L'effectivité des droits politiques de la femme sous la Ve République au Niger

DEUXIEM E P A R T I E :

L'exercice des droits politiques de la femme au Niger : les garanties dans le partage des responsabilités et leurs limites

Selon Frédéric Sudre, « la proclamation internationale des droits de l'Homme est une chose, la garantie internationale du respect de ces droits en est une autre. »⁵⁰ Cette analyse peut également être transposée dans un contexte national comme celui du Niger.

L'affirmation des droits politiques de la femme est importante mais elle ne suffit pas à en garantir la jouissance. Les droits politiques examinés plus haut doivent produire des effets. Il faut convenir avec Emmanuel Decaux que « les droits de l'homme ne sont pas seulement un idéal abstrait, ils constituent des droits réels »⁵¹. L'exercice et la jouissance des droits politiques de la femme garantis par les lois et les conventions internationales ratifiées par le Niger peuvent se mesurer à la représentation des genres dans les institutions et l'Administration de l'Etat. Elle se mesure également à la participation des femmes dans la vie des partis politiques et les mouvements de la société civile.

Le contexte d'une démocratie jeune et dynamique qui est celui de la Ve République offre un cadre idéal à l'engagement politique au sens large. Comme tous les droits de l'homme, les droits politiques de la femme ont besoin de garantie, c'est-à-dire l'existence de mécanismes de protection qui constituent l'ultime recours des victimes des violations face à l'arbitraire et aux abus.

Cette partie sera donc consacrée à l'examen des garanties des droits politiques de la femme (Chapitre 1) et à l'analyse de la représentation politique de la femme sous la Ve République (chapitre 2).

⁵⁰ Sudre Frédéric, « les mécanismes et les techniques de garanties internationale des droits : les mécanismes quasi-juridictionnels et juridictionnels », ressources en ligne du chapitre 11 du programme DUDF, site web de la formation

⁵¹ Decaux Emmanuel, « Justice et droits de l'Homme », Revue Droits fondamentaux, N°2, janvier-décembre 2003, p 78

Chapitre 1 : Garanties des droits politiques de la femme au Niger

L'efficacité d'un droit peut être mesurée par l'adéquation entre capacités individuelles exprimant la dignité humaine et capacités institutionnelles à protéger cette dignité de toute atteinte. Autrement dit, « un système de protection des droits de l'homme n'est crédible que s 'il offre aux individus des garanties efficaces pour la protection de leurs droits. »52

Les droits politiques de la femme bénéficient de garanties comme tous les droits de l'homme. L'essentiel des garanties sont d'ailleurs communes à tous les droits de l'homme même s'il existe des organisations et des institutions spécialisées visant à la promotion de la femme.

Le thème de l'étude nous impose d'éviter de verser dans des généralités dont la valeur ajoutée n'est pas évidente pour notre argumentation. La précision que nous devons apporter à ce stade est que dans ce chapitre il ne s'agira pas de faire l'exégèse des juridictions, institutions, organisations et mécanismes mis en place pour assurer la protection des droits de l'homme. Nous ne perdrons pas de vue la spécificité du sujet (les droits politiques de la femme) ainsi que son cadre institutionnel et temporel (la Ve République). Ce chapitre sera consacré plus exactement aux mécanismes de garantie des droits politiques ayant connu une évolution dans un sens ou dans un autre ou susceptible d'être mis en oeuvre sous la Ve République.

Nous pouvons distinguer les mécanismes juridictionnels (Section 1) des mécanismes non juridictionnels (Section 2) de protection des droits politiques de la femme.

Section 1 : les garanties juridictionnelles

Les garanties juridictionnelles, précisons-le, ne sont pas spécifiques aux droits politiques de la femme. Mais la loi sur le quota en instituant le quota dans la proclamation des résultats des élections et en imposant la représentation des genres dans les nominations aux emplois supérieurs de l'Etat a conséquemment étendu le domaine de contrôle du juge électoral (A) et du juge administratif (B).

A. La Cour Constitutionnelle, juge électoral :

La Cour Constitutionnelle tient de la constitution du 09 août 1999, compétence exclusive sur le contrôle de régularité des élections présidentielles, législatives et locales. En outre « elle est juge du contentieux électoral et proclame les résultats définitifs des

⁵² Sudre Frédéric, Op. cit

élections. »⁵³ Le recours pour excès de pouvoir en matière électorale est également portée devant la Cour Constitutionnelle, sans recours administratif préalable.

