Les conseils de développement entre « empowerment » et démocratie participative

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2.3 Portraits de conseil de développement

Nous avons pu réaliser plusieurs portraits expliquant l'organisation et le fonctionnement de deux conseils de développement sur le territoire. Le premier se situe dans le département des Alpes de Hautes Provence (04), et se réfère à mon stage de fin d'étude réalisé l'an passé au sein du Conseil de Développement du Pays Dignois. Et le second, se trouve dans le département de la Marne (51) où se situe IATEUR, et où j'ai pu avoir de nombreux contacts prêts à me donner toutes les informations nécessaires à mon travail de recherche.⁵⁰

Ces deux portraits ont été réalisés sous la forme de 9 thèmes et plusieurs sous thèmes :

+ Agglomération ou Pays/Populations

+ Territoire/Histoire

+ Initiateur(s) et partenaires

+ Forme

+ Moyens

+ Fonctionnement

+ Participation/Concertation

+ Objectifs/Thèmes Abordés

+ Évaluation/Place des habitants

Pour définir cette grille de questions, j'ai pu me fonder sur des anciens travaux d'enquêtes réalisés par l'ADELS⁵¹, et sur les travaux de Philippe LANGEVIN⁵² définissant des indicateurs d'analyse et de suivi des CD qui lui a permis de comparer les conseils de développement entre eux. De plus, j'ai croisé ses premiers indicateurs avec ceux de l'ETD (Entreprises Territoires et Développement), qui réalisa une étude en 2005 sur le fonctionnement des CD à une échelle nationale afin de réduire mon analyse à 9 thèmes principaux et plusieurs sous-thèmes.

Les entretiens se sont faits par téléphone, auprès des membres de chacun des Conseils de développement, durant le mois de mai 2017.⁵³

⁵⁰ Portraits des CD en Annexe

⁵¹ Revue TERRITOIRES°421 consultable sur le site www.adels.org

⁵² Philippe Langevin, ADELS, (2009), « Conseils de développement de Pays et d'agglomération, Modes d'emploi », ADELS, Condé-sur-Noireau. P.111.

⁵³ Liste des interviews en Annexe

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Agglomération ou Pays/Populations

Le conseil de développement du Pays Dignois Pays se situe sur le Pays Dignois qui compte 32 318 habitants et regroupe 4 communautés de communes (Haute Bléone, Duyes Bléone et le Pays de Seyne) réparties sur 38 communes. Celui du de l'Agglomération de Châlons en Champagne compte 90 000 habitants, répartis sur 46 communes de l'agglomération de Châlons en champagne et 90 communes pour le Pays de Châlons en Champagne.

v Territoire/Histoire

Les démarches participatives en Pays dignois ont été impulsées dès 1995 pour aboutir à Digne-les-Bains en 1998, à la création du Conseil Communal de Concertation, dans la Vallée de l'Asse, à l'émergence du « CREDO » (Conseil Rural d'Études, de Développement et d'Orientation), et en 2002 à la création du Conseil Communal de Concertation de Seyne les Alpes. Suite à la loi Voynet de 1999, qui avait pour objectif une démocratie plus participative et un développement plus durable et harmonieux, le conseil de développement est créé en octobre 2001.

Dans le cas de Châlons en Champagne, son conseil communautaire a décidé, par délibération le 4 février 2016, de mettre en place un conseil de développement à l'échelle de la communauté d'agglomération de Cités en Champagne et d'y associer le syndicat mixte du SCoT et du Pays de Châlons-en-Champagne. La structure du CD du Pays existait par le passé mais elle fut arrêtée en 2014 car, celle-ci ne correspondait pas aux orientations de l'Agglomération.

v Initiateur(s) et partenaires

L'initiative de création du CD du Pays Dignois a été soutenu par le département des Alpes de Hautes Provence, de la Région PACA, du Pays Dignois, du programme liaison entre actions de développement de l'économie rurale (LEADER) du Pays Dignois, de la commune de Digne les bains et de l'ACSE et une dizaine de partenaires associatifs. Une relation avec la Coordination Nationale des Conseils de Développement (CNCD)est plutôt active avec le CNCD de PACA et l'ensemble des CD sur le territoire. Le CD de Châlons lui est à l'initiative de l'Agence d'Urbanisme et de Développement de Châlons (AUDC) en champagne qui anime le CD de l'agglomération. Le CD a adhéré au CNCD et est membre de la coordination régionale au sein de laquelle le CD s'est investi dans la rédaction d'un livre blanc co-produit avec le CESER Grand Est.

