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Problématique du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein des ministères sectoriels: cas du Ministère de la décentralisation, de la gouvernance locale, de l'administration et de l'aménagement du territoire

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par Dêdêgnon Bienvenu MILOHIN
Université d'Abomey Calavi - DESS gestion de projets et développement local 2009
  

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Il s'agit ici de décrire les critères auxquelles doivent répondre les résultats pour confirmer ou infirmer les hypothèses

· Le système actuel de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT est inefficace.

Le suivi-évaluation a vocation à faire partie des mécanismes de gestion du processus de mise en oeuvre des stratégies de développement et à ce titre, il joue un rôle de premier plan pour plusieurs raisons :

- il doit permettre de vérifier au fur et à mesure les avancées enregistrées dans le secteur, les conditions d'exécution des activités conformément aux programmations prévus dans le budget programme et les PTA et dans quelle mesure les résultats prévus à différents horizons sont atteints;

- il doit permettre aux autorités responsables, tant au niveau des orientations et du pilotage d'ensemble de la mise en oeuvre des stratégies qu'à celui des différentes composantes et paliers d'exécution, de disposer régulièrement d'éléments d'information et d'éléments diagnostics pertinents et de s'en saisir pour guider leurs actions et l'orientation de leurs efforts en vue d'améliorer la gestion du processus selon ce qui s'avère « donner les résultats attendus» et ce qui s'avère «moins bien fonctionner et demander des ajustements»;

- il joue un rôle important eu égard aux engagements mutuels passés entre les pays bénéficiaires et les partenaires au développement bilatéraux et multilatéraux.

Ainsi, l'efficacité d'un système de suivi-évaluation axé sur les résultats peut s'apprécier à travers :

- l'existence et la mise en place effective d'un dispositif formel de suivi-évaluation doté de moyens adéquats. Ceci répond à la prise des actes consignés dans le tableau ci-dessous.

Tableau N°3 : Synthèse des actes de formalisation du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein des ministères sectoriels.

Titres

Nombre

Arrêté portant création des structures de mise en oeuvre de la Réforme Budgétaire

02

Arrêté portant nomination des membres de la cellule de suivi-évaluation

01

Arrêté portant nomination des points focaux

01

Arrêté portant nomination des Chefs de files par programme

01

TOTAL

05

Sources : établie à base des données collectées

L'observation de ce tableau montre qu'avant tout, quatre actes doivent êtres prises pour formaliser le système de suivi-évaluation axé sur les résultats au sein d'un ministère.

Au-delà du critère supra, les critères ci-dessous participent à l'appréciation de l'efficacité d'un système de suivi-évaluation.

- la régularité dans l'organisation des revues trimestrielles d'activités ;

- la disponibilité des rapports d'activités des structures ainsi que des rapports d'avancement des PIP ;

- l'élaboration du budget-programme et de ses outils d'opérationnalisation ;

- la disponibilité des rapports de performance.

Tableau N°4 : Synthèse des éléments d'analyses

Titres

Nombre annuel

Rapports de Revue trimestrielle

04

Rapports d'avancement des PIP

01

Budget-Programme

01

Rapport de performance

01

Sources : établie à base des données collectées

Le tableau ci-dessus présente la synthèse des documents qui doivent être produite annuellement par la cellule de suivi-évaluation.

Pour la suite de l'étude une grille d'évaluation semble nécessaire au regard des nombreux critères en jeu.

Ainsi, nous dirons qu'un système est efficace s'il répond intégralement aux exigences de la grille ci-dessous.

Tableau N°5 : Grille d'évaluation de résultats de l'hypothèse 1

Titres

Nombre

Observations

Arrêté portant création des structures de mise en oeuvre de la Réforme Budgétaire

02

-

Arrêté portant nomination des membres de la cellule de suivi-évaluation

01

-

Arrêté portant nomination des points focaux

01

-

Arrêté portant nomination des Chefs de files par programme

01

-

Rapports de Revue trimestrielle

03

Production annuelle

Rapports d'avancement des PIP

01

Budget-Programme

01

PTA, PCC, PPMP

01

Rapport de performance

01

Sources : établie à base des données collectées

· Le système d'informations devant servir de base à la collecte de données du processus de suivi-évaluation au MDGLAAT est inefficace.

