Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

Section 2 : Les mesures pratiques.

Les mesures pratiques qui peuvent aider à repenser le cadre fonctionnel des agences du SNU au Bénin ont trait à la dynamisation de la coordination gouvernementale avec le système (A) et au renforcement de la Direction des Organisations Internationales du MAEIAFBE (B).

Paragraphe 1 : La dynamisation de la coordination gouvernementale avec le SNU.

Aujourd'hui, le Bénin ne dispose d'aucun cadre de coordination avec l'ensemble des agences du SNU. Chaque ministère sectoriel coopère avec son organisme de contrepartie.

Il importe que la coopération avec les agences du SNU soit repensée et dynamisée à travers la création d'un Comité Interministériel de Coordination (A) et la répartition cohérente des compétences entre les ministères (B).

A- La création d'un Comité Interministériel de Coordination.

Comme l'ont fait remarquer les inspecteurs du Corps Commun d'Inspection dans l'un de leurs rapports, « le rôle que joue le pays hôte pour utiliser au mieux les ressources [de la famille des Nations Unies] à l'échelon local est extrêmement important. Cet objectif suppose la présence d'un mécanisme gouvernemental unique, fort et efficace, chargé de la coopération multilatérale, plutôt qu'une diversité de responsabilités sectorielles réparties entre différents ministères et départements alignés sur les institutions spécialisées et organismes des Nations Unies^92(*) ».

C'est dans cet ordre que l'idée de « la création d'un comité ou groupe interministériel » a été avancée par les inspecteurs. Ce dispositif de coordination est déjà en place dans divers pays et a prouvé son efficacité^93(*).

L'expérience ne serait pas moins intéressante pour le Bénin qui est dépourvu de ce mécanisme central de coordination. L'inexistence de ce dispositif ne permet pas à notre pays de tirer le meilleur profit de sa coopération avec le SNU. La collaboration presque restrictive des ministères sectoriels avec leurs organismes de contrepartie et vice-versa ne permet pas d'intégrer l'assistance de ces organismes dans un cadre global de développement^94(*).

L'idée de la création d'un tel Comité n'est toutefois pas nouvelle dans les stratégies de coordination du Bénin avec les agences du SNU. En effet, dans la « Note de Stratégie Nationale du Bénin 1997-2001 », il est indiqué que le Gouvernement compte se doter d'un système permanent de coordination, de suivi et d'évaluation des activités des différentes agences au regard du cadre de référence que constitue la Note de Stratégie Nationale. Pour ce faire, « un comité de coordination doit être mis en place par une décision du Conseil des Ministres. Ce comité sera composé du MAEC^95(*), du MPREPE^96(*), du MF^97(*) (...)^98(*) ». Cette initiative, si elle avait été concrétisée, a certainement fait long feu.

Il urge donc de créer un Comité Intergouvernemental de Coordination qui regrouperait en priorité le MAEIAFBE, le MPDEAP et le MFE. Ce Comité devrait être ensuite élargi à tous les ministères sectoriels intéressés par un volet de la coopération entre le Bénin et les agences du SNU.

Ce Comité, comme son nom l'indique, aura pour rôle de coordonner toute l'assistance du SNU au Bénin. Il pourrait par exemple coordonner et valider en dernier ressort les cadres de coopération ainsi que les PAT des diverses agences. Il pourrait également suivre les projets et programmes retenus de commun accord avec le SNU et financés par l'une quelconque de ses agences.

Selon les inspecteurs du Corps Commun d'Inspection, le président du Comité serait l'homologue des représentants résidents^99(*). Au regard de la législation nationale en vigueur, la présidence de ce Comité devrait revenir au MAEIAFBE puisque le Ministre en charge de ce département « dirige l'ensemble des affaires touchant aux relations de la République du Bénin avec (...) les Représentants des Organisations Internationales^100(*) ».

Cependant, dans la réalité, le Ministre d'Etat en charge du développement a une certaine prééminence sur les autres ministres. Par ailleurs, l'assistance des principales agences du SNU au Bénin est supposée concourir au développement du pays. Par conséquent, la présidence dudit Comité peut revenir au MPDEAP.

Dans ce cas, le MAEIAFBE pourrait bien assurer le secrétariat du comité. A ce titre, il recevra toutes les correspondances en provenance ou en direction des agences du SNU. En effet, la coordination gagnerait beaucoup en efficacité si les communications entre les divers ministères ou départements sectoriels et les organismes compétents du SNU sont approuvées et/ou une copie transmise au Comité chargé de la coordination^101(*).

La création d'un Comité Interministériel de Coordination peut être renforcée par une répartition cohérente des compétences entre les ministères.

