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Les technologies de l'information géographie dans les collectivités territoriales : la géomatique intercommunale à travers l'exemple des Communautés d'Agglomérations du Muretain et du Sicoval

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par Boris Mericskay
Université de Toulouse le Mirail - Master 1 géographie 2007
  

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U.F.R SCIENCES, ESPACES, SOCIETES

DEPARTEMENT DE GEOGRAPHIE ET AMENAGEMENT

MASTER 1 GEOGRAPHIE
Spécialité « Sociétés, techniques, développement, territoires »

LES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION GÉOGRAPHIQUE (TIG)
DANS LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :

La géomatique intercommunale à travers l'exemple des Communautés
d'Agglomérations du Muretain et du Sicoval

MEMOIRE DE GEOGRAPHIE
BORIS MERICSKAY

Je remercie Emmanuel EVENO mon directeur de recherche et Mathieu VIDAL pour m'avoir accompagné tout au long de mon travail.

Je tiens également à remercier Arnaud TURLAN et Céline MICHEL pour m'avoir ouvert les portes de leurs collectivités ainsi que toutes les personnes rencontrées pour m'avoir accordé du temps.

J'associe à ces remerciements Fanny pour ses conseils avisés et son soutien.

TABLES DES MA TIERES

TABLE DES ACRONYMES 6

INTRODUCTION 7

METHODOLOGIE 11

PROBLEMATIQUE ET HYPOTHESES 13

1 LA PLACE ET LE DEVELOPPEMENT DES TIG DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 15

1.1 VERS UNE DEFINITION DES TIG 16

1.1.1 Historique des TIG 16

1.1.1.1 Origines et évolution des TIG 16

1.1.1.2 Le rôle l'informatisation communale dans l'introduction des TIG 18

1.1.1.3 Des TIC aux TIG 19

1.1.1.4 L'évolution des TIG dans une perspective d'évolution de la société de l'information 19

1.1.2 Du système d'information au système d'information géographique 20

1.1.2.1 Un système d'information avant tout 20

1.1.2.2 Où s'intègre l'information géographique (le « G » de SIG) 21

1.1.3 Les diverses dimensions des SIG 22

1.1.3.1 Les SIG comme objets techniques : la boîte à outils 22

1.1.3.2 Les SIG comme système d'information des organisations 23

1.1.3.3 Les SIG comme constructions sociales, culturelles et politiques 24

1.1.4 Une question de vocabulaire 26

1.1.4.1 Réflexion épistémologique et essai de définitions 26

1.2 L'APPROCHE ORGANISATIONNELLE ET SOCIALE DES SIG DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES 28

1.2.1 Point bibliographique 28

1.2.2 Le rôle et la valeur des SIG dans les organisations 29

1.2.2.1 Enjeux et bénéfices des SIG pour les collectivités 29

1.2.2.2 Rôle rationnel et symbolique 31

1.2.2.3 Amélioration des relations en interne et des partenariats 32

1.2.3 La dimension organisationnelle des SIG 32

1.2.3.1 Géomatique et stratégies d'acteurs 33

1.2.3.2 Modélisation des relations selon H. Pornon 35

1.2.4 Aspects et enjeux sociaux des TIG 36

1.2.4.1 Une nouvelle problématique de géographie sociale 36

1.2.4.2 L'approche théorique de la diffusion 37

1.2.4.3 L'approche de l'appropriation 37

1.3 LES TIG COMME OUTILS INDISPENSABLES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES 38

1.3.1 Le déploiement des SIG dans les collectivités 39

1.3.1.1 Un développement spectaculaire depuis quelques années 39

1.3.1.2 Pourquoi un tel développement ? 41

1.3.2 Le SIG comme carte d'identité du territoire 42

1.3.3 Des champs d'applications nombreux 43

1.3.3.1 Classifications des applications TIG par domaine thématique 43

1.3.3.2 Classification des applications par l'usage 45

1.3.4 Un outil d'aide à la décision 46