Un suivi adéquat requiert l'existence d'un système d'informations global suffisamment performant pour fournir, rassembler et intégrer en temps voulu, de manière régulière, un ensemble d'informations fiables et suffisamment complètes pour que l'on puisse en dégager une vision valable de l'avancement de la mise en oeuvre de la stratégie et des progrès réalisés dans les différents domaines /secteurs pertinents et dans l'ensemble.1(*)

L'efficacité d'un tel système pourra donc s'appréhender à travers :

- l'existence d'une base de données fiable ;

- la définition des valeurs de base et de références des indicateurs ;

- l'actualisation régulière des données dans les tableaux des indicateurs du budget-programme ;

- l'existence de personnel qualifié en la matière ;

- la disponibilité des rapports d'études ;

- la production et la diffusion régulière des bulletins d'informations statistiques, des annuaires statistiques.

L'efficacité du système d'information s'appréciera quand les résultats issus des investigations satisfassent entièrement aux exigences de la grille ci-dessous.

Tableau N°6 : grille d'évaluation de résultats de l'hypothèse 2

Titre

Nombre

Observation

Annuaire statistique

01

Production annuelle

Bulletins statistiques

03

trimestrielle

Rapports d'études

01

Production annuelle

Tableaux des indicateurs du BP renseignés

-

-

Base de données

01

Actualisation annuelle

Sources : établie à base des résultats

2.2.6 difficultés rencontrées

Les difficultés auxquelles nous avons été confrontés lors de notre étude ont, entre autres, pour nom :

- l'indisponibilité  de certains enquêtés à se prêter à nos questions du fait de la non maîtrise de leur agenda ;

- la réticence de certains enquêtés à nous donner leurs réelles opinions ;

- le seuil de confidentialité de certains documents qu'il ne fallait pas franchir ;

- la crainte d'un usage à des fins politiques des informations ;

- les moyens financiers très limité dont nous disposons.

Toutefois, ces difficultés n'affectent en rien la crédibilité des résultats de recherche consignés dans le présent document.

III : PRESENTATION ET ANALYSE DES RESULTATS

3.1 Le dispositif de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT

Le système de suivi-évaluation étant créé pour suivre et évaluer le budget-programme du ministère, nous présenterons dans un premier temps les grands axes du budget-programme et dans un second, le dispositif de suivi-évaluation du MDGLAAT.

3.1.1 Cadre général de mise en oeuvre de la réforme budgétaire au Bénin.

Au Bénin, la mise en oeuvre de la Réforme budgétaire répond aux dispositions de l'arrêté N°2006 335/ MFE/DC/CF/DGB/ portant composition et allocation de primes aux acteurs de la reforme budgétaire au sein des ministères sectoriels.

En effet, l'article 1er dudit arrêté stipule : « Dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme budgétaire au sein des ministères, il est mis en place une organisation à trois niveaux »

- le comité de pilotage de la réforme budgétaire au sein du ministère ;

- la cellule de suivi-évaluation,

- les points focaux.

Cet arrêté exige également que des chefs de files des programmes soient nommés par arrêté ministériel de même que les membres de la cellule de suivi-évaluation.

Aussi, pouvons-nous noter les missions, attributions et/ou qualifications des différents membres de l'organisation.

Repère pris sur le cadre institutionnel global, il nous parait important de décrire le système de suivi-évaluation du MDGLAAT. Mais avant, prenons connaissance avec le budget programme du MDGLAAT.

3.1.2 Présentation du système de suivi-évaluation du MDGLAAT

Le système de suivi-évaluation du répond aux dispositions de l'arrêté N°2006 335/ MFE/DC/CF/DGB/ PORTANT COMPOSITION ET ALLOCATION DE PRIMES AUX ACTEURS DE LA REFORME BUDGETAIRE AU SEIN DES MINISTERES SECTORIELS.

Ainsi, par arrêté N°002/MDGLAAT/DC/SG/DPP portant création, attribution, composition et fonctionnement des structures de mise en oeuvre de la Réforme Budgétaire, l'architecture du système de suivi-évaluation du MDGLAAT a été mise en place comme le stipule l'article premier dudit arrêté : « Dans le cadre de la mise en oeuvre du budget-programme du Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire, les structures ci-après sont créées :

- le Comité de Pilotage de la Réforme Budgétaire (CPRB) ;

- le Comité de Gestion du « Programme d'Appui à la Décentralisation et à la Déconcentration »

- le Comité de Gestion du « Programme National d'Aménagement du Territoire » ;

- le Comité de Gestion du « Programme Administration et Gestion des Services » ;

- la Cellule de Suivi-Evaluation (CSE) des Budgets-programmes et ses points focaux ».

