Memoire Online - Sécurité et sureté maritime : de l'élaboration des textes à la difficulté de mise en oeuvre

Nous pourrons articuler cette étude autour de deux points : le niveau supra-national et le niveau national.

CHAPITRE PREMIER : LE NIVEAU SUPRA-NATIONAL : ENTRE

LEGITIMITE ET GLOBALITE

Nous allons distinguer maintenant le niveau international et le niveau communautaire qui dernièrement a pris une part de plus en plus importante dans le secteur de la sécurité maritime.

De part l'aspect international du transport maritime et de l'évolution rapide de celui-ci, il ne fait nul doute que la compétence pour le contrôle et la réglementation de ce milieu ne peut se faire essentiellement que de manière internationale.

C'est à la suite du naufrage du TITANIC qu'eu lieu la première conférence internationale sur la sécurité maritime à Londres en 1914.

A la fin des années 40 , chaque nation maritime possédait sa propre législation maritime, les standards étant ainsi très différents et parfois contradictoires entre les Etats. Cette situation était très

dommageable à la sécurité maritime et c'est tout logiquement qu'une institution internationale fût créée en 1948 afin de mettre en commun les préoccupations des états en matière de transport maritime, l'OMI était née :

Créée par une convention internationale adoptée le 6 Mars 1948 à Genève et entrée en vigueur 10 ans plus tard le 17 Mars 1958.

L'OMI est l'institution spécialisée dans le domaine de la navigation maritime de l'ONU.

Le but de cette organisation est contenu dans l'article 1(A) de la convention : il s'agit de fournir un moyen de coopération entre les gouvernements dans le cadre de toute chose affectant le commerce international maritime.

Tout d'abord organisation consultative de l'ONU, comme son nom l'indiquait , OMCI ( Organisation Maritime Consultative Internationale ), elle profita de l'évènement du TORREY CANION en 1967 pour s'évader de son secteur technique pour développer son action dans des domaines juridiques. Elle s'est enfin dotée d'un comité juridique très peu de temps après et pris le nom d'OMI en 1982

Elle compte aujourd'hui 162 Etats membres dont la France qui a ratifié la convention en 1952 et possède son siège à Londres.

Tous les Etats membres sont représentés au sein de l'assemblée qui se réunit une fois tous les 2 ans. Un conseil constitué de 32 gouvernements membres, dont la France, élus par l'assemblée joue le rôle d'organe directeur entre les sessions de l'assemblée.

Pour se rendre compte du travail de l'OMI en matière de sécurité maritime, il convient de préciser qu'une trentaine de Conventions et protocoles ont été adoptés.

Le tableau ci-dessous démontre l'étendu de la portée des conventions de l'OMI :(16)

Convention	Nombres d'états signataires	% du tonnage mondial couvert
Load Lines 1966	140	98.19
SOLAS 1974	136	98.27
STCW 1978	130	97.55
Collision Regulations 1972	130	96.20
Tonnage 1969	118	97.51
MARPOL 73/78	102	93.48

Nous venons donc de voir que l'OMI est sans doute la réponse à l'échelle mondiale pour les matières concernant la sécurité maritime.

Sa légitimité à ce niveau est indiscutable puisque émanent de la volonté internationale d'harmoniser sur le plan mondial les réglementations qui étaient d'ordre national, légitimité confortée par les statistiques du Lloyd's register , le taux de perte total de navire continue de diminuer : En 1995 , 3 navires sur 1000, en 2000 1.9 sur 1000 disparaissaient. Les études pour les déversements montrent la même tendance. Mais l'on est cependant en droit de se demander si le niveau mondial est bien le degré de pertinence adéquate: en effet il s'agit d'une question d'échelle tout d'abord sur un plan de l'organisation et ensuite sur le plan géographique.

Sur le plan de l'organisation interne de l'OMI, une étape a été franchie dans les années 70 avec l'adoption de l'amendement de l'acceptation tacite : contrairement à ce qui se faisait précédemment une résolution est automatiquement acceptée à une date décidée à moins qu'elle ai été expressément rejetée par un certain nombre d'états.

Ainsi le délais pour l'entrée en vigueur des derniers amendements SOLAS a été réduit à 18 mois

alors qu' en comparaison les mesures en réaction au TITANIC ne sont entrée en vigueur qu'en 1933 soit près de 20 années après la catastrophe et seulement après qu'une deuxième convention est été adoptée en 1929.

Cependant le vrai problème du fonctionnement de l'OMI reste le rôle que possède chaque état en son sein.