La Cour Constitutionnelle joue un rôle majeur dans la garantie du droit de vote et de celui d'être éligible. Aux termes de l'article 89 du code électoral, « le contrôle de la régularité des opérations électorales lors des élections présidentielles, législatives, locales et du référendum est assuré par la Cour Constitutionnelle qui statue également sur l'éligibilité des candidats et sur les réclamations. » La saisine de la cour en matière de contentieux électoral est ouverte à tout candidat, parti politique ou liste de candidats. Cette possibilité de saisine individuelle en matière électorale permet à tous les candidats, hommes et femmes, de mieux protéger leur droit contre tout abus de l'autorité administrative ou même à l'intérieur des partis politiques.

Le contrôle de l'éligibilité des candidats et la proclamation des résultats permettent véritablement à la cour de veiller au respect de la loi n°2000-008 du 07 juin 2000 instituant le système de quota dans les fonctions électives, au gouvernement et dans l'administration de l'État. Le principal élément de garantie à ce niveau porte sur un critère de contrôle préalable des listes de candidats basé sur les genres et le critère fondamental à la proclamation des résultats qui est le quota. Le critère basé sur les genres est institué par l'article 3 de la loi sur les quota qui exige que les listes présentées par les partis ou regroupements de candidats indépendants « doivent comporter des candidats titulaires de l'un et de l'autre sexe ».

Ainsi la cour constitutionnelle peut rejeter une liste qui n'est pas mixte du point de vue des genres. Aucun parti politique ou regroupement de candidats se présentant aux élections législatives et locales ne peut soumettre une liste de candidats d'un seul sexe, sous peine de voir sa liste rejetée par la haute juridiction. Quant au système de quota, il permet, lors de la proclamation des résultats, de sanctionner un parti politique, un groupement de partis ou un regroupement de candidats indépendants dont la liste des élues ne permet pas d'assurer une représentation des genres sur la base du critère minimum de 10 % pour l'un ou l'autre sexe.

Depuis la publication de la loi sur le quota en 2000, la cour constitutionnelle qui vise cette loi dans ses arrêts relatifs aux élections législatives et locales, n'a pas eu l'occasion de se prononcer sur un cas de violation des dispositions de cette loi. Les élections législatives et locales de 2004 ont été l'occasion de mettre en oeuvre le système de quota au niveau des postes électifs concernés. En réalité le formidable travail de sensibilisation menée par les associations et Organisations Non Gouvernementales (ONG) sur la loi sur le quota a éveillé

⁵³ Constitution du 09 août 1999, article 103, alinéa 2

les consciences. En plus les partis politiques ont respecté les quota. S'agit-il d'une franche adhésion au principe du quota ou plutôt de la crainte de la sanction ? Il y en a probablement des deux raisons mais la dissuasion de la cour est la meilleure garantie car elle est indépendante de toute contingence. Le contrôle de la cour et la possibilité de recours individuel font que les partis prennent leurs précautions pour assurer qu'un ou des sièges potentiellement gagnés dans les urnes ne leur échappent pour non conformité des listes au principe du quota. La garantie juridictionnelle de la Cour a, à ce niveau, pleinement fonctionné.

Mais le phénomène de révisions intempestives de la loi constitue une menace qui risque d'atténuer la force de la garantie du juge électoral. Le 29 avril 2004, la Cour Constitutionnelle rend huit (8) arrêts relatifs à l'éligibilité des candidats aux élections municipales. A travers ces arrêts, la Cour invalide plusieurs candidatures et rejette conséquemment un grand nombre de listes présentées par les partis politiques dans plusieurs circonscriptions. Les motifs de ces rejets portent essentiellement sur la constitution incomplète des dossiers, l'âge des candidats et des cas de double candidature pour une même personne se présentant à la fois sur deux listes différentes. Les élections municipales ont lieu au scrutin de liste et l'inéligibilité d'un seul candidat ou d'une candidate, entraîne ipso facto le rejet la liste sur laquelle il/elle se présente car selon l'article 136 du code électoral, « toute liste doit comprendre un nombre de candidats égal au nombre de sièges attribués à la circonscription. »

Pour faire échec à l'exécution des arrêts n° 05-2004 à 12-2004 du 29 avril 2004 rejetant un grand nombre de listes de candidats aux élections municipales, les partis politiques s'entendent pour repousser la date des élections et réviser le code électoral de manière à faire valider leur listes plus facilement. Les élections seront reportées, ce qui va donner plus de temps aux partis pour corriger les manquements constatés par la Cour Constitutionnelle.