Le Comité de Pilotage de la Réforme Budgétaire est placé sous l'autorité du Ministre ou son Représentant, les Comités de Gestion des programmes sont placés sous la supervision du Secrétaire Général du Ministère tandis que la cellule de suivi-évaluation placée sous la coupe de la Direction de la Programmation et de la Prospective. Les points focaux quant à eux sont sous l'autorité des responsables des structures où ils sont logés.

Schéma N°2 : Schéma du lien fonctionnel du système de suivi-évaluation au MDGLAAT

Sources : établie à base des informations collectées

La cellule de suivi-évaluation est la structure faitière du système de suivi-évaluation axé sur les résultats au MDGLAAT. Ses attributions ayant été présentées dans le cadre institutionnel, nous prendrons connaissance dans la suite avec celles des autres structures impliquées dans la mise en oeuvre de la GAR.

3.1.3 Attributions des structures

Le Comité de Pilotage de la Réforme Budgétaire est chargé de :

- élaborer les orientations générales du Budget ;

- assurer la coordination des activités de suivi et d'évaluation en liaison avec la Cellule de Suivi-Evaluation ;

- contrôler le suivi de performance et l'évaluation des programmes.

Les Comités de Gestion des programmes sont chargés de :

- la mise en oeuvre des activités programmées dans le budget-programme et le Plan de Travail Annuel du Ministère ;

- la réalisation et la tenue des tableaux de bord des indicateurs de performance des programmes ;

- l'élaboration des rapports mensuels, trimestriels et annuels des programmes ;

- la préparation de l'avant-projet du budget annuel des programmes.

Les points focaux :

Ils constituent au niveau de chaque structure centrale, technique, déconcentrée, organisme sous tutelle et des divers programmes et projets sous tutelle, les démembrements de la Cellule de Suivi-Evaluation.

A ce titre, ils sont essentiellement chargés de :

- mettre en oeuvre les activités de suivi-évaluation au niveau de leur structure conformément au système mis en place par le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire ;

- participer au choix et à la validation des principaux paramètres de suivi-évaluation par domaine d'activité à couvrir ;

- assurer la collecte des données et la remontée des informations selon les périodicités convenues ;

- identifier les besoins en information en matière de suivi-évaluation ;

- participer aux réunions de concertation avec la Cellule de Suivi-Evaluation.

3.1.4 Importance du suivi-évaluation du MDGLAAT

Les résultats de nos enquêtes montrent que 90% des personnes interrogées reconnaissent l'importance d'un dispositif de suivi-évaluation au sein du MDGLAAT contre 10% qui restent indifférents. L'indifférence de ces derniers ne saurait être synonyme d'une ignorance car le dépouillement des fiches nous a permis de constater que leur indifférence témoigne d'un découragement. En réalité, exacerbés par le fait qu'il existe une cellule de suivi-évaluation depuis la création du ministère et démotivés du fait que les fruits n'ont toujours pas tenu la promesse des fleurs, ils ont fini par se lasser.

Le niveau de prise de conscience des acteurs nous renforce dans le choix de la problématique.

En effet, la responsabilité des acteurs à elle seule ne suffit pas pour la réalisation des résultats. Ils se sentent plus interpeller quand cette responsabilisation est assortie d'obligation de résultat. L'atteinte des objectifs du MDGLAAT passe donc non seulement par les structures mais aussi par l'efficacité du système de suivi-évaluation mis en place pour permettre de suivre la réalisation des activités, projets et programme afin d'assurer l'atteinte des objectifs. Chaque acteur doit être conscient que le suivi vise à apprécier de façon continue la mise en oeuvre d'un programme/projet par rapport au calendrier d'exécution et de l'utilisation des intrants (inputs), des infrastructures et des services par les bénéficiaires. Il sert à mesurer dans le temps les progrès par la collecte, l'analyse et le traitement de l'information et alimente le circuit décisionnel des managers du projet.