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Forme

Le CD de Digne les Bains a décidé de créer une association loi 1901 pour représenter l'organe de démocratie participative du Pays dignois. Le CD est défini par des statuts associatifs et fonctionnant de façon autonome. Contrairement à celui de Châlons qui lui ne comporte pas de personnalité juridique propre et rattachée à l'agglo et au pays comme instance de consultation. L'un est régi par des statuts associatifs et l'autre par un règlement intérieur.

v Moyens

Le CD du Pays Dignois est hébergé par convention dans les locaux du Pays Dignois. Il fonctionne avec des subventions régionales demandées au titre d'association. Une animatrice à temps plein était en poste jusqu'au 31 décembre 2016. Réservation de salle communale pour les réunions. Celui de Châlons a très peu de moyens : mille trois cents euros de budget annuel, 1 chargée de mission à mi-temps dépendant de l'Agence d'Urbanisme et de Développement de Châlons (AUDC), pas de matériel, pas de locaux propres... Le conseil de développement doit pouvoir également s'appuyer sur les moyens d'animation mis à disposition par l'AUDC au titre de son partenariat avec la communauté d'agglomération et le syndicat mixte.

v Fonctionnement

Le CD du Pays Dignois est une association Cette association réunie son assemblée générale au moins une fois par an. Cette assemblée générale fixe les grandes orientations de l'association et délègue au Conseil d'Administration (CA) la mise en oeuvre de ces orientations. Le Pays, La région, le département ayant arrêté de subventionner le CD il y'a déjà plusieurs années.

Le CA se réunit environ tous les trois mois. Les réunions du CA sont le plus souvent ouvertes à l'ensemble des membres du Conseil de développement. Le CA a délégué la gestion quotidienne de l'association à un bureau composé de 5 administrateurs exécutifs. Autour des projets se mettent en place des groupes de travail informels, composés des membres du conseil de développement et des personnes-ressources du territoire, en fonction des thématiques abordées. Pour sa communication interne, le conseil de développement utilise une liste de discussions. L'ensemble des membres sont destinataires de cette liste. Elle permet aux membres de faire partager des sujets d'actualité, des informations mais aussi des invitations aux temps de travail internes à l'association.

Les membres de l'association peuvent être, des habitants du territoire du Pays dignois, des associations, des professions du milieu social ou des entreprises, des Élus des collectivités locales et des organismes divers Le CD comptent une part importante de la société civile avec 19 membres à son actif dont 11 associations représentées. 5 au titre d'habitants, 2 au titre d'élus et 1 au titre de syndicat.

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On compte une proportion de 13 hommes et 6 femmes. Répartie sur l'ensemble du Pays Dignois.

Le CD de Châlons s'est constitué en mars 2016.À l'issue de la loi NOTRe, un conseiller communautaire a pris position auprès de l'agglomération pour sa mise en place. L'AUDC et le Pays de Châlons sont chargés de sa gestion administrative. Il s'organise autour d'une présidente et d'un bureau. Le CD a constitué 4 commissions thématiques qui sont, le service à la population, l'attractivité et tourisme, l'aménagement et environnement et le développement économique. Les commissions se réunissent une fois par mois, le bureau 1 fois tous les deux mois avec les co-présidents de commissions autour de la présidente. Le CD compte 2 à 3 séances plénières par an Le CD ne compte pas d'élus (interdit par la loi NOTRe), mais des syndicats, associations, citoyens bénévoles, pas de collèges au sens que l'entend le Conseil Économique, Social et Environnemental Régional(CESER).

On retrouve deux collèges, un premier regroupant tout citoyen qui souhaite contribuer à la vie du territoire et à ses réflexions. Un second collège, regroupant les collectivités ou d'établissements publics ou de services déconcentrés de l'État dont les représentants pourront être entendus en tant qu'experts. Le CD est constitué de 76 membres, divisés entre des membres de la société civile (53), du milieu associatif (11) et institutionnel (12). Avec une proportion de 26 femmes et de 50 hommes. Dans 54 habitants sur Châlons en champagne et les autres dans le territoire de l'agglomération.

Les candidatures sont soumises au bureau du conseil de développement qui se réserve le droit de les valider ou non. Le choix des membres du conseil de développement est effectué au vu de leurs expériences, de leurs compétences ou connaissances et de leurs actions au sein du territoire.

v Participation/Concertation

Le CA de Digne est ouvert aux habitants, mais le CD compte plus de membres associatifs et institutionnels. Il a lancé depuis le mois de décembre 2015 le premier Conseil citoyen de Digne les bains. Lancement du deuxième Groupe d'Action Local (GAL) sur les dossiers LEADER. Le CD apporte des avis et force de propositions mais il a rarement un rôle de co-construction des politiques du Pays. Le CD a un fonctionnement assez participatif ; il cherche à allier à la fois l'efficacité dans l'élaboration du projet avec un travail de mobilisation et de citoyenneté active encadrée par des règles claires et publiques. Il rédige et publie de nombreux rapports et avis chaque année. Il organise aussi des manifestations publiques (cité solidaire en mai, festival alimenterre, ...).

