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Gestion décentralisée des forêts au Cameroun: cas de la forêt communale de Moloundou

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par Stéphane Hervé ABESSOLO
Université catholique d'Afrique centrale - Master 2009
  

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A. Les ressources humaines

L'analyse des ressources humaines concerne essentiellement le conseil municipal, l'exécutif communal et le personnel municipal.


· Le conseil municipal

Le conseil municipal de la commune de Moloundou compte 25 conseillers. Tous sont issus du RDPC et la majorité d'entre eux réside sur le territoire communal, en dehors d'une élite extérieure. Le conseil est représentatif de la diversité ethnique de la Commune, en dehors des Baka. La présence féminine n'est pas suffisamment représentative au sein du conseil, car il n'y a que deux femmes conseillères. Dans cette société, l'accès au pouvoir pour les femmes est encore fortement limité, à cause du poids de la tradition. Le conseil se réunit deux fois par exercice et a pour principale mission le vote et l'approbation des comptes municipaux en ce qui concerne la gestion communale. Son fonctionnement est organisé autour de trois commissions techniques :

- la commission des affaires sociales, qui recueille les besoins des populations dans le domaine social, définit et suit la mise en oeuvre des actions dans le domaine de l'éducation, de la santé, de l'environnement;

- la commission des finances examine le projet de budget et émet des avis techniques sur celui-ci ;

- la commission des grands travaux définit et suit les grands chantiers du plan de campagne.

Les conseillers municipaux n'accomplissent pas correctement leur mission de relais entre les populations à la base et l'institution communale. Ceux-ci n'organisent pas des rencontres ni pour les comptes-rendus des résolutions du conseil municipal, ni pour définir les priorités des besoins de leur communauté. Ainsi, l'exécutif communal n'est pas informé sur les véritables préoccupations des populations à la base, ce qui rend difficile leurs résolutions.

· L'exécutif municipal

L'exécutif communal est composé du maire et de ses deux adjoints. Leurs fonctions sont définies par un texte officiel, mais dans la pratique, le maire assume la responsabilité de la gestion des questions liées à la foresterie, aux finances et à la politique de la commune. Ces domaines étant « sensibles ». La délégation des tâches entre le maire et ses adjoints n'est pas effective, malgré le fait que celui-ci passe beaucoup de temps à l'extérieur de la ville. Les absences répétées du magistrat municipal sont un facteur de ralentissement des activités de la mairie.

· Le personnel communal

La commune de Moloundou se compose de trois catégories d'employé :

- La première catégorie est constituée des fonctionnaires nommés par l'Etat. Il s'agit du secrétaire général nommé par le MINATD, et du receveur municipal nommé par arrêté conjoint MINATD/MINEFI.

- Les employés permanents rentrent dans la deuxième catégorie, ceux-ci sont au nombre de 12 dont trois (03) femmes. On compte parmi eux 10 décisionnaires et deux (02) contractuels. La moyenne d'âge du personnel permanent est de 48 ans, ce qui témoigne d'un effectif vieillissant. Aucun d'eux n'est doté d'une formation en informatique. Le personnel communal a un niveau de qualification relativement bas du fait que, la majorité a le niveau

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scolaire du primaire ou du secondaire. Les employés permanents ont une ancienneté d'au moins trois ans.

- La dernière catégorie est composée du personnel temporaire. La commune de Moloundou emploie 65 temporaires. Leurs principaux postes d'affectation : le transport ; la réception à l'auberge municipale ; le gardiennage ; le passage au bac (transport fluvial) ; les formations sanitaires ; le service d'hygiène et salubrité ; l'enseignement (maître communaux et vacataires pour l'enseignement secondaire) ; la radio communautaire ; la police municipale et la cellule de foresterie, sur laquelle nous reviendrons plus largement dans la suite de notre travail.


· Organisation des services de la commune

La commune de Moloundou ne possède pas d'organigramme officiel, toute fois les services sont organisés, comme l'indique le tableau suivant :

Tableau N°5 : Organisation des services de la mairie

Service/Bureau

Employés

Tâches

Secrétariat général

07 employés

coordination des différents services

Bureau de l'Etat- civil

01 agent

établissement des actes et préservation des souches, assistance au maire pendant les célébrations de mariage.