3.1.5 Le Budget-programme du MDGLAAT

Conformément à la vision du gouvernement de : « Bâtir dans la paix et l'unité nationale, un Etat décentralisé qui promeut la démocratie à la base et la bonne gouvernance et assure un développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales sur la base de la solidarité nationale, des potentialités régionales et de l'équilibre interrégional » et pour accomplir avec une plus grande efficacité ses missions, le MDGLAAT s'est fixé comme objectif global de « Promouvoir le développement régional et local à travers une émergence des pôles de développement et de croissance pour une réduction effective de la pauvreté ». Cet objectif global est décliné en trois objectifs spécifiques : (i) Renforcer le processus de pilotage de la mise en oeuvre de la Réforme de l'Administration Territoriale (RAT) afin de rendre la prestation communale efficace, (ii) contribuer à améliorer le niveau d'attractivité et de compétitivité des territoires de façon équitable dans toutes les régions du Bénin et (iii) améliorer les performances du ministère par une meilleure gestion des services. Ces objectifs ont donné lieu aux trois programmes retenus dans le présent BP.

Il s'agit de :

Programme 1 : Programme Appui à la Décentralisation et à la Déconcentration (PADD),

Programme 2 : Programme National d'Aménagement du Territoire (PRONAT)

Programme 3 : Programme d'Administration Générale et de Gestion des Services (PAGGS).

· Le PADD

Il vise à « renforcer le processus de pilotage et de mise en oeuvre de la RAT afin de rendre la prestation publique communale efficace ». Il s'agit de façon spécifique de : (i) renforcer le cadre juridique et institutionnel de la décentralisation et de la déconcentration, (ii) assurer la coordination interministérielle de la décentralisation/déconcentration, (iii) assurer la gestion de la mise en oeuvre de la décentralisation/déconcentration, (iv) renforcer les capacités organisationnelles et managériales des communes et des structures déconcentrées de l'Etat pour les rendre aptes à jouer leur rôle avec plus d'efficacité et (v) assurer le suivi/évaluation de la RAT.

Ce programme représente le plus important sur le plan financier (voir graphique 2). Sa mise en oeuvre implique les structures telles que la DGDGL, la DGAE, la MD, la MCL, les Préfectures, la CONAFIL.

· Le PRONAT

L'objectif global du PRONAT est de « contribuer à améliorer le niveau d'attractivité et de compétitivité des territoires de façon équitable dans toutes les régions du Bénin ». Cet objectif global sera atteint aux moyens de cinq objectifs spécifiques qui représentent les composantes de ce programme : (i) rendre l'environnement institutionnel favorable, par la mise en place des instruments organisationnels, techniques, réglementaires et financiers requis pour la mise en oeuvre de la politique nationale d'aménagement du territoire ; (ii) promouvoir et renforcer le développement des territoires par, la complémentarité et la compétitivité des économies régionales à travers l'orientation spatiale et la mise en valeur des potentialités régionales ; (iii) promouvoir l'élaboration et la mise en oeuvre des Schémas des Services Collectifs (SSC) par les ministères sectoriels ; (iv) éclairer l'élaboration, le monitorage et l'évaluation des politiques sectorielles et locales, par l'analyse spatiale du développement ; (v) concevoir et rendre opérationnels les outils de financement de l'aménagement du territoire.

La mise en oeuvre de la PRONAT revient à la DAT avec l'implication des Ministères sectoriels, des Préfectures et des Communes.

· Le PAGGS

Troisième programme du BP, il a pour but de « favoriser la mise en oeuvre des actions de coordination et de centralisation des activités des directions centrales et techniques, de gestion administrative, d'audit et de contrôle des activités du Ministère, d'élaboration, d'exécution et de suivi-évaluation du BP, d'appui à la gestion des marchés publics, de communication ainsi que du suivi des organismes sous tutelle ». Les résultats attendus sont (i) l'amélioration des capacités d'élaboration, d'exécution et de suivi-évaluation du BP basé sur la performance, (ii) le développement des outils d'informations et d'aide à la prise de décision, et (iii) le renforcement des capacités d'intervention en matière d'audit et de vérification interne des structures du Ministère. Les structures impliquées dans sa mise en oeuvre sont : le Cabinet ; le Secrétariat Général du Ministère (SGM) ; la Direction des Ressources Financières et du Matériel (DRFM) ; la Direction des Ressources Humaines (DRH) ; la Direction de la Programmation et de la Prospective (DPP) ; l'Inspection Générale des Affaires Administratives ; la Cellule de Communication rattachée au Cabinet ; la Direction des Transmissions de l'administration territoriale et des collectivités locales ; les Préfectures ; la SOGEMA, organisme sous tutelle ; la Délégation du Contrôle Financier ; la Cellule de Passation des Marchés Publics ; le Comité de Gestion des Systèmes d'Information ; la Commission Nationale des Affaires Domaniales.