À Châlons, la place des citoyens est bénévole. Il reste difficile pour les habitants de se sentir représenté ou utile au sein du CD. Le CD n'anime pour le moment aucun autre dispositif de participation (exemple : conseil citoyens, conseils des jeunes, conseils de quartier, ...). Pour le moment, la participation n'est pas encore bien reconnue par l'agglomération qui ne donne ni les moyens ni l'autonomie pour fournir et trouver une ingénierie de travail entre

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les membres de la société civile. L'Agglomération voit le CD comme un risque de contrepouvoir, il ne peut pas jouer son rôle d'instance de participation. Le CD a fourni un avis sur le SCOT du Pays de Châlons en Champagne, sans avoir eu beaucoup de temps pour le préparer

v Objectifs/Thèmes Abordés

Le rôle du CD est d'apporter au Pays le regard de la société civile et de construire des liens avec la population sur l'ensemble des sujets liés au développement du territoire. À ce titre : Il participe étroitement et en permanence à la vie du Pays dignois. Il est associé à toutes les actions de communications, d'informations, de sensibilisations, de mobilisations du Pays, en lien avec les élus, ou conduites sous sa propre autorité.

Il peut être saisi pour avis sur toutes les candidatures du Pays dignois (Contrat Montagne, de Pays, Leader...), comme sur tous les projets structurants.

Il participe à la réflexion sur les démarches participatives aux niveaux :

National (UNADEL, DRD, ...),

-

- Régional (ARDL, collectif régional des Conseils de développement, PRIDES, ...),

- Local (débats citoyens, rencontres et manifestations...).

Il répond aux sollicitations des communes et aux collectivités locales pour organiser des temps de concertation avec la population.

Il met en place ses propres actions (études, organisation d'évènements...) et participe à celles du territoire pour y apporter une dimension participative (mémoire de résistance, souk des sciences, cité solidaire en mai, mois de l'Économie Sociale et Solidaire, ...).

Les objectifs et thèmes du CD de Châlons sont de rechercher une répartition territoriale prenant en compte les différents enjeux du périmètre (ex : vallée de la Marne, Nord "militaire", Sud "logistique"...). Mais aussi, d'inciter les habitants à s'impliquer dans les politiques du territoire. Le CD s'organise autour de 4 axes de travail : Service à la population, attractivité et tourisme, aménagement et environnement, développement économique.

v

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Évaluation/Place des habitants

Le constat que le CD Du Pays Dignois est la dégradation budgétaire sur les financements régionaux qui dépendant maintenant plus que des fonds alloués à l'Économique Sociale et Solidaire. La qualité des interactions avec les institutions publiques s'est aussi dégradée. Une prise en compte, moins forte, du CD dans les décisions du Pays pourrait provenir de la reconnaissance non législative du statut des CD par la loi.

Le conseil d'administration du CD explique un avenir très mal pour celui-ci. Il atteste une impossibilité d'appliquer d'après la formulation de l'article 88 sur la consultation dans l'élaboration du projet de territoire. De plus la totale liberté de la participation au sein des CD accentue les problèmes d'ingénierie et le travail avec les institutions.

Au 1er janvier 2017, l'ensemble des CD de Pays ont vu leurs reconnaissances se terminer au profit de l'Agglomération qui récupère ce dispositif de participation. Celui du Pays reste encore actif, par son statut associatif, et anime toujours le Conseil Citoyen de Digne les Bains.

Un des administrateurs du CD de Châlons explique que celui-ci a mal évolué du fait d'un conflit avec l'agglomération sur les moyens humains et financiers. Le souhait de l'agglomération est de pouvoir disposer du CD comme structure rattachée à l'agglomération et non d'en faire une structure entièrement autonome. Le CD ne compte qu'un an de formation avec une animatrice (qui n'est) plus présente actuellement. Il est difficile, pour le CD, de pouvoir faire une évaluation du travail accompli depuis le mois de mars 2016.

Il traverse une grave crise morale. L'avenir est incertain à ce jour par rapport à la relation qui maintient le CD avec l'agglomération, qui est vu davantage comme une entrave à la politique de l'agglomération. Les membres du CD, n'ont pas l'air de pouvoir être une force de proposition dans l'état actuel.