Un des points clés qui peut nous aider à comprendre quel est le poids des différents états au sein de l'OMI concerne la question du budget : en effet le budget de l'OMI est alimenté par la contribution de chaque pays et ce en fonction essentiellement du tonnage de la flotte de commerce. La France contribue à hauteur de 247 300£ par an soit 1,41% du total.(17)

Les modalités de vote au sein de l'OMI génèrent des blocages récurrents. L'OMI ne reconnaît pas le schéma d'expression démocratique classique « une pays = une voix » mais au contraire évalue le poids de chaque pays au pourcentage de leur flotte mondiale pour établir les procédures de vote. Ainsi des pays comme la Grèce, Malte, le Libéria et d'autres pays dont l'administration maritime est relativement réduite pèsent d'un poids totalement disproportionné sur toutes dispositions tendant à réglementer le transport maritime international.

Cependant les délais reste très longs pour les victimes en premier lieu des catastrophes maritimes.

De plus en matière de règles internationales, il n'y a pas de contrôle, pas de sanctions et il n'y a pas de tribunaux. Ainsi Monsieur François Lamoureux, Directeur Général pour la Direction Général Energie et Transport, commission Européenne, de regretter :

« Les règles de l'OMI peuvent être parfaites, mais il n'y a pas, pour le moment d'outil pour aller vérifier si les pays respectent les règles »

(17) : source site web du Ministère de l'Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer : www.mer.gouv.fr

L'échelle géographique peut également être un facteur de ralentissement : en effet il faut faire prendre conscience à un certain nombre d'Etats membres des préoccupations d'autres Etats membres situés à des milliers de kilomètres ; la solidarité a des limites d'ordre économique ; rappelons les coûts que peuvent engendrer une résolution d'ordre technique et se sentir concerné dans ces conditions lorsque l'on est pas impliqué physiquement reste parfois difficile.

Ainsi donc bien que la légitimité de l'OMI n'est pas remise en cause, le monde maritime a pu constater l'émergence d'un nouveau pouvoir international normatif pendant ces 10 dernières années, pouvoir qui ose se confronter à l'OMI surtout en matière de pollution ; il s'agit de la communauté européenne.

Bien que placée à un niveau supra-national, la communauté européenne peut sous certain aspect être considérée par une approche régionale. L'Europe est maintenant en quelque sorte une région du monde et ainsi peut être plus réactive face à une catastrophe. Les intérêts communs sont beaucoup plus facilement appréhendés qu'à l'échelle mondiale.

L'article 80 du traité d'Amsterdam ( 84 du traité de Rome) précise que le titre V du traité, sur les transports, s'applique aux transports par route, rail et voies d'eaux intérieures, mais que le conseil devait à la majorité qualifiée décider des dispositions appropriées pour la navigation maritime- et aérienne.

Mais l'Union Européenne en matière maritime était principalement préoccupée par les questions d'ouverture des marchés et de concurrence les plus proches des objectifs fondamentaux du traité de Rome.

En matière de sécurité maritime, l'Union Européenne est apparue depuis peu dans le jeu institutionnel, depuis l'accident du BRAER en 1993.

Bien avant l'évènement du BRAER , suite à l'accident de l'AMOCO CADIZ en 1978, la Commission avait à plusieurs reprises attiré l'attention du Conseil sur le fait que les cadres classiques d'action internationale en matière de sécurité maritime à travers l'OMI étaient

La sécurité maritime n'a toutefois fait l'objet que de quelques retouches ponctuelles durant cette période. L'Union Européenne n'a compétence en matière de sécurité maritime que depuis le traité de Maastricht, qui attribue à l'Union Européenne une compétence sur la sécurité des transports en général.

La commission a diffusé, le 24 Février 1993, la communication intitulée « Pour une politique commune de la sécurité maritime »(18). Le fondement de cette politique commune a pour but de faire progresser la sécurité maritime et la prévention de la pollution des mers en Europe :

· En favorisant la concertation entre Etats membres pour qu'ils mènent un action positive au sein de l'OMI et qu'ils en appliquent tous les règles de manière harmonisée afin d'éviter des distorsions de concurrence entre Etats membres ;

· En renforçant leur lutte contre les navires sous normes de pays tiers qui n'appliquent pas correctement les règles de l'OMI, dans l'esprit du Mémorendum de Paris ;

Ainsi l'Union Européenne s'est dotée d'une politique commune en matière de sécurité car qu'elle a pu s'appuyer sur les « moteurs » juridiques inscrits dans le traité notamment :

La stratégie proposée par la Commission a rapidement été mise en oeuvre : 12 directives et 3 règlements s'en sont suivis.

Ces textes visent à assurer dans la Communauté une application plus stricte, voire anticipée, des règles issues des conventions internationales dans les domaines de la sécurité des navires, de la prévention des pollutions, des critères de qualification et de formation des marins et des conditions de travail à bord.

Cette anticipation est toutefois maintenant source de tension entre l'OMI et la communauté européenne comme nous pourrons le constater plus en avant dans ce chapitre.