Graphique N°1 : pourcentage du budget affecté par Programme du BP

Source : réalisé à base du tableau de passage du Budget-programme au budget classique du BP 2010-2012

L'observation de ce graphe confirme que le PADD est le plus important programme en termes d'absorption de ressources budgétaires allouées au MDGLAAT.

3.2 Fonctionnement du système de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT

Il s'agit essentiellement, d'appréhender d'une part, le mode de fonctionnement de la cellule de suivi-évaluation du MDGLAAT et l'organisation du suivi-évaluation au sein du MDGLAAT d'autre part.

3.2.1 Processus de suivi-évaluation

La préparation et la gestion du processus de suivi-évaluation au MDGLAAT commence à la phase de programmation et d'élaboration du budget.

L'élaboration du budget au niveau du MDGLAAT se base sur un mécanisme itératif d'allocation des ressources organisé par un comité dirigé par le DPP et le DRFM.

Le facteur déclenchant du processus est la revue nationale du processus de développement au terme duquel, les progrès et reculs sont analysés, les nouvelles priorités sont partagées avec tous les acteurs des chaînes Planification, Programmation, Budgétisation et Suivi-évaluation des différentes institutions et organisme étatiques.

Le processus budgétaire au niveau sectoriel débute par une revue des programmes et projets du Ministère et un compte rendu de l'exécution des dépenses. A ce niveau, la cellule de suivi-évaluation fait le point d'exécution des projets/programme en cours à travers les rapports d'avancement. La DPP et la DRFM sont les deux structures interpellées dans cette activité.

Ensuite, par une note, le DPP saisit les différentes directions ouvrant ainsi les concertations internes. A la suite de la saisine, chaque gestionnaire de crédits, ou coordonnateur de projet vient défendre ses propositions budgétaires devant un comité d'arbitrage budgétaire constitué à cet effet selon un calendrier préétabli. Ledit comité procède à une synthèse des différentes propositions en tenant compte des niveaux de consommation des crédits en cours, des orientations du Ministère et du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) fixé par le Ministère à charge du développement. Cette étape débouche sur un avant-projet du budget classique qui ouvre la voie à l'élaboration du Budget-programme.

3.1.3 Le suivi-évaluation axé sur les Résultats au MDGLAAT

L'élaboration de l'avant projet du Budget Général de l'Etat consacre la mise en branle du dispositif de suivi-évaluation au MDGLAAT. En effet, à l'issue de l'arbitrage et de la conférence budgétaire, le cadrage budgétaire est connu et chaque sectoriel est fixé sur l'enveloppe financière qui lui est provisoirement réservée pour le compte de l'exercice à venir en attendant le vote de la loi des finances par les députés. Sur la base de cette enveloppe, le processus d'élaboration du budget-programme est amorcé.

· Elaboration et suivi-évaluation du budget programme

Sur la base du cadrage macroéconomique, des orientations du MDGLAAT, des rapports des revues sectorielle, conjointe et nationale, des projets et programmes et de l'output des concertations internes, les membres de la CSE en collaboration avec quelques cadres avertis du Ministère, définissent les nouvelles orientations et les principaux objectifs à inscrire au BP pour les trois prochaines années. A partir de ces objectifs, les principaux indicateurs sont retenus et les actions sont hiérarchisées pour établir une première proposition de cadre logique du BP. Les grandes orientations sont alors notifiées aux Directeurs et Coordonnateur de projets ainsi qu'aux points focaux pour définir, en tenant compte des résultats des concertations internes, les activités à mener chacun en ce qui le concerne, pour atteindre les objectifs fixés. Ces propositions sont ensuite débattues au cours d'un atelier de trois à quatre jours organisé avec le concours de l'Equipe Technique d'Appui à la Réforme Budgétaire (ETARB) et/ou l'appui des consultants. Il regroupe les Directeurs et Points Focaux de programmation et de suivi-évaluation. A cet atelier, les principaux objectifs proposés par la DPP sont amendés et adoptés. Des groupes de travail sont alors constitués pour décliner ces objectifs en activités, lesquelles sont regroupées par catégorie (fonctionnement et investissement) et leurs coûts évalués. A partir des cotations, une budgétisation des actions est réalisée par nature et par centre de responsabilité donnant ainsi une première mouture du BP. Toutefois, la durée de l'atelier ne permet pas de boucler le travail de programmation. Ce travail est finalisé après l'atelier par la CSE avec l'appui des points focaux et le premier avant-projet de BP est soumis à l'appréciation du Comité de Pilotage. Les avant-projets de BP et de budget classique distinguent les services votés des mesures nouvelles ou besoins additionnels. Ils sont ensuite transmis au MEF et traités par la Direction de Préparation du Budget pour en produire des documents de synthèse.

