Memoire Online - Problématique du transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives, cas des communes du ZOU

Institut National de la Jeunesse, de l'Education Physique et du Sport (INJEPS)
Secteur : Jeunesse et Animation Socio- Educative (JASE)
Option : Développement Communautaire

Ce guide est élaboré dans le cadre de la réalisation d'un mémoire de fin de formation en Jeunesse et Animation Socio-Educative (option Développement Communautaire). Il vise à étudier le problème de transfert de compétences aux communes dont notamment l'analyse des actions et des stratégies des différents acteurs impliqués.

Il s'adresse à tous les acteurs collectifs et individuels concernés par le transfert de compétences.

Guide d'entretien à l'endroit de quelques responsables au Ministère de la
Décentralisation, de la Gouvernance locale, de l'Administration et de l'Aménagement du
Territoire

1- Rôles du Ministère en matière de transfert de compétences et de ressources

Certes, l'article 82 de la loi 97-029 a bien distingué les compétences propres aux communes, les compétences déléguées et les compétences partagées avec l'Etat.

- les compétences présumées propres et pourtant difficilement identifiables en raison de la concentration de leur exercice au niveau des ministères sectoriels ;

- les compétences prévues pour être partagées, le degré de ce partage, son étendue et ses modalités n'ayant pas été clairement définis.

Au-delà même de cette distinction, il convient de reconnaître et d'accepter de combler prioritairement aujourd'hui, les besoins des populations.

De ce fait, le développement local demeure l'enjeu fondamental qui devra déterminer le niveau des compétences et surtout des ressources correspondantes à transférer.

Le premier est relatif à la compétence que suggèrent les alinéas 2 des articles 97 et 100 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 et l'alinéa 2 de l'article 19 de la loi 98-005.

Le deuxième est relatif à la compréhension de se reporter à d'autres dispositions pour comprendre la notion de ressources à transférer.

1.2.1 - Sur la compréhension de la disposition «A cet effet, l'Etat lui transfère les ressources nécessaires »

A défaut, pour les lois 97-029 et 98-007 d'avoir précisé la nature et l'importance des ressources nécessaires en question ainsi que le montant et les modalités de leur évaluation, il y a sûrement lieu d'accepter qu'il s'agit de permettre aux communes d'exercer leurs compétences en les dotant de ressources suffisantes.

Cette assertion impose de dépasser le cadre des dispositions ci-dessus et de se reporter aussi à celles de la loi 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes.

L'examen minutieux des articles 9 à 15 de la loi 98-007 met en relief une exigence fondamentale de transfert effectif de certaines recettes jusqu'à présent recouvrées par l'Etat et aujourd'hui du ressort des communes.

- la part (à déterminer) du produit des amendes prononcées par les tribunaux correctionnels ou de simple police, pour les contraventions et délits commis sur le territoire de la commune ;

- les taxes ou redevances en matière d'urbanisme et d'environnement ; - les taxes d'inspection sanitaire des produits alimentaires.

- le produit des subventions ou dotations de fonctionnement accordées par l'Etat ou toute autre personne physique ou morale ;

- les produits des subventions ou dotations d'investissement et d'équipement allouées par l'Etat ;

C'est pour concrétiser la jouissance, par les communes, desdites ressources que l'article 28 de la même loi a prévu que « les informations relevant des services de l'Etat indispensables à l'établissement du budget et dont la liste est fixée par décret doivent parvenir au maire au plus tard deux mois avant le vote du budget ».

Enfin, l'article 110 de la loi 97-029 impose à l'Etat de mettre à la disposition de la commune les moyens nécessaires au fonctionnement des services communaux ainsi que la possibilité, pour l'Etat, de céder tout ou partie des biens lui appartenant et situés sur le territoire de la commune lorsque cette dernière, au moment de sa création, ne dispose pas de biens propres.

Au total, si les textes, malgré leur caractère incomplet, sont allés à l'essentiel sur les transferts des compétences et des ressources, le doute paraît évident aujourd'hui sur la volonté réelle de certains démembrements de l'Etat à assurer un transfert effectif desdites compétences et ressources.

La laborieuse et pénible détermination des modalités pratiques et des dates d'effet des transferts, ainsi que les blocages simultanés observés à certains niveaux demeurent incontestablement les signes manifestement troublants du difficile ancrage de la décentralisation.

II - Des modalités pratiques, des dates d'effet des transferts et des blocages relevés

Pour apprécier ces aspects, il est nécessaire de se référer aux documents élaborés par le Gouvernement dans ce cadre ainsi que de recenser les facteurs de blocages actuels.