Suite à plusieurs autres accidents, notamment celui de l'Estonia en 1994, une attention particulière a été portée aux navires transportant des passagers et des marchandises en vrac.

Cette législation vise pour l'essentiel les navires de commerce mais les bateaux de plaisance et les bateaux de pêche font également l'objet de mesures communautaires spécifiques.

Mais pour le grand public le point de départ de la politique commune en matière de sécurité a été le naufrage de l'ERIKA en décembre 1999 et celui du IEVOLI SUN en octobre 2000 qui ont remis la sécurité maritime sous les feux de l'actualité car des intérêts économiques étaient en jeux, essentiellement le tourisme. Ces deux accidents ont mis en évidence l'existence de problèmes sérieux dans la mise en oeuvre de la réglementation en matière de sécurité maritime et au sein même de l'industrie maritime. Les procédures actuelles de contrôle, qui sont sous la responsabilité soit de l'Etat du port, soit des sociétés de classification, ont été très largement inefficaces et ne donnent aucune garantie sur la bonne navigabilité des navires.

L'Erika a également provoqué une considérable émotion dans l'opinion publique qui a conduit le gouvernement français, le Parlement Européen et le Conseil a réclamé un renforcement des mesures de sécurité maritime dans les eaux européennes.

Dans un premier temps la Commission a donc adopté le 21 mars 2000 une Communication présentant une série d'actions concrètes. Le paquet ERIKA (19)proposé portait sur deux axes d'actions :

- la généralisation de l'interdiction des pétroliers à simple coque sur la base d'un

· Des mesures à prendre à moyen terme car nécessitant une large concertation :

- la systématisation des échanges d'information entre tous les acteurs du monde

- l'amélioration de la surveillance de la navigation maritime dans les zones les plus

- la responsabilisation des différents acteurs du transport de pétrole par voie maritime.

Sur ce point, il faut noter que le régime de responsabilité est actuellement dominé par des conventions internationales. Dans ce domaine, la Commission entend :

i) oeuvrer pour l'augmentation des régimes collectifs d'indemnisation notamment du FIPOL ;

ii) poser les principes d'une responsabilité pour négligence grave du transporteur et du propriétaire de la cargaison, contrairement aux Etats-Unis qui dans le cadre de l'OPA a totalement exclu les affréteurs de toute responsabilité.

- l'éventuelle création d'une structure européenne de la sécurité maritime dont la tâche serait de contrôler l'organisation et l'efficacité des contrôles nationaux dans le but d'assurer une plus grande uniformisation des contrôles au niveau européen.

Enfin dernièrement l'affaire du Prestige, en décembre 2002, a mis en évidence la lenteur de l'Europe à mettre en oeuvre les mesures établies et pour lesquelles les états membres s'étaient engagés à mettre rapidement en oeuvre pendant le Conseil Européen de NICE. (20)

Pour Mr François Lamoureux , directeur Général pour la DG Energie et Transport, il est clair que la voix du règlement s'impose aujourd'hui afin de contourner cet obstacle de la transposition par les Parlements Nationaux.

C'est cette volonté clairement établie qui a permis au Conseil « transport » des 5-6 décembre 2002 d'avancer la date d'entrée en vigueur de la disposition sur les ports refuges au 1 juillet 2003, alors même que la directive imposée un date d'entrée en vigueur au 5 Février 2004.

Donc depuis 1993, l'Union Européenne a donc pris la pleine ampleur de son rôle de relais de l'OMI en matière de sécurité maritime, ainsi l'éveil de cette conscience maritime européenne contribuera à mettre en valeur la place de l'Union dans les instances internationales chargées d'organiser le transport maritime dans le monde, d'après Mr Josselin de Rohan, président du conseil régional de Bretagne pendant le séminaire sur la sécurité maritime de Brest du 2/3 novembre 2000.

Cependant Mr Josselin de rohan soulève peut être le dernier vrai problème auquel est confronter l'Union Européenne : trouver la place de l'Union Européenne au sein de l'organisation maritime internationale.

En effet au sein de l'OMI seules les Etats possède le droit de vote, les organismes ou représentations n'étant qu'observateurs. Le problème est donc tout d'abord d'obtenir un consentius au sein de l'Europe et ensuite d'obtenir dans le futur une représentativité et non seulement un rôle d'observateur au sein de l'OMI.

Ce consencius est sans doute la principale difficulté que va devoir surmonter l'UE :

Pour exemple lors des discussions sur les propositions faites par la Commission dans sa Communication de mars 2000, lors de la première réunion, la France s'est retrouvée seule contre les 14 autres Etats membres à soutenir ces propositions !

En effet l'intérêt de chaque état membre de l'Union Européenne ne correspond pas nécessairement avec celui de ses voisins.