En dépit des vigoureuses protestations de la société civile, les partis politiques, maîtres du jeu parlementaire, réussiront à faire voter une série de révisions du code électoral avec des dispositions plus souples quant aux formalités de dépôt des candidatures et aux délais. La loi n° 2004-014 du 13 mai 2004 modifiant le code électoral impose un contrôle préalable à l'autorité administrative qui reçoit les déclarations de candidature. Selon l'article 46 nouveau, « S'il est constaté des pièces manquantes dans les dossiers, il est donné la possibilité aux déposants de régulariser ceux-ci. » En outre l'alinéa 8 du même article dispose que « dans le cas où les pièces reçues ne sont pas conformes à la liste des documents énumérés, le parti

politique, groupements de partis politiques ou les candidats indépendants concernés sont aussitôt saisis [par l'autorité administrative] aux fins de régularisation. »

Ainsi les partis politiques refusent de subir les conséquences de leur négligence et de l'impréparation de leurs candidats et font désormais obligation à l'administration de contrôler leurs listes et de les inviter à apporter les corrections nécessaires. Aussi ont-ils utilisé, pour ne pas dire manipuler la loi pour rendre caduque la sanction de la plus haute juridiction de la Ve République. Cette pratique altère la garantie juridictionnelle car si dans le cas vécu, les principaux acteurs étaient tous consentants, rien n'empêche à une majorité forte à l'Assemblée Nationale de recourir à la méthode de la rectification de la loi, en matière électorale voire administrative, pour rendre sans objet un arrêt défavorable ou atténuer ses effets.

B - La Chambre administrative de la Cour Suprême, juge administratif :

Il faut préciser que la loi n° 2004-15 du 13 mai 2004 portant révision de la Constitution du 09 août 1999 érige la Chambre administrative de la Cour Suprême en Conseil d'Etat.

Selon l'article 116 bis de la constitution « le Conseil d'État est juge de l'excès du pouvoir des autorités administratives en premier et dernier ressort, des recours en interprétation et en appréciation de la légalité des actes administratifs ». Mais les dispositions transitoires de la loi citée ci-haut précise qu'en attendant la mise en place du Conseil d'Etat la chambre administrative de la Cour suprême demeure compétente pour les affaires pendantes devant elles et relevant de la compétence dévolue au Conseil d'Etat.

Le Conseil d'Etat n'étant pas encore en place, la Chambre administrative demeure donc le juge des recours pour excès de pouvoir formés contre les décisions émanant des autorités administratives. C'est pourquoi, dans le cadre de cette étude, nous considérons plutôt la chambre administrative comme le juge administratif effectif, qui protège les droits individuels des abus de l'autorité administrative.

Mais cette garantie de la chambre administrative est générale et n'est pas spécifique aux droits politiques et a fortiori ceux de la femme. Toutefois le décret d'application de la loi sur le quota offre un recours individuel contre les nominations au Gouvernement et aux emplois supérieurs de l'Etat faites en violation de la proportion minimale de 25 % pour l'un ou l'autre genre.

L'article 6 du décret n°2001-056/PRN/MDSP/PF/PE du 28 février 2001 portant modalités d'application de la loi sur le quota, dispose que « toute nomination faite en violation des dispositions de l'article 5 ci-dessus [relatif à la nomination des membres du

Gouvernement] peut être attaquée par tout intéressé devant la Chambre administrative de la Cour Suprême ».

Les décrets n° 2002-263 du 08 novembre 2002, n° 2003-284 du 24 octobre 2003 et n°2004-404 du 30 décembre 2004 portant nomination des membres du Gouvernement violent tous la loi sur le quota car le nombre de femmes dans ces différents Gouvernements est en dessous du nombre qui découlerait d'une application du quota minimum de 25 %. Le premier Gouvernement mis en place après la publication de la loi sur le quota, celui du 08 novembre 2002, comporte quatre (4) femmes sur vingt-huit (28) Ministres et Secrétaires d'Etat soit 14, 29 % de femmes contre 85,71 % d'hommes alors qu'aucun des genres ne doit être représenté en dessous du seuil de 25 % ni au-delà du plafond de 75 %.

Conformément à la loi sur le quota, le nombre minimum de femmes dans ce Gouvernement devrait être de sept (7). Le remaniement intervenu le 24 octobre 2003, n'a pas eu pour but de rendre la composition du Gouvernement plus conforme à la loi. Il n'a fait que remplacer deux hommes par des hommes, maintenant ainsi le déséquilibre dans la représentation des genres en violation de la loi sur le quota. L'actuel Gouvernement, en place depuis le 30 décembre 2004, se rapproche davantage du quota sans pour autant réaliser le but fixé par la loi. Il compte six (6) femmes Ministres représentant 23, 08 % des membres du Gouvernement.

La violation des dispositions de la loi sur la quota est encore plus critique au niveau des nominations aux emplois supérieurs de l'Etat. Cinq (5) récents décrets de nomination de cadres de commandement illustrent parfaitement cette illégalité :

- Décret n° 2006-144/PRN/MI/D du 05 avril 2006 portant nomination de

Gouverneurs des Régions : tous les quatre (4) Gouverneurs de Région nommés sont des hommes. Aucune femme ne figure parmi les huit (8) Gouverneurs de Région actuellement en fonction dans le pays, soit 100 % d'hommes

- Décret n° 2006-145/PRN/MI/D du 05 avril 2006 portant nomination des

Secrétaires Généraux des Gouvernorats : aucune femme ne figure parmi les quatre (4) hauts fonctionnaires nommés à ces postes, c'est-à-dire 0 % de femmes.

