictions nationales sur la Cour dans la répression des infractions relevant de la compétence de cette dernière (section I).

Section 1 : Les fondements de la priorité

Le Statut de Rome instituant la Cour pénale internationale en optant pour la priorité des juridictions nationales sur la Cour s'incline de ce fait au respect de certains principes sacro-saints qui gouvernent les États. Il ne sera pas faire un inventaire de tous ces principes ici, mais l'étude se limitera à ceux qui nous semblent justifier au mieux cette priorité. Ainsi les raisons justifiant la priorité des juridictions nationales sur la Cour sont relatives au respect de la souveraineté des États (Paragraphe 1) et de la compétence universelle qui leurs est reconnue (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- La souveraineté des États

Le principe de souveraineté est un concept très présent aussi bien en droit interne qu'en droit international. Il a des implications sur le Statut de Rome. Mais avant de les évoquer (B), il convient d'abord de dégager les contours du principe de souveraineté (A).

A- Les contours de la notion de souveraineté

Il sera envisagé ici la notion de souveraineté (1) et ses corollaires (2).

1- La notion de souveraineté

Dans souveraineté on a souverain. Le mot souverain dérive du latin superus qui désigne supérieur. Ainsi, la souveraineté est le principe de l'autorité suprême. En interne, le mot souveraineté est marqué par le caractère étatique ou national, c'est-à-dire l'indépendance d'un État ou d'une nation par rapport à d'autres États ou à des instances internationales, hormis pour les États fédérés qui doivent se conformer à certaines règles établies par le pouvoir central (c'est-à-dire l'État fédéral). Définie comme le caractère suprême du pouvoir étatique^38(*), la notion de souveraineté est aussi vieille que l'État lui-même^39(*). La souveraineté s'entend du pouvoir de l'État de déterminer et d'exécuter sa politique intérieure et extérieure, sans se référer à aucune autre entité supérieure. Dans son traité « Les six livres de la République », Jean Bodin (1530-1596) définit la souveraineté comme un attribut essentiel de l'État en ces termes : « La souveraineté est la puissance absolue et perpétuelle d'une République ». Aucun pouvoir n'est donc supérieur à la puissance souveraine qui ne peut être anéantie, mais elle n'est pas sans limites. En somme, la souveraineté est l'expression de l'indépendance d'un État par rapport à d'autres États^40(*).

Sur le plan international, la notion de souveraineté a certes connu des restrictions avec le développement du droit international et des organisations internationales, mais elle continue malgré tout à jouir « d'une très bonne santé^41(*) » et les États y sont encore particulièrement attachés. Par conséquent, le processus de formation des règles internationales ne peut ignorer cet état de fait. Il est donc tout à fait normal que les prérogatives des États du fait de leur souveraineté aient, tout au long des négociations de Rome, gouverné les propositions et les décisions prises. Elles ont également constitué le premier obstacle dans les négociations menées bien avant et durant les débats^42(*)et même du rejet de certaines propositions, notamment sur la compétence de la Cour^43(*). Cette situation trouve en outre son explication dans le fait que la souveraineté est une notion très fortement ancrée en droit pénal, aussi bien interne qu'international, où elle gouverne toute la matière de la compétence des tribunaux^44(*).

Le principe de la souveraineté se confond souvent dans la pratique avec certaines notions voisines qui méritent d'être soulignées ici.

2- Le principe de souveraineté et ses corollaires

Il s'agira ici des principes de non-ingérence, de non-intervention et la Raison d'État. Ces trois principes découlent tous du principe de souveraineté qui est le grand ensemble. Ils ne sont que la conséquence du principe de souveraineté. Autrement dit, c'est parce qu'un État est souverain que nul n'a le droit de s'ingérer, d'intervenir dans les affaires de cet État ; ou encore c'est parce qu'un État est souverain qu'il a une raison qui prime tout de même sur les intérêts privés de sa population ou sur celle de la Communauté Internationale.

a- La souveraineté des États et les principes de non-ingérence et non-intervention

Les termes non-ingérence et non-intervention sont parfois confondus et utilisés indifféremment même par la Cour internationale de justice (CIJ)^45(*). Pourtant, il existe une réelle différence entre ingérence et intervention. L'ingérence est tout acte qui interfère avec la conduite des affaires intérieures de l'État mais sans emploi de la force. Alors que l'intervention est une opération matérielle, la notion d'intervention est ancienne, floue et en constante évolution. En examinant toutes les définitions que la doctrine et la pratique ont pu donner de l'intervention^46(*), l'on observe que le principe de non-intervention a des origines lointaines, car on en trouve des consécrations pratiques et doctrinales dès le début du 19^ème siècle^47(*) même si elles sont souvent assorties d'exceptions^48(*).

b- La souveraineté comme matrice de la raison d'État^49(*)