1.3.5 Les nouveaux usages des TIG 48

1.3.5.1 La diffusion au public (SIG en ligne) 48

1.3.5.2 Les SIG participatifs 49

1.3.5.3 Les applications mobiles des TIG 50

2 LES POLITIQUES GEOMATIQUES DANS LES COMMUNAUTES D'AGGLOMERATION DU

MURETAIN ET DU SICOVAL 52

2.1 L'INTERCOMMUNALITÉ : UN NOUVEAU TERRITOIRE ET UN NOUVEAU POUVOIR 53

2.1.1 De l'éclatement communal à l'émergence de l'intercommunalité en France 53

2.1.1.1 Le système territorial français : entre décentralisations et recompositions territoriales 53

2.1.1.2 Historique de l'intercommunalité 53

2.1.1.3 Modalités et fonctionnement de l'intercommunalité 54

2.1.2 Le succès de l'intercommunalité à fiscalité propre 56

2.1.2.1 Des formes institutionnelles variées 56

2.1.2.2 Le fait intercommunal en 2007 57

2.1.3 L'intercommunalité de demain 58

2.1.3.1 La récente remise en cause du phénomène intercommunal 58

2.1.3.2 Quel avenir pour l'intercommunalité ? 58

2.2 LA PLACE DES TIG AU SEIN DE LA COMMUNAUTÉ D'AGGLOMÉRATION DU MURETAIN ET DU SICOVAL 60

2.2.1 Présentation du contexte territorial 60

2.2.1.1 L'aire urbaine de Toulouse : un territoire atypique 60

2.2.1.2 Le SICOVAL 62

2.2.1.3 La Communauté d'Agglomération du Muretain (CAM) 65

2.2.2 Deux services SIG différents mais avec une histoire similaire 68

2.2.2.1 Historique des services, objectifs et résultats attendus 68

2.2.2.2 Aspects institutionnels 71

2.2.2.3 Aspect techniques et matériels 72

2.3 LES APPLICATIONS DES TIG DANS LES COLLECTIVITES 73

2.3.1 Des missions de base communes 73

2.3.1.1 La gestion et la diffusion de l'information géographique 73

2.3.1.2 La production cartographique 74

2.3.1.3 La diffusion des données en interne et au public 74

2.3.1.4 Les applications TIG liées à l'environnement 78

2.3.2 Les applications SIG liées aux compétences facultatives 83

2.3.2.1 L'utilisation des TIG dans les missions d'urbanisme du Sicoval 83

2.3.2.2 L'observatoire de l'habitat du Sicoval 84

2.3.2.3 L'assainissement et l'eau au Sicoval 85

2.3.2.4 La petite enfance à la CAM 86

2.4 LES TIG AU NIVEAU DES COMMUNES 87

2.4.1 Le déploiement des TIG dans les communes 87

2.4.1.1 Le SIG dans les communes du Sicoval 87

2.4.1.2 Les SIG dans les communes de la CAM 90

2.4.2 Utilisations des TIG en communes 92

2.4.2.1 Le service urbanisme de Castanet Tolosan 93

2.4.2.2 Le service urbanisme de Portet-sur-Garonne 94

3 LES ASPECTS FONCTIONNELS ET ORGANISATIONNELS DE LA GEOMATIQUE INTERCOMMUNALE 97

3.1 LES SIG A L'ECHELLE COMMUNAUTAIRE : DES FONCTIONNEMENTS PROPRES A

CHAQUE TERRITOIRES 98

3.1.1 Historique et état des lieux 98

3.1.2 Mise en place et objectif d'un SIG communautaire 102

3.1.2.1 Le cadre théorique 102

3.1.2.2 Application aux études de cas 104

3.1.3 Fonctionnement des services SIG intercommunaux 105

3.1.3.1 Dans les communautés urbaines 106

3.1.3.2 Dans les communautés d'agglomérations 106

3.1.3.3 Dans les communautés de communes 107

3.2 L'INTERCOMMUNALITE COMME NOUVEAU GESTIONNAIRE DE L'INFORMATION GEOGRAPHIQUE A L'ECHELLE LOCALE ? 107

3.2.1 Un équipement des communes qui passe par les EPCI 107

3.2.1.1 Un équipement TIG en commune quasi systématique 107

3.2.1.2 Mais à vocation de consultation 109

3.2.1.3 Vers une information géographique à gérance unique 109

3.2.2 Vers la fin des SIG municipaux ? 110

3.2.2.1 Dans les grande villes 110

3.2.2.2 Dans les villes moyennes et intermédiaires 110

3.2.2.3 Dans les petites villes 112

3.3 LA STRUCTURE INTERCOMMUNALE COMME LIEU FAVORABLE A LA DIFFUSION ET A L'APPROPRIATION DES TIG PAR LES DIFFERENTS NIVEAUX D'ACTEURS ? 113

