Memoire Online - La déconcentration de la direction générale du contrôle financier: une alternative pour mieux accompagner la communalisation intégrale du territoire au Burkina Faso

Le Ministère de l'Economie et des Finances (M.E.F.) s'est lancé dans une réforme de gestion des finances publiques en élaborant en février 2007 une Stratégie de Renforcement des Finances Publiques (S.R.F.P.). Cette stratégie répond aux enjeux et aux défis liés à la lutte contre la pauvreté d'une part et aux exigences internationales et régionales d'autre part. L'objectif de la S.R.F.P. est de « contribuer à la mise en oeuvre efficace des actions de lutte contre la pauvreté contenues dans le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (C.S.L.P.) par l'établissement d'un système de gestion des Finances Publiques performant, conforme aux standards internationaux. » Huit (08) résultats ont été fixés pour permettre d'atteindre cet objectif global et cela à travers la mise en oeuvre de programmes prioritaires dans le cadre de Plans d'Actions Sectoriels Triennaux (P.A.S.T.). Composé de neuf (09) programmes, le P.A.S.T. comporte un volet opérationnalisation de la déconcentration et accompagnement de la décentralisation qui est constitué à son tour de deux (02) volets : la déconcentration budgétaire et la déconcentration des services du Ministère des Finances et du Budget (M.F.B.) aujourd'hui M.E.F.

Elément fondamental dans le processus de décentralisation, la déconcentration vise à mettre à la disposition des services déconcentrés, les moyens nécessaires à leur bon fonctionnement. Au niveau de la déconcentration budgétaire, ces moyens concernent les finances et particulièrement le budget à travers le circuit de la dépense et notamment l'ordonnancement des dépenses. Si au Burkina, la déconcentration budgétaire existe à travers la procédure de délégation de crédits, il reste que son champ d'application est encore très réduit. Aussi est-il nécessaire d'élargir et d'approfondir le processus de déconcentration budgétaire en vue d'un meilleur accompagnement du processus de décentralisation.

Quant au processus de décentralisation, il vise à mieux responsabiliser les acteurs locaux dans la prise en charge du processus de développement. A cet effet, la communalisation intégrale du territoire intervenue suite aux élections municipales de 2006 traduit cette option irréversible. Par conséquent, le M.E.F., de par ses missions, est appelé à accompagner de façon efficace le processus en organisant de façon sécurisée et progressive le transfert des ressources, corollaire indispensable au transfert de compétences qu'implique la décentralisation. Cela nécessite également des services de proximité et le département doit organiser son déploiement au niveau régional pour rendre le service public plus accessible. Mais avant tout quel sens donne-t-on à la déconcentration ? Quelles relations entretient-elle avec le concept de la décentralisation ?

La déconcentration est une technique d'organisation qui consiste à distribuer les agents et les compétences au sein d'une même personne morale, depuis une administration centrale vers ses services déconcentrés. Cette notion s'oppose à celle de concentration qui est un système administratif dans lequel le pouvoir de décision est concentré au sommet de l'appareil d'Etat. La déconcentration se distingue de la décentralisation dans le sens où il s'agit d'un système de délégation vers des échelons inférieurs internes ne possédant pas de personnalité morale propre, tandis qu'une décentralisation délègue vers des collectivités territoriales possédant une personnalité morale propre. La déconcentration a pour but de décongestionner l'administration centrale et ainsi d'accélérer les prises de décisions au niveau local, comme le traduit bien Odilon BARROT dans cette expression métaphorique: « C'est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche ». La caractéristique fondamentale du pouvoir déconcentré, c'est sa dépendance hiérarchique vis-à-vis du pouvoir central. Elle est assimilée au découpage territorial qui est son aspect le plus visible.

Le concept de déconcentration va toujours de pair avec celui de décentralisation. En effet, l'Etat incarne la collectivité nationale dans son ensemble. Il est compétent en tous domaines sur l'ensemble du territoire national. Décentraliser c'est donc créer, en dessous de la collectivité nationale, des collectivités territoriales plus restreintes dotées de pouvoirs autonomes. Pour que ces nouvelles entités soient de véritables collectivités territoriales décentralisées, il faut qu'elles remplissent trois (03) conditions cumulatives. Elles doivent être dotées de la personnalité juridique, jouir de l'autonomie financière et être gérées par des conseils élus.

Au Burkina Faso, ces deux (02) concepts vont également de pair. En effet, le code général des collectivités territoriales qui détermine l'orientation de la décentralisation, les compétences et moyens d'action, les organes et l'administration des collectivités territoriales, dispose en son article 3 : « La décentralisation doit être accompagnée d'une déconcentration des services de l'Etat dans le but de renforcer les capacités d'action des collectivités territoriales ».

Deux (02) ans après les élections municipales dans toutes les communes du pays (urbaines et rurales), il est important de s'interroger sur la déconcentration des services de l'Etat pour appuyer ces entités territoriales. Il s'agit surtout de s'intéresser à la déconcentration du M.E.F. qui assure la tutelle financière des collectivités territoriales pour accompagner ces dernières. Certains services ont déjà fait l'objet de déconcentration (Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, Direction Générale des Impôts, Direction Générale des Douanes). Mais cela demeurait insuffisant vu le rôle que jouent d'autres services du Ministère dans la gestion et le contrôle des fonds publics (Direction Générale des Marchés Publics, Direction Générale du Contrôle Financier). C'est pourquoi, avec le remaniement ministériel intervenu en juin 2007, des modifications ont été opérées avec la fusion du Ministère de l'Economie et du Développement (M.E.DEV.) et celui des Finances et du Budget pour donner à nouveau le Ministère de l'Economie et des Finances et l'érection de la Direction Centrale du Contrôle Financier (D.C.C.F.) en Direction Générale du Contrôle Financier (D.G.C.F.) suivant le décret n°2008 - 154/PRES/PM/M.E.F. du 02 avril 2008. Ce décret donne également naissance aux Directions Régionales du Contrôle Financier (D.R.C.F.) et marque le véritable point de départ d'une volonté réelle d'accompagner la communalisation intégrale du territoire.

C'est dans cet ordre d'idée que nous avons opté de traiter du thème : « la déconcentration de la Direction Générale du Contrôle Financier : une alternative pour mieux accompagner la communalisation intégrale du territoire au Burkina Faso ».

La déconcentration du contrôle financier a toujours été l'objet de recommandations à travers plusieurs mémoires de fin de cycle à l'Ecole Nationale des Régies Financières (E.NA.RE.F.) ou à travers des grandes rencontres d'échanges entre autorités en charge du contrôle financier. Ainsi, ZONGO S. Hamado en 2002, traitait de la problématique même de la déconcentration du Ministère de l'Economie et des Finances en faisant ressortir la nécessité de déconcentrer tous les services principaux du ministère pour être plus proches des acteurs locaux des collectivités locales. SIDIBE Fousséni et Madame BOULSA/NIKIEMA Nicole en 2004 faisaient également la recommandation d'une déconcentration du contrôle financier afin de mieux couvrir le territoire à travers leurs thèmes respectifs : « le contrôle sur les ordonnateurs des collectivités locales et des Etablissements Publics de l'Etat : efficacité et limites » et « la responsabilité des contrôleurs financiers dans l'exécution des opérations budgétaires : réalités et perspectives ». Enfin, en mai 2000 lors de leur forum tenu à Ouagadougou sous le thème « la mise en oeuvre des options et des changements intervenus dans la gestion publique », les contrôleurs financiers soulignaient la nécessité d'une plus grande déconcentration des services du contrôle.

Cependant, de tous ces auteurs et acteurs cités, aucun ne s'est intéressé au volet déconcentration de la D.G.C.F. comme alternative pour accompagner la communalisation intégrale du territoire. Il faut également souligner que la communalisation intégrale du territoire n'est intervenue qu'en 2006 (date des élections municipales dans tous les départements du pays) et la création de la D.G.C.F. en 2007 suite au remaniement gouvernemental. Tout cela montre l'intérêt d'un tel thème.

Le contrôle des finances publiques a toujours été un élément incontournable dans tous les pays du monde en général et au Burkina Faso en particulier où les ressources sont rares pour couvrir des besoins immenses. C'est pourquoi dès son accession à l'indépendance, le Burkina Faso a mis en place un dispositif afin de mieux protéger les deniers publics contre les infractions de tous ordres. Ainsi, le contrôle financier a vu le jour. Si par ses attributions le contrôle financier n'a pas connu un profond changement, la structure quant à elle a connu des révolutions profondes pour s'adapter au contexte socio-politique du pays. Ces révolutions ont donc conduit aujourd'hui à une déconcentration plus large du contrôle financier pour s'adapter au contexte de la décentralisation en marche dans notre pays avec les communes rurales. Mais la question principale que l'on peut se poser est la suivante : cette déconcentration du contrôle financier est-elle suffisante pour accompagner la communalisation intégrale du pays ?

v La déconcentration actuelle de la D.G.C.F. permet une couverture de tous les services de l'administration sur le territoire national, notamment les communes et en particulier les communes rurales ;

v Par ses attributions, les acteurs du contrôle financier (contrôleurs financiers) sont des maillons indispensables pour la communalisation intégrale du territoire.

Pour vérifier ces hypothèses, des investigations ont été menées à travers plusieurs méthodes :

v La recherche documentaire : elle nous a permis de parcourir la documentation ayant traité du thème de la déconcentration de la D.G.C.F. ainsi que de la communalisation intégrale du Burkina Faso ;

v Les entretiens : ils nous ont permis de percevoir les réalités sur le terrain à travers des entrevues avec des personnes ressources, bien outillées sur le thème. Il s'est agi surtout des acteurs de la D.G.C.F. (contrôleurs financiers), des maires et des acteurs du Ministère chargé des Collectivités Territoriales (M.A.T.D.).

Ces investigations nous ont donc permis une récolte de l'information sur le thème et d'arriver à une organisation de notre travail en deux (02) parties :

Première partie : La création de la D.G.C.F., une volonté d'accompagner la communalisation intégrale du territoire.

Deuxième partie : Les entraves à l'exercice de la fonction du contrôleur financier municipal et perspectives.

PREMIERE PARTIE : LA CREATION DE LA DIRECTION GENERALE DU CONTRÔLE FINANCIER, UNE VOLONTE D'ACCOMPAGNER LA COMMUNALISATION INTEGRALE DU TERRITOIRE

CHAPITRE 1 : LE CONTEXTE HISTORIQUE DU CONTRÔLE FINANCIER AU BURKINA FASO

L'évolution des institutions financières dans notre pays avant les indépendances trouve ses fondements juridiques dans les textes en application en France. Mais avec l'avènement de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (U.E.M.O.A.), la législation financière burkinabè va évoluer pour s'adapter aux normes en vigueur dans l'espace. En effet, la nécessité d'instituer un contrôle préalable des dépenses publiques en France est apparue au XIXè siècle. La loi du 26 décembre 1890 posa le principe du contrôle préalable rendu effectif par la loi du 10 août 1922 au terme de laquelle est placé auprès des ministres un agent, nommé par le Ministre des Finances et ne relevant que de lui, responsable du contrôle préalable.

Le décret du 23 janvier 1956 substitua au titre de « contrôleur des dépenses engagées » le titre de « contrôleur financier ». Auprès de chaque grand service de l'Etat, fonctionne un service de contrôle financier qui intervient avant l'engagement mais aussi avant l'ordonnancement des dépenses.

Le contrôleur financier est nommé par le Ministre des Finances. Il est recruté parmi les fonctionnaires justifiant d'au moins dix (10) années de services effectifs dans un corps de catégorie A appartenant aux corps suivants: Magistrats de la Cour des comptes, Inspecteurs des finances, Directeurs, Chefs de service, Directeurs adjoints, Sous Directeurs et Administrateurs civils de première classe en fonction dans l'administration centrale du ministère de l'Economie, des Finances et du Budget.

Cette évolution du contrôle a priori des finances publiques en France va servir de base pour notre pays, autrefois colonie française. Ainsi, de la période coloniale jusqu'après les indépendances, le contrôle financier a connu une évolution significative. Du Bureau des engagements à la D.G.C.F., le contrôle financier s'est adapté aux mutations socio-économiques intervenues dans le pays, tant dans sa forme que dans ses attributions. Mais l'essentiel du contrôle financier débute avec l'adoption du Décret n°285/PRES/M.F. du 19 août 1966.

Depuis, nous sommes passés du Bureau des engagements à la Direction Centrale du Contrôle Financier (Section 1) et aujourd'hui à la Direction Générale du Contrôle Financier (Section 2).

Section 1 : Du Bureau des engagements à la Direction Centrale du Contrôle Financier

Dans cette section, nous nous donnons pour tâches de retracer l'organisation institutionnelle du contrôle financier et ses missions (Paragraphe1). Toutefois, nous porterons un accent particulier sur ses moyens financiers, matériels et humains (Paragraphe2) afin de cerner cette nécessité de déconcentration du contrôle financier et sa volonté d'accompagner la communalisation intégrale du territoire.

Paragraphe 1 : Organisation institutionnelle

Le contrôle financier tel qu'il existe aujourd'hui, ne l'a cependant pas été au cours de son évolution. Son organisation (A) a connu des mutations au cours de l'histoire même du pays. Quant à ses missions (B), elles n'ont pas évolué au même rythme avec la structure.