2.1 - Les documents du Gouvernement sur les modalités pratiques des transferts de compétences et leur date d'effet

Deux séries de documents essentiels sont à prendre en compte dans ce cadre à savoir :

- la communication N°1236/2003 introduite par le Ministère de l'Intérieur et relative au plan d'action sur les modalités de transfert des compétences et des ressources aux communes et la communication 144/04 qui la complète :

- la communication N° 839/04 introduite par le Ministre du Plan et relative au compte rendu des travaux du comité technique de suivi du transfert des compétences aux communes à laquelle il convient d'ajouter le compte rendu du séminaire gouvernemental sur la décentralisation en date du 21 septembre 2004 relatif au rapport du comité technique de suivi du transfert des compétences aux communes.

2.1.1 - Les deux communications du Ministre de l'Intérieur relatives au plan d'action sur les modalités pratiques des transferts de compétences et de ressources aux communes

- l'adoption par le conseil des Ministres d'un mécanisme dit « transfert en bloc aménagé de compétences » comportant deux volets à savoir :

- l'adoption par le conseil des Ministres d'une décision relative aux marchés gérés par la SOGEMA ;

- la fixation au 31 octobre 2004 de la date de l'exercice réel de l'ensemble des compétences par les communes avec le transfert subséquent des ressources financières nécessaires ;

- l'inventaire, par commune et par ministère, du patrimoine à transférer (écoles, ouvrages hydraulique etc...)

- l'inventaire par ministère des projets en cours d'exécution et rentrant dans les compétences à transférer pour l'implication des communes ;

Ces propositions ont été reprises intégralement dans la communication N° 839/04 qui a fixé au 02 janvier 2005 la date du transfert effectif de l'ensemble des compétences aux communes avec transfert subséquent des ressources financières nécessaires.

Il a classé les compétences à transférer en sept grands blocs qui ne diffèrent pas tellement de ceux établis par la loi N° 97-029 du 15 janvier 0999.

Il a recensé en outre les compétences plus difficiles à exercer et dont le transfert peut être différé surtout dans les domaines suivants :

Il a enfin proposé une série d'actions à entreprendre qui viennent compléter celles retenues par la communication N° 839/04.

Malgré la bonne volonté apparente du gouvernement, des inquiétudes existent sur le transfert réel selon les modalités et termes fixés en raison des facteurs de blocages que recèlent les documents cités et des pratiques ayant eu cours jusqu'à présent.

Un certain nombre d'éléments relevés dans les documents dénotent et encouragent les risques de blocage.

rapports et communications subséquents dont les décisions finales retenues n'apparaissent pas avec la plus grande clarté.

A titre d'exemples, quelles décisions ont été prises par le conseil des Ministres suite à la communication N° 839/04 pour justifier le réexamen de la question au niveau d'un séminaire gouvernemental dont on ignore au surplus les résultats ?

Il est illusoire d'espérer, de ce fait, que toutes ces tâches soient accomplies avant la date butoir du 31 décembre 2004 en raison de la résistance au changement et des lenteurs qui ont caractérisé, jusqu'à présent, les différents départements ministériels.

- les relations de la commune avec les entreprises jouissant du monopole ; - les réglementations spécifiques telles que :

L'A.N.C.B. est d'autant fondée dans ses craintes que les pratiques actuelles de la décentralisation n'en favorisent pas la consolidation.

L'ANCB rappelle et confirme les pratiques qu'elle avait dénoncées dans son mémorandum au chef de l'Etat, pratiques concernant particulièrement :

- l'existence de circuits parallèles de gestion du patrimoine de l'Etat et des communes par le biais de prétendus comités de sinistrés dont les responsables gèrent et aliènent les patrimoines en question.

- L'aberration juridique que constituent des appellations telles que préfet des départements par exemple du Borgou et de l'Alibori ou du Zou et des Collines alors que la loi n'en dispose pas ainsi ;

- L'empirisme et le caractère conflictuel de la tutelle en raison de l'inexistence d'un cadre formalisé de contrôle de légalité ;

- La non fonctionnalité des organes infra communaux du fait de la non organisation des élections à ce niveau.

Le chapelet des pratiques critiquables serait long et fastidieux, ce qu'il convient surtout de retenir, c'est d'y remédier dans le cadre d'un transfert de compétences harmonieux, rationnel et participatif.

III -- De la nécessité d'un transfert de compétences harmonieux, rationnel et participatif

L'ANCB reconnaît à leur juste valeur les efforts inlassables du gouvernement pour procéder au transfert réel des compétences afin d'asseoir les bases de la décentralisation et du développement local.

- associer étroitement l'ANCB aux prochaines phases de discussions afin qu'elle puisse faire valoir ses préoccupations notamment en ce qui concerne la nécessaire cohérence à établir entre les dates butoir retenues, l'importance des tâches préalables à exécuter, la nature réelle des compétences à transférer et des ressources correspondantes à mettre en place.