Les propositions budgétaires du MDGLAAT sont analysées de concert avec le DRFM et le DPP et en tenant compte de l'historique de consommation des crédits du ministère en vue d'arrêter les niveaux de crédits raisonnables conformément aux indications définies dans la Lettre de Cadrage. Après ce premier arbitrage dirigé par le DGB, s'ouvrent les Conférences budgétaires dirigées par le MEF. Ce dernier reçoit le MDGLAAT accompagné au besoin du DPP et du DRFM en vue d'arrêter les crédits à accorder au Ministère. A l'issue de l'arbitrage et de la conférence budgétaires, des crédits additionnels peuvent être attribués au MDGLAAT en fonction de la pertinence des arguments développés pour soutenir l'existence de tel ou tel projet. Après la Conférence budgétaire qui se tient généralement fin août ou début septembre, le MEF finalise l'avant-projet du budget général de l'Etat et le soumet à l'approbation du Conseil des Ministres. Le projet de budget est ensuite envoyé à l'Assemblée Nationale.

Cette phase de planification tactique terminée par l'adoption du BGE, l'étape suivante est l'élaboration des outils d'opérationnalisation du BP. C'est la phase de la planification opérationnelle.

Par courrier officiel, le DPP et le DRFM notifient à chaque gestionnaire de crédits, son allocation au titre de l'exercice budgétaire suivant. Ces derniers devront donc sur la base des informations reçues, élaborer les PTA, PCC et PPMP de leurs structures respectives.

Deux méthodologie ont jusqu'ici été utilisées : la première qui consiste en l'élaboration des PTA au niveau de chaque structure quitte à procéder à une validation du PTA sectoriel à un atelier et la seconde qui est une retraite du personnel pour l'élaboration et la validation des PTA respectifs. Cette étape met fin à la phase théorique du suivi-évaluation et ouvre par la même occasion la porte à sa mise en oeuvre.

Désormais, l'exécution du budget passe par la réalisation des activités prévues au PTA. D'où la nécessité d'un suivi rigoureux et régulier et des évaluations à mi-parcours.

Au MDGLAAT, l'évaluation du Budget-programme se fait au cours des revues trimestrielles des activités organisées à la fin de chaque trimestre, soit dans la première quinzaine du mois suivant la fin d'un trimestre. Il convient de remarquer que l'année budgétaire coïncide avec l'année civile. Pour évaluer la mise en oeuvre des PTA, les indicateurs d'activités inscrits au PTA constituent les outils fondamentaux.

Un canevas de collecte des données est conçu à cet effet par la Cellule de suivi-évaluation et mis à la disposition des points focaux qui le remplissent et le renvoient à la DPP où la cellule fait la compilation et à la synthèse des données.

Un atelier de deux à trois jours est organisé ensuite pour la phase pratique de la revue. Les structures se retrouvent par programme pour exposer le niveau de réalisation par programme, les difficultés rencontrées et les approches de solutions utilisées pour les contourner. C'est un grand rendez-vous d'échange et de partage d'expériences présidé souvent par la Directrice de Cabinet du Ministère. Il convient de noter ici l'important appui financier qu'apporte le Programme d'appui à la Décentralisation et au Développement Communal (PDDC/GTZ). En effet, depuis la création du Ministère, ce programme s'est positionné comme partenaire unique à l'internalisation de la GAR au sein du MDGLAAT.