B- La répartition cohérente des compétences entre les ministères.

Le ministère désigne un ensemble de services correspondant à une compétence plus au moins spécialisée^102(*). Cette compétence est définie et précisée dans le décret portant attributions, organisation et fonctionnement (AOF) de chaque ministère.

Les décrets portant AOF sont généralement élaborés à la suite d'un remaniement ministériel qui provoque soit le changement de ministre à la tête du ministère soit un changement de dénomination du ministère soit une modification des attributions du ministère.

Il arrive parfois que deux ou plusieurs ministères aient des attributions conjointes par rapport à un dossier donné à la suite de l'élaboration de leur décret portant AOF. Cette situation n'est pas mauvaise en soi. Cependant, c'est la manière dont les ministères collaborent dans l'exercice de ces attributions qui est peu recommandée. Chaque ministère a tendance à exprimer une hégémonie exclusive sur les dossiers concernés.

Par exemple le MPDEAP, le MAEIAFBE et le Ministère de l'Economie et des Finances (MEF) sont chargés de rechercher et de mobiliser en collaboration, les ressources extérieures pour le financement des programmes de développement^103(*). Aussi paradoxal que cela puisse paraître, aucun cadre de concertation n'a été mis en place à cet effet. Cela a pour conséquence la dispersion de l'action gouvernementale à l'endroit des partenaires au développement.

De même, le MPDEAP et le MAEIAFBE sont chargés, aux termes de leur décret portant AOF respectif, de suivre l'exécution des projets et programmes de développement. Il n'existe pas jusqu'à l'heure actuelle un cadre formel où ces deux ministères conjuguent leurs efforts en vue d'exercer cette attribution commune^104(*).

Au regard de ce qui précède, il importe que les attributions des différents ministères soient réparties de manière cohérente. La mobilisation des ressources extérieures est une compétence diplomatique. Elle ne peut être efficacement exercée que par le MAEIAFBE qui dispose à cet effet de diplomates chevronnés et particulièrement doués en négociation.

Le concours des autres compétences en provenance des ministères sectoriels n'est pas à proscrire mais à canaliser de manière à toujours assurer la primauté du MAEIAFBE dans son traditionnel domaine de compétence.

Mieux, lorsque deux ministères ont des compétences conjointes sur une question donnée, il importe que le cadre de concertation requis soit immédiatement prévu. Bien entendu, cette précision ne se fera pas dans le décret portant AOF qui est propre à chaque ministère mais dans un autre décret pris en Conseil des Ministres sur proposition conjointe des ministres concernés ou par un arrêté interministériel.

Dans le domaine du suivi des projets de développement, il importe que la composition de la Cellule NEX soit élargie aux représentants du MAEIAFBE et du MEF. Il importe également que la DOI soit renforcée sur plusieurs points.

* ⁹² Corps Commun d'Inspection, op. cit., § 99.

* ⁹³ Idem, § 84.

* ⁹⁴ Cela ne signifie pas nécessairement que les ministères sectoriels et les agences du SNU ne continuent pas leurs interactions mais plutôt que le processus de prise de décision soit contrôlé centralement. Idem, § 99.

* ⁹⁵ Le MAEC est l'une des appellations anciennes du MAEIAFBE. Il s'entend comme Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération.

* ⁹⁶ Le MPREPE se décompose comme Ministère du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de l'Emploi. Le MPDEAP est l'actuel ministère qui englobe ses principales attributions.

* ⁹⁷ Le MF, c'est le Ministère des Finances.

* ⁹⁸ Ministère du Plan, de la Restructuration Economique et de la Promotion de l'Emploi, op. cit., pp. 30-31.

* ⁹⁹ Corps Commun d'Inspection, op. cit., § 84, (i).

* ¹⁰⁰ Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007, art. 2, point 2.

* ¹⁰¹ Corps Commun d'Inspection, op. cit., § 84, (ii).

* ¹⁰² Cf. Dominique VIGNON, op. cit., document inédit.

* ¹⁰³ Cf. Décret n° 2008- 107 du 10 mars 2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de la Prospective, du Développement et de l'Evaluation de l'Action Publique, art 1^er point 6.

* ¹⁰⁴ Ceci n'exclut pas que ces deux ministères soient amenés "par la force des choses" à collaborer ensemble dans ce sens. Par exemple, une invitation du PNUD adressée entre autres à ces deux ministères pour prendre part à la revue annuelle du Programme de coopération Bénin - PNUD offre une occasion pour exercer leur attribution commune en fait de suivi des projets. Sinon, le cadre formel de suivi des projets financés par les agences du SNU au Bénin, en l'occurrence la cellule NEX, ne se compose que du MPDEAP.