A. Le passage du Bureau des engagements à la Direction du Contrôle Financier

Avant les Indépendances et jusqu'en 1962, la nécessité d'un contrôle a priori était bien perçue par les autorités, en témoignent les dispositions de l'article 357 du Décret du 30 décembre 1912 et reprises par la circulaire n°872 du 11 mai 1959 qui stipule que « tout projet d'arrêté ou projet de décision ayant pour conséquence d'engager des dépenses nouvelles ou de modifier l'emploi des crédits doit être communiqué préalablement au Contrôleur des dépenses engagées ». C'est donc l'époque de la création d'un Bureau des engagements. Le Décret n°114/PRES/M.F. du 21mars 1961 portant organisation des secteurs impartis au Ministère des Finances rattache le contrôle financier au Cabinet du Ministre. Cependant, ce décret n'aura qu'une année d'effet car en 1962 le contrôle financier sera rattaché à la Direction du budget en tant que sous direction de celle-ci.

Suite à la crise financière qui a secoué le pays et qui a conduit aux événements du 03 janvier 1966, la nécessité de renforcer le contrôle des finances publiques s'est avérée indispensable pour sortir le pays du marasme économique. Ainsi, l'année 1966 sera une étape décisive dans l'autonomisation du contrôle financier avec l'éclatement de la Direction du budget et du contrôle en Direction du budget d'une part et en Direction du Contrôle Financier d'autre part. Cette autonomie sera consacrée par le Décret n°285/PRES/M.F.C. du 19 août 1966 portant organisation du Ministère des Finances et du Commerce. Ce même décret précise que le Bureau des dépenses engagées initialement rattaché à la Direction du budget relève désormais du contrôle financier. Le Décret n°69-197/PRES/M.F.C. du 19 septembre 1969 portant régime financier de la Haute Volta consacre le contrôle financier comme un corps de contrôle.

Pour embrasser tous les domaines de contrôle préalable des dépenses, le Raabo N°420/MF/SEFB/S.G. /D.C.F. du 10 mai 1989 organise le contrôle financier en services centraux et en services extérieurs.

- Le bureau du Directeur du contrôle financier: il était le service de décision et d'organisation des activités de contrôle tant au niveau central qu'au niveau extérieur. C'est le Directeur du contrôle financier qui avait la charge d'animer ce service ;

- Le Service des Dépenses Engagées (S.D.E.): ce service était scindé en dépenses de matériel, dépenses de personnel et contrôle de la dette publique. Il était chargé du contrôle de la légalité, de la régularité et de la moralité de toute proposition de dépenses publiques. Il était en outre chargé de la tenue de la comptabilité des engagements de dépenses de l'Etat, et de la production des situations trimestrielles des engagements ;

- Le Service des Etudes, de la Documentation et de l'Exploitation : il était chargé de l'étude de tout projet d'acte règlementaire ou non, pouvant avoir une incidence financière sur les finances publiques (contrats, ordonnances, décrets, statuts particuliers, etc.). Il participait aux réunions de concertation avec le Ministère du Travail, de la Sécurité Sociale et de la Fonction Publique. En outre, il axait ses études sur les projets venant du Ministère de la Fonction Publique et des autres ministères (arrêtés d'intégration, titularisations, avancements, reclassements, mises en position de stage, reconstitutions de carrière, décisions de congé et d'affectation) ;

- Le Service de Contrôle des Marchés Publics : il était chargé de l'étude des marchés administratifs, de la préparation des décisions d'agrément des fournisseurs de l'Etat. Ce service participait à toutes les réunions de la Commission Nationale des Marchés ;

- Les Services délégués auprès des Institutions et Ministères : ils étaient chargés de donner leur avis sur les projets de budget des Institutions et Ministères auprès desquels ils étaient délégués et d'apporter toutes les informations ou suggestions nécessaires à l'exécution des opérations financières ;

- Le Service Administratif et Financier (S.A.F.): ce service relevait de l'organisation interne de la D.C.F. Il était chargé de l'élaboration, de l'exécution et du suivi du budget de la D.C.F.

A côté de ces services et pour un souci de décentralisation, il avait été créé des services extérieurs.

Ils étaient organisés dans un souci de couvrir tout le territoire par les services du contrôle. Ainsi, la province, la commune et les établissements publics étaient sous la direction du contrôle financier.

- Les services de contrôle provinciaux : ils étaient dirigés par des contrôleurs provinciaux nommés par décret sur proposition du Ministre des Finances ;

- Les services de contrôle communaux : ils étaient dirigés par des contrôleurs financiers qui veillaient au contrôle de l'exécution des budgets communaux ;

- Le contrôle financier des Etablissements Publics : ce sont les contrôleurs financiers des Etablissements Publics qui dirigeaient les contrôles financiers de ces derniers.

Ainsi, la D.C.F. est restée une direction jusqu'au 27 avril 2000, date à laquelle elle sera érigée en D.C.C.F. suivant le Décret n°2000-154/PRES/PM/M.E.F.

B. La Direction Centrale du Contrôle Financier

Elle était née de la volonté des autorités de dynamiser davantage la fonction de contrôle financier. Ainsi, l'organisation de la D.C.F. connaîtra quelques mutations. Le Directeur Central du Contrôle Financier sera assisté d'un Contrôleur Financier Suppléant, tous deux (02) nommés en Conseil des ministres sur proposition du Ministre de l'Economie et des Finances. Le Service des Etudes, de la Documentation et de l'Exploitation devient Service des Etudes et de la Législation Financière. Le Service de Contrôle des Services Extérieurs (S.C.S.E.), nouveau service, viendra en renforcement des anciens services avec pour missions le suivi-évaluation des services extérieurs de la Direction, l'appui-conseil et le contrôle de ces services.

En outre, les services extérieurs du contrôle financier ont été réorganisés pour prendre en compte les Ministères et Institutions ainsi que les dépenses financées sur ressources extérieures. Tous ces services étaient dirigés par des chefs de service.

Paragraphe 2- Missions

Les missions du contrôle financier n'ont pas évolué au même rythme que sa structuration durant cette période (Bureau des engagements à la D.C.C.F.). En effet, les attributions du contrôle financier définies à l'article 2 du Décret n°155/PRES du 16 mai 1962 fixant les attributions du contrôleur financier et déterminant la nature et le domaine de son intervention n'ont pas changé : « Le contrôleur financier remplit auprès de l'Inspection Générale des Finances une mission de contrôle proprement dite d'abord, une mission de surveillance et d'information ensuite ». Par contre, la structure est passée du Bureau des engagements à la D.C.C.F.

Trois aspects caractérisent ce contrôle : le contrôle des engagements, le contrôle des opérations de trésorerie et le contrôle des actes à incidence financière sur les finances publiques.

- Le contrôle des engagements : le contrôleur financier doit s'assurer, avant d'accorder son visa, de la légalité, de la régularité et de la moralité de chaque proposition de dépense^1(*). Cette forme de contrôle est exercée au sein du S.D.E.

- Le contrôle des opérations de trésorerie : il a pour objectif de s'assurer que l'administration à travers ceux qui sont chargés de recouvrer les fonds publics, perçoit l'intégralité des recettes prévues dans les documents budgétaires et que la perception est régulière.

- Le contrôle des actes à incidence financière sur les finances publiques : cette forme de contrôle est rappelée par de nombreux textes dont la loi N°006/AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances en son article 72 qui dispose que : « Tous les actes portant engagement de dépenses ou de nature à exercer des répercussions sur les finances de l'Etat ou de tout autre organisme public et notamment les décrets en Conseil des ministres, les arrêtés, les contrats, les conventions, les instructions, les mesures ou les décisions émanant d'un Ministre ou d'un Président d'Institution ou d'un fonctionnaire des administrations sont soumis au visa préalable du contrôleur financier ».

En plus de ces missions qui sont propres à la fonction du contrôleur financier, d'autres fonctions lui sont confiées. Ce sont les fonctions de comptable, d'information et de conseiller financier.

Le contrôle de régularité des dépenses incombant au contrôleur financier serait inefficace si celui-ci ne pouvait apprécier la disponibilité des crédits, le montant engagé et éventuellement les dépassements, suite à une dépense sur une ligne budgétaire. C'est pour tenir compte de cette nécessité que la tenue d'une comptabilité dite comptabilité des engagements s'est imposée et est consacrée par la circulaire N°13/M.F.C./CAB du 18 janvier 1967. Cette comptabilité consiste à enregistrer méthodiquement les propositions de dépenses, et repose sur la tenue d'un fichier des dépenses engagées.

Le contrôleur financier est appelé à adresser périodiquement au Ministre des Finances un rapport d'ensemble sur la situation financière de l'Etat et des autres organismes publics.

Le contrôleur financier est appelé à donner son avis sur les projets de textes ayant une incidence financière sur le budget de l'Etat. De par les avis qu'il donne, il joue un rôle prépondérant de conseiller financier du Ministre des Finances au niveau de l'administration centrale. Il joue le même rôle au niveau des collectivités territoriales^2(*) et institutions auprès desquelles il est placé.

En vue d'accompagner la communalisation intégrale du territoire, les autorités ont jugé utile de déconcentrer davantage le contrôle financier afin de le rendre plus proche des ordonnateurs et administrateurs qu'ils soient au niveau central ou local. C'est ce qui a conduit à la fusion du Ministère des Finances et du Budget et du Ministère de l'Economie et du Développement pour donner à nouveau le Ministère de l'Economie et des Finances. Ainsi, la D.C.C.F. devient D.G.C.F.

Section 2 : La création de la Direction Générale du Contrôle Financier

La D.G.C.F. est née de la réorganisation gouvernementale intervenue en 2007 et qui a vu la fusion du M.F.B. et du M.E.DEV. pour donner le M.E.F. Ainsi le Décret organisant le M.E.F.^3(*) érige la D.C.C.F. en D.G.C.F. avec une organisation et des attributions prenant en compte la décentralisation en marche dans le pays notamment les communes rurales (Paragraphe1).

Aussi les dispositions financières, matérielles et humaines vont-elles connaître une évolution significative pour tenir compte des nouveaux postes qui seront créés avec la communalisation intégrale du territoire (Paragraphe2).

Paragraphe 1- Organisation et attributions

L'organisation et le fonctionnement de la D.G.C.F. sont régis par le Décret n°2008-154/PRES/PM/M.E.F. du 2 avril 2008 portant organisation du M.E.F. et l'arrêté n°2008-205/M.E.F. /SG/D.G.C.F. du 02 juillet 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement de la D.G.C.F. Ainsi, au terme de cet arrêté, la D.G.C.F. comprend des structures centrales (A) et des structures déconcentrées (B).

A. Les structures centrales

Les structures centrales de la D.G.C.F. connaîtront une responsabilisation plus accrue que celles de la D.C.C.F. d'autrefois. Les services de la D.G.C.F. seront érigés en directions avec des fusions ou des dénominations nouvelles des services de la D.C.C.F. Ainsi, le Directeur Central du Contrôle Financier devient Directeur Général du Contrôle Financier, le Contrôleur Financier Suppléant garde sa dénomination d'antan. Le Service Administratif et Financier (S.A.F.) reste également le même. Les autres services seront érigés en directions. Les nouvelles directions deviennent :

Elle reprend les attributions du Service des Dépenses Engagées de la D.C.C.F. Elle est organisée en quatre (04) services que sont le Service du Contrôle des Dépenses Ordinaires, le Service du Contrôle des Dépenses en Capital, le Service du Contrôle des Dépenses Spécifiques et le Service Informatique et Statistique.

Elle reçoit les attributions du Service des Etudes et de la Législation Financière. Elle comprend deux (02) services : le Service des Etudes et le Service de la Documentation et des Archives.

Ses attributions englobent celles du Service de Contrôle des Marchés et du Service de Contrôle des Services Extérieurs de la D.C.C.F. Elle est organisée en trois (03) services : le Service du Contrôle des Ministères et Institutions et des Etablissements Publics, le Service du Contrôle des Collectivités Territoriales et le Service du Contrôle Physique.

En plus de ces directions, la D.G.C.F. dispose d'un Secrétariat Particulier et d'une Cellule d'Appui Technique.

B. Les structures déconcentrées

Elles comprennent les contrôles financiers des Ministères, Institutions et des E.P.E., et les Directions Régionales et Provinciales du Contrôle Financier. Les contrôleurs financiers des Ministères, Institutions et des E.P.E. contrôlent les opérations budgétaires et les projets d'actes administratifs relevant de leur Ministère, Institution ou E.P.E. Les projets d'actes administratifs impliquant plusieurs Ministères ou Institutions ne sont pas soumis à leur visa. Les Directions Régionales et Provinciales du Contrôle Financier ont pour attribution le contrôle des opérations budgétaires et des projets d'actes administratifs relevant de leur région ou province et des communes rattachées. Les structures déconcentrées de contrôle financier comprennent trois (03) services : le service de contrôle des opérations budgétaires, le service de contrôle des actes administratifs et le service du contrôle physique.

Paragraphe 2- Les dispositions financières, matérielles et humaines

Les moyens dont dispose la D.G.C.F. depuis sa création pour accomplir ses missions ont évolué de façon sensible au fil des ans mais d'énormes efforts restent toujours à entreprendre afin d'être plus indépendante et mieux accomplir ces missions. Une déconcentration efficace, voire efficiente ne peut s'opérer sans moyens financiers, matériels et humains. Ainsi, du point de vue des ressources financières, matérielles (A) et humaines (B) des changements significatifs sont intervenus au niveau du contrôle financier. Ces changements ont été plus visibles ces dernières années où le contrôle financier a connu véritablement son autonomie.