Recette municipale

05 employés

encaissement des recettes et du règlement des dépenses ; comptabilité

Radio FM

09 employés

information et éducation des communautés

Cellule de

foresterie

13 employés

suivi des activités liées à l'exploitation forestière

Marché municipal et cellule de lutte contre le SIDA

02 employés

suivi du marché et des activités de sensibilisation des populations sur le SIDA

Auberge municipale

02 employés

réception et tâche d'hygiène à l'auberge

Police municipale

10 employés

imprécises

 

Source : Notre enquête de terrain de mai-juillet 2009

De façon générale, la commune souffre d'un manque d'organisation de ses activités ainsi que d'un faible niveau de communication interne. En l'absence d'un cahier de charges détaillé pour le personnel, des réunions de planification et de suivi tant entre les membres de l'exécutif qu'entre les membres du personnel ou même de façon transversale ne sont pas

utilisées pour la définition des programmes de travail et la répartition des tâches. Par ailleurs, le rôle de supervision, d'organisation et de coordination du secrétariat général est quelque fois compromis par la nature de ses relations avec le reste du personnel. Elles sont quelques fois conflictuelles, surtout lorsqu'elles portent sur les exigences d'assiduité et de ponctualité au poste de travail. Le laxisme et l'absentéisme, dont fait preuve le personnel communal, entrave le rendement au travail. Cette efficacité est fortement hypothéquée par la qualité du personnel. Outre les chefs de services sortis du CEFAM, le reste du personnel ne possède pas de véritable formation professionnelle et le niveau de base est le CEP.

B. Les ressources financières

Les revenus forestiers représentent la principale source de recette du budget communal. Néanmoins d'autres postes, à l'instar des recettes fiscales, contribuent au budget. Le graphique ci-dessus illustre les disparités qui existent entre les revenus forestiers et les autres postes de recettes budgétaires.

Graphique N° 1

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contribué à une révision du budget prévisionnel communal et par ricochet l'annulation d'un certain nombre de projets. Cette expérience montre que les communes forestières sont appelées à diversifier leurs sources de revenus.

Le problème des infrastructures sociales de base se pose avec acuité dans la commune, de la faible couverture sanitaire, en passant par un taux de scolarisation bas, l'accès difficile à l'eau potable et l'enclavement de la région. Le niveau des ressources financières communales ne permet pas la résolution de ces problèmes. Fort heureusement, la richesse des ressources naturelles dans la région, notamment celle de la forêt constitue une opportunité en termes de création de revenus pour la commune à travers la mise en oeuvre d'une forêt communale.

CHAPITRE II : LA MISE EN OEUVRE DE L'EXPLOITATION DE LA FORET COMMUNALE DE MOLOUNDOU

Face à l'insuffisance des infrastructures socioéconomiques et à la précarité du niveau de vie de ses populations, la commune a initié un projet d'exploitation et de mise en valeur de la forêt communale, en vue de se doter des moyens nécessaires pour résoudre leurs problèmes. Ainsi, le plan de zonage du secteur forestier du Sud Cameroun a prévu, pour certaines communes, des massifs pour la forêt communale. La loi autorise tout de même aux communes, dont le plan de zonage ne permet pas de massif pour la création d'une forêt communale, la possibilité d'identifier dans le domaine national un espace pouvant être érigé en forêt communale. Toutefois, la mise en oeuvre de l'exploitation de la forêt communale est sous-tendue par l'obtention de l'acte de classement. De plus, l'élaboration d'un plan d'aménagement et la réalisation d'une étude d'impact environnemental sont des préalables au prélèvement des grumes.

I. La procédure de classement d'une forêt communale

La direction des forêts, à travers la sous-direction des inventaires forestiers (SDIAF), est responsable de la planification des opérations de classement et de préparation des projets de décret de classement à adresser au Premier Ministre. La procédure de classement est initiée par la commune, qui fait une demande officielle au ministre de la forêt et de la faune. Le processus de classement dans le domaine forestier permanent s'articule chronologiquement de la manière suivante : la préparation de la note technique préliminaire d'information ; l'avis au public ; la sensibilisation des autorités administratives et locales ; la sensibilisation des populations ; les travaux de la commission de classement ; la préparation des textes à soumettre au premier ministre pour signature de l'arrêté.

Etape 1 : préparation de la note technique préliminaire d'information

La SDIAF prépare pour chacun des projets de classement une note technique, qui doit préciser les éléments suivants :

· les objectifs du projet de classement ;

· les limites de la forêt à classer (carte 1/200 000)

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· une description :

- de la zone du projet (topographie, hydrographie, végétation, populations, activités humaines et industrielles sur la zone, accessibilité) ;

- du programme des travaux à venir ;

- des droits normaux d'usage.

Cette note aide à la conception de l'avis public.