Comme on vient de le voir, le cycle budgétaire se déroule dans un cadre institutionnel bien défini. L'analyse de ce cadre s'impose pour mieux percevoir les insuffisances du système de suivi-évaluation du BP du MDGLAAT.

3.3 Analyse du système de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT

La mise en oeuvre de l'approche programme suppose l'imputabilité des acteurs et des évaluations de performance. La démarche se résume globalement en une programmation par objectifs couplée avec l'allocation des ressources, une responsabilisation dans l'exécution des tâches et des indicateurs pour évaluer l'atteinte des résultats. Ainsi, la mise en oeuvre de l'approche programme s'accompagne toujours de l'installation d'un dispositif pour assurer le suivi des indicateurs et évaluer les performances.

C'est pourquoi, en prélude à la généralisation de cette réforme budgétaire, le Gouvernement du Bénin a prévu par décret 2004-252 du 4 mai 2004 fixant la structure type des ministères, la création en leur sein des cellules de suivi-évaluation. Le dispositif global est à quatre niveaux à savoir : (i) le comité de pilotage, (ii) la cellule de suivi-évaluation du budget-programme, (iii) les chefs de file des programmes et (iv) les points focaux.

Mais qu'en est-il au MDGLAAT ?

3.3.1 Résultats des enquêtes sur la mise en oeuvre de la GAR

Tableau N°7: résultats des enquêtes par rapport aux causes des dysfonctionnements du Système de Suivi-évaluation du MDGLAAT

Eléments de réponse

Effectif

Fréquence

Défaillance du cadre institutionnel

25

29,76%

Insuffisance d'outils appropriés

7

8,33%

Défaut de motivation

15

17,86%

défaut de système d'informations statistiques

22

26,19%

faible capacité en Ressource humaine

15

17,86%

Total

84

100%

Source : réalisée à partir des données collectées

Le tableau ci-dessus regroupe par élément de réponse, l'appréciation des personnes interrogées. Son observation montre que pour 29,76% de la population cible, les dysfonctionnements du système de suivi-évaluation sont liés essentiellement à la défaillance du cadre institutionnel de mise en oeuvre de la Réforme et pour 26,19% à la défaillance du système d'informations statistiques.

3.3.2 Validation des hypothèses

· Hypothèse N°1 : Le système actuel de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT est inefficace.

Tableau N°8 : Résultats des investigations sur l'efficacité du système de suivi-évaluation axé sur les résultats du MDGLAAT

Titres

2007

2008

2009

Total

Arrêté portant AOF des structures de mise en oeuvre de la Réforme Budgétaire

-

-

02

02

Arrêté portant nomination des membres de la cellule de suivi-évaluation

00

00

00

00

Arrêté portant nomination des points focaux

00

00

00

00

Arrêté portant nomination des Chefs de files par programme

00

00

00

00

Rapports de Revue trimestrielle

00

00

04

04

Rapports d'avancement des PIP

01

01

01

03

Budget-Programme

01

01

01

03

PTA, PCC, PPMP

01

01

01

03

Rapport de performance

00

00

00

00

Sources : établie à base des données collectées

Il ressort de l'observation de ce tableau que sur les quatre arrêtés indispensables seul deux sont pris à ce jour.

En effets, les textes créant le comité de pilotage étant devenus caducs avec la scission en deux de l'ex MISPCL, le MDGLAAT a mis du temps pour actualiser son dispositif. Il eut fallu attendre l'année 2009 pour voir les premiers signes de formalisation du système par la signature le 20 janvier 2009 de l'arrêté N°2009-002/MDGLAT/DC/SG/DPP/SA portant création, attribution composition et fonctionnement des structures de mise en oeuvre des Réformes Budgétaires et le 15 mai 2009 pour la signature de l'arrêté N°2009-043/MDGLAAT/DC/SG/DPP portant création de la Cellule de Suivi-Evaluation du Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire. Aussi, Les arrêtés de nomination des membres devant animer les différentes structures prévues pour la mise en oeuvre de la réforme ne sont-ils toujours pas pris. Les différents acteurs qui agissent dans l'informel manquent de motivation et sont réticents à la prise d'initiatives.

Le MDGLAAT étant créé depuis octobre 2007 un total de neuf rapports devrait être disponible conformément à la grille supra. Or, seul quatre rapports sont disponibles à cette date.