Dans ce paragraphe, nous analyserons les moyens du contrôle financier afin de mieux cerner son engagement à appuyer la décentralisation au Burkina Faso.

A. Les dispositions financières et matérielles

La qualité du contrôle a priori est fonction de la disponibilité des moyens financiers et matériels alloués à la D.G.C.F. Les dispositions financières s'analyseront à travers le budget de la D.G.C.F. au cours des dernières années. Pour des raisons pratiques et de disponibilités de données chiffrées, notre analyse se portera sur la période 2000 - 2008, période de la mise en oeuvre effective de la décentralisation avec la création des régions en 2001 et des communes rurales en 2004.

Toutefois, d'autres informations se rapportant à des années antérieures à notre intervalle d'étude pourraient venir en renforcement à nos analyses.

Toute politique de développement, pour être mise en oeuvre, doit s'accompagner surtout de moyens financiers conséquents. Le contrôle financier, depuis les années 2000, a connu une croissance de son budget.

Le tableau suivant donne l'évolution du budget du contrôle financier de 2000 à 2008. Ces données ont été possibles grâce au Circuit Intégré de la Dépense (C.I.D.), outil de travail efficace pour le contrôleur financier.

L'évolution du budget du contrôle financier montre une disparité au cours du temps. De 15 915 193 FCFA en 2000 et 21 895 818 FCFA en 2001, ce budget connaîtra une régression au cours des trois (03) années suivantes. Ce n'est qu'à partir de 2005 que le budget du contrôle financier connaîtra à nouveau une croissance qui va se poursuivre au cours des trois (03) années suivantes. Cette croissance peut s'expliquer par le passage de la D.C.C.F. à la D.G.C.F. avec la création des directions en lieu et place des services, chose qui engendre de nouvelles dépenses tant sur le plan humain que matériel.

Par ailleurs, cette croissance peut s'expliquer aussi par la mise en place des communes rurales et la création des Directions Régionales de Contrôle Financier. En effet, le nombre de communes à contrôler connaît un boom. De 105 communes (49 communes urbaines et 56 communes rurales) en 2001, l'on est passé à 351 communes (49 communes urbaines et 302 communes rurales) à partir de 2004. Le nombre de communes s'est triplé, par conséquent des efforts devraient être déployés pour accompagner ces communes aussi bien sur le plan matériel que sur le plan des ressources humaines. L'accroissement du budget de la D.G.C.F. est donc lié au nombre croissant des budgets communaux à contrôler. Il faut noter que l'année 2007 marque le début véritable de fonctionnement des communes rurales qui ont vu les élections de leurs instances dirigeantes en 2006.

Mais l'évolution du budget pourrait cacher des disparités. Pour cela, une analyse de leurs affectations est jugée utile. Le tableau qui suit donne un détail sur les affectations de ces différents budgets. Ces données ont été recueillies grâce au C.I.D.

Affectations	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Fournitures de bureau	4000000	6915218	7000000	-	-	10936323	-	-	13112000
Séminaire - session - conférence interne	8000000	9500000		9900000	-	13351966	17000	16378000	35000000
Formation	-	-	-	3478000	4005000	-	-	-
Manifestations culturelles nationales	-	-	-	-	10350000	-	-	-	-
Armoires, chaises, fauteuils, bureaux, tables...	-	-	-	-	-	2478000	-	7483000	12190000
Acquisitions nouvelles de matériel informatique de bureau	-	-	-	-	-	26237738	38872150	18208020	30500000
Acquisitions nouvelles - moto	-	-	-	-	-	-	-	11224000	22400000
Machines à calculer	-	-	-	-	-	-	4500000	-	4000000
Photocopieuse	-	-	-	-	-	-	-	74421342	21550000
Fonds d'intervention	-	-	-	-	-	-	-	-	7572498
Autres achats biens et services	-	-	-	-	-	1760000	3000000	-	6317166
Divers	3915193	5480000	-	-	-	-	-	-	-
TOTAL	15915193	21895818	7000000	13378000	14355000	54764027	63372150	127714362	152641664

Une analyse du tableau 2 montre que l'essentiel du budget du contrôle financier a été affecté à l'achat des fournitures de bureau, du matériel et mobilier de bureau, du matériel informatique de bureau, des acquisitions nouvelles de motos et de photocopieuses. Cet état de fait est dû sans doute à la décentralisation avec la mise en place des régions en 2001 et la communalisation intégrale du territoire en 2004. Les besoins du contrôle financier devenaient alors de plus en plus énormes et l'accroissement des ressources financières de la structure devenant obligatoire. Si autrefois, le problème des infrastructures, des outils de travail (ordinateurs, consommables informatiques, mobiliers de bureau, etc.) et des moyens de transport se posait avec acuité au niveau du contrôle financier, avec la décentralisation, des solutions palliatives ont été trouvées surtout avec la création de la D.G.C.F. En effet, sur les quarante cinq (45) postes de contrôle financier au niveau décentralisé, trente deux (32) sont logés dans leurs propres bâtiments. Les treize (13) autres cohabitent soit avec le maire (mairie) soit avec le haut-commissaire (haut-commissariat).

En outre, du côté informatique, la D.G.C.F. a mis à la disposition de tous ses services au niveau décentralisé, des micros ordinateurs en vue de faciliter leurs tâches. Tous les services de la D.G.C.F., même au niveau central et dans les E.P.E disposent au moins d'un (01) ordinateur de bureau^5(*). Dans les zones non encore électrifiées, la D.G.C.F. a mis à la disposition de ses agents d'ordinateurs portables. Ces contrôleurs financiers se servent donc de ces outils pour leurs travaux tels que les rapports (uniquement la saisie). L'impression de ces travaux se fait en zone électrifiée.

Par ailleurs, toutes les Directions Régionales du Contrôle Financier sont équipées chacune d'un (01) véhicule à quatre (04) roues, à l'exception de celle de la région du Centre qui s'est vue affecter une moto compte tenu de sa proximité avec la D.G.C.F. Certains contrôleurs financiers provinciaux sont également équipés en véhicule à quatre (04) roues au regard de la distance à parcourir pour atteindre la D.G.C.F. C'est le cas des provinces de la Tapoa, de la Léraba, de l'Oudalan, de la Bougouriba et du Bam.

Au niveau central (D.G.C.F.), le parc automobile est composé de huit (08) véhicules à quatre (04) roues dont trois (03) de fonction. Cela demeure insuffisant mais permet un tant soit peu à la D.G.C.F. d'être présente à toutes les réunions et commissions traitant de questions à caractère financier notamment les réunions des Commissions d'Attributions des Marchés (C.A.M.) ou pour la constatation du service fait. Ces fournitures de véhicules à quatre (04) roues sont complétées par des engins à deux (02) roues. Ainsi, tous les services provinciaux de la D.G.C.F. disposent chacun d'au moins une (01) moto, ce qui leur permet de couvrir les communes rurales dont les budgets sont soumis à leur contrôle. Au regard de l'importance du service, certains postes de contrôle financier provinciaux se sont vus affecter deux (02) à trois (03) motos.

Les efforts de la D.G.C.F. du point de vue financier et matériel sont à louer même si des efforts supplémentaires restent à faire. Cependant, la qualité du travail du contrôle financier ne se limite pas seulement aux moyens financiers et matériels. Le travail du contrôle financier dépend en grande partie de son effectif tant en quantité qu'en qualité. C'est pourquoi nous abordons dans les lignes qui suivent l'étude des ressources humaines de la D.G.C.F.

B. Les ressources humaines

L'importance des ressources humaines dans la croissance économique avait été développée dans les années 1960 sous la bannière de la « théorie du capital humain » par SCHULTZ T.W, BECKER G.S. et MINCER. Ainsi, on appelle ressources humaines un « ensemble de facteurs objectifs qui tendent à altérer la qualité du facteur travail, ou de façon générale, à modifier le comportement de l'homme dans la croissance et le développement. »^6(*) L'importance des ressources humaines dans la croissance économique se justifie par quelques faits et exemples.

v Des pays disposant d'importants facteurs naturels et des ressources humaines qualifiées ont vu leur croissance évoluer rapidement ;

v Des pays n'ayant pas d'importantes ressources naturelles, mais se sont développés grâce à une importante quantité de ressources humaines qualifiées ;

v Des pays ayant des ressources naturelles mais sont sous-développés par manque de ressources humaines qualifiées.

Les ressources humaines en quantité et en qualité sont donc indispensables pour le développement d'une nation. Dans le contexte du contrôle financier, la situation des ressources humaines était un problème crucial dans le passé. Cette situation était plus critique au niveau déconcentré. En effet, en 2003 la couverture des provinces par les services du contrôle financier était assurée à hauteur de trente deux (32) sur quarante cinq (45). Certains contrôleurs financiers étaient obligés de parcourir des kilomètres pour couvrir plusieurs provinces. Cette difficulté était également ressentie au niveau des E.P.E. La même année, sur cinquante huit (58) E.P.E, cinquante cinq (55) disposaient de contrôleurs financiers dont la plupart étaient non résidents.

Avec la déconcentration de la D.G.C.F. et en vue d'être au service de la communalisation intégrale du pays, de nombreux efforts ont été consentis afin de renforcer les différents services du contrôle financier en contrôleurs financiers. Ainsi, des Directions Régionales de Contrôle Financier ont été créées. Elles sont dirigées à l'heure actuelle par des contrôleurs financiers de la catégorie A (Administrateurs des Services Financiers)^7(*) et nommés en Conseil des Ministres sur proposition du Ministre de l'Economie et des Finances. Les Directions Régionales sont appuyées par les directions provinciales de contrôle financier qui couvrent les provinces et les communes rurales rattachées. La nécessité de renforcer les effectifs du contrôle financier s'est avérée indispensable dans cette communalisation où certains élus locaux ignorent leurs rôles. Le tableau suivant fait une comparaison entre les effectifs du contrôle financier en 1996 et au cours des années 2007 et 2008.

Tableau 3 : Comparaison des effectifs du contrôle financier (1996 et 2007, 2008)

Le tableau 3 montre les efforts fournis par la D.G.C.F. pour accroître ses différents services en personnel. Entre 1996 et 2008, l'effectif du personnel du contrôle financier s'est presque quadruplé au regard des tâches dévolues à la D.G.C.F. Ces efforts sont plus visibles pour la catégorie A qui en douze (12) années a vu son nombre s'accroître considérablement. Le tableau 3 laisse apparaître cette volonté d'accompagner la communalisation intégrale du territoire en mettant au profit de chaque commune un contrôleur financier aussi bien sur le plan qualitatif que quantitatif.

Les effectifs du personnel sont également accompagnés d'un renforcement des compétences. Différentes sessions de formation sont organisées en vue de remettre à niveau tous les agents de la D.G.C.F. et aussi sur les thèmes du moment (décentralisation, gestion axée sur les résultats, audit interne, etc.). La nécessité de donner une place importante à la formation des agents du contrôle financier est ressentie à travers l'évolution des budgets de formation de la D.G.C.F.

L'allocation des ressources financières aux formations est allée croissante depuis 2000 et a connu une véritable hausse à partir de 2005 et cela jusqu'en 2008. Il faut noter que malgré ces chiffres, certains contrôleurs financiers, surtout au niveau central ont en charge plusieurs postes de contrôle.

De plus, ces chiffres ne sont pas définitifs car dans la fonction publique, les mutations des agents sont fréquentes.

Après analyse de l'évolution structurelle du contrôle financier, il ressort cette volonté manifeste d'être plus proche des communes. Cela s'est traduit concrètement par la redynamisation de la structure elle-même qui a abouti aujourd'hui à la création de la D.G.C.F. Cette redynamisation structurelle s'est accompagnée d'un renforcement des différents services en contrôleurs financiers afin de mieux appuyer les ordonnateurs locaux dans l'exécution de leurs budgets.

CHAPITRE 2 : LE CONTRÔLE FINANCIER AU SERVICE DE LA COMMUNALISATION INTEGRALE

La décentralisation en marche actuellement dans notre pays trouve son origine dans la Constitution de juin 1991. Elle est une technique d'administration du territoire national à la disposition des gouvernants. Elle consacre le droit des collectivités territoriales à s'administrer librement et à gérer des affaires propres en vue de promouvoir le développement à la base et de renforcer la gouvernance locale. Dès lors, pour promouvoir ce développement à la base, les élus locaux sont amenés à mettre en oeuvre des politiques de développement adéquates qui concourent avec la politique gouvernementale au développement harmonieux de la nation toute entière. Pour ce fait, ils disposent d'un outil efficace de mise en oeuvre de ces politiques : le budget communal. Aux termes de l'article 2 du Décret n°2006-204/PRES/P.M. /M.F.B. /M.A.T.D. du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso, le budget communal se définit comme « l'acte par lequel sont prévues et autorisées par le Conseil de la collectivité territoriale, les recettes et les dépenses d'un exercice ». Son exécution fait intervenir deux (02) catégories d'agents que sont le maire et le receveur municipal. Quant au contrôle des opérations financières de la commune, il est assuré par un ensemble de corps de contrôle parmi lesquels le contrôle financier occupe une place stratégique. Son intervention au niveau du budget de la commune est a priori (Section 1) ; et il contribue à cet effet à améliorer les finances au niveau local (Section 2).