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2.3.1 Relations entre les parties

À la suite de la description faite sur les deux conseils de développement assez différent dans leurs créations et dans leurs fonctionnements. Il me semble important de revenir à une comparaison entre les écrits universitaires des auteurs vus dans la première partie traitant la notion d'empowerment d'après différents domaines d'approches en comparaison avec le fonctionnement des conseils de développement sur deux territoires différents et le cadre général qui les réglemente.⁵⁴

Le CD du Pays Dignois s'organise comme le CD de Châlons en Champagne autour de membres associatifs composant son organisation. Par rapport aux objectifs poursuivis par ces deux structures, nous avons la structure de Pays qui travaille sur plusieurs projets sans suivre de grand axe de travail contrairement à celui de l'agglomération définissant des axes transversaux au sein même de son règlement intérieur. Sur ce point, le cadre général reste plutôt assez libre en ne précisant pas les missions allouées au CD mais elle définit le principe de saisine et d'auto-saisine pour atteindre leurs objectifs. Le second point important est le travail de création de nouvelle instance provenant des CD, là aussi le cadre général qui est défini par la loi Voynet, la loi urbanisme et habitat et la loi NOTRe ne donnent pas de précision sur l'ingénierie organisant le fonctionnement du CD et le rôle exact de son animateur. La relation avec la puissance publique que l'on a pu voir précédemment dans l'interprétation de l'empowerment par des approches différentes fait état d'un CD que l'on peut qualifier de participatif par son fonctionnement transparent et des règles de fonctionnement claires dans le cas du Pays Dignois mais au contraire pour le CD de Châlons, une instance subie avec des membres vidés de leur capacité d'action par les élus locaux. Cette fois-ci, le cadre général affirme une autonomie dans le pouvoir d'action des conseils de développement dans ses textes.

Les relations avec la puissance publique étaient davantage portées sur des logiques ascendantes dans les écrits universitaires des auteurs traitant l'empowerment. Mais aussi reprient dans le cadre général législatif des CD. On peut penser que cette logique traduit un rôle des membres dans les décisions favorisant une plus grande participation. Malheureusement, malgré la présence d'un souhait d'autonomie de relation à la puissance publique dans l'organisation des conseils de développement, on remarque encore des CD n'ayant pas cette autonomie obligatoire.

L'objectif poursuivi par les CD ressemble à la définition que font Marie Hélène Baqué et Carole Biewener dans leurs analyses, en supposant que la société civile cherche à atteindre une émancipation des individus et une reconnaissance des groupes ou des communautés poussant vers une transformation sociale.

⁵⁴ Voir tableau synthétique en Annexe

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Conclusion de partie : Les CD impliquent la société civile et les habitants dans les projets urbains de manières inégales

Dans cette seconde partie, il a été question d'expliquer plus en détails et de manière contextuelle, le fonctionnement des instances de participation existantes et ayant vu le jour suite à la prise de position de la société civile.

La participation comme nous le voyons se retrouve à tous les niveaux du territoire. Du comité de voisinage traitant les questions d'animation et de bien-vivre, les maisons de quartier et les conseils citoyens s'occupant de question liée aux inégalités du territoire, les conseils de développement faisant un lien intercommunal sur le développement des enjeux des territoires, en passant par les référendums locaux sur les questions de projets nationaux en arrivant à la mise en place de concertation sur des problématiques mondiales. Tous ces dispositifs ont un point commun, celui de mettre une priorité à la participation dans nos projets.

Il existe de nombreux modes d'expression, pour la société civile et les citoyens, pour transmettre leurs avis et pouvoir influencer d'avantage les projets de territoire. Comme les travaux menés par l'ADELS Philippe Langevin, Marie-Hélène Bacqué et Cédric Polère ont pu nous montrer, trop souvent oubliés mais aussi cachés, ceci est devenu pour beaucoup, un lien d'aliénation des membres institutionnels mais aussi des groupes d'appartenance. Le constat que je peux faire suite au travail de terrain réalisé auprès des deux conseils de développement, c'est que le territoire ne manque pas de dispositifs de participation, il ne manque pas, non plus, de membres mais fait défaut d'après moi, de représentation territoriale et législative dans son appareil politique.

Cette représentation territoriale dans les CD permet aux individus de s'identifier dans les problématiques urbaines, péri-urbaines et rurales afin d'apporter leur voix et leur avis aux plus près des décisions politiques. La présence que l'on pourrait attendre ne semble pas être représentée, pour cause, l'absence d'un cadre législatif que devrait apporter la loi et pouvant se traduire par un manque d'implication de la sphère politique à la reconnaissance de ces structures locales.

La critique qui est fait dans cette seconde partie, sert de constat, et non de simple critique, d'une participation d'autant plus perçue comme « influencée » que « indépendante ». Elle a d'avantage un rôle d'alerte pour une politique dite « aux citoyens » mais qui est plus une politique des institutions et des représentants de la société civile toujours trop représentative et non pas participative.

Cette partie nous servira d'étude de cas des dispositifs de participation avant de conclure, dans une dernière partie, sur les limites et piste d'amélioration à venir.

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