Les comptes spéciaux du trésor

République du Sénégal

Un Peuple - un But - une Foi

Université Gaston Berger de Saint-Louis

U.F.R. des Sciences Juridique et Politique

Sujet :

Présenté par :

Moussa TRAORE

Sous la direction de :

Pr. Moussa ZAKI

Promotion 2009

Sommaire

Remerciements.........................................................................................II

Dédicaces................................................................................................III

In memoriam...........................................................................................IV

Viatique..................................................................................................V

Liste des abréviations...............................................................................VI

Introduction générale.................................................................................1

Première partie :

La particularité des CST

Chapitre premier : La particularité des règles de fonctionnement.............................9

Section première : Les règles communes aux CST............................................9

Section II : Les règles spécifiques à chaque CST...............................................15

Chapitre II : La particularité du mode de gestion.................................................23

Section première : Une particularité sous-tendue par une modalité de description

dérogatoire..................................................................23

Section II : Une particularité relative............................................................28

Deuxième partie :

Les enjeux de l'institution des CST

Chapitre premier : Les avantages des CST......................................................34

Section première : Les avantages des CST dans le procédé.................................34

Section II : Les avantages des CST dans leur singularité.....................................39

Chapitre II : Les inconvénients des CST...........................................................46

Section première : Les difficultés de la saine gestion des finances publiques en cours

d'exécution..................................................................46

Section II : Les difficultés du contrôle.........................................................51

Conclusion.............................................................................................58

Bibliographie..........................................................................................60

Table des matières...................................................................................64

Remerciements

Un grand Merci au Professeur ZAKI qui par son savoir et sa disponibilité a su nous procurer un encadrement sans faille ;

A M. Mamadou TRAORE^1(*), Directeur du cabinet d'expertise comptable éponyme avec qui, discuter sur les comptes spéciaux du Trésor a été plus que fructueux.

A notre oncle Saliou TRAORE qui n'a ménagé aucun effort pour nous trouver un stage à la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor. Nous remercions au passage M. le Ministre d'Etat Abdoulaye DIOP d'avoir bien voulu nous accepter en stage dans l'une des Directions de son ministère.

A messieurs Amadou SOW et Mamoudou Moussa SOW de la Paierie Générale du Trésor pour les informations qu'ils ont mises à notre disposition

Nous témoignons à nouveau toute notre gratitude à notre ami, frère et encadreur Mamané DJITTE ;

A tous ceux qui ont contribué à notre formation.

Dédicaces

Par la grâce de Dieu, nous dédions ce travail :

Ø A notre très chère maman. Merci pour tout.

In memoriam

Par la grâce d'Allah :

Il est des hommes dont les noms resteront à jamais inscrits en lettres capitales sur les pages de l'histoire, mais il est également des hommes dont les noms demeureront pour toujours en évidence dans les notes infrapaginales. Les premiers ont le mérite d'avoir servi manifestement l'humanité et les seconds d'avoir inspiré les premiers et contribué ainsi indirectement à leur réussite. Parmi ces derniers nous rangeons notre oncle Alioune MBOUP qui nous a brusquement quittés ce mois de juin 2009 alors qu'il était à moins de six mois de la soutenance de sa thèse de doctorat de Philosophie - Anthropologie religieuse intitulée « Le Ndigël comme dispositif d'intégration sociale des Mourides du Sénégal et de la Diaspora »^2(*) et aux premières pages de laquelle on pouvait lire « Les intellectuels de la nouvelle génération des disciples mourides, doivent se faire le devoir d'obligation d'élever au sommet des pyramides intellectuelles, culturelles, scientifiques, socio-économiques, le Ndigël du vénéré guide spirituel Cheikh Mouhamadou Bamba MBACKE, lumière intarissable susceptible d'éclairer le destin de l'Afrique et de l'humanité toute entière ». Une tâche à laquelle il s'était attelé comme acteur et incitateur.

Par ces mots, nous lui rendons hommage et prions pour qu'Allah lui fasse le privilège de l'admettre aux côtés du prophète Mohammed (PSL) et de son incomparable serviteur Ahmadou Touba (R.A.).

Viatique

« On peut être connaisseur et éloquent sans être sage, parce que c'est l'oeuvre qui confirme la dimension de la grandeur propre à ce don de Dieu »^3(*).

Mourchid Souleymane SY

A tous les combattants pour la cause de Ashaboul Yamine

Liste des abréviations

CEPIA Caisse d'encouragement à la pêche et à ses industries annexes

CST Comptes spéciaux du Trésor

DMC Direction de la Monnaie et du Crédit

éd. édition

FNR Fonds national de retraite

GDCC Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel

Ibid. Ibidem (au même endroit = même page par exemple)

JORS Journal Officiel de la République du Sénégal

LGDJ Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence

Loc. cit. Loco citato : source (littéralement lieu) citée = utilisé pour les articles

LOLF Loi Organique Relative aux lois de Finances

Op. cit. Opere citato = ouvrage cité

p. Page

RDP Revue du Droit Public et de la science politique en France et à l'étranger

RFFP Revue française de finances publiques

s. suivant(e)(s)