Après trois années d'existence, si les documents de planification tactique et opérationnelle (BP, PTA, PCC, PPMP) ont été régulièrement élaborés aucun rapport de performance n'est disponible alors qu'on devrait normalement avoir trois.

Au regard de ce qui précède, nous pouvons confirmer la véracité de notre première hypothèse.

· Hypothèse N°2 : Le système d'information devant servir de base à la collecte de données du processus de suivi-évaluation au MDGLAAT est inefficace.

Tableau N°9 : Résultats des investigations sur l'efficacité du système d'information du MDGLAAT

Titre

2007

2008

2009

Total

Annuaire statistique

00

00

00

00

Bulletins statistiques

00

00

00

00

Rapports d'études

00

00

00

00

Tableaux des indicateurs du BP renseignés

00

00

00

00

Base de données

00

00

00

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Sources : établie à base des données collectées

Le système d'information est un élément essentiel du pilotage de toute organisation et de ses activités car il aide à la prise de décision. Il contribue à réduire l'incertitude dans les choix opérés. La mise en oeuvre de l'approche programme, en introduisant l'imputabilité et l'évaluation de performance dans la gestion budgétaire, suppose un système d'information assez performant. Mais au niveau du MDGLAAT, le système d'information est peut opérationnel et ne s'est pas encore adapté à ce nouveau mode de gestion budgétaire.

Au regard des informations consignées dans le tableau ci-dessus, le constat est écoeurant. Aucune trace de l'existence de ce système n'existe au sein du MDGLAAT. Les annuaires et bulletins statistiques n'ont jamais été produits.

Aussi, le dépouillement des fiches d'enquêtes nous a permis de comprendre que l'inexistence de rapport de performance n'est nullement due au manque de compétence ; mais plutôt aux difficultés liées à la collecte de données et à l'inexistence d'un système d'informations fiable à la DPP.

A ce jour, la DPP du MDGLAAT ne dispose pas d'une base de données pouvant fournir d'informations sur les secteurs aux différents usagers du ministère. De plus Il n'existe pas au MDGLAAT un système automatique de remontée des informations et les efforts entrepris par la DPP sont bien souvent émoussés par le mutisme des structures. Ceci conduit parfois lors des revues des PTA à la difficulté pour les structures d'apprécier le niveau de réalisations physique et financière de leur PTA malgré l'existence d'un mécanisme de pondération connu de tous.

Or, tout bon système de suivi-évaluation est fondé sur la prise de mesure, la collecte et le suivi des indicateurs. Ainsi, on peut remarquer qu'il n'existe pas au MDGLAAT un système d'information statistique fiable. A titre illustratif, le service statistique est animé par trois membres dont un seul statisticien qui vient fraichement d'être mis à sa disposition. Cette situation rend difficile la collecte des données statistiques. Les valeurs de base et leurs valeurs cibles des indicateurs qui permettent le choix des priorités et l'évaluation rétroactive ne sont souvent pas définies dans le budget-programme. Les points focaux chargés d'assurer la remonté ne souvent ni planificateur, ni statisticien.

L'élaboration et la mise en oeuvre d'un budget programme impliquent une évaluation rétroactive. Cette évaluation qui se fait à travers les revues annuelles et les rapports de performance doit permettre de prendre des décisions stratégiques quant à la poursuite ou non des programmes, la réorientation des objectifs, la reformulation des résultats attendus et le réajustement des indicateurs. Ce travail repose en premier sur la CSE. Or, au niveau du MDGLAAT, cette cellule est confrontée à de réelles difficultés qui entravent la réalisation de la mission à elle assignée. L'insuffisance, la faible capacité et la mobilité de son personnel rendent difficile la collecte des données pour l'élaboration des rapports de performance.

L'activité de collecte de données pour la définition de la valeur de base des indicateurs attend l'aval des autorités du Ministère pour être exécutée. L'évaluation des politiques et stratégies mises en oeuvre au niveau du MDGLAAT ne se fait donc pas au regard des indicateurs. La démarche qui sous-tend l'approche programme demeure alors inachevée. Il s'en déduit donc que L'hypothèse N°2 est également vérifiée

* 1 Résumé synthèse des principaux résultats de l'étude ; Etude Economique Conseil (EEC CANADA Inc.) ; Octobre 2002

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