Section 1 : Le contrôle a priori des opérations budgétaires de la commune

Le contrôle a priori des opérations budgétaires de la commune est assuré par le contrôleur financier municipal ayant compétence sur la commune. Placé auprès de l'ordonnateur de la commune, il relève directement de l'autorité du Ministre chargé des Finances. Ses attributions (Paragraphe1) sont dictées par des textes réglementaires notamment l'arrêté n°2008-205/M.E.F. /SG/D.G.C.F. du 02 juillet 2008 portant attributions de la D.G.C.F. et le Décret n°2006-204/PRES/P.M. /M.F.B. /M.A.T.D. du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso. Quant à ses mécanismes d'intervention (Paragraphe2) au niveau du budget de la commune, ils sont définis surtout par le régime financier et comptable des collectivités territoriales ainsi que le Code général des collectivités territoriales.

Paragraphe 1 : Les attributions propres au contrôleur financier municipal

L'exécution du budget communal est, nous le rappelons, assurée par le maire qui est l'ordonnateur et le receveur municipal qui joue le rôle de comptable de la commune.

Mais dans la réalité, cette exécution fait intervenir également le contrôleur financier municipal non pour l'exécution proprement dite mais sous la forme de contrôle et de conseils. A l'instar de la D.G.C.F., le contrôleur financier municipal exerce un contrôle a priori qui porte sur la légalité, la régularité et la moralité de la dépense de l'ordonnateur. A cet effet, il joue un double rôle de contrôleur et de comptable (A) car le contrôleur financier est amené à tenir une comptabilité des engagements et des liquidations. Grâce à cette comptabilité, le contrôleur financier joue également d'autres rôles que sont le rôle de conseiller pour le maire et d'informateur pour la tutelle (B).

A. Le rôle de contrôleur et de comptable

Le contrôleur financier municipal est chargé du contrôle des opérations budgétaires et des projets d'actes administratifs relevant de sa commune. Comme la D.G.C.F., il assure un contrôle a priori des opérations de dépenses du maire. Ce contrôle porte sur la légalité, la régularité et la moralité des opérations de dépenses.

Ce contrôle consiste pour le contrôleur financier, à s'assurer que la proposition de dépense ou le projet de texte du maire rencontre les termes et conditions établis par les lois et règlements en vigueur. C'est la base légale qui définit l'existence de la dépense c'est-à-dire que sans elle la dépense n'a pas sa raison d'être, elle n'a pas d'existence. Pour cela, le contrôleur financier n'aura pas trop de difficultés à rejeter une telle dépense. Le contrôle de légalité permet pour ainsi dire « une réelle transparence des opérations de dépense »^8(*).

Il s'opère au stade de l'engagement et consiste pour le contrôleur financier municipal à s'assurer de l'exactitude de l'imputation budgétaire de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'exactitude des calculs et de l'authenticité des pièces justificatives. A travers ce contrôle, le contrôleur financier municipal vérifie si la dépense est imputée à la section, au chapitre et paragraphe prévus pour la supporter. Cette technique répond aux impératifs de la spécialité des crédits qui exige que chaque dépense soit imputée aux crédits correspondants.

Il implique de s'assurer que la dépense proposée à l'engagement rencontre tous les critères du principe d'une saine moralité dans la gestion des finances locales. Le contrôleur financier doit alors apprécier les prix et les quantités demandées. Il doit refuser les dépenses exagérément coûteuses en se basant sur les prix du marché ou s'en référer à son fichier des prix unitaires qu'il tient en son sein. Celui-ci lui permet de juger les prix qui lui sont proposés. Par ailleurs, ce contrôle de moralité consiste pour le contrôleur financier à écarter les propositions de dépenses présentant un caractère ostentatoire afin de privilégier le caractère utilitaire de la dépense.

L'exercice des différents contrôles sur les opérations de dépenses débouche sur la prise de décisions par le contrôleur financier à savoir l'accord du visa ou le refus du visa. Ces trois types de contrôle sont cumulatifs. Pour qu'une dépense soit visée par le contrôleur financier, il faut qu'elle ait rempli toutes les conditions ci-dessus.

L'article 119 du décret n°2006-204/PRES/P.M. /M.F.B. /M.A.T.D. du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso attribue au contrôleur financier municipal une fonction comptable. Il dispose que : « Le contrôleur financier suit en permanence l'exécution des opérations budgétaires et de trésorerie de la collectivité territoriale. Il tient la comptabilité des engagements et des liquidations... ». Cette comptabilité a pour objet de déterminer à chaque période (trimestre) la situation d'exécution des dépenses dans les phases d'engagement et de liquidation. Elle fait connaître par rubrique budgétaire :

Le contrôleur financier tient donc un fichier de dépenses engagées et liquidées. Ce fichier est alimenté par les situations périodiques établies par les services du maire et du receveur municipal portant sur les droits constatés, les recouvrements effectués, les dépenses engagées, les mandatements, la balance des opérations budgétaires et de trésorerie faisant ressortir les disponibilités de la commune. Ainsi, le contrôleur financier connaît à tout moment la situation du budget qu'il surveille, et notamment le montant des crédits restant disponibles pour chaque chapitre.

B. Un conseiller pour le maire, un informateur pour la tutelle

Le contrôleur financier est surtout connu par le contrôle préalable qu'il effectue sur la proposition de dépense avant que celle-ci ne produise des effets financiers. En plus de son rôle de contrôleur et de comptable, le contrôleur financier municipal exerce une autre fonction, moins visible peut-être, mais tout aussi déterminante qui est celle de conseiller qu'il remplit auprès du maire, ordonnateur du budget communal. En effet, le contrôle qu'il exerce sur les opérations budgétaires de la commune serait partiel si le contrôleur financier n'avait pas connaissance de tout acte administratif entraînant directement ou indirectement des charges financières pour la commune d'une part, et s'il ne jouissait pas d'une entière liberté d'action et d'appréciation dans son travail d'autre part. Par ses fiches d'observations, le contrôleur financier relève les irrégularités et les corrections à apporter. Cela permet au maire de se corriger, toute chose qui contribue à protéger sa responsabilité.

En outre, de par sa position administrative et du fait de l'expérience acquise dans la surveillance des consommations de crédits, le contrôleur financier municipal peut efficacement aider le maire à faire des choix de développement profitables à toute sa commune.

Le Code général des collectivités territoriales définit deux (02) types de tutelle au niveau des collectivités territoriales : la tutelle administrative et la tutelle financière^9(*). La première est assurée par le Ministère en charge des collectivités territoriales et la seconde par le Ministère chargé des Finances. La mission d'information du contrôleur financier s'exerce de deux (02) manières :

- Au moyen des avis qu'il peut être appelé à donner sur l'aspect financier des actes administratifs du maire et du conseil municipal ;

- Au moyen d'un rapport d'ensemble sur la situation financière de la commune. Ce rapport est établi à la fin de chaque trimestre civil. Il est accompagné de la situation trimestrielle des dépenses engagées, liquidées et ordonnancées, de la situation de trésorerie ainsi que des observations sur la situation des crédits budgétaires.

Paragraphe 2 : Les modalités d'intervention du contrôleur financier municipal

Les interventions du contrôleur financier au niveau du budget de la commune dépendent avant tout de la configuration de ce contrôle au niveau déconcentré (A). De plus, aux termes des dispositions de l'article 13 du décret N°2005-258/PRES/P.M/M.F.B. du 12 mai 2005 portant modalités de contrôle des opérations financières de l'Etat et des autres organismes publics et de l'article 118 du régime financier et comptable des collectivités territoriales, le contrôleur financier municipal intervient principalement au niveau du budget communal par des visas et des avis (B).

A. La configuration du contrôle financier municipal

Notons que les communes n'ont pas un service de contrôle financier propre à elles. Le contrôleur financier qui y intervient est celui de la province qui couvre à la fois la province et les communes rattachées. La configuration du contrôle financier municipal prend alors la forme de celle de la province. Ce dernier comprend trois (03) services au regard des dispositions de l'article 26 de l'Arrêté N°2008-205/M.E.F. /S.G/D.G.C.F. du 21 juillet 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale du Contrôle Financier^10(*) de la D.G.C.F. Ce sont :

Ces différents services reçoivent les mêmes attributions que les services au niveau central.

B. Les visas et les avis

Le contrôleur financier utilise ces deux procédés pour le contrôle du budget de la commune.

Viser un acte dans le milieu financier est une technique par laquelle le contrôleur financier apprécie la régularité d'une dépense ou d'un acte ayant une incidence financière sur le budget de l'Etat ou des autres organismes publics que sont les collectivités territoriales et les E.P.E. Le visa est matérialisé par la signature et le cachet du contrôleur financier sur une proposition de dépense ou du texte ayant une répercussion sur les finances publiques. Ainsi, dans le cas de la commune, tout acte qui l'engage financièrement n'est valide que s'il est revêtu du visa du contrôleur financier municipal. C'est le cas essentiellement des mandats de paiement. Ils ne peuvent être présentés à la signature du maire qu'après avoir été soumis au visa du contrôleur financier. A cet effet, il est interdit au receveur municipal d'effectuer des paiements de mandats non revêtus de ce visa.

Le contrôleur financier, avant d'apposer son visa, doit vérifier la légalité, la régularité et la moralité de l'acte de dépense. Ce visa peut revêtir trois (03) formes :

Le contrôleur utilise cette technique lorsque l'acte d'engagement ne soulève aucune faille du point de vue de sa légalité, de sa régularité et de sa moralité. Dès lors, c'est un feu vert accordé pour que l'engagement s'effectue sans problème.

Cette technique permet au contrôleur financier d'inventorier tous les points faisant l'objet de réserve et de les soumettre pour régularisation à l'autorité ayant initié la dépense. Le visa ne sera définitif qu'après régularisation des points jugés irréguliers. C'est donc un feu orange adressé au maire sur son acte de dépense.

Selon la gravité de l'irrégularité constatée, le contrôleur financier peut refuser son visa. La dépense ne peut être entreprise dans ces conditions. C'est donc un feu rouge adressé au maire et il ne peut passer outre le refus de visa du contrôleur financier que sur décision du Ministre chargé des Finances.

La procédure du visa entraîne un rigoureux contrôle a priori de la dépense au niveau communal et il est certain qu'elle permet d'éviter de nombreuses irrégularités. En plus de son visa, le contrôleur financier municipal donne des avis sur les projets de décision de sa commune.

En droit, l'avis est un terme s'appliquant « au résultat de consultations, facultatives ou obligatoires selon le cas, demandées aux organes les plus divers (personnes ou commissions, conseils, fonctionnaires qualifiés, Conseil d'Etat, etc.)^11(*). Ces consultations n'ont que rarement un caractère obligatoire dans leur contenu. L'avis dans le domaine financier est une technique qui s'identifie matériellement au visa, dès lors qu'il requiert du contrôleur financier une apposition de signature.

Cependant, il s'écarte du visa quant à son domaine d'application. Les articles 13 du Décret N°2005-258/PRES/P.M/M.F.B. du 12 mai 2005 portant modalités de contrôle des opérations financières de l'Etat et des autres organismes publics et 118 du Décret n°2006-204/PRES/P.M. /M.F.B. /M.A.T.D. du 15 mai 2006 portant régime financier et comptabilité des collectivités territoriales traduisent cette notion de l'avis dans le cadre du Burkina Faso. Il s'en suit que le contrôleur financier peut adopter deux (02) attitudes : donner un avis favorable ou donner un avis défavorable. Les avis du contrôleur financier sont exprimés à l'occasion du visa. S'il accepte de viser l'acte, c'est qu'il émet un avis favorable. A l'inverse, l'avis défavorable doit être donné et motivé dans un délai de huit (08) jours à compter de la date de transmission du projet pour avis. Il ne peut être passé outre l'avis défavorable du contrôleur financier que sur décision du Ministre chargé des Finances.

Le mécanisme de l'avis aboutit à des résultats forts différents. Le contrôleur financier, au terme de discussions approfondies avec le maire, aboutit généralement à un accord avec lui. Il devient alors le défenseur et l'avocat du maire devant le Ministre des Finances, et non pas son censeur. Cette évolution aboutit ainsi à une véritable cogestion de l'activité financière du maire.

Section 2 : Contribution du contrôleur financier à l'amélioration des finances locales

Selon le cadre stratégique de mise en oeuvre de la décentralisation, la communalisation intégrale du territoire burkinabè a vu se mettre en place des élus locaux à plus de 60% illettrés. Cet état de fait amène le contrôleur financier de la commune à jouer plusieurs rôles en vue de la protection des deniers publics au niveau local. Ainsi, il est amené à accompagner le maire dans l'élaboration et l'exécution de son budget (Paragraphe 1). Aussi, de par ses attributions de contrôleur, de comptable, de conseiller du maire, et d'informateur de la tutelle, il devient un agent incontournable pour le maire dans ses prises de décisions à caractère financier (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : L'accompagnement des maires dans l'élaboration et l'exécution de leurs budgets

La gouvernance au niveau de la commune est principalement assurée par le Conseil municipal élu au suffrage universel direct et le maire et ses adjoints élus par le Conseil municipal. Cependant, toutes les responsabilités de l'administration reposent sur le maire qui se voit attribuer plusieurs fonctions^12(*). Il élabore le budget de sa commune et le soumet au Conseil municipal pour délibération. Après délibération par le Conseil, le budget de la commune est arrêté par les autorités de tutelle. Le budget approuvé, son exécution revient encore au maire sous la supervision du Conseil municipal. Cependant, le développement actuel des communes, surtout rurales et les problèmes qui s'en suivent font du contrôleur financier un maillon incontournable dans l'élaboration du budget de la commune (A). Aussi dans l'exécution du budget (B) est-il est encore sollicité par le maire pour ses conseils, son contrôle de la légalité, de la régularité, et de la moralité des actes de dépenses et pour ses avis.