Etape 2 : l'avis public

L'objectif de cette étape est d'informer le public, officiellement, du projet de la forêt communale. Le projet d'avis est initié à la SDIAF, il comporte les éléments suivants :

· la description des limites à classer, accompagnée d'une carte au 1/200 000 du massif forestier ;

· la superficie en hectares ;

· la vocation du massif ;

· la date limite des éventuelles réserves et réclamations de la population auprès des autorités compétentes (préfecture et délégation régionale du MINFOF).

Signé par le ministre des forêts et de la faune, l'avis est rendu public par voie de presse et affichage dans les préfectures, sous-préfectures, mairies et services de l'administration chargés des forêts de la région concernée. Une fois l'avis affiché, la période de réclamation est fixée :

· à trente (30) jours dans les régions possédant d'un plan d'affectation des terres ; plan de zonage ;

· à quatre vingt dix (90) jours dans la région ne disposant pas d'un plan d'affectation des terres ; plan de zonage.

 

Etape 3 : sensibilisation des autorités administratives et des élites locales

 

Cette étape a pour but d'informer et de sensibiliser les autorités administratives qui ont un rôle à jouer dans le classement. Une réunion de sensibilisation doit être tenue dans chaque arrondissement touché par le classement. La mission chargée d'informer et de tenir les réunions est composée :

· du délégué régional du MINFOF, qui est le chef de mission ;

· du délégué départemental du MINFOF, rapporteur ;


· d'une personne ad hoc de l'administration forestière locale bien connue localement ;

· d'un représentant de la direction des forêts.

Le délégué régional prépare les projets de convocation pour la réunion de sensibilisation soumis à la signature du gouverneur. Les personnes convoquées sont : le préfet, le délégué départemental du MINFOF, le chef de poste, le sous-préfet, les députés, le maire, les représentants des ministères en charge de l'environnement et de la protection de la nature, du tourisme, du domaine, de l'élevage, de l'agriculture et des mines ; les religieux, les représentants d'ONGs et les élites locales. Le contenu de ces rencontres doit aborder les thèmes suivants : les objectifs du projet de classement ; le principe de participation des populations dans le processus d'aménagement du massif forestier ; les étapes suivantes de la procédure de classement ; la constitution et le programme de la commission de classement.

Le délégué régional du MINFOF est chargé de la transmission du rapport de la réunion au MINFOF, au gouverneur et au préfet concerné pour information.

 

Etape 4 : sensibilisation des populations

 

Cette étape vise à informer et sensibiliser les populations au classement à venir. Tous les villages concernés par le classement d'un massif doivent être sensibilisés lors de la tournée. L'équipe chargée de la tournée de sensibilisation est composée, ainsi qu'il suit : le délégué départemental du MINFOF, qui le chef de mission ; le sous-préfet ou son représentant ; une personne impliquée dans la société civile, ONGs et le chef de poste, comme rapporteur. Dans la pratique, le représentant de la SDIAF accompagne souvent l'équipe dans la sensibilisation des communautés. L'ordre du jour de la réunion est le suivant :

· information et sensibilisation des populations sur les démarches de classement du domaine forestier permanent ;

· explication sur le concept de représentation des populations dans le processus de gestion des forêts : leur droit de réserve ou d'opposition ;

· là où il n'y a pas de structure représentative de la population, l'administration forestière peut initier la création d'un comité paysans-forêts (CPF). On veillera à ce que tous les groupes (élites, femme, jeune, retraité, planteur) soient représentés.

· expliquer le rôle du CPF ou de la structure et le ou la mandater ;

· informations sur le plan directeur d'aménagement et sa restitution auprès des populations.

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La sensibilisation des communautés riveraines au massif forestier n'est que pure formalité. En effet, Celles-ci ne sont pas suffisamment informées sur les questions liées à la forêt communale. La majorité des personnes interrogées n'ont qu'une idée vague sur le sujet, toutes assimilent la forêt communale aux UFA, ce qui n'est pas le cas. Aucune des structures préconisées n'est mise en place pour la sensibilisation des populations. Ainsi, cette situation profite aux gestionnaires du massif forestier du moment où les populations ne peuvent pas jouer leur rôle de contre pouvoir.

