Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

Paragraphe 2 : La correspondance officielle des représentations résidentes du SNU au Bénin.

Comme toute structure administrative, les agences du SNU échangent des correspondances avec plusieurs destinataires. La nature de ces correspondances (A) ainsi que leur mode de transmission (B) seront précisés.

A- Les différents types de correspondance.

Les correspondances généralement échangées par les agences du SNU au Bénin sont de deux sortes. D'une part, il y a les correspondances privées que les agences échangent avec les personnes privées. Il peut s'agir d'une réponse à une demande de stage, des échanges avec un fournisseur, etc.

D'autre part, il y a les correspondances officielles échangées avec les différentes structures administratives^73(*). C'est cette dernière catégorie qui retiendra ici notre attention.

On entend par « correspondance officielle » dans le cadre d'une mission diplomatique, toute correspondance relative à la mission et à ses fonctions^74(*). Au regard de cette définition, la correspondance officielle d'une représentation résidente du SNU regrouperait l'ensemble des correspondances qui se rapportent à la représentation et à ses fonctions.

Cette correspondance peut prendre différentes formes. Au Bénin, les formes courantes sont : la lettre, le fax et la note verbale. La forme de la correspondance est choisie en fonction de son destinataire. Ainsi, dans leurs correspondances avec le MAEIAFBE, les représentations résidentes utilisent soit la lettre soit la note verbale qui est une forme de correspondance particulière au milieu diplomatique. Avec les autres structures, le choix de la lettre ou du fax est déterminé en fonction de l'urgence de la correspondance.

B- Les modalités de transmission des correspondances.

Dans le milieu diplomatique, la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques de 1961 impose une modalité particulière aux ambassades quant à l'échange de leurs correspondances officielles avec les structures du pays accréditaire. En effet, aux termes de l'article 41 §2, « toutes les affaires officielles traitées avec l'Etat accréditaire, confiées à la mission par l'Etat accréditant, doivent être traitées avec le Ministère des Affaires Etrangères de l'Etat accréditaire ou par son intermédiaire (...) ». De ce fait, le Ministère des Affaires Etrangères sert toujours d'interlocuteur et de courroie de transmission^75(*) entre les missions diplomatiques et les structures de l'Etat d'accueil. Aucune correspondance officielle ne peut être échangée en temps normal entre ces deux parties en dehors du canal du Ministère des Affaires Etrangères^76(*).

Contrairement à cette pratique établie dans le milieu diplomatique, aucune règle de cette nature ne s'impose formellement aux représentations résidentes. Ces dernières ont alors une pleine liberté dans la transmission de leurs correspondances officielles. C'est ainsi que la FAO nous a confirmé qu'elle échange des correspondances directement avec le MAEP ou le MPDEAP. Le HCR nous a précisé, par ailleurs, que « en fonction de leur objet, certaines correspondances sont échangées directement avec les institutions destinataires, tandis que d'autres passent par le canal diplomatique^77(*) ».

A l'analyse, il ressort que la considération la plus importante qui guide les représentations résidentes dans le traitement de leurs affaires officielles reste et demeure la nature de ces dernières. Ainsi, pour des questions d'ordre technique, la plupart des représentations résidentes ont tendance à s'adresser directement aux ministères techniques compétents. La FAO saisira dans cet ordre le MAEP tandis que l'OMS s'adressera au Ministère de la Santé.

Pour les autres questions d'ordre général (protocolaire, sécuritaire, politique, etc.) ces représentations ont généralement recours au MAEIAFBE.

En agissant ainsi, les représentations résidentes du SNU créent une pratique pour suppléer à la carence de règles de conduite explicitement prévues en la matière. Cette pratique et bien d'autres comportements ont presque conduit à une marginalisation du MAEIAFBE. C'est cela que nous tenterons d'expliquer.

* ⁷³ Le PNUD, à travers le guide d'entretien que nous lui avons soumis, précise qu'il échange des correspondances avec le MDPEAP notamment avec la Cellule NEX, le MAEIAFBE, le Ministère de l'Environnement et de la Protection de la Nature, le Ministère de la Reforme Administrative et Institutionnelle, les Directions techniques concernées par la mise en oeuvre des projets financés par le PNUD, l'Assemblée Nationale, etc.

* ⁷⁴ Cf. Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques, art. 27 §2

* ⁷⁵ Certaines agences ont conscience que le MAEIAFBE devrait pouvoir jouer également ce rôle à leur égard. C'est le cas du HCR qui a répondu à la question 6 de notre guide d'entretien en ces termes : « en général, les préoccupations de l'Institution sont adressées au Ministère des Affaires Etrangères qui intercède auprès des autres Ministères et structures gouvernementales ». C'est également le cas du PNUD qui, par rapport à cette même question, a répondu que « le Ministère des Affaires Etrangères est la porte d'entrée et de sortie du Système des Nations Unies au Bénin ». Toutefois, dans la pratique, le MAEIAFBE n'est pas toujours sollicité.

* ⁷⁶ Il arrive que pour des questions particulières, des contacts directs soient entrepris en dehors du Ministère des Affaires Etrangères. Dans le cadre par exemple du traitement par l'ambassade du Bénin à Paris des dossiers relatifs à l'agrément des sociétés béninoises exportatrices de produits maraîchers en France, « la pratique est telle que l'ambassade traite directement avec le ministère de l'agriculture ». (Cf. entretien avec Monsieur Francis LOKOSSA, Directeur des Affaires Juridiques et des Droits de l'Homme au MAEIAFBE). Nous admettons cette pratique. Mais elle demeure l'exception qui confirme la règle.

* ⁷⁷ Entretien avec Monsieur Comlan Georges DAGBELOU, Assistant de Protection au HCR.