Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

Chapitre Premier :

LES AGENCES DU SNU AU BENIN : UN CADRE FONCTIONNEL DISCUTÉ

Les controverses que soulève le cadre fonctionnel du SNU au Bénin tiennent à deux raisons fondamentales. D'une part, un ensemble de faits a tendance à rendre problématique le fonctionnement du SNU au Bénin (Section 1). D'autre part, il semble que la coordination du SNU au Bénin se fait au détriment du MAEIAFBE en dépit des attributions qui lui sont reconnues par les textes nationaux voire internationaux (Section 2)^52(*).

Section 1 : Le SNU au Bénin : un fonctionnement problématique.

Les activités qui justifient la présence du SNU au Bénin soulèvent deux problèmes majeurs. Le premier concerne les accords conclus par les représentations résidentes du SNU au Bénin (§1). Quant au second, il se rapporte à la correspondance officielle de ces représentations (§2).

Paragraphe 1 : Les accords conclus par les agences du SNU au Bénin.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de leur assistance en faveur du Bénin, les agences du SNU concluent des accords et arrangements avec le Gouvernement. Il importe de préciser la nature de ces accords (A) avant de s'interroger sur la capacité juridique de leurs signataires (B).

A- Nature des accords.

Les accords et arrangements auxquels sont parties les agences du SNU et le Gouvernement du Bénin sont nombreux et variés. Par conséquent, il importe de les regrouper. Nous distinguerons les accords de base des autres accords et arrangements.

Le premier de tous les accords et arrangements signés entre le Bénin et les agences du SNU est l'accord de base ou accord d'assistance technique^53(*). Cet accord fixe, pour chaque agence, ainsi que nous l'avons mentionné supra^54(*), le cadre global de son intervention au Bénin. L'accord de base a précisément pour objet de définir les conditions dans lesquelles l'agence signataire exercera ses activités sur le territoire de l'Etat signataire. Toutes les agences du SNU ont un accord d'assistance technique qui constitue la base de leurs relations avec le Bénin. Dans la pratique, elles peuvent être parties à cet accord ou consentir à ce que ledit accord soit appliqué mutatis mutandis à leurs activités et personnel.

Les autres accords et arrangements portent sur les modalités pratiques de mise en oeuvre de l'assistance des différentes agences en faveur du Bénin. On peut distinguer les accords et arrangements conclus par les fonds et programmes, ceux conclus par les institutions spécialisées et ceux conclus par les institutions financières.

Les accords et arrangements conclus par les fonds^55(*) et programmes^56(*) du SNU au Bénin comprennent :

v Le document cadre de coopération : c'est un document qui fixe le cadre de la coopération entre le Bénin et les agences concernées sur une période donnée^57(*). L'appellation de ce document varie d'une agence à une autre. Au niveau de l'UNICEF^58(*) et de l'UNFPA^59(*), on parle de programme de coopération. En ce qui concerne le PNUD, le document de coopération est dénommé « Plan d'Action du Programme Pays ». La terminologie anglaise consacrée est le Country Programme Action Plan (CPAP^60(*)). Le CPAP définit les domaines et les stratégies d'assistance du PNUD sur une période de cinq ans. Le CPAP actuellement en vigueur couvre la période 2004-2008.

v Le Plan Annuel de Travail (PAT) ou Annual Working Plan (AWP) est aussi un des documents signés entre certains fonds et programmes du SNU et le Gouvernement. Il émane de la décomposition des différents programmes de coopération. Les PAT indiquent les bases sur lesquelles les agences concernées du SNU et le Gouvernement doivent travailler au cours d'une année en vue d'exécuter leur programme de coopération.

La nature de ces accords passés par les fonds et programmes est difficile à préciser. En effet, les différents fonds et programmes des Nations Unies ne peuvent pas conclure des traités et accords internationaux^61(*). Ils sont des organes subsidiaires créés par une Résolution^62(*) de l'Assemblée Générale. Ils ne sont donc pas des organisations internationales dotées d'une personnalité juridique internationale^63(*). Par ailleurs, les accords et arrangements conclus par les différents fonds et programmes échappent à la législation nationale en raison des privilèges et immunités qui leur sont reconnus. Au demeurant, il faut tout simplement mentionner « la situation particulière des accords qui sont passés par des organes subsidiaires (...) de l'Assemblée Générale^64(*) » et retenir que dans la pratique, ces accords se situent au plan international et sont régis par les règles pertinentes des Nations Unies et le régime général des traités.