La souveraineté est l'autorité suprême reconnue à un État, et qui le place au-dessus de tout autre État. Autrement dit, aucune norme ne s'impose à celui qui est souverain, car il est source de norme et norme supérieure. À cet effet, Gérard Mairet affirmait déjà que « la politique c'est le pouvoir et le pouvoir c'est la souveraineté ». Les normes issues de la volonté du souverain sont incontestables et définitives. Une telle conception pense Olivier Beaud, exclut l'intervention d'un tiers que ce soit en amont ou en aval de la décision. En amont, parce que le souverain ne reconnait aucun droit de veto ou de co-décision à une autorité politique tierce. En aval parce qu'il ne reconnait pas davantage à une autorité juridictionnelle le soin de contrôler sa décision. À l'intérieur de son territoire, l'État détient le monopole de la contrainte. La raison d'État découle de la souveraineté. Elle désigne le droit dont dispose un État d'enfreindre les lois ou les normes momentanément au nom de la nécessité ou de l'intérêt. C'est aussi la construction d'une raison souveraine de l'État en raison de la nécessité qui conditionne la préservation de l'État.

B- Les implications du principe de souveraineté dans le statut de Rome

Dans l'analyse faite ci-dessus, deux situations se présentent et méritent d'être étudiées. La première est due à l'adoption dans le Statut du principe de la complémentarité de la Cour par rapport aux juridictions nationales des États (1). La seconde est constituée par les obstacles à la souveraineté qui figurent dans les dispositions du Statut (2).

1- Le principe de la complémentarité de la Cour par rapport aux juridictions nationales

L'adoption du principe de la complémentarité par le Statut de Rome est une innovation en matière de justice pénale internationale. Car aucun des tribunaux pénaux internationaux précédents n'a en effet connu un tel système. C'est l'exemple du TPIY et du TPIR qui ont une primauté sur les juridictions nationales^50(*).Ce principe est né de la volonté des États de garder un large pouvoir dans la poursuite des crimes dans lesquels ils sont impliqués directement ou non. Affirmé dès les premières lignes du Statut^51(*), le principe permet aux États de rester les premiers gardiens des règles nationales et internationales. En effet, ceux-ci conservent leurs prérogatives normales en matière pénale interne, en vertu du principe de territorialité par lequel chaque État est compétent pour les crimes commis à l'intérieur de ses frontières. Mais, ils peuvent aussi connaître de crimes internationaux perpétrés en dehors de leurs frontières^52(*). En vertu des principes de compétence extraterritoriale, tels que la personnalité active ou passive et la compétence universelle sur lesquelles nous reviendrons dans nos prochains développements, les États peuvent être compétents respectivement pour les crimes commis à l'étranger dont leurs ressortissants sont auteurs ou victimes ou dont l'auteur ne présente aucun de ces liens avec eux.

Ainsi, en vertu du principe de la complémentarité, les affaires qui ont été déjà jugées et qui ont fait ou qui font l'objet d'une procédure devant une instance judiciaire nationale, ne pourront plus être déférées devant la Cour. Si cela arrive, celle-ci doit les déclarer irrecevables. C'est en substance ce qui est affirmé à l'article 17 (1) du Statut. L'existence d'un système judiciaire solide et compétent, constitue le garant de l'absence d'impunité pour les auteurs de crimes décrits dans le Statut de Rome au niveau national. Le Statut respecte cet état de fait.

Malheureusement, les États ont du mal à remplir leurs obligations en matière de répression des crimes internationaux, et l'adage aut dedere, aut judicare^53(*) n'est pas toujours efficacement mis en oeuvre. Si une telle situation était observée,  la Cour n'aurait plus beaucoup de raison d'exister, mais ce n'est malheureusement pas encore le cas. Ce serait une situation à saluer. Car à notre avis la meilleure situation est celle où les juridictions étatiques auront les moyens de prendre elles-mêmes en charge les criminels qui se trouvent sur leur territoire, et de les juger comme il se doit. L'existence de la Cour est certes salutaire, mais c'est bien parce que les États sont jusqu'ici incapables d'assurer au plan interne la répression des crimes internationaux, ce qui est par contre regrettable. Par conséquent, la Cour intervient dans les cas où pour une raison particulière^54(*) - manque de volonté ou incapacité de l'État d'enquêter ou de poursuivre ou encore dans le cas où un jugement est intervenu, que celui-ci soit intervenu dans les conditions mentionnées à l'article 20 (3.a et b) - les États ne seraient pas en mesure de mettre en oeuvre la primauté de juridiction qui leur est reconnue. Un pouvoir de contrôle est, à cet effet, reconnu à la Cour pour apprécier les conditions et la régularité des actions judiciaires menées par les États parties, afin d'éviter toute tentative de faire échapper un suspect à la justice^55(*). La Cour est malheureusement seule juge de sa propre compétence. Ce pouvoir de la Cour vient donc limiter un temps soit peu la souveraineté des États.