- faire engager les pourparlers équitables avec les organismes jouissant de monopoles en vue de la prise en compte des charges à assumer et des droits à exiger de part et d'autre ;

- Induire les réaménagements structurels à engager au niveau des départements ministériels en vue des compétences à déléguer aux structures déconcentrées et des mesures à prendre pour renforcer leurs capacités d'assistance-conseil ;

- Revoir dans le sens de la décrispation et du respect du droit la gestion du transfert des marchés de Dantokpa, Ganhi et Gbogbanou.

- mettre un terme aux empiètements des préfets sur la gestion par les communes des affaires domaniales ;

- mettre un terme aux comités de sinistrés domaniaux qui gèrent en parallèle et irrégulièrement le domaine de l'Etat et des communes ;

- nommer urgemment un dispositif humain du commandement territorial conforme aux dispositions légales ;

- organiser les élections infra communales dans les meilleurs délais notamment avant les élections présidentielles pour asseoir et consolider la démocratie à la base.

- octroyer une subvention annuelle à l'ANCB sur la base d'un budget établi par celle-ci et discuter avec le pouvoir central ;

- intégrer des représentants des élus locaux dans la délégation du chef de l'Etat à l'occasion de tous les voyages officiels ;

- doter les 77 Maires de passeport diplomatiques afin de leur faciliter les formalités de voyage ;

- acquérir au profit des Maires, des véhicules de fonction en hors taxe et négocier avec chaque Commune, un échéancier de remboursement.