A côté des accords et arrangements conclus par les fonds et programmes, il faut mentionner les accords conclus par les institutions spécialisées à caractère technique, social et culturel^65(*). Ce sont des accords spécifiques. On peut citer à ce titre les conventions spécifiques conclues entre le Gouvernement et la FAO en matière de coopération Sud - Sud et dans le cadre des urgences^66(*). Ces accords sont de véritables conventions internationales puisque les institutions spécialisées sont des organisations internationales dotées du pouvoir de conclure des traités.

Dans le registre des accords et arrangements autres que les accords de base, on peut enfin citer les accords conclus par les institutions financières^67(*). Il s'agit notamment des accords de prêt ou accords de crédit que la pratique générale range dans la catégorie des accords internationaux^68(*).

Dans le cadre des réformes initiées au sein des Nations Unies pour harmoniser les programmes d'intervention des différentes agences^69(*), un nouveau type d'accord est désormais en vogue dans les rapports entre le Bénin et les agences du SNU. Il s'agit du Plan Cadre des Nations Unies pour l'Assistance au Développement du Bénin^70(*). C'est un document signé entre le Gouvernement d'une part et toutes les agences du SNU au Bénin d'autre part. Il représente en réalité, « l'engagement du SNU au Bénin à contribuer à la réalisation des objectifs du Gouvernement, notamment ceux portant sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement, en mobilisant l'ensemble de ses ressources financières et techniques disponibles au Bénin et à l'étranger^71(*) ».

Au demeurant, et sans qu'il faille distinguer, on peut retenir que les accords signés par les organismes du SNU au Bénin, comme « les accords passés par les organisations internationales sont, pour l'essentiel, soumis au droit général des traités, du point de vue de leur régime juridique^72(*) ».

Il convient à présent de se pencher sur la qualité de leurs signataires.

B- Capacité juridique des signataires.

Un accord est une manifestation concordante de volonté entre deux ou plusieurs parties. Dans le cadre de l'assistance technique du SNU en faveur du Bénin, les accords et arrangements sont signés entre le Gouvernement, d'une part, et une ou plusieurs agences du SNU, d'autre part.

Le constat général fait par rapport aux différentes agences révèle que c'est le Représentant résident, en sa qualité de plus haute autorité de l'agence au niveau local, qui engage l'institution dans les différents accords et arrangements avec le Gouvernement du Bénin.

Au niveau du Gouvernement, il est difficile de noter une pratique uniforme à ce sujet. Il faut donc distinguer selon qu'il s'agit de l'accord de base ou des autres accords.

Les accords de base entre le Gouvernement et les agences du SNU ont généralement été signés par le Ministre des Affaires Etrangères. Ceci pourrait se justifier par le fait qu'en dehors du Président de la République, seul le Ministre des Affaires Etrangères peut conférer à un organisme donné le droit aux privilèges et immunités.

Par contre, au niveau des autres accords et arrangements, la situation est confuse. Nous avons remarqué que la plupart des agences ont tendance à les signer avec les responsables des ministères techniques et ce, au nom du Gouvernement. C'est ainsi que le PNUD signe son CPAP avec le MPDEAP. Les conventions spécifiques avec la FAO sont signées avec le MAEP.

La situation est d'autant plus confuse qu'au niveau d'une agence, le même accord peut être signé au nom du Gouvernement par deux ministères différents de la période d'un programme à celle d'un autre. C'est le cas du PNUD dont le CPAP 2004 - 2008 a été signé par le Ministre des Affaires Etrangères tandis que le CPAP 2009 - 2013, en cours de finalisation, est prévu pour être signé par le Ministre en charge du Développement.

Il est admis que les accords signés par toutes les agences du SNU ne sont pas formellement des accords internationaux. Il n'en demeure pas moins que la compétence du Ministre des Affaires Etrangères doit être recherchée pour deux raisons fondamentales. D'une part, ces accords et arrangements sont conclus avec des organismes internationaux. Leur nature introduit dans le champ conventionnel un élément d'extranéité pertinent sur lequel la compétence du Ministre en charge des Affaires Etrangères peut être fondée. D'autre part, ces accords échappent au droit national puisqu'ils sont soumis au régime général des traités qui relève du droit international. Par ailleurs, en cas de conflit, il est prévu comme mode de règlement, l'arbitrage international. Tout ceci situe juridiquement ces accords plus sur le plan international que sur le plan national.

Au regard de ces considérations, il est difficile de comprendre la conduite de chaque agence dans la conclusion des accords avec le Bénin.

La correspondance de ces agences est également un sujet de controverse.