La CPI apparaît ainsi comme un recours contre l'État qui faillirait en s'abstenant d'agir pénalement à l'encontre des auteurs de crimes d'une particulière gravité. Il est souhaitable pour les États de remplir leur obligation de poursuivre ces crimes.

2 - Les limites à la souveraineté des États

Du Statut de Rome, il ressort quelques limitations ponctuelles à la souveraineté étatique. On peut en distinguer deux d'inégale ampleur.

a- La première limitation découle des règles de compétence de la CPI et sa saisine par le Conseil de Sécurité de l'ONU.

La CPI peut s'estimer compétente si un crime international a été commis sur le territoire d'un État partie ou s'il a été commis par le ressortissant d'un État partie^56(*). Il se peut que, le ressortissant d'un État non partie au Statut ayant par exemple commis un crime de guerre sur le territoire d'un État partie soit attrait devant la CPI. Ainsi, un État non partie au Statut de la CPI peut - à travers le sort judiciaire réservé à son ressortissant devant la CPI- être malgré tout lié par le texte du Statut sans que cet État ait pourtant, à aucun moment, accepté d'être lié par le Statut^57(*).Cette forme d'atteinte à la souveraineté des États est capitale par les conséquences qu'elle entraîne sur le plan de la coopération des États membres des Nations Unies avec la CPI.

Lorsque la CPI est saisie par le Conseil de Sécurité de l'ONU, sa compétence s'étend ipso facto à l'État mis en cause qu'il soit partie ou non au Statut. Tel est le cas de la situation du Darfour. En effet, le Conseil de Sécurité avait déféré, par sa résolution 1593 du 31 mars 2005, la situation du Darfour devant la CPI sur la base du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies et en vertu du pouvoir qui lui est reconnu par l'article 13 du Statut. Dans cette situation, la position de l'État concerné (partie ou non partie au Statut de Rome) importe peu puisque celui-ci est obligé de coopérer avec la CPI^58(*).

De toute évidence, Il est clair que ce procédé est une limite grave à la souveraineté des États surtout celle des États non parties au Statut de la CPI et nous savons qu'elle a été déterminante dans le refus des États-Unis de ratifier le Statut de Rome portant création de la CPI afin de protéger ses intérêts.

b- La seconde limitation concerne l'exercice de la souveraineté judiciaire interne par les États

En dépit de la priorité reconnue aux juridictions nationales, un État a-t-il toute la latitude pour exonérer éventuellement les coupables de crimes internationaux ? Vraisemblablement non. Le Statut permet à la Cour d'empêcher que pareille situation se produise par le contrôle qu'elle peut exercer sur l'activité interne des tribunaux nationaux, et même le cas échéant des organes législatifs. Il peut donc en résulter une forme d'atteinte à certains principes de souveraineté nationale, comme par exemple le cas des lois d'amnisties nationales^59(*).

Ces lois qui sont des actes de souveraineté des États, ont pour effet d'effacer toute procédure judiciaire, passée ou en cours, concernant les crimes auxquels elles s'appliquent et posent un problème pour la recevabilité d'une affaire devant la Cour, lorsqu'elles concernent des faits qui relèvent de sa compétence. Sont-elles opposables à la Cour ? Qu'en est-il de l'immunité et de l'action des Commissions Vérité et Réconciliation auxquelles les États recourent pour garantir l'impunité à leurs ressortissants coupables des crimes internationaux ? C'est à ces trois questions que nous allons essayer d'apporter des réponses, mais signalons d'ores et déjà que pour asseoir sa crédibilité et son efficacité, la CPI, dans sa mission judiciaire de répression des crimes internationaux qu'elle exerce de façon complémentaire aux juridictions étatiques, sera amené à lutter contre cette impunité déguisée. Il va alors en résulter une forme d'atteinte à certains principes de souveraineté nationale telle l'immunité et l'amnistie pour ne citer que ceux-ci.

* ³⁴ Art.17 (1a.) du Statut de Rome.

* ³⁵ Le Statut de Rome fait référence aux juridictions « d'un État ayant compétence en l'espèce » (art.17).

* ³⁶ Art.18(1) du Statut de Rome.

* ³⁷ Art.19(2) du Statut de Rome.

* ³⁸ Guillien (R.) et Vincent (J.), Lexique des termes juridiques, 10^ème éd., Paris, Dalloz, 2010, p.520.

* ³⁹ N'guyen (Q. D.), Daillier (P.) et Pellet (A.), Droit international public, 7^ème éd., Paris, LGDJ, 2002, p.423.