 

Etape 5 : Travaux de la commission de classement

 

L'objectif de cette étape est la validation du projet de classement au niveau local. Il est crée dans chaque département une commission chargée d'examiner et d'émettre un avis sur les éventuelles réserves ou réclamations exprimée par la population ; d'évaluer tout bien devant faire l'objet d'expropriation et de dresser un état à cet effet. La commission est composée de la manière suivante : Président, le préfet ou son représentant ; Rapporteur, le représentant local du MINFOF ; Membres, le représentant local du MINDAF, MINTOUR, MINEF, MINAGRI, de l'organisme public chargé des aménagements, le ou les député(s), les maires des communes intéressées ou leurs représentants et les autorités traditionnelles locales. Les réserves émises par les populations locales peuvent concerner les infrastructures (champs, carrières, habitations) localisées à l'intérieur du massif ou toutes autres objections recevables. Dans ce cadre, le président de la commission peut dépêcher des missions chargées d'examiner le bien-fondé des réserves ou oppositions au projet de classement. Ces infrastructures seront localisées et reportées sur la carte du massif au 1/200 000. Si ces infrastructures se situent à l'intérieur du massif forestier, deux options sont possibles : les limites proposées de la forêt communale sont modifiées, afin d'exclure les infrastructures du massif ou l'expropriation des infrastructures et indemnisation.

La commission se réunit sur l'initiative de son président et au lieu choisi par ce dernier, trente (30) jours au plutôt après le délai d'affichage de l'avis. Elle examine les rapports et suggestions faites par les missions et statuera sur tous les éléments versés au dossier de classement. Le président de la commission transmet l'ensemble du dossier au ministre chargé de la forêt et de la faune, assorti de l'avis motivé de la dite commission79.

79 Les travaux de cette commission ne sont pas réalisés dans des délais raisonnables. La commune de Sangmélima a par exemple, initié le dossier pour le classement de sa forêt communale depuis 2001. Jusqu'à cette date, l'acte de classement n'est pas encore disponible.

La rallonge de la procédure est préjudiciable pour l'institution communale du fait de l'augmentation des coûts du classement. Les lenteurs administratives constituent la principale entrave au traitement des dossiers de classement. En plus, les conflits liés à la détermination des limites du massif forestier candidat à l'acte de classement sont aussi de nature à ralentir le processus.

 

Etape 6 : Préparation des textes à soumettre au Premier Ministre

 

Après avoir pris possession de tous les dossiers, le texte définitif du projet de décret est préparé par la SDIAF. Le texte définit notamment les objectifs de classement ainsi que les limites du massif forestier à classer. Il est composé :

· d'une note technique précisant le ou les objectifs fixés par ce classement et définissant les droits d'usages applicables dans la forêt concernée ;

· des procès-verbaux des réunions de la commission de classement ;

· des éventuels rapports de missions complémentaires pour le règlement de problèmes soulevés ou la prise en compte des doléances formulées par les populations ;

· d'un plan de situation décrivant les limites de la dite forêt, accompagné d'une carte géographique à l'échelle 1/200 000

La SDIAF prépare le projet de décret de classement de la forêt communale pour le ministre de la forêt et de la faune, à transmettre au Premier ministre pour approbation et signature. Après la promulgation du décret de classement, le massif forestier devient la propriété de la commune et devra être borné et titré selon la réglementation en vigueur, en vue de son enregistrement et de son immatriculation dans le livre foncier pour le compte de la commune.

En général, les communes ont un faible niveau d'appropriation des dossiers de leur forêt communale. Ces dossiers sont mieux maîtrisés par les partenaires forestiers lorsque ce type de partenariat existe80. En outre, les communes ne possèdent pas l'expertise technique nécessaire pour assurer leur rôle de maître d'oeuvre notamment dans l'exécution, le suivi et le contrôle des activités relatives à la foresterie communale81. Cette démarche n'est pas aisée pour les communes qui ont des difficultés à rassembler les financements nécessaires à l'acquisition de la forêt communale. La procédure de classement du massif forestier

80 Guy Merlin Nguenang, Quentin Delvienne, Vincent Beligne, Marie Mbolo, « La gestion décentralisée des ressources forestières au Cameroun : les forêts communales après les forêts communautaires. », In CEFDHAC, Libreville 20-27 novembre 2007, p 4.

81 Op cit. , p 4.

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communal de Moloundou s'élève à 120 000 000 FCFA82. De nombreuses communes butent ainsi à poursuivre le processus d'acquisition pour des raisons financières83. Toutefois, la récolte du bois dans le massif forestier communal proprement dite est conditionnée par l'élaboration d'un plan d'aménagement validé par le MINFOF et la réalisation d'une étude d'impact environnemental.

II. Modalités d'exploitation des ressources ligneuses

L'élaboration d'un plan d'aménagement est un préalable à l'exploitation d'une forêt communale84. Depuis 200585, la réalisation d'une étude d'impact sommaire est également une condition sine qua non à l'exploitation.

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