3.3.1 Perceptions et appropriation des TIG pour les acteurs interrogés 113

3.3.1.1 Avantages et inconvénients des TIG 113

3.3.1.2 Représentatifs de la réalité ? 116

3.3.1.3 Des outils indispensables ? 116

3.3.2 Le SIG comme outil transversal au sein de la collectivité ? 118

3.3.2.1 Une transversalité souvent à un seul sens 118

3.3.2.2 Un problème de perception de la notion de transversalité 120

3.4 LES OBSTACLES A L'INTEGRATION DES TIG 121

3.4.1 Entre coopération, conflits et entraves autour de l'information 121

3.4.1.1 Le « secret statistique » 121

3.4.1.2 Les conflits sous-jacents liés à la possession de l'information 122

3.4.2 Le problème de légitimité et de reconnaissance 122

3.4.2.1 Reconnaissance et légitimité du géomaticien 122

3.4.2.2 Une remise en cause des services SIG au niveau de la communication interne 125

3.5 LES ENJEUX ORGANISATIONNELS DES PROJETS SIG 126

3.5.1 De la cellule SIG au centre de ressource 126

3.5.1.1 La question du positionnement dans l'organisation 126

3.5.1.2 De l'observatoire au centre de ressource 128

3.5.2 Introduire les TIG dans les métiers de la collectivité 130

3.5.2.1 Un outil commun pour une véritable une politique d'information géographique au sein de la

collectivité 130

3.5.2.2 Les référents, « ambassadeurs » des TIG 131

3.5.2.3 Faire participer les agents à la vie du SIG communautaire 133

CONCLUSION 136

TABLES 139

BIBLIOGRAPHIE 140

SITOGRAPHIE 145

ANNEXES :

LISTE DES ENTRETIENS REALISES 146

GRILLE D 'ENTRETIEN 147

DOCUMENTS OFFICIELS CONCERNANT LES TIG DANS DIVERSES COLLECTIVIVES 148

TABLE DES A CRONYMES

- AFIGEO : L'Association Française pour l'Information Géographique

- AUAT : Agence d'Urbanisme de l'Agglomération Toulousaine

- BDL : Banque de Données Localisées

- BDT : Banque de Données Territoriales

- BDU : Banque de Données Urbaines

- CAO : Cartographie Assistée par Ordinateur

- CAGT : Communauté d'Agglomération du Grand Toulouse

- CAM : Communauté d'Agglomération du Muretain

- CNIG : Conseil National de l'Information Géographique

- DAO : Dessin Assisté par Ordinateur

- DDE : Direction Départementale de l'Equipement

- DGI : Direction Générale des Impôts

- DRE : Direction Régionale de L'Equipement

- EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale

- ESRI : Environmental System Research Institute

- GIS : Geographical Information Science

- GPS : Global Positioning System

- IGN : Institut Géographique National

- INSEE : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques

- PDU : Plan de Déplacement Urbain

- PLH : Programme Local de l'Habitat

- PLU : Plan Local d'Urbanisme

- POS : Plan d'Occupation des Sols

- SAFER : Société d'Aménagement Foncier et d'Etablissement Rural

- SCOT : Schéma de Cohérence Territoriale

- SI : Système d'Information

- SIG : Système d'Information Géographique

- SIRS : Système d'Information à Référence Spatiale

- SMEAT : Syndicat Mixte d'Etudes de l'Agglomération Toulousaine

- SMIC : Syndicats Mixtes pour l'Informatisation Communale

- TI : Technologies de l'Information

- TIC : Technologies de l'Information et de la Communication

- TIG : Technologies de l'Information Géographique

- TIL : Technologies de l'Information Localisée

- TPU : Taxe professionnelle Unique

INTRODUCTION

Dans le contexte actuel de nouvelle économie, terme qui désigne aux États-Unis la hausse de la croissance générée à partir de la fin des années 1990 par les Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), l'accès à l'information est primordial et les Technologies de l'Information (TI) constituent des outils indispensables pour le développement des sociétés contemporaines.