* ⁴⁰ Cf. La sentence arbitrale du 04 avril 1928, dans l'affaire l'île de Palmas, USA vs Espagne. RSA, 1928, Vol. II, Pp. 829 et Ss.

* ⁴¹ Lattanzi (F.), La compétence de la Cour pénale internationale et le consentement des états, in Revue Générale de Droit International Public, Paris, Pedone, 1999, n°2, p.425.

* ⁴² Cf. les observations de Bennouna (M.), « La création d'une juridiction pénale et la souveraineté des États », in Annuaire français de droit international, Paris, CNRS éditions, 1990, Pp.299-306.

* ⁴³ Cf. Kirsch (Ph.), « La Cour pénale internationale face à la souveraineté des états » in Delmas-Marty (M.) et Cacesse (A.) (dir.), juridctions internationales et crimes internationaux, Paris, PUF, 2002, p. 353.

* ⁴⁴ Cf. Romando (C.) et Boutruche (Th.) « Tribunaux pénaux internationalisés : état des lieux d'une justice hybride » in Revue Général de Droit International Public, Janvier-Mars 2003, n°1, Paris, Pedone, p.124.

* ⁴⁵ Les termes ont été confondus dans un arrêt rendu par la CIJ en date du 09 avril 1949 sur le détroit de Corfou.

* ⁴⁶ Cf. Noel (J.), Le principe de non-intervention : théorie et pratique dans les relations interaméricaines, Bruxelles, Bruylant, éd. De l'Université de Bruxelles, 1981, Pp.45 et Ss.

* ⁴⁷ Refus de la Grande-Bretagne d'aider la Sainte-Alliance à réprimer des mouvements insurrectionnels en 1820, affirmation de la doctrine de Monroe en 1823.

* ⁴⁸ Cf. Calvo (C.), Manuel de droit international public et privé, Paris, 1892, pp. 108-109 ; Heffter (A.G.), Le droit international public de l'Europe, Paris, 1866, Paragraphe44 ; Nys (E.), Le droit international, Bruxelles, 1905, t. II, p.191.

* ⁴⁹ Batchom (P. E. J.), Les États, les organisations non gouvernementales et la transparence des industries extractions : la dialectique de la souveraineté et de la responsabilité, Thèse de doctorat /PhD, Université de Yaoundé II/ SOA, 2010, Pp.15 et Ss.

* ⁵⁰ Cf. art.9 (2) du Statut du TPIY et art.8 (2) du Statut du TPIR.

* ⁵¹ Cf. le préambule, alinéa 10 et l'article 1 du Statut.

* ⁵² V. à ce sujet Dellamorte (G.),  Les frontières de la compétence de la Cour pénale Internationale : observations critiques, in Revue Internationale de Droit Pénal, Toulouse, Erès, vol. 73, 2002, pp. 23 - 57.

* ⁵³ Ce principe recommande aux États de juger (tout au moins d'engager des poursuites sérieuses) ou, à défaut, d'extrader vers un État en mesure de le faire, les responsables des crimes internationaux se trouvant sur leur territoire. Cf. LA Rosa (A.-M.), Dictionnaire de droit pénal international, Termes choisis, Paris, P.U.F., 1998, pp. 1-5.

* ⁵⁴ Ces raisons se retrouvent à l'article 17 du Statut.

* ⁵⁵ Cf. l'article 17 (2).

* ⁵⁶ V. à propos Dellamorte (G.), Les frontières de la compétence de la Cour pénale internationale : observations critiques, op.cit., pp.23-57.

* ⁵⁷ Ibidem.

* ⁵⁸ Arts. 25 et 103 de la Charte des Nations Unies.

* ⁵⁹ L'amnistie est une «mesure qui ôte rétroactivement à certains faits commis à une période déterminée leur caractère délictueux (ces faits étant réputés avoir été licites, mais non pas ne pas avoir eu lieu) », Cf. Cornu (G.), Vocabulaire juridique, Association Henry CAPITANT, 7^è Edition, Paris, PUF, 2005, p. 54. Les lois d'amnistie ne sont pas du ressort du pouvoir judiciaire mais plutôt du pouvoir législatif, mais elles ont une incidence directe sur l'activité et les décisions des tribunaux. C'est l'exemple de la loi algérienne dite de "concorde civile" (Loi n° 99-08 du 29 Rabie El Aouel 1420) adoptée par le parlement et promulguée en 2000, après le référendum de septembre 1999. Présentée comme une solution unique et inédite pour une issue de la crise, elle propose d'alléger les peines pénales, et de surseoir sous certaines conditions aux sanctions infligées aux personnes reconnues coupables d'exaction sur les populations civiles durant les années de crise. V. la loi en ligne, http://www.el-mouradia.dz/francais/algerie/histoire/loi_sur_la_concorde_civile.htm.