Thèmes	Sous- thèmes	Unités de signification (données issues des entretiens)
		Coordonner, de suivre et d'encadrer les activités des circonscriptions administratives, de suivre la tutelle
Missions des		administrative des collectivités locales, d'élaborer les
structures	Direction	textes relatifs au fonctionnement des circonscriptions
étatiques	Générale de	administratives et des collectivités locales, de coordonner
impliquer dans la	l'Administration territoriale	les activités de préparation des consultations électorales, d'assurer en liaison avec la Direction de l'Administration
réforme	(DGAT)	la formation technique initiale et continue des personnels des circonscriptions administratives.
		Elaborer le cadre législatif et réglementaire de la décentralisation permettant d'aboutir à un code administratif des collectivités locales, élaborer des outils de
	Mission de	gestion communale, proposer au gouvernement les
	Décentralisation	mesures d'accompagnement de la décentralisation administrative, réaliser toutes études sectorielles nécessaires à la gestion efficiente des affaires locales, promouvoir la coopération décentralisée, assister et
		conseiller les collectivités décentralisées en ingénierie et en développement local.
	Maison des collectivités locales	Accompagner les communes dans tous les domaines de compétences en matière de maîtrise d'ouvrage public. Elle développe des outils d'aide à la décision, renforcement des communes dans toutes leurs compétences, assurer la formation continue des élus locaux, promouvoir l'intercommunalité et la coopération décentralisée en leur proposant des modèles de partenariat etc.
	Préfecture (cas du Zou)	Le préfet est le représentant de l'Etat central qui à côté des collectivités décentralisées assure la régularité de l'exercice du pouvoir. Il contrôle dans certains cas à priori et pour une grande partie à posteriori ce qui est anciennement exercé par l'Etat central et qui est laissé c'est le Préfet qui veille à ce que ce soit utilisé dans le sens des textes de la République
Compétences et ressources communales reçues	Communes (cas du Zou)	En matière de compétences nous pouvons dire que la commune représente l'Etat en miniature. La loi donne beaucoup de compétences à la commune. Nous dirons précisément que lorsqu'il s'agit de l'éducation les communes ordinaires ont leurs compétences qui s'étant sur l'enseignement maternel et primaire. A ce titre les infrastructures de l'enseignement maternel et primaire incombent à la mairie, les unités sanitaires de la commune relèvent de la compétence du Maire, l'Etat civil... Mais il y en a qu'il ne peut exercer qu'avec la contribution de l'Etat central. Aucune mairie ne dispose de ressources financières capables de lui permettre de construire des écoles. Donc la loi a définit les compétences. Mais, les compétences ne sont pas accompagnées jusqu'à ce jour de ressources. Les compétences existent. Mais, elles ne sont
		pas accompagnées pour celles qui pourraient l'être de ressources financières qui pourraient permettre un exercice réel de tout le pouvoir qui est concédé à nous. C'est pour cela que depuis plus de quatre ans nous nous battons pour le transfert des ressources et ce transfert n'arrive jamais
Missions association de communes	Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB)	Contribuer au renforcement de la décentralisation accompagner les communes dans l'animation de la vie locale, favoriser la participation de tous les acteurs locaux au développement des communes, développer, capitaliser et fructifier les expériences de gestion communale pour renforcer les capacités des communes, de servir d'interface entre les communes et l'Etat et entre les communes et les partenaires au développement, ensuite de promouvoir la solidarité, le partenariat, la coopération entre les communes du Bénin et entre les communes du Bénin et les communes étrangères et de participer aux mouvements municipaux africains ainsi que mondiaux.
Stratégies Développées (évaluation des stratégies)	Etat	L'option de transfert par bloc aménagé de compétences. Les stratégies concernent les transferts immédiats et les transferts différés. Le transfert ne peut être effectif que si les problèmes des ressources financières sont réglés et la richesse au niveau local.
	Communes	On est entrain de faire de l'ANCB une forme de lobbying pour amener l'Etat à faire face à ces responsabilités et à apporter aux communes les ressources nécessaires. Cette association ne peut quand même pas entrer en guerre contre le pouvoir central. Il faut qu'il ait des négociations au niveau de l'Etat et notre association. Les stratégies n'ont pas permis. On a rien reçu. C'est le pouvoir central qui détient tout. Ces cadres qui sont là n'ont pas la bonne volonté de nous aider parce que les ressources c'est à leur niveau.
		L'association a opté pour un partenariat fait de discussions
		avec l'Etat. Depuis 2004 elle a rédigé un mémorandum qu'elle a soumis au gouvernement. Ce qui a abouti à la
	Association	mise en place du comité paritaire Etat-communes. Je ne
	Nationale des	sais pas si ces stratégies ont permis de transférer parce que
	communes du	jusque là rien n'a encore abouti concrètement en dehors de
	Bénin (ANCB)	quelques domaines. Le gros lot des domaines à transférer demeure exercé par les ministères sectoriels à travers leur direction.
	Structures	L'environnement communal n'est pas bien préparé pour
Obstacles	Etatiques	gérer certaines compétences quand on prend par exemple
majeurs aux		le problème de l'énergie, l'eau, les forêts communales, les
transferts de		ressources humaines matérielles et financières ne suffisent
compétences		pas. Les projets et programmes qui font l'objet de convention avec les partenaires au développement ne sont pas transférés parce qu'ils sont en cours d'exécution. La déconcentration est en retard sur la décentralisation, les ministères sectoriels ne sont pas préparés à la décentralisation. Obstacles juridiques : les textes sont clairs. Au niveau du transfert des compétences il n'y a pas de problèmes. C'est au niveau des ressources qu'il a problème. Il y a la taxe de développement local dont l'assiette n'est pas déterminée. Il y a les pesanteurs politiques. On ne veut pas transférer ceci parce que le domaine est cher pour l'Etat. Sur le plan administratif il y a la lenteur des cadres de l'administration centrale...
		Nous n'avons pas été préparé suffisamment à la décentralisation, la sensibilisation aussi a manqué, il y a les questions d'intérêt. Les textes d'application ne sont pas
	Communes	votés à l'Assemblée Nationale. Sur le plan politique, certaines communes sont marginalisées à cause de leur appartenance politique. Les ministères ont du mal à se délester des pouvoirs qu'ils exercent parce qu'ils savent que en transférant les compétences comme c'est demandé
		ils n'auront plus les pouvoirs. C'est cela qui retarde. Le gouvernement nous parle de transferts, c'est à la lèvre.
	Association Nationale des Communes du Bénin	Il me semble que les obstacles ce n'est pas au niveau du cadre juridique. Peut être financier un peu si on estime que l'Etat n'a pas suffisamment de moyen à la hauteur des compétences à transférer. Mais le grand problème à mon sens c'est le manque de volonté politique.
Solutions Préconisées pour le transfert de compétences	Structures Etatiques	Il faut compléter le corpus juridique de la décentralisation, prendre les décrets d'application, la loi sur l'intercommunalité, dynamiser le Comité National des Finances Locales (CONAFIL), former les cadres des ministères sectoriels à la décentralisation, accélérer les ressources financières vers les communes, combattre la corruption, renforcer la déconcentration.
	Communes	Dialogue avec l'Etat, revoir la part du budget national réservée aux communes, volonté politique, Il faut que l'ANCB négocie bien avec le pouvoir central.
	Association Nationale des Communes du Bénin	C'est entre autre de continuer par discuter avec l'Etat dans le cadre de ces transferts, rester en collaboration avec le ministère de la décentralisation pour des négociations annuelles sur l'élaboration du budget de l'Etat avec son collègue des finances pour que déjà il y ait l'inscription au budget de l'Etat les différents transferts à opérer, aussi qu'on puisse nous écouter au niveau de l'Assemblée Nationale et prendre en compte nos observations sur le budget général de l'Etat. Et aussi nous formulons le voeu que la constitution soit révisée. Au niveau de la constitution du Ghana par exemple le pourcentage du budget qui va vers les communes est déterminé. C'est entre 10 et 15%.

Problématique du transfert de compétences aux communes : stratégies des acteurs et perspectives, cas des communes du ZOU

ANNEXES