- Décret n°2006-146/ PRN/MI/D du 05 avril 2006 portant nomination des

Secrétaires Généraux Adjoints des Gouvernorats : Les cinq (5) Secrétaires Généraux Adjoints nommés sont tous des hommes, soit encore 100 % du sexe masculin.

- Décret n°2006-147 PRN/MI/D du 05 avril 2006 portant nomination des Préfets

de Département : sur une liste de vingt et deux (22) Préfets de Département nommés, l'on ne dénombre aucune femme : 0% de femmes.

- Décret n°2006-147 PRN/MI/D du 05 avril 2006 portant nomination des Chefs

de Postes Administratifs : aucune femme ne figure parmi les deux (2) personnes nommées à la tête des Postes Administratifs.

Ainsi au total trente et sept (37) cadres de commandement ont été nommés le 05 avril 2006 dont 100 % d'hommes et 0 % de femmes. L'on est donc très loin du minimum de 25 % « de l'un ou l'autre sexe » requis par l'article 4 de la loi n°2000-008 du 07 juin 2000 instituant le système de quota dans les fonctions électives, au Gouvernement et dans l'administration de l'Etat.

En dépit du fait que toutes les nominations au Gouvernement et la plupart des nominations aux emplois supérieurs de l'Etat ne respectent pas cette disposition, aucun recours n'a encore été porté devant la Chambre administre de la Cour Suprême. La réalité est que les conditions de recours proposées par la loi sur le quota ne sont pas aussi simples que l'on pourrait l'imager à première vue. A défaut d'une jurisprudence da la Chambre, un examen de ce recours mène à une impasse au moins pour deux raisons dont l'une tenant à la forme, c'est-à-dire à la recevabilité du recours et l'autre au fond même de la matière.

D'abord il se pose la question de savoir qui a intérêt à agir. La loi dispose que toute nomination au Gouvernement et aux emplois supérieurs de l'Etat qui ne respecte pas le quota de 25 % peut être attaquée par « tout intéressé ». S'agit-il des associations de promotion de l'équité entre les genres comme les associations féminines, des autres organisations de la société civile ou des Partis politiques ? S'agit-il de tout individu ayant un intérêt particulier à une nomination ? Dans les deux cas l'intérêt à agir n'est pas aisé à établir. Il ne suffit pas par exemple pour une femme ou un homme d'avoir les qualifications requises pour être fondé à exiger l'annulation ou la réformation d'un décret de nomination de Gouverneurs ou d'Ambassadeurs.

Il y a ensuite un problème de fond lorsqu'on considère la notion d'actes de gouvernement qui sont des actes politiques pris dans les domaines qualifiés de « matières de gouvernement ». Ces actes bénéficient d'une immunité juridictionnelle qui les place en dehors de la compétence des juridictions administratives et judiciaires. Ils ne peuvent par conséquent être l'objet d'un recours en annulation.

A défaut d'une jurisprudence établie, une partie de la doctrine soutient qu'il existe une catégorie d'acte de gouvernement relatifs à l'exercice de la fonction gouvernementale et donc distincte de la fonction administrative. René Chapus considère la nomination des membres du

gouvernement comme un acte de gouvernement⁵⁴ au même titre que les actes accomplis par le gouvernement dans ses rapports avec le parlement et ceux d'ordre international.

Concrètement, le décret de nominations des membres du gouvernement n'est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir et ne peut par conséquent être attaquée devant la Chambre administrative de la Cour Suprême ni même devant le futur Conseil d'Etat. C'est sans doute ce qui a conduit la Direction de la Promotion de la femme à tirer une conclusion aussi nette que pertinente : « en ce qui concerne les nominations des membres du Gouvernement la femme et les associations féminines ne disposent d'aucun instrument juridique pour faire respecter leur droit à y être représentées suivant le quota déterminé par la loi du 07 juin 2000. »55

La garantie du recours contre les décrets de nomination des membres du gouvernement est donc une garantie plutôt déclaratoire et difficilement réalisable, en raison des problèmes de forme et de fond que poserait sa mise en oeuvre. Les droits affirmés par la loi sur le quota sont certes des droits collectifs des citoyens mais il faut bien convenir avec Frédéric Sudre que la clé de voûte de la garantie des droits de l'homme demeure la garantie de recours individuel⁵⁶ qui semble bien faire défaut, du moins en pratique, dans le cas d'espèce.