Comme le rappelle R. Laurini « 80 % des informations existantes de par le monde ont une base géographique »1. Au regard de ce chiffre on se rend compte que l'information géographique, définie comme « toutes données repérées et localisables dans l'espace »2, représente ainsi « un outil d'intérêt national, garant de l'autonomie des choix d'un pays et nécessaire à son développement économique»3 au même titre que les Technologies de l'Information et de Communication (TIC).

Dans le cadre ce mémoire, nous aborderons le concept d'information géographique à travers sa représentation par les Systèmes d'Information Géographique (SIG). Les SIG « représentent rarement une fin en eux-mêmes, mais constituent le plus souvent un outil au service d'autres activités »4.

Le terme de SIG peut être perçu comme un « fourre-tout » commode qui recouvre de nombreuses définitions. Nous l'utiliserons pour désigner le système d'information géographique au sens large qui correspond à l'infrastructure à développer (le projet de l'organisation). Mais ce terme sera également utilisé pour définir « l'outil SIG » (le logiciel qui associe des fonctionnalités cartographiques et de gestion de base de données).

Nous préférerons utiliser le terme de Technologies de l'Information Géographique (TIG) quand ce sera possible. Ce terme est essentiellement utilisé par S. Roche dans ses différents travaux. Il le définit comme suit : « les TIG désignent les outils SIG, outils de traitement d'image et outils de dessin et de cartographie assistés par ordinateur »5. A la suite de S.

1 LAURINI R, 2004, Fécondations réciproques entre SIG et STIC, INSA Lyon, 12 p.

2 TIBERGHIEN V., 2006, L 'Information Géographique : « Qu 'est ce que c 'est et à quoi ça sert? », séminaire Information géographique et aide au développement durable, CNIG, 25 p.

3 CNIG, EDIGEO, 1999, Information géographique : l'expérience française, Direction des affaires économiques et internationales, 28 p.

4 Ibid.

5 ROCHE S., 2000, Les enjeux sociaux des Systèmes d'Information Géographique, Les cas de la France et du Québec, L'Harmattan, 157 p.

Roche, nous intégrerons au terme de TIG les technologies mobiles qui connaissent une révolution technique et d'usage. Pour nous, le terme de TIG désignera donc l'ensemble des outils et techniques géomatiques (logiciels SIG, CAO/DAO, outils de traitement d'image et technologies mobiles), mais le projet SIG sera toujours sous-entendu et précisé au besoin.

Figure 1 : Le SIG projet de l'organisation

Les TIG sont de nature fondamentalement multidisciplinaire, leurs racines principales se trouvent dans différents domaines comme la géographie (géographie quantitative et cartographie numérique), l'informatique (bases de données), le traitement du signal (imagerie), les sciences de l'ingénieur (génie civil et de l'environnement) et les sciences de la terre (géologie, géostatistique).

Toutes ces disciplines développent des méthodes et des technologies qui permettent de localiser des éléments ou des phénomènes spatiaux et de les transformer en informations numériques organisées sous forme de bases de données géographiques exploitables pour l'analyse, la visualisation et la simulation. Les évolutions technologiques constantes et les possibilités d'applications des TIG engendrent de nouvelles façons de percevoir, de gérer et d'aménager le territoire.

En effet, « l'information géographique permet de prendre en compte la complexité des interrelations entre les facteurs humains, sociaux et économiques du territoire »6. Les TIG représentent ainsi des outils de suivi et de prévision pour l'Etat, les administrations, les collectivités territoriales, les entreprises et même le grand public, par le biais de TIG de plus en plus accessibles et simples d'utilisation.

6 CNIG, EDIGEO, 1999, Information géographique : l'expérience française, Direction des affaires économiques et internationales.

