Contribution à l'étude du cadre juridique et fonctionnel des Agences du Système des Nations Unies au Bénin

Section 2 : La coordination du SNU au Bénin : un exercice au détriment du MAEIAFBE.

Dans la coordination des agences du SNU au Bénin, nous avons remarqué que le MAEIAFBE est marginalisé. Il ne joue pas le rôle qui est le sien non seulement dans la conclusion des accords entre le Bénin et les représentations résidentes (§1) mais également dans les communications officielles de ces dernières avec les structures nationales (§2). Quels en sont les facteurs explicatifs ?

Paragraphe 1 : La relégation du MAEIAFBE dans la conclusion des accords entre le Bénin et les représentations résidentes du SNU : causes explicatives.

Il semble que la méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux (A) ainsi que le silence du MAEIAFBE (B) sont à la base de la relégation de ce ministère dans la conclusion des accords et arrangements de toute nature avec les agences du SNU au Bénin.

A- La méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux.

En droit international, il est expressément établi que seuls le Chef de l'Etat et/ou du Gouvernement ou le Ministre des Affaires Etrangères ont qualité pour engager l'Etat sur la scène internationale. Aucune autre autorité ne pourrait le faire valablement sans avoir reçu de l'un de ces derniers les pleins pouvoirs nécessaires à cette fin.

C'est dans cet esprit qu'abonde également la législation nationale au sujet du pouvoir de traité^78(*) du Président de la République^79(*) et du Ministre des Affaires Etrangères. Les attributions de ce dernier sont précisées dans le décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007. Ce décret stipule en son article 8 que « Le Ministre des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur négocie et signe tous traités, conventions, accords, protocoles et règlements internationaux ». Par ailleurs, il « engage l'Etat dans la conclusion des accords de financement des projets de développement avec les partenaires bilatéraux et multilatéraux, en concertation avec les ministères ou structures concernés^80(*) ».

Les autres membres du Gouvernement ou toute autre autorité peuvent engager l'Etat à condition qu'ils aient reçu pour ce faire les pleins pouvoirs^81(*).

Ainsi précisées, les règles sur la conclusion des accords internationaux ou du moins sur la capacité juridique de l'autorité compétente pour engager l'Etat sont sans équivoque. Elles ne souffrent d'aucune ambiguïté.

Au regard de la pratique observée au Bénin avec les agences du SNU, il est possible que la méconnaissance des règles sur la conclusion des accords internationaux soit à la base de la relégation du MAEIAFBE. Cette hypothèse de travail que nous avons émise a été partiellement^82(*) confirmée à la suite de nos entretiens avec certaines agences du SNU. En effet, à la question de savoir « qui signe généralement les accords avec votre institution au nom du Gouvernement et pourquoi ? », une agence nous a répondu : « le ministère en charge du développement parce nous sommes une agence de développement ». Une autre agence nous a fourni la réponse suivante : « le ministère du développement parce qu'il est compétent pour les questions de développement ». Cette méconnaissance se confirme encore plus lorsqu'à la question de savoir «quelles sont les règles et principes qui régissent la conclusion de ces accords ? » un chargé de programme rencontré lors de nos entretiens a avancé comme réponse : « le droit national ».

Au demeurant, la marginalisation du MAEIAFBE dans la conclusion des accords et arrangements avec les agences du SNU s'explique partiellement par la méconnaissance des règles et principes sur la conclusion des accords internationaux. Mais il arrive que certaines agences agissent en toute connaissance de cause. Par conséquent, il conviendrait d'avancer un autre facteur pour justifier cette situation.

B- Le silence du Ministère des Affaires Etrangères.

Le silence ou l'absence de protestation ou de rappel à l'ordre de la part du MAEIAFBE justifie sa relégation dans la conclusion des accords et arrangements avec les agences du SNU. C'est la deuxième hypothèse de travail à partir de laquelle nous avons amorcé la présente étude.

En effet, après avoir observé que le MAEIAFBE est au second plan dans la conclusion des accords et arrangements avec les agences du SNU, nous avons supposé que cela dépendrait largement de son attitude^83(*), de son silence. C'est un raisonnement simpliste qui a eu tout de même le mérite de nous conduire à la connaissance de la réalité.

Nos recherches en vue de comprendre cet état de choses, ont révélé que des démarches ont été entreprises à divers niveaux, la situation étant une préoccupation majeure.

En effet, nos entretiens avec le Directeur des Affaires Juridiques et des Droits de l'Homme au MAEIAFBE nous ont permis de savoir que ledit ministère a eu à faire des observations à une agence dans le cadre d'un accord précis qui n'était pas soumis à la signature de l'autorité compétente. A ce sujet, il ressort de la réaction de l'agence que « les Nations Unies ont leurs procédures qui s'imposent aux Etats bénéficiaires des programmes ». Par conséquent, si le ministère tient à ses observations, elles devraient être transmises au siège des Nations Unies à New York pour avis juridique. La signature de l'accord sera alors retardée. Face aux besoins urgents des populations qui brûlent d'impatience pour bénéficier du programme financé par cet accord, le pragmatisme a pris le dessus sur la clarification peut-être définitive de ce problème juridique.

Le problème demeure ainsi à la suite de cette première tentative. Une autre raison s'est révélée à nous aux cours de nos recherches. Il s'agit du fait que, ces dernières années, le Ministère en charge des Affaires Etrangères ne s'est plus trop intéressé à l'action des différentes agences du SNU. Les documents de projets et accords étant bien souvent négociés entre les agences et les ministères techniques concernés, ces derniers se chargent tout simplement de leur finalisation et donc de leur signature.

Au total, notre hypothèse n'est pas pleinement vérifiée. Mais il reste que la réaction du MAEIAFBE est peut-être tardive pour mettre définitivement fin à cette pratique.

La relégation du MAEIAFBE s'observe par ailleurs dans le traitement de la communication officielle des agences du SNU.

* ⁷⁸ Le pouvoir de traité ou le treaty making power est la compétence de conclure des traités reconnue à un organe étatique pour exprimer valablement le consentement à être lié de l'Etat. Cf. Jean SALMON, op.cit., p.1106.

* ⁷⁹ Le pouvoir de traité du Chef de l'Etat est précisé par la constitution du 11 décembre 1990. Aux termes de l'article 144 de cette constitution, « Le Président de la République négocie et ratifie les traités et accords internationaux ».

* ⁸⁰ Décret n° 2007-653 du 31 décembre 2007, art. 4

* ⁸¹ Les ministères sectoriels le savent si bien. Lorsqu'ils prennent part à des rencontres internationales même dans leur domaine de compétence, ils sollicitent toujours du Ministre des Affaires Etrangères, les pleins pouvoirs pour représenter le Bénin et, au besoin, prendre des engagements en son nom. Mais au plan national, même s'il est difficile de le prouver, il demeure que les signataires des accords et arrangements avec les agences du SNU ont peu ou pas conscience qu'ils doivent obtenir l'habilitation requise pour engager le Gouvernement. Cette formalité préalable est pourtant indispensable à la validité du document.

* ⁸² En effet, certaines agences ont conscience que ces accords doivent être signés par le Ministre des Affaires Etrangères. Le HCR a, par exemple, indiqué en réponse à la question 4 point 2 de notre Guide d'entretien que « l'accord de siège a été signé avec le Ministère des Affaires Etrangères en raison (...) des compétences et attributions dudit Ministère, mais surtout conformément aux dispositions de l'article 41, paragraphe 2 de la Convention de Vienne sur les Relations diplomatiques ».

* ⁸³ Cette attitude consisterait en une sorte d'abdication du MAEIAFBE devant ses responsabilités.