A. L'élaboration des budgets

Le budget de la commune tout comme le budget de l'Etat doit respecter les principes budgétaires.

Elle signifie que le budget communal est établi dans un cadre temporel annuel. Le budget de la commune est voté chaque année pour une durée d'une année civile (1^er janvier au 31 décembre). Cette durée s'appelle un exercice. Ce principe est consacré par l'article 2 du régime financier et comptable des collectivités territoriales.

Au terme de ce principe, le budget de la commune doit être voté avant le début de l'exercice auquel il s'applique c'est-à-dire au plus tard le 31 décembre. Ce principe s'explique par le fait que pour que des dépenses soient réalisées et des recettes encaissées, il faut que des crédits aient été préalablement ouverts et des ressources prévues. Ce principe découle du principe du consentement à l'impôt. Dans le contexte de la commune burkinabè, l'article 5 du décret portant régime financier et comptable des collectivités territoriales dispose que : « le budget primitif est préparé par l'ordonnateur, délibéré par le conseil de la collectivité territoriale et arrêté par les autorités de tutelle avant le 15 décembre de l'année précédant celle pour laquelle il est établi ».

Selon ce principe, la totalité des dépenses et des recettes doit apparaître dans un document unique ; donc à un budget correspond un document c'est-à-dire qu'un seul état des dépenses et des recettes doit être adopté. Les assemblées délibérantes visualisent donc globalement l'activité financière, économique et sociale de la commune.

Mais les organes pléniers sont appelés à se prononcer sur plusieurs documents à savoir le budget primitif, le budget supplémentaire et les autres décisions modificatives.

Ce principe est la conjonction de deux (02) règles à savoir la non affectation et la non compensation. La non affectation signifie qu'une recette particulière ne peut être attribuée à une dépense précise. Le bloc des dépenses et celui des recettes sont distincts. Quant à la non compensation (ou règle de non contraction ou du produit brut), elle défend d'opérer une compensation entre les dépenses et les recettes c'est-à-dire pour une opération donnée de ne faire apparaître qu'un solde. Ce principe et ses deux (02) règles corollaires se traduisent au niveau comptable par l'unicité de caisse et l'unicité de trésorerie. Il est consacré par l'article 35 du décret portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso.

Ce principe indique comment les crédits budgétaires doivent être utilisés ; il précise l'objet, la nature ou la destination des dépenses. Il signifie en outre que les crédits doivent être subdivisés en unités relativement précises et affectées à des dépenses données. Au Burkina Faso, le budget de la commune est subdivisé en sections. Chaque section est présentée par chapitre, par article et par paragraphe selon la nomenclature et les modalités déterminées par décret pris en Conseil des Ministres sur proposition du Ministre en charge des Finances.

L'équilibre budgétaire exige que dans l'élaboration du budget, le montant global des dépenses soit exactement égal au montant des recettes. L'équilibre doit être réel c'est-à-dire que les dépenses ne doivent pas être sous-évaluées et les recettes sur-évaluées. Les prévisions doivent être sincères. Les articles 6 et 7 du régime financier et comptable des collectivités territoriales consacrent ce principe de l'équilibre budgétaire.

Le rôle du contrôleur financier dans l'élaboration du budget communal est sans commune mesure. En effet, gardien du respect des normes en matière de gestion des finances locales, le contrôleur financier, de par son intervention, constitue pour le maire une référence pour ses prévisions budgétaires. La sincérité dans les prévisions des recettes et des dépenses est soulignée dans le Décret portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso en son article 7. Cette sincérité ne peut être respectée que si les prévisions budgétaires sont faites par des agents dotés de compétences en matière d'élaboration et d'exécution budgétaire. Or, au niveau de la commune, le maire apparaît l'élément capital pour ces opérations. Elus politiques, tous les maires ne disposent pas de rudiments solides en matière de prévisions budgétaires. Alors, l'acteur de référence au niveau local capable d'apporter son concours au maire reste entre autres le contrôleur financier municipal. Son intervention est peu visible car formulée sous forme de conseils, mais elle est indéniable dans une communalisation rurale où plus de 60% des élus sont illettrés.

B. L'exécution des budgets

C'est à travers l'exécution du budget communal qu'apparaît le véritable rôle du contrôleur financier. Son intervention vise essentiellement à améliorer la gestion des finances locales. L'exercice du contrôle a priori des dépenses dans les communes ne signifie pas un manque de confiance à l'exécutif local ou son incapacité à gérer convenablement les ressources de la commune. Mais, c'est une marque d'intérêt que le législateur a manifesté à l'égard de l'ordonnateur local. En effet, l'accord du visa du contrôleur financier constitue en quelque sorte cette marque de confiance. Les observations formulées par le contrôleur financier rappellent au maire cette ferme volonté du législateur de savoir que le budget dont il assure la gestion sera exécuté conformément aux prévisions et aux normes budgétaires. Cela permet au maire d'éviter les dérapages à même de compromettre la bonne gestion financière au cours de son mandat.

En outre, le contrôle a priori permet de réguler les dépenses par rapport aux recettes, évitant ainsi les dépassements de crédits. Le contrôleur financier municipal veille aussi à une utilisation rationnelle des recettes locales qui demeurent insuffisantes par rapport aux multiples besoins des populations.

Paragraphe2 : L'accompagnement des maires dans la prise des décisions à caractère financier

Les élections municipales sont fonction du programme de société que présentent les différents candidats. Une fois élu et, pour s'assurer d'une réélection, le candidat doit exécuter son programme.

Cependant, ce programme de société ne peut s'exécuter sans ressources financières. Là encore, intervient le budget avec ses multiples contrôles dont celui a priori exercé par le contrôleur financier municipal. Ce dernier apparaît comme une référence dans les prises de décision du maire (A) permettant ainsi au maire d'orienter sa vision de développement vers des projets de développement viables pour sa commune (B).

A. Le contrôleur financier comme référence dans la prise de décision du maire

Le contrôleur financier est un conseiller pour le maire. Ce rôle est acquis grâce à ses attributions d'informateur et de comptable. Ainsi, il devient un technicien averti des problèmes financiers et est à même de donner des solutions adéquates. Ce rôle de conseiller tend à se développer de plus en plus dans notre pays et en particulier au niveau local où les ressources humaines sont insuffisantes et moins qualifiées. Principal acteur au niveau du contrôle de l'exécution du budget communal, le contrôleur financier est de plus en plus sollicité par les ordonnateurs des budgets communaux sur toutes les questions à caractère financier. Il acquiert à cet effet une nouvelle légitimité vis-à-vis de l'administration contrôlée. Sa formation et son expérience lui permettent de prévenir les irrégularités et d'accroître l'efficacité des procédures administratives. Ainsi, il apparaît comme un pédagogue placé auprès du maire, une référence pour ce dernier dans ses prises de décisions.

En outre, le contrôleur financier s'apparente à un diplomate placé entre deux (02) administrations aux volontés antagonistes : la dépense d'un côté représentée par l'administration communale et le carcan budgétaire de l'autre côté représenté par le Ministère chargé des Finances. Le contrôle de la régularité de la dépense apparaît dans ce cas comme le moment de discussion, du dialogue entre les services et in fine, de la négociation entre ordonnateur du budget communal et le Ministre des Finances. Dans cette discussion, l'avocat du maire demeure à nouveau le contrôleur financier qui devient cogestionnaire du budget communal. Et en tant qu'avocat du maire, il est le référent pour les prises de décisions de ce dernier.

B. La réorientation des politiques des élus vers des projets de développement viables

La collectivité territoriale est une subdivision du territoire dotée de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Elle constitue une entité d'organisation et de coordination du développement. Les collectivités territoriales sont la région et la commune. Selon l'article 9 du Code général des collectivités territoriales, la collectivité territoriale (la commune dans notre cas) peut entreprendre toute action en vue de promouvoir le développement économique, social, culturel, environnemental et participer à l'aménagement du territoire. Ce qui signifie que les autorités locales ont en charge leur propre développement et à cet effet, doivent mettre en place des projets de développement soutenables qui puissent booster le développement de leur collectivité à un niveau acceptable. Mais qu'entend-t-on par projet ?

Un projet est une conjugaison de moyens financiers, humains, matériels et ressources naturelles en vue d'atteindre un objectif donné. ^13(*) Le projet consomme des ressources rares et l'on attend à la fin de celui-ci un accroissement du produit national ou local, d'où l'intérêt de bien définir les objectifs et de bien évaluer les projets afin d'éviter tout gaspillage.

La mise en oeuvre des projets de développement de la commune est confiée au maire par le Conseil municipal. Celui-ci a le devoir d'identifier des projets viables et de les exécuter pour promouvoir le développement économique et social de sa commune. La bonne exécution de ces projets conditionne également un nouveau mandat pour le maire. Alors, ces projets qui, pour se financer nécessitent une mobilisation des ressources financières, doivent être inscrits à nouveau au budget communal. Mais l'ordonnateur, grâce aux multiples appuis reçus auprès du contrôleur financier est à même de proposer des actions de développement efficaces voire efficientes pour sa population, des actions qui permettront de minimiser les dépenses donc un emploi moindre des ressources de la commune.

En d'autres termes, les multiples conseils du contrôleur financier (contrôle de régularité et de moralité de la dépense, avis) sont autant d'éléments qui permettront au maire de focaliser ses actions sur des dépenses d'utilité publique.

Le contrôleur financier, à travers ses multiples attributions, apparaît comme un agent incontournable sur lequel le maire peut fonder tout son pouvoir. Cependant, de nombreux ordonnateurs locaux trouvent dans le contrôle financier un obstacle à leur pouvoir. Ainsi ces deux (02) acteurs se livrent-ils à une bataille sans fin et compromettent ensemble la bonne exécution du budget communal. Il apparaît alors nécessaire de cerner les principales entraves à la fonction du contrôleur financier municipal.

DEUXIEME PARTIE : LES ENTRAVES A L'EXERCICE DE LA FONCTION DU CONTRÔLEUR FINANCIER MUNICIPAL ET PERSPECTIVES

CHAPITRE 1 : LES ENTRAVES A LA FONCTION DU CONTRÔLEUR FINANCIER MUNICIPAL

La déconcentration de la D.G.C.F. est apparue nécessaire pour mieux accompagner les collectivités territoriales en général et les communes en particulier. Cependant, cette déconcentration trouve sur son chemin des obstacles qu'il convient de souligner. Ils se situent principalement à deux (02) niveaux : au niveau de la mise en oeuvre de la décentralisation (section 1) et au niveau de l'exécution du budget de la commune (section 2).

Section 1 : Les difficultés liées à la mise en oeuvre de la décentralisation

La décentralisation consacre le droit des collectivités territoriales à s'administrer librement. Elle exige pour ce faire des élections au niveau de la collectivité afin de mettre en place des organes délibérants. Au Burkina Faso, les élections municipales de 2006 ont permis de mettre en place des conseils municipaux dans les 351 communes urbaines et rurales que compte le pays. De ces conseils municipaux, des maires ont été élus et placés au dessus des communes. Cela a pour objectif principal de développer le pays en partant de la base. Mais des difficultés notoires sont apparues, liées d'une part à l'exercice du pouvoir des élus locaux (Paragraphe 1). D'autre part ces difficultés sont liées à la viabilité financière des communes, à l'insuffisance et à la qualité des ressources humaines de l'administration locale (Paragraphe 2).

Les élections municipales d'avril 2006 ont permis d'élire dix sept mille neuf cent seize (17 916) conseillers municipaux sur toute l'étendue du territoire, aussi bien dans les communes urbaines que rurales^14(*). Ces élus locaux, à plus de 60% illettrés soulèvent deux (02) problèmes principaux à savoir le manque de compétences (A) pour une prise de décision conséquente et la méconnaissance du rôle (B) que l'élu local doit jouer.

A. Le manque de compétences

La population burkinabè est caractérisée par son analphabétisme surtout en milieu rural. La candidature aux élections municipales n'est cependant pas fonction du niveau d'instruction mais une affaire politique. Ainsi, tous les niveaux d'instruction étaient invités à la compétition électorale. La conséquence qui s'en est suivie est la mise en place d'élus dont la grande partie est illettrée.

Cependant, la gestion des collectivités territoriales est une affaire d'interprétation de textes législatifs et règlementaires. Comment alors des personnes analphabètes pourront-elles comprendre ou analyser des lois, des décrets ou des arrêtés élaborés par d'autres personnes à niveau intellectuel élevé ? Cela ne fera que se ressentir sur la gestion des communes qui se traduirait par des sous-évaluations des dépenses et des sur-évaluations des recettes ou vis versa.

En outre, cela pose le problème dans le montage des dossiers de dépenses qui seront rejetés par le contrôleur financier et créant ainsi des tensions entre ce dernier et le maire.

Enfin, le manque de compétences des élus n'est pas un facteur à favoriser une bonne mobilisation des ressources (dans certaines communes rurales, des conseillers refusent de se joindre au maire pour recenser le potentiel fiscal de leur commune, craignant leur non-réélection) ou pour la mise en oeuvre de projets de développement viables au profit des populations locales.