Ces représentations numériques du territoire sont devenues des outils indispensables pour prendre les décisions dans les domaines les plus variés comme l'aménagement du territoire, la gestion des ressources naturelles (sol, eau, forêt, etc.), la gestion des infrastructures (transport, eaux usées, gaz, électricité, télécommunications, etc.), la météorologie ou l'agriculture, et cela de l'échelle planétaire ou à l'échelle parcellaire. Au travers d'opérations de valeur ajoutée (traitement et développement d'applications métier) sur des données de base, les TIG deviennent des outils indispensables dans les projets d'aménagement et de gestion des territoires.

Dans cette étude, les TIG seront abordées à travers l'exemple des collectivités territoriales et plus précisément dans le cadre de collectivités intercommunales de type Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI). Avec comme études de cas, deux communautés d'agglomérations de l'aire urbaine de Toulouse, la Communauté d'Agglomérations du Muretain et celle du Sicoval.

La communauté d'agglomérations est un EPCI fiscalité propre de création récente (1999). Elle représente un nouvel échelon décisionnaire et produit un territoire sur lequel s'exerce un pouvoir qui s'insère entre le pouvoir local (communal) et départemental, voire régional. Traditionnellement c'était l'échelon communal qui impulsait les projets géomatiques pour la gestion et l'aménagement de son territoire.

Mais dans le cadre de collectivités intercommunales il faut raisonner à une nouvelle échelle, une échelle supra communale. Certes l'échelle communale reste le pouvoir de référence au niveau local, mais l'intercommunalité prend le relais pour de plus en plus de domaines et notamment celui des politiques d'informations géographiques.

Ces dernières années, les EPCI se sont vu octroyer de plus en plus de moyens et de compétences. Les TIG leur sont devenues indispensables pour mener à bien leurs missions, et de plus en plus d'intercommunalités prennent ce que l'on nomme « le virage géomatique », à savoir le développement d'un projet TIG au sein de la collectivité. Ceci se traduit par la mise en place de SIG intercommunaux et plus généralement par la création d'une cellule ou d'un service particulier consacré aux TIG.

L'intercommunalité peut être perçue comme la structure qui convient le mieux à la mise en place d'un projet SIG. En effet le principal intérêt d'un projet SIG réside dans l'échange, la mutualisation et la diffusion des données. Le problème des logiques communales est que

chaque commune met en place son propre SIG, acquière et gère ses propres données. La mise en place des SIG au sein d'une commune est coûteuse et n'est pas forcement rentable à court terme.

Ce regroupement institutionnel de plusieurs communes produit de nouvelles logiques et de nouveaux enjeux. On est donc dans une dialectique de coopération intercommunale qui va, de par sa définition même, au-delà des intérêts communaux. Ce travail a pour ambition de cerner les modalités d'appropriation, d'utilisation et de déploiement des TIG au sein des communes et intercommunalités, où différents niveaux d'acteurs se côtoient avec des objectifs communs pour « leur » territoire.

Précédées d'une méthodologie et d'une problématique, trois parties composeront ce mémoire.

Nous commencerons par rappeler ce que sont les TIG et les SIG, et essaierons de comprendre pourquoi et comment les TIG sont devenus des outils de travail indispensables et quotidiens dans les diverses missions des collectivités territoriales. Cette première partie intitulée « La place et le développement des TIG dans les collectivités territoriales » constituera une réflexion préalable (travail de définition, poser les enjeux liés aux TIG, voir la place des TIG dans les organisations) pour la suite de ce travail.

Dans notre deuxième partie « Les politiques géomatiques dans les Communautés d'Agglomérations du Muretain et du Sicoval », nous tenterons de voir concrètement comment les TIG se déploient sur le terrain à travers les deux études de cas. L'objectif de cette partie est de voir quelle est la place de ces nouveaux outils et comment ils s'intègrent au sein de ces structures. Cela se traduit par l'étude des applications, des projets et des politiques géomatiques dans le cadre des deux communautés d'agglomérations.