* ⁵² Ce chapitre a été réalisé sur la base de nos observations de stage et surtout sur la base des réponses au questionnaire que nous avons adressé à certaines agences du SNU au Bénin. En effet, nous avons saisi par courriel, toutes les quatorze agences du SNU présentes au Bénin. En plus de cela, nous avons saisi par une lettre le PNUD, le PAM, le HCR, la FAO, l'OMS et l'UNFPA, soit six agences sur quatorze ou quatre institutions subsidiaires sur sept et deux institutions spécialisées sur sept. Mais de toutes ces agences, seuls l'OMS et l'UNFPA n'ont pas donné une suite à notre correspondance. Ainsi donc, nous nous sommes basé sur un échantillon de quatre agences. Il s'agit du PNUD, du PAM, du HCR et de la FAO.

* ⁵³ Suzanne BASTID estime avec raison qu'il faut placer les accords d'assistance technique en premier lieu des accords nombreux et compliqués qui sont conclus lorsque les organisations internationales sont amenées à exercer une certaine activité sur le territoire d'un Etat. Cf. Suzanne BASTID. Les traités dans la vie internationale : conclusion et effets. Paris : Economica, 1985, p.229

* ⁵⁴ Chapitre préliminaire, section 1, paragraphe 2, B, page 13 et suivantes.

* ⁵⁵ Il s'agit du Fonds des Nations Unies pour l'Enfance et du Fonds des Nations Unies pour la Population. Le HCR est également classé parmi les fonds et programmes. Voir le système des Nations Unies en annexe.

* ⁵⁶ Les programmes présents au Bénin sont : le Programme des Nations Unies pour le Développement, le Programme Alimentaire Mondial, le Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains et le Programme Commun des Nations Unies sur le VIH/SIDA.

* ⁵⁷ Cette période est généralement de cinq ans.

* ⁵⁸ L'article 3 al.1 de l'accord de base régissant la coopération entre le Gouvernement de la République du Bénin et le Fonds des Nations Unies pour l'Enfance dispose que « les programmes de coopération sur lesquels s'accorderont le Gouvernement et l'UNICEF seront exposés dans un plan directeur qui sera convenu entre l'UNICEF, le Gouvernement et, le cas échéant, les autres organismes participants ».

* ⁵⁹ Depuis 1982, les interventions de l'UNFPA au Bénin se sont inscrites dans le cadre d'un programme de coopération exécuté sur une période de cinq ans. A ce jour, cinq programmes de coopération ont été mis en oeuvre et le 6^ème prend fin en 2008. (CF. UNFPA BENIN. L'UNFPA au Bénin : Historique - Coopération passée [en ligne]. Disponible sur http://www. http://benin.unfpa.org/Benin_et_unfpa/unfpa_au_benin.htm)

* ⁶⁰ Lire sipape.

* ⁶¹ Dans le contexte des OI, « l'expression traité s'entend d'un accord international régi par le droit international et conclu par écrit (i) entre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organisations internationales ; ou (ii) entre des organisations internationales ; que cet accord soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ». Cf. Convention de Vienne de 1986 sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales, art. 2.

* ⁶² L'UNICEF a été créé par la Résolution 57 (I) du 11 décembre 1946. Le PNUD a été établi par la Résolution 2029 (XX) du 22 novembre 1965.

* ⁶³ En effet, « la capacité de conclure des accords internationaux suppose la personnalité juridique ». Cf. Daniel DORMOY, op. cit., p.40

* ⁶⁴ Suzanne BASTID, op. cit., p. 229

* ⁶⁵ Il s'agit de la FAO, de l'OMS, de l'UNESCO et de l'UPU.

* ⁶⁶ Entretien avec Monsieur Fadilou AKADIRI, assistant au Représentant de la FAO, chargé de programme.

* ⁶⁷ Ce sont le FMI et la Banque Mondiale.

* ⁶⁸ Cf. Suzanne BASTID, idem, p. 231

* ⁶⁹ Le slogan de cette réforme : « L'unité dans l'action » en dit long.

* ⁷⁰ Ce document est plus connu sous son appellation anglaise. Il s'agit de : United Nations Development Assistance Framework en abrégé UNDAF.

* ⁷¹ Cf. Le système des Nations Unies au Bénin. Disponible sur http://www.onubenin.org

* ⁷² Daniel DORMOY, op. cit., p.41. En effet, les accords de base ou accords de siège sont enregistrés au Secrétariat des Nations Unies, au même titre que les accords internationaux et ce, conformément aux dispositions de l'article 102 al. 1 de la Charte.