Pour s'en persuader constatons tout d'abord le rôle important de la présidence de l'Union Européenne : A l'heure de l'Erika , la France occupait la fonction de la présidence de l'Union Européenne et sous sa présidence la France a poussé l'Europe a prendre ses responsabilités en matière de sécurité maritime et a adressé à l'Union Européenne en Février 2000, un mémorendum proposant plusieurs mesures pour un renforcement de la sécurité maritime, la Commission Européenne proposant en réponse à cette action, la paquet ERIKA I.

Aujourd'hui la Grèce effectue la présidence de l'Union Européenne et contrairement à la France, manifeste son opposition totale à tout durcissement unilatéral en Europe de la réglementation en matière de sécurité maritime.

Les pays Européens devraient, selon la présidence européenne, s'en remettre entièrement au bon vouloir de l'OMI, position défendue par le ministre grec de la marine marchande, Georges Anoméritis et le secrétaire général de l'OMI, William O'Neil. Le ministère de la marine grec estimant que d'éventuelles nouvelles mesures doivent être prises dans le cadre de l'OMI.(21) Rappelons que la Grèce est un des états possédant le plus d'armateurs battant pavillons de complaisance.

C'est pour ces raisons que la France et l'Espagne voulait voir leur initiative ( accord Malaga) étendue à l'ensemble des Etats membres de l'Union Européenne lors du sommet de Copenhague, les 12 et 13 décembre 2002, redoutant que la présidence de la Grèce ne soit une entrave.

Le 27 Mars 2003, les ministres des Transports des Quinze ont adopté un règlement comparable à la loi américaine sur les pollutions pétrolières (OPA) qui interdit aux gros bâtiments à simple coque de faire escale dans leurs ports lorsqu'ils transportent des fuels lourds, la généralisation de cette mesure est poussée notamment par la France.

Hors de la présidence de l'Union Européenne, reste la volonté des Etats membres a appliquer les directives Européennes : ainsi lors du sommet Européen de NICE, de nombreux états s'étaient engagés à transposer le plus rapidement dans leur législation les directives Européennes du paquet ERIKA I. Cependant la date du 22 juillet 2003 était la date butoir pour la transposition de ces

directives et la commission s'apprête aujourd'hui à poursuivre certains Etats membres en ouvrant une procédure d'infraction (la Belgique, la Finlande, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, les Pays Bas, le Portugal, la Suède) pour non communication des dispositions nationales de transposition, ceci pour démontrer qu' à l'émotion suscitée par le naufrage de l'ERIKA a succédé encore une fois une politique attentiste.

De même il existe clairement une opposition entre un bloc formé par l'Angleterre, la Grèce, les Pays Bas et les pays du nord, qui font prévaloir la liberté de circulation sur les mers, et un bloc formé par la France, la Belgique, et les pays méditerranéens, qui sont avant tout soucieux de la sécurité maritime (22) : les premiers prônant l'hégémonie de l'OMI, les seconds bien décidés à prendre des mesures par l'intermédiaire de l'Europe même de manière anticipée par rapport à l'OMI.

L'entrée prochaine dans l'Union Européenne de Malte et de Chypre, qui dispose respectivement de la 5^ème et 6^ème flotte mondiale, risque de renforcer le camp de la liberté des mers au détriment de celui de la sécurité maritime au sein même de l'Union Européenne. En effet dans un premier temps cette adhésion aura sans doute pour effet de renouveler la flotte de ces états car ils devront dès leur entrée au sein de l'Europe appliquer les acquis communautaire mais une fois cette étape franchie, la situation de rapport de force telle que défini précédemment pourra s'installer.

Il reste donc beaucoup à faire avant que l'Europe ne puisse parler d'une seule voix au sein de la seule instance qui régit le système mondial : l'OMI.

L'entrée prochaine de Malte et de Chypre aura sans doute un effet bénéfique pour l'amélioration de la politique de sécurité maritime au sein même de ses Etats, un effort devant être réalisé pour correspondre aux critères minimum de l'Europe et de plus l'Union Européenne possèdera ainsi la première flotte mondiale (le tonnage exploité par les armements communautaires passera de 15,98% à 26,16% du tonnage mondial) pouvant constituer un contre poids à l'OMI, cependant au sein même de l'Europe il faut redouter que cet élargissement de l'Europe ne ralentisse les futurs progrès en matière de sécurité maritime.

(22) : Se référer au compte rendu de la réunion de la délégation pour l'Union Européenne au sénat le 10 décembre 2002.

Sécurité et sureté maritime : de l'élaboration des textes à la difficulté de mise en oeuvre

SOUS SECTION II : LEGITIMITE ET EFFICACITE DES DIFFERENTS NIVEAUX D'INTERVENTION

CHAPITRE PREMIER : LE NIVEAU SUPRA-NATIONAL : ENTRE

LEGITIMITE ET GLOBALITE