Le but de cette recherche n'est pas de comparer les politiques de ces deux structures mais d'es sayer de mieux appréhender la géomatique à l'échelle intercommunale. C'est l'objectif de la dernière partie de ce travail intitulée « Les aspects fonctionnels et organisationnels de la géomatique intercommunale » qui aura pour ambition de faire une synthèse et de poser une base de réflexion pour aborder la géomatique intercommunale d'un point de vue fonctionnel, technique et surtout organisationnel. Pour cela, elle s'articulera autour deux axes, le premier généraliste tentera d'expliquer les bases de la géomatique à l'échelle intercommunale, le second abordera les projets SIG des deux études de cas dans leur dimension organisationnelle et sociale au sein de leur organisation.

PROBLEMATIQUE & HYPOTHESES

Afin de comprendre comment se passe les modalités du déploiement des TIG au sein des collectivités, et pour mettre en évidence les conceptions d'usages du point de vue des utilisateurs des TIG à travers leurs perceptions et appropriations des TIG, il conviendra d'aborder les TIG sous un angle social faisant référence à des problématiques de géographie sociale. Un second axe de travail sera l'étude du contexte organisationnel (pouvoir et organisation) à travers les stratégies d'acteurs. Enfin, nous tenterons d'entrevoir les problèmes liés aux TIG, comme les conflits de pouvoir ou les divergences d'intérêts. Mais nous nous pencherons aussi évidemment sur les nombreux aspects bénéfiques des TIG pour les collectivités.

Les grands axes de la recherche sont :

- Les politiques géomatiques au sein des structures intercommunales.

- L'aspect organisationnel (pouvoir et organisation) des projets SIG et la dimension sociale des TIG dans le cadre de deux communautés d'agglomérations.

D'une manière générale, notre réflexion visera à révéler les modalités du déploiement des TIG dans les collectivités territoriales intercommunales. Pour cela, nous concentrerons notre étude sur l'analyse des processus décisionnels intercommunaux dans la mise en place des SIG en tant que projet, et dans le déploiement des champs d'applications des TIG au sein des services des intercommunalités et des communes.

C'est là tout l'intérêt de cette étude sur la géomatique intercommunale où il faut constamment raisonner à deux échelles, d'une part au niveau de l'organisation (la structure et le territoire intercommunal) et d'autre part au niveau de la commune (la mairie et le territoire communal).

La problématique centrale de ce travail est :

4 Quelles sont les modalités du déploiement des TIG dans les EPCI à fiscalité
propre?

Elle se décline en une multitude de problématiques secondaires :

Quelle est la place de l'information géographique au sein des intercommunalités ?
Comment est-elle gérée?

Quels rôles pour les TIG ? Quelles sont les implications du développement des TIG sur le contexte organisationnel et social de la collectivité? Quelle(s) stratégie(s) d'acteurs dans le cadre d'une communauté d'agglomération ?

Quelles formes d'appropriations par les différents acteurs ?

Quelles sont les modifications introduites par l'appropriation et l'utilisation des TIG auprès des acteurs des communautés d'agglomérations et des communes dans les processus de réflexion/décision mis en oeuvre pour l'aménagement de leur territoire ?

Quelles sont les spécificités des TIG au sein de l'intercommunalité ?

Existe-t-il des spécificités liées à l'échelle intercommunale dans les aspects organisationnels des TIG et plus généralement dans les politiques d'informations géographiques ? De quelles manières les SIG intercommunaux se différencient-ils des SIG municipaux ou départementaux ?

Trois principales hypothèses viendront structurer la démarche :

4 En premier lieu, nous ferons l'hypothèse que les EPCI se posent en nouvelles structures de déploiement des TIG à l'échelle locale au sein de leurs territoires, à la fois au niveau décisionnaire et au niveau organisationnel.

4 Plus que des structures de déploiement, les EPCI se posent comme gestionnaires de l'information géographique locale pour leur territoire. A la fois pour les communes du territoire intercommunal et pour les différents services de la structure intercommunale.

4 Dès lors, l'organisation intercommunale, de par sa nature et son fonctionnement (structure jeune de coopération), apparaît comme un lieu de diffusion et d'appropriation privilégié des TIG par les différents niveaux d'acteurs.

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