B. La méconnaissance de leur rôle

Nombreux sont les conseillers qui ont été élus sans pour autant savoir le rôle que doit jouer un conseiller. Certains voyaient dans le rôle de conseiller une opportunité d'affaires. Or, le rôle de conseiller est tout autre. Regroupés au sein du conseil municipal, les élus locaux élisent le maire et à cet effet suivent et évaluent la gestion de celui-ci. Ils définissent les grandes orientations en matière de développement de leur commune, discutent et adoptent les plans de développement communaux et contrôlent leur exécution. Ils règlent par leurs délibérations les affaires de la commune, etc. Le rôle de l'élu local comme le pensent certains conseillers est donc complexe.

D'autre part, les élus locaux trouvaient dans le poste de conseiller, l'accès à une fonction à l'image des agents de la fonction publique. Ils y attendaient alors une rémunération permanente.

Pourtant, le conseiller ne dispose que d'indemnités qui ne lui sont versées que dans le cadre des sessions du conseil municipal.

Paragraphe 2 : La viabilité financière des communes, l'insuffisance et la qualité des ressources humaines de l'administration locale

A. La viabilité financière des communes

Les finances locales sont le reflet des finances publiques vues sur le plan local, c'est-à-dire au niveau de la région ou de la commune. L'instrument privilégié pour asseoir les objectifs des collectivités territoriales à cour terme est le budget. Il est un document financier qui prévoit et autorise pour chaque année civile l'ensemble des ressources et des charges de la collectivité. Selon l'esprit du décret portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso, les budgets des communes doivent être présentés en équilibre. Mais, au regard des besoins énormes des communes, il leur est difficile dans leur grande majorité de couvrir leurs charges par leurs ressources propres. Cette rareté des ressources s'explique par plusieurs facteurs :

L'économie des communes rurales au Burkina Faso repose sur l'agriculture et l'élevage. L'agriculture pratiquée est surtout une agriculture de subsistance qui ne peut procurer des revenus aux populations. L'élevage est pratiqué dans toutes les régions du pays mais son intensité varie au fur et à mesure que l'on va du sud du pays vers sa partie sahélienne. Or, ces deux (02) activités principales sont frappées par des aléas climatiques tels que l'irrégularité de la pluviométrie et la faiblesse des rendements. De ces faits découlent la famine et la sécheresse avec une dégradation des ressources naturelles, principaux supports des ressources animales et végétales.

A côté de ces deux (02) activités, on rencontre dans certaines communes le développement d'autres activités à caractère artisanal : la forge, le tissage, la sylviculture, etc. Mais ces activités sont saisonnières et à l'état embryonnaire qu'elles ne permettent pas aux acteurs de créer une véritable richesse. Le petit commerce y est également pratiqué mais surtout en saison sèche lorsque les travaux champêtres ont pris fin.

Tous ces aspects laissent apparaître des communes rurales sans ressources financières viables.

Selon le Code général des collectivités territoriales, les ressources nécessaires à l'exercice des missions des communes leurs sont dévolues soit par transfert de fiscalité, soit par dotations, soit par les deux à la fois. Ces ressources, constituées en deux (02) catégories comprennent les recettes ordinaires ou de fonctionnement et les recettes extraordinaires ou d'investissement. Les recettes ordinaires proviennent du produit des recettes fiscales, de l'exploitation du domaine foncier et des services locaux, des subventions, des ristournes accordées par l'Etat ou d'autres collectivités publiques sur le montant des impôts et taxes recouvrées à leur profit, des recettes temporaires ou accidentelles et de la répartition annuelle des fonds de dotation des collectivités territoriales.

Les recettes fiscales dans les communes rurales sont dérisoires dues à l'absence d'une matière imposable conséquente. Les activités en milieu rural sont basées sur l'agriculture et cette agriculture n'est pas orientée vers l'agro-business, mais plutôt vers la subsistance. Les quelques rares activités commerciales sur lesquelles l'imposition pouvait être effective échappent une fois encore au contrôle des autorités locales.

Tous ces éléments concourent à rendre certaines communes rurales dépendantes de la tutelle étatique. C'est dire que les budgets de la plupart des communes reposent sur les dotations annuelles accordées par l'Etat.

A ces deux (02) principaux facteurs, vient se greffer un troisième, celui du transfert des compétences. En effet, le Code général des collectivités territoriales en son livre II au chapitre 1 mentionne les différents domaines de compétences des collectivités territoriales. Constituées de onze (11) blocs, ces compétences constituent des sources sur lesquelles les communes peuvent bâtir leur développement. Leur transfert réel aux communes s'opère à partir de deux (02) principes à savoir la subsidiarité et la progressivité. Ainsi, selon le deuxième principe, le transfert des compétences et des ressources nécessaires à l'exercice des communes devrait être effectif trois (03) ans après la mise en place des organes délibérants. Mais qu'en est-il deux (02) ans après les élections municipales ?

Le transfert des compétences souffre actuellement de plusieurs maux à savoir la conduite du processus de décentralisation et des contraintes spécifiques qui peuvent être résumées en deux (02) points

v La nécessité de la prudence au niveau de l'Etat : l'Etat prend des précautions car le transfert est une opération dont les effets sont décisifs pour la suite du processus de décentralisation ;

v La complexité du sujet : le transfert de compétences et de ressources constitue l'opération la plus complexe du processus de décentralisation tant dans le fond que dans la forme. Dans le fond, le principe de la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales est codifié et généralement accepté. Mais les modalités opératoires pour assurer cette répartition ne sont pas expressément définies. C'est pourquoi il a été entrepris l'élaboration des protocoles pour la gestion des services transférés et l'extension du transfert de compétences à toutes les communes du Burkina Faso.

A l'heure actuelle, le transfert des compétences aux communes est plus théorique que pratique. Tous ces facteurs contribuent à rendre les communes rurales moins nanties en ressources financières pour amorcer un réel décollage économique local.

B. L'insuffisance et la qualité des ressources humaines

Les ressources humaines s'analysent comme étant le potentiel humain susceptible de contribuer au développement socio-économique d'un pays, d'une collectivité territoriale. Celles des communes au Burkina Faso sont très diversifiées d'une commune à l'autre du point de vue du nombre et du niveau de qualification. Le constat général est que dans la grande majorité des communes le personnel est très peu qualifié. Dans l'administration locale le niveau de qualification est donc disparate. On y trouve quelques ingénieurs, des secrétaires de bureau, des matrones, des manoeuvres.^15(*) Ces agents recrutés n'ont aucune notion en matière d'élaboration ou d'exécution budgétaire. Toutes les tâches sont regroupées entre les mains du maire.

A cette difficulté principale, s'ajoute une autre non moins importante, la non résidence des maires. Plus de la majorité des maires ne résident pas dans leur commune car occupant des postes de responsabilité ailleurs, le plus souvent dans la capitale du pays. Cela amène certains maires à s'absenter plusieurs jours de leur commune laissant ainsi les tâches entre les mains de leurs adjoints qui dans la plupart des communes sont illettrés. Tous ces facteurs concourent à rendre difficile l'exécution du budget de la commune et à créer des tensions entre ordonnateur et contrôleur financier.

Toutefois, les ressources humaines de l'administration locale ne constituent pas les seules difficultés qui entravent la fonction du contrôleur financier. Il y a également le problème soulevé par l'exécution même du budget de la commune.

Section 2 : Les difficultés liées à l'exécution du budget communal

La préparation, l'exécution et le contrôle du budget communal sont au coeur des préoccupations des autorités budgétaires. Le caractère précaire des ressources communales commande de ce fait une rationalité dans les choix budgétaires et une plus grande rigueur dans leur gestion si l'on veut parvenir à des résultats probants. Cela passe alors par la recherche des insuffisances liées au processus budgétaire notamment en matière de recettes (Paragraphe 1) et en matière de dépenses (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les opérations de recettes

En matière de recettes, le contrôle exercé par le contrôleur financier est souvent théorique. Il est peu décisif (A) et la comptabilité qu'il produit à cet effet est approximative (B).

A. Un contrôle peu décisif

L'article 119 du Décret n°2006-204/PRES/P.M. /M.F.B. /M.A.T.D. du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso fait du contrôleur financier municipal un comptable. Le contrôleur financier suit en permanence l'exécution des opérations budgétaires et de trésorerie de la commune. Il tient à cet effet une comptabilité alimentée par celles du maire et du receveur municipal. Le régime financier et comptable fait également obligation au maire et au receveur municipal de communiquer au contrôleur financier toutes situations périodiques sur les opérations de recettes et de dépenses. Ces situations doivent porter sur les droits constatés, les recouvrements effectués, les dépenses engagées, les mandatements, la balance des opérations budgétaires et de trésorerie faisant ressortir les disponibilités de la commune. Au regard des éléments qui précèdent, le contrôleur financier ne participe pas aux opérations de recouvrement des recettes municipales. Il est juste informé des situations de recouvrement effectuées par le receveur et des situations périodiques du maire qui lui sont adressées trimestriellement. Cet état de fait ne permet pas au contrôleur financier municipal de jouer pleinement son rôle. Il ne travaille en ce moment que sur la situation de recouvrement qui lui est présentée par le receveur.

En outre, Il est vrai qu'il existe un contrôle a posteriori qui vient renforcer le contrôle a priori mais cela ne demeure pas efficace dans un pays comme le nôtre. Il est alors préférable d'élargir les pouvoirs du contrôleur financier pour assurer un contrôle préventif efficace afin d'éviter les malversations financières. Car en l'état actuel de la communalisation rurale, les ressources locales sont rares et leur contrôle doit être rigoureux pour éviter la fuite des deniers publics vers des deniers privés. A cet effet, nous nous accordons avec TROTABAS Louis lorsqu'il affirme que : « il est plus sûr de multiplier les précautions qui permettront d'éviter une irrégularité d'un milliard que d'échafauder les plus belles procédures pour récupérer ce milliard »^16(*).

B. Une comptabilité approximative

Le contrôleur financier municipal tient régulièrement une comptabilité des recettes pour lui permettre d'apprécier la santé financière de la commune et l'opportunité d'accorder ou non son visa. Le décret n°2006-204/PRES/P.M. /M.F.B. /M.A.T.D. du 15 mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales au Burkina Faso en son article 107 invite le receveur de la commune à adresser mensuellement la situation de recouvrement au contrôleur financier municipal avec qui il exécute conjointement le même budget. La disposition n'est pas respectée dans sa totalité. Cela occasionne des retards considérables dans la production des situations trimestrielles de recettes et de dépenses exécutées par le contrôleur financier. Dans le cas où ces situations de recouvrement ne lui parviennent pas, le contrôleur financier ne peut que fournir une comptabilité approximative à son supérieur hiérarchique.

Paragraphe 2- Les opérations de dépenses

En matière de dépenses, les problèmes que rencontre le contrôleur financier sont principalement du côté de l'ordonnateur du budget communal. En effet, tout le monde rechigne à l'idée d'être contrôlé et les ordonnateurs voient en premier lieu le contrôle a priori non pas comme un contrôle des procédures mais plutôt comme un contrôle exercé sur leur propre personne (A). En outre, les difficultés liées à l'exécution du budget de la commune pourraient être imputables au contrôleur financier et cela du fait de ses compétences (B).

A. Un visa diversement apprécié

Mis au point en France vers la fin du XIXè siècle pour lutter contre les dépassements de crédits et les imputations budgétaires erronées, le contrôle financier a connu plusieurs étapes dans son évolution. Il exerce un contrôle préventif sur les procédures budgétaires. Son contrôle n'est pas, comme le prétend une certaine opinion, un contrôle sur la personne des maires mais plutôt une attestation de régularité des opérations budgétaires que les maires initient.

Cependant, le maire, élu politique et ordonnateur du budget communal a des objectifs politiques à atteindre au cours de son mandat. Il trouve inconcevable de soumettre ses projets de dépenses au visa d'un fonctionnaire. Il pense qu'un tel contrôle tend à ne pas le rendre véritablement responsable devant les citoyens dont il est le représentant en tant qu'exécutif local. Par ailleurs, les élus locaux sont jugés sur les acquis engrangés au cours de leur mandat ; leur réélection dépend donc de la qualité de leur gestion de la commune.

Vu ainsi, le contrôle financier apparaît pour l'exécutif local comme superflu voire redondant, à moins que ce ne soit la traduction d'un manque de confiance quant à son sens de responsabilité en matière d'autodiscipline budgétaire. C'est pourquoi les observations faites par le contrôleur financier municipal sont perçues comme un frein à la réalisation rapide des dépenses de leur commune.

Du reste, les ordonnateurs locaux pensent que les vérifications effectuées par le receveur municipal avant le paiement constituent des garanties suffisantes pour la sécurité des fonds de la commune, étant donné que c'est à eux que revient la charge de répondre devant la Cour des Comptes en cas de fautes. De leur point de vue, la responsabilité du contrôleur financier dans la procédure de la dépense est inexistante. De façon générale, toutes ces critiques trouvent leur justification dans le désir ardent des ordonnateurs locaux de se savoir responsabilisés en tant qu'exécutifs locaux et élus des citoyens.

B. Les compétences du contrôleur financier

Le contrôleur financier est un fonctionnaire placé auprès de l'ordonnateur municipal mais qui ne dépend pas de ce dernier. Il est un agent du M.E.F. auprès de qui il rend compte des missions qui lui sont assignées. Cet état de fait est rappelé par la circulaire N°14/M.F. /CAB du 19 janvier 1967 qui dispose que « le contrôleur financier est un fonctionnaire qui jouit entièrement d'une liberté d'action et d'appréciation dans son travail ». Cette indépendance du contrôleur financier vis-à-vis du maire a pour objectif d'éviter certaines exactions telles que la corruption.

Cependant, certains contrôleurs financiers, du fait de leur incompétence se trouvent en difficulté face à certains dossiers délicats du maire. Ils refusent de se référer au niveau central pour plus d'éclaircissements. La conséquence qui en résulte est le refus de visa au maire ou le visa des dossiers mal montés par le maire. En outre, dans cet état de pauvreté généralisée, certains contrôleurs financiers se laissent corrompre par des maires remettant ainsi en cause le rôle et la place du contrôleur financier comme garant de l'orthodoxie financière.

Le contrôleur financier municipal rencontre plusieurs obstacles dans sa fonction. Ceux-ci sont d'une part liés à la mise en oeuvre de la décentralisation et, d'autre part à l'exécution du budget communal. C'est pourquoi, nous proposons dans les lignes qui suivent des perspectives de solutions en vue d'améliorer la fonction du contrôleur financier en général et du contrôleur financier municipal en particulier.

CHAPITRE 2 : LES PERSPECTIVES

Les perspectives à envisager pour une plus grande efficacité de la fonction du contrôleur financier se situent d'une part au niveau du contrôle financier lui-même (section 1) et d'autre part au niveau de l'administration locale (section 2).

Section 1 : Au niveau du contrôle financier

Pour que le contrôle financier joue pleinement son rôle de garant de la bonne exécution et de la bonne utilisation des finances publiques locales, il faut alors dynamiser la structure elle-même. Cela passe alors par envisager des perspectives au niveau de la D.G.C.F. (Paragraphe 1) et des structures au niveau décentralisé (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- La Direction Générale du Contrôle Financier

Le contrôle financier s'est lancé davantage dans une plus grande déconcentration afin d'être plus proche des administrateurs de crédit. C'est pourquoi les autorités en charge de la structure doivent poursuivre cette déconcentration (A). Cependant, cette déconcentration ne peut produire des effets que si elle est accompagnée d'un renforcement matériel, humain et logistique (B).

A. La poursuite de la déconcentration de la fonction de contrôle financier

La poursuite de la déconcentration du contrôle financier a toujours été l'objet de recommandations dans les mémoires de fin d'études à l'E.NA.RE.F traitant du contrôle financier. De même, lors des rencontres des acteurs de la structure (fora des contrôleurs financiers), le volet déconcentration a toujours été soulevé. Ainsi, au regard des options actuelles de gestion des finances publiques au Burkina Faso, nous jugeons nécessaire la poursuite de la déconcentration du contrôle financier vers tous les Ministères, qu'ils soient grands dépensiers ou non. Dans la mesure où des deniers publics sont mis à la disposition d'agents pour un but donné, il convient de s'imprégner de sa réelle utilisation. Couvrir alors les Ministères permettra de rapprocher le contrôle financier de ces structures afin de raccourcir le délai de traitement par une circulation rapide des dossiers. Certains administrateurs de crédit sont obligés de se déplacer à la D.G.C.F. pour y déposer ou retirer leurs dossiers de dépense. Un rapprochement du contrôle financier de ceux-ci permettra de réduire le délai de transmission des dossiers.

En outre, cette déconcentration permettra au contrôle financier de jouer un rôle de formateur auprès des structures gestionnaires de crédits qui, la plupart du temps, les dossiers sont rejetés pour des erreurs de montage.

Enfin, cette déconcentration permettra de décongestionner la D.G.C.F. et lui permettre de jouer véritablement un rôle de conception et de supervision des services déconcentrés.

B. Le renforcement des capacités matérielles, humaines et logistiques

La D.G.C.F. est logée au sein du M.E.F. dans l'immeuble donnant face à la Télévision Nationale du Burkina Faso (T.N.B.). Tous ses services centraux y sont également logés. Le constat général qui se dégage de ces services est l'exiguïté des locaux. Cela est plus ressenti à la D.C.O.B. ou plusieurs agents occupent le même bureau. Cette situation ne favorise pas la réflexion intellectuelle donc la production d'un travail de qualité. Il est donc souhaitable que des solutions soient trouvées pour pallier cette exiguïté des locaux.

Sur le plan du matériel informatique, tous les agents de la D.G.C.F. n'en disposent pas. Pourtant, nul ne doute de l'efficacité de cet outil de travail en ce XXIè siècle. Il permet non seulement de gagner en temps mais aussi permet aux agents, grâce à la connexion internet, de s'auto-former dans plusieurs domaines, ce qui accroît considérablement leur rendement.

En outre, la ressource humaine est un problème ressenti au niveau de la D.G.C.F. même si ces trois (03) dernières années le nombre de son personnel a connu une évolution significative. L'insuffisance du personnel amène certains agents à cumuler plusieurs postes de responsabilité. Un renforcement de la structure en moyens humains permettra de responsabiliser d'autres agents.

Enfin, sur le plan logistique (matériel de transport), la D.G.C.F. ne dispose que de huit (08) véhicules à quatre (04) roues dont trois de fonction. Pourtant elle doit être présente à toutes les réunions traitant de questions financières. Il est donc souhaitable que des efforts soient faits pour renforcer le parc automobile de la D.G.C.F. en véhicules.

Toutes ces perspectives énumérées ne sont pas exhaustives, mais demeurent celles que nous jugeons pressantes pour que la D.G.C.F. joue véritablement son rôle « d'oeil et d'oreille » du Ministre de l'Economie et des Finances.

Paragraphe 2- Au niveau déconcentré : les communes

Les perspectives en vue de renforcer la visibilité du contrôle financier doivent s'étendre également aux communes. Au niveau de ces dernières, cela passe par un renforcement des compétences des contrôleurs financiers (A) et le renforcement des capacités matérielles, humaines et logistiques (B).

A. Le renforcement des compétences des contrôleurs financiers

Plusieurs éléments de perspectives sont possibles pour renforcer les compétences des contrôleurs financiers de manière générale et ceux des communes en particulier. Mais de tous ces éléments nous n'en retiendrons que deux (02) principaux que nous jugeons nécessaires dans un contexte actuel où les Etats recherchent plus d'efficacité dans la gestion des finances publiques locales. Il s'agit du passage du contrôle effectué actuellement par les contrôleurs financiers vers l'audit interne d'une part et, l'application du suivi-évaluation axé sur les résultats d'autre part. Mais avant tout qu'entend-t-on par ces deux (02) notions ou concepts ?

Le mot audit vient du latin « audio », « audire » qui signifie écouter. Selon Jacques RENARD « L'audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle et de gouvernement d'entreprise et en faisant des propositions pour renforcer son efficacité ».

L'audit interne s'appuie sur le contrôle interne pour mieux s'imprégner de l'efficacité du système mis en place et éventuellement le corriger le cas échéant. Le contrôle interne est l'ensemble des sécurités contribuant à la maîtrise de l'entreprise. Il a pour but d'un côté d'assurer la protection, la sauvegarde du patrimoine et la qualité de l'information. De l'autre côté, le contrôle interne permet l'application des instructions de la Direction et de favoriser l'amélioration des performances.

De la définition de l'audit interne, il apparaît donc opportun de doter les contrôleurs financiers en compétences pour une application de l'audit dans leur fonction. Il s'agit de les doter d'une autonomie beaucoup plus large dans l'accomplissement de leur mission de contrôle. C'est en cela qu'ils pourront véritablement accompagner les ordonnateurs locaux et leur permettre d'atteindre les objectifs de développement qui leurs sont dévolus.

Il s'est répandu à l'échelle planétaire depuis que les partenaires nationaux et internationaux au développement cherchent à obtenir plus de responsabilité, de transparence et de résultats de la part des gouvernements. L'appui politique et financier aux gouvernements et à leurs programmes est de plus en plus lié à leur capacité à mettre en oeuvre de bonnes politiques, à prouver leur efficacité dans l'utilisation des ressources et à livrer des résultats concrets. Sur le plan interne, les gouvernements sont confrontés aux défis de la déréglementation, de la commercialisation et de la privatisation de leurs fonctions, de même qu'à ceux qui découlent de budgets et de ressources incertains. Toutes ces raisons poussent les gouvernements à se tourner vers le suivi-évaluation axé sur les résultats qui va au-delà du suivi-évaluation traditionnel axé sur les intrants et les extrants. Un bon système de suivi-évaluation accumule un capital de connaissances en permettant aux gouvernements de développer une base de savoir sur les types de projets, programmes et politiques qui ont du succès et, plus généralement, sur ce qui fonctionne, ce qui ne fonctionne pas et pourquoi. Il contribue aussi à promouvoir une plus grande transparence et une responsabilisation accrue.

Notre pays a intégré le concept de gestion axée sur les résultats dans son développement actuel. La gestion axée sur les résultats contribue à une recherche d'efficacité dans la gestion budgétaire. C'est pourquoi il semble nécessaire d'avoir des outils pour mesurer l'impact de cette nouvelle forme de gestion ou plutôt des compétences pour le suivi et l'évaluation de cette gestion.

Et en matière de contrôle budgétaire qu'il soit national ou local, le contrôleur financier est la personne la mieux indiquée pour s'imprégner des nouvelles démarches de contrôle.

B. Le renforcement des capacités matérielles, humaines et logistiques

La création des Directions Régionales et Provinciales de Contrôle Financier est apparue avec la fusion du M.E.DEV. et du M.F.B. La nomination des Directeurs Régionaux de Contrôle Financier date également de septembre 2008. La nouvelle déconcentration de la D.G.C.F. est donc à ses débuts. Mais, si elle se veut une volonté d'accompagner la communalisation intégrale du territoire, il convient de renforcer davantage les capacités matérielles, humaines et logistiques de ses structures au niveau décentralisé. Cela passe d'abord par l'indépendance de ces structures sur le plan des infrastructures. Trente deux (32) sur les quarante cinq (45) postes de contrôle financier au niveau décentralisé disposent de leurs propres bâtiments, le reste étant logé soit à la mairie soit au haut commissariat. Des efforts doivent être fournis afin de doter les contrôleurs financiers au niveau local en bâtiment personnel. Cela évitera la grande proximité entre contrôleur et contrôlé, toute chose qui pourrait faire naître des sentiments de haine à l'égard du contrôleur financier ou de corruption.

Ensuite, un renforcement des structures locales de contrôle financier en outils de travail tels que les ordinateurs permettra d'améliorer davantage le travail des contrôleurs financiers.

En outre, il est utile de renforcer les moyens humains des structures de contrôle financier au niveau local. Dans les provinces, les contrôleurs financiers couvrent aussi bien la commune urbaine et les communes rurales rattachées. Or, il arrive que dans certaines provinces le contrôleur financier soit en présence de deux (02) ou trois (03) communes urbaines et plusieurs communes rurales à couvrir (cas de la province du Boulgou avec trois communes urbaines, du Kouritenga avec deux communes urbaines et de la Comoé avec deux communes urbaines). Le renforcement de ces structures en personnel permettra de responsabiliser ces derniers et de gagner du temps dans le traitement des dossiers. Ce renforcement en personnel doit aussi s'accompagner d'un appui en moyens de transport.

Section 2 : Au niveau de l'administration locale

Les communes rurales ont été créées en vue de propulser le développement du Burkina Faso en partant de la base. C'est pourquoi l'administration locale doit être le maillon essentiel autour duquel les communes rurales doivent se fonder en partant de ses élus locaux (Paragraphe 1) et de ses capacités organisationnelles et humaines (Paragraphe 2).

Paragraphe 1- Les élus locaux

Les élus locaux sont les pierres angulaires sur lesquelles les communes rurales doivent se construire. Toutes les décisions de développement de la commune doivent avoir leur accord. Le maire, ordonnateur du budget communal et élu local, peut voir ses décisions rejetées par le Conseil municipal. Alors, pour être crédible devant ce Conseil et devant sa population, il est opportun de créer un espace de collaboration entre maire et contrôleur financier (A), principaux acteurs de l'exécution et de contrôle du budget communal.

Aussi un renforcement des compétences des élus (B) sera-t-il un atout considérable pour un meilleur développement de la commune.

A. La sensibilisation pour une collaboration avec le contrôleur financier

Aujourd'hui, nul ne peut nier l'importance de la décentralisation comme moteur de propulsion du développement local. C'est pourquoi les principaux acteurs à la base doivent unir leurs efforts afin de permettre à cette décentralisation de jouer pleinement son rôle. Dans nos communes en général et les communes rurales en particulier, on assiste à des tensions entre ordonnateur et contrôleur financier. Plusieurs raisons expliquent cette situation :

v la non maîtrise de la gestion budgétaire par certains maires, ce qui les amène à ne pas cerner tous les contours des procédures budgétaires. La conséquence qui en découle est l'incohérence dans le montage des dossiers et le rejet par le contrôleur financier ;

v certains contrôleurs financiers se mettent à la place des maires pour dicter les règles, frustrant ainsi ces derniers ;

v le comportement de certains contrôleurs financiers qui cherchent les gains financiers (pots de vin) en bloquant les dossiers des maires même si la législation financière est respectée.

Tous les ordonnateurs s'accordent à reconnaître leurs faiblesses en matière d'élaboration et d'exécution budgétaire. C'est pourquoi, leur principal recours demeure le contrôleur financier. Il faut alors créer un espace propice de communication entre maire et contrôleur financier par une sensibilisation des deux (02). Le contrôleur financier compétent doit reconnaître les insuffisances du maire et être véritablement son conseiller financier au niveau de la commune. En retour, le maire doit reconnaître ses limites et se laisser éclairer par le contrôleur financier. Car celui-ci a aussi une lourde responsabilité vis-à-vis de sa hiérarchie, celle de garant de l'orthodoxie financière, qu'il soit au niveau central ou local. C'est dans un tel climat de collaboration que la déconcentration de la D.G.C.F. jouera son rôle d'accompagnement de la communalisation intégrale du territoire.

B. Le renforcement des compétences des élus

La mobilisation des ressources locales est la principale difficulté que connaissent nos communes. Pour relever ce défi, certains maires sollicitent le concours de leurs conseillers pour l'évaluation des potentialités de leurs communes ou pour les recouvrements vu le manque de personnel. Mais ces conseillers refusent souvent d'adhérer à la décision par crainte de la population. Cela entraîne alors une faiblesse dans les recouvrements des recettes fiscales de la commune.

En outre, le niveau d'instruction des conseillers est disparate au niveau des communes. On distingue des agents hautement qualifiés (docteurs, ingénieurs, etc.), mais aussi des agents à faible qualification ou illettrés (matrones, cultivateurs, etc.). Cette disparité de niveau ne favorise pas une bonne compréhension des procédures budgétaires par tous les acteurs. Pour pallier cette situation, un renforcement des compétences des élus locaux en matière d'élaboration, d'exécution et de contrôle budgétaire s'avère nécessaire. Il est vrai que le M.A.T.D. a initié des formations au profit des élus locaux mais cela demeure insuffisant. Il faut alors que ces efforts soient redoublés afin de faire de ces élus locaux des piliers du développement à la base. En outre, un renforcement des compétences des élus locaux sur la décentralisation elle-même sera un atout considérable. Cela leur permettra de comprendre le bien-fondé de la décentralisation et une appropriation de celle-ci par les populations car à l'heure actuelle plus de 80% de la population rurale ignorent ce qu'est la décentralisation.

Paragraphe2- Le renforcement des capacités organisationnelles et humaines des communes

La grande majorité des communes connaît des difficultés sur le plan infrastructurel et humain. L'Etat a entrepris un chantier de construction qui consiste à doter chaque commune rurale en bâtiment administratif. Mais ce chantier doit se poursuivre dans un élan rapide afin de renforcer les capacités organisationnelles des communes (A). Aussi, les communes ne peuvent-elles pas atteindre l'objectif fixé par les autorités à travers la communalisation intégrale si leurs ressources humaines ne sont pas renforcées (B).

A. Les capacités organisationnelles

Deux (02) ans après les élections municipales, la difficulté principale demeure le manque d'infrastructures pour abriter les mairies. En effet, certains occupent à l'heure actuelle des anciens bâtiments délaissés. Ces bâtiments, souvent très étroits ne sont souvent pas en bon état. Cela ne permet pas aux communes d'asseoir une bonne organisation. Pour l'heure, aucune commune rurale ne peut se prendre en charge pour effectuer des investissements lourds, vu la rareté des ressources financières locales. Les dotations globales d'équipement de l'Etat ne suffisent pas non plus à réaliser des gros investissements^17(*).

En outre, sur le plan des transferts des compétences, l'Etat doit s'atteler à ce qu'il soit effectif. Le transfert des compétences apparaît comme l'élément fondamental qui permettra de renforcer les ressources financières des communes surtout celles rurales. C'est en cela qu'elles pourront mieux s'organiser et mieux se gérer.

B. Les ressources humaines locales

Nous avons souligné plus haut l'importance des ressources humaines pour le développement d'une nation. Cette importance s'applique également aux collectivités territoriales. L'administration municipale burkinabè souffre d'une carence en personnel aussi bien en quantité qu'en qualité. Avec la suppression de la province comme collectivité territoriale, le personnel a été reversé aux régions et aux communes (nouvelles collectivités territoriales).

Cependant, ce personnel n'est qu'un personnel de soutien avec un niveau de qualification très faible ou parfois sans qualification^18(*). Il ne peut donc pas appuyer techniquement le maire pour l'élaboration et l'exécution du budget de la commune. On ne rencontre que des agents de bureau, quelques comptables, des matrones, des manoeuvres, des gardes meubles, des secrétaires dactylographes, etc. Ce n'est pas un personnel qui peut apporter une valeur ajoutée à la commune. C'est pourquoi l'Etat doit appuyer davantage les communes rurales en personnel qualifié pour aider les ordonnateurs locaux dans leurs tâches.

Sur le plan de la gestion financière il serait souhaitable d'envisager un comptable pour chaque commune. Pour le moment, les comptables peuvent provenir des élèves sortant de l'option comptabilité de l'E.NA.RE.F.

En outre, des affectations accrues de secrétaires administratifs (Elèves de l'Ecole Nationale d'Administration et de Magistrature, E.N.A.M.) pourraient appuyer les maires sur le plan de la gestion administrative.

Enfin, pour les provinces à plusieurs communes rurales ou urbaines, il est souhaitable que le contrôle financier renforce son effectif dans ces communes en nommant au moins deux (02) contrôleurs financiers par province avec des communes bien définies à couvrir par chacun d'eux. Tous ces aspects consistent à soutenir surtout les communes rurales qui sont des novices en matière de décentralisation.

Les perspectives en vue de rendre le contrôle financier plus crédible aux yeux de tous se situent principalement à deux (02) niveaux. Il s'agit de renforcer les capacités organisationnelles de la D.G.C.F. elle-même, et ensuite, de ses structures déconcentrées.

En somme que pouvons-nous dire de notre réflexion autour du thème « la déconcentration de la Direction Générale du Contrôle Financier: une alternative pour mieux accompagner la communalisation intégrale du territoire au Burkina Faso » ? Nous voudrions reconnaître la difficulté et la pertinence du thème traité car il a toujours fait l'objet de discussion lors des fora des contrôleurs financiers, lors des rencontres entre acteurs de l'exécution des budgets locaux, et en 2007, il apparaissait comme un principal volet de la Stratégie de Renforcement des Finances Publiques du M.E.F. Mais, il n'est pas certain que nous ayons pu prendre en compte tous les aspects que les uns et les autres jugeraient indispensables.

Aussi pour parvenir à nos objectifs visés, avons-nous présenté le contrôle financier dans sa globalité et la communalisation intégrale sans oublier d'évoquer les difficultés rencontrées par le contrôleur financier municipal dans l'exécution de ses missions. Cependant, malgré toutes ces difficultés, il convient de reconnaître que la déconcentration de la D.G.C.F. permet d'accompagner efficacement les élus locaux, d'où la nécessité de son renforcement. C'est pourquoi, cette déconcentration doit se poursuivre avec une meilleure organisation des structures du contrôle financier dans les communes. Pour l'accomplissement de ses missions, le contrôle financier a besoin de locaux propres et d'équipements adéquats.

Par ailleurs, l'option de gouvernance actuelle du Burkina Faso est la Gestion Axée sur les Résultats et il convient de renforcer les compétences du contrôleur financier dans le suivi-évaluation axée sur les résultats. Aussi, pensons-nous qu'une évolution du contrôle actuel vers l'audit interne apportera une valeur ajoutée dans la gestion des finances publiques en général et communales en particulier.

En outre, pour renforcer l'exercice du contrôle financier au niveau communal, il convient d'instaurer un climat de parfaite collaboration entre le contrôleur financier municipal et l'ordonnateur du budget local. Nous restons persuadé que dans une société où les valeurs sociales (honnêteté, dignité, honneur, etc.) régressent et que la paupérisation va croissant, le contrôleur financier, même s'il s'avère indispensable, fera toujours l'objet de critiques, voire de rejet.

Aujourd'hui notre pays a opté pour une réforme globale de l'administration publique. Ne convient-il pas alors que tous les grands services en général, et ceux du M.E.F. en particulier emboîtent les pas de la D.G.C.F. pour un développement harmonieux de notre pays ?

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v Loi N°055-2004/A.N du 21 décembre 2004 portant code général des collectivités territoriales.

ANNEXES

TABLE DES MATIERES

* ⁴ Ces chiffres sont les montants engagés et pour 2008, l'année financière n'était pas encore close.

* ⁵ A cause des changements de S.A.F., nous n'avons pas pu avoir les données chiffrées exactes de ces micros ordinateurs.

* ⁶ SOMDA Prosper, « Economie des ressources humaines », cours de 4^ème année M.G.D. Université de Ouagadougou, 2003-2004.

* ⁸ COMPAORE Michel, « Le contrôle administratif des dépenses de l'Etat », Mémoire ENAREF, 1992, p100.

* ¹¹ GUILLIEN R. et VINCENT J. « Lexique de termes juridiques », 14^ème édition, Dalloz, Paris 2003, p64.

* ¹³ OUEDRAOGO Sylvestre, « Evaluation des projets de développement », cours de 3^ème année UFR/SEG, 2002-2003.

* ¹⁶ TROTABAS Louis et COTTERET Jean-Marie «Droit budgétaire et comptabilité publique», Dalloz, Paris, 1991, P183.

* ¹⁷ C.f annexe 2: dotations de l'Etat aux communes rurales pour l'année 2008.

La déconcentration de la direction générale du contrôle financier: une alternative pour mieux accompagner la communalisation intégrale du territoire au Burkina Faso

INTRODUCTION GENERALE

PREMIERE PARTIE : LA CREATION DE LA DIRECTION GENERALE DU CONTRÔLE FINANCIER, UNE VOLONTE D'ACCOMPAGNER LA COMMUNALISATION INTEGRALE DU TERRITOIRE

CHAPITRE 1 : LE CONTEXTE HISTORIQUE DU CONTRÔLE FINANCIER AU BURKINA FASO

Section 1 : Du Bureau des engagements à la Direction Centrale du Contrôle Financier

Paragraphe 1 : Organisation institutionnelle

A. Le passage du Bureau des engagements à la Direction du Contrôle Financier

B. La Direction Centrale du Contrôle Financier

Paragraphe 2- Missions

Section 2 : La création de la Direction Générale du Contrôle Financier

Paragraphe 1- Organisation et attributions

A. Les structures centrales

B. Les structures déconcentrées

Paragraphe 2- Les dispositions financières, matérielles et humaines

A. Les dispositions financières et matérielles

B. Les ressources humaines

CHAPITRE 2 : LE CONTRÔLE FINANCIER AU SERVICE DE LA COMMUNALISATION INTEGRALE

Section 1 : Le contrôle a priori des opérations budgétaires de la commune

Paragraphe 1 : Les attributions propres au contrôleur financier municipal

A. Le rôle de contrôleur et de comptable

B. Un conseiller pour le maire, un informateur pour la tutelle

Paragraphe 2 : Les modalités d'intervention du contrôleur financier municipal

A. La configuration du contrôle financier municipal

B. Les visas et les avis

Section 2 : Contribution du contrôleur financier à l'amélioration des finances locales

Paragraphe 1 : L'accompagnement des maires dans l'élaboration et l'exécution de leurs budgets

A. L'élaboration des budgets

B. L'exécution des budgets

Paragraphe2 : L'accompagnement des maires dans la prise des décisions à caractère financier

A. Le contrôleur financier comme référence dans la prise de décision du maire

B. La réorientation des politiques des élus vers des projets de développement viables

DEUXIEME PARTIE : LES ENTRAVES A L'EXERCICE DE LA FONCTION DU CONTRÔLEUR FINANCIER MUNICIPAL ET PERSPECTIVES

CHAPITRE 1 : LES ENTRAVES A LA FONCTION DU CONTRÔLEUR FINANCIER MUNICIPAL

Section 1 : Les difficultés liées à la mise en oeuvre de la décentralisation

A. Le manque de compétences

B. La méconnaissance de leur rôle

Paragraphe 2 : La viabilité financière des communes, l'insuffisance et la qualité des ressources humaines de l'administration locale

A. La viabilité financière des communes

B. L'insuffisance et la qualité des ressources humaines

Section 2 : Les difficultés liées à l'exécution du budget communal

Paragraphe 1 : Les opérations de recettes

A. Un contrôle peu décisif

B. Une comptabilité approximative

Paragraphe 2- Les opérations de dépenses

A. Un visa diversement apprécié

B. Les compétences du contrôleur financier

CHAPITRE 2 : LES PERSPECTIVES

Section 1 : Au niveau du contrôle financier

Paragraphe 1- La Direction Générale du Contrôle Financier

A. La poursuite de la déconcentration de la fonction de contrôle financier

B. Le renforcement des capacités matérielles, humaines et logistiques

Paragraphe 2- Au niveau déconcentré : les communes

A. Le renforcement des compétences des contrôleurs financiers

B. Le renforcement des capacités matérielles, humaines et logistiques

Section 2 : Au niveau de l'administration locale

Paragraphe 1- Les élus locaux

A. La sensibilisation pour une collaboration avec le contrôleur financier

B. Le renforcement des compétences des élus

Paragraphe2- Le renforcement des capacités organisationnelles et humaines des communes

A. Les capacités organisationnelles

B. Les ressources humaines locales

ANNEXES

TABLE DES MATIERES