UEMOA Union économique et monétaire ouest-africaine

Introduction générale

Si l'importance des principes budgétaires n'est plus à démontrer, il n'en demeure pas moins que leur applicabilité rencontre des résistances compte tenu des exceptions qui leur sont apportées. Ces exceptions juridiquement admises et encadrées - et qui n'ont donc rien à voir avec les pratiques frauduleuses qui correspondent à des violations pures et simples des principes - peuvent être conjoncturelles ou structurelles. Dans le premier cas, elles prennent la forme d'actes juridiques ayant pour objectif de prendre en compte des opérations qui n'ont pas été envisagées par les prévisions budgétaires initiales (lois de finances rectificatives, décrets d'avances), ou encore d'échelonner une autorisation budgétaire sur plus d'une année (autorisations de programme). Dans le second cas, elles prennent la forme de procédés d'individualisation de certaines gestions. Ces techniques peuvent prendre la forme de services de l'Etat s'érigeant en producteurs de biens ou prestataires de services en contrepartie du paiement d'un prix ; ce sont les budgets annexes. Mais elles peuvent aussi consister à décrire certaines opérations spécifiques de l'Etat de nature différente de celles du budget général ou rapprochant des recettes et dépenses d'une même activité ; on est en présence des comptes spéciaux du Trésor qui constituent le centre d'intérêt de ce travail.

Les prémices de ces comptes se situent au XIX^e siècle (vers 1836) où ils constituaient avec les budgets annexes les services spéciaux du Trésor. Mais à pareille époque déjà, ces comptes s'étaient singularisés puisque les services spéciaux du Trésor opéraient une distinction entre les services rattachés au budget général - coïncidant avec les budgets annexes - et les services hors budget qui correspondaient aux CST. Ces derniers ont ensuite évolué dans le temps en se dissociant des budgets annexes pour obtenir un régime propre^4(*) que le droit va essayer d'encadrer (inefficacement pour ne pas dire en vain) durant toute la première moitié du XX^e siècle pour n'y parvenir qu'en 1959 avec l'ordonnance du 02 janvier portant loi organique relative aux lois de finances qui a parachevé un processus entamé depuis 1947^5(*).

Les CST sont aujourd'hui régis en France par la loi 2001-692 du 1^er août 2001 portant LOLF et au Sénégal par la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances en ses articles 24 et suivants. Le Sénégal^6(*) a pour l'essentiel repris les mêmes dispositions que celles applicables aux CST en France. Dans une perspective de droit comparé, la seule différence qu'il faut noter, c'est que le Sénégal n'a pas encore procédé à la récente réforme effectuée par l'Hexagone qui a abouti à la réduction^7(*) d'une catégorie et à la fusion de deux autres.

En dépit de la pléthore de textes intervenus pour régir ces comptes, le législateur s'est jusqu'ici contenté de les appréhender par la réalité qu'ils recouvrent mais n'en donne pas une définition précise. Selon certains auteurs - M. Raymond MUZELLEC notamment - le juge constitutionnel, à travers sa décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 portant examen de la loi de finances pour 1983 en a donné une définition en ces termes : « établissement d'une corrélation entre une recette de l'Etat et une dépense incombant à celui-ci ». Cette tentative est salutaire pour avoir saisi les CST par une de leurs caractéristiques fondamentales mais elle ne reflète pas toute la réalité que couvre cette notion. C'est à la doctrine que revient le mérite d'avoir systématisé une définition satisfaisante. Ils sont ainsi « des comptes ouverts dans les écritures du Trésor pour retracer des opérations de recettes et de dépenses réalisées en dehors du budget général, par des services de l'Etat qui ne sont dotés ni de la personnalité juridique, ni de l'autonomie financière et que gèrent non des administrations particulières, mais les ministères intéressés. »^8(*).

Tels que présentés, les CST apparaissent comme ayant pour seule vocation de ne pas se conformer aux principes budgétaires. Certes leur souplesse de gestion (contrôle parlementaire assoupli, reports de crédits) les expose à des abus qui par le passé avaient atteint des proportions qui imposaient une rationalisation de leur régime juridique qui, très poussée en France, reste jusqu'à présent inachevée au Sénégal. Toutefois, la mise sur pied d'un procédé de spécialisation des comptes du Trésor répond à quelques préoccupations.

D'une part, de par leur nature, ce sont des opérations qui se différencient de celles du budget général par leur caractère temporaire - ce sont souvent des encaissements destinés à ressortir des caisses de l'Etat ou des décaissements destinés à y retourner - qui justifie qu'elles soient retracées en dehors du document budgétaire. Les exemples les plus patents étant pour ce qui est des encaissements le dépôt de cautionnement du comptable public qui à la fin de sa carrière lui sera rétrocédé et concernant les décaissements les avances que l'Etat accorde aux Collectivités locales et que ces dernières restituent après être entrées en possession de leurs revenus provenant des impositions locales. C'est donc une opération qui avec le temps finit par ne plus laisser de traces et n'a donc en principe aucune incidence sur le budget général comme le défendent MM. GAUDEMET et MOLINIER : « l'idée qui est à la base de la création des CST est que toute entrée de fonds n'est pas nécessairement une recette, et que toute sortie n'est pas une dépense. Dès lors, les mouvements de fonds temporaires paraissent devoir être comptabilisés séparément afin de donner plus de clarté au document budgétaire. »^9(*). Au-delà de la différence de nature, l'intérêt d'accorder à ces comptes un régime spécial réside dans la volonté d'éviter de fausser les prévisions budgétaires.

D'autre part, les CST sont des comptes qui, en méconnaissance du principe de l'universalité budgétaire, - ce qui leur est juridiquement autorisé d'ailleurs - établissent une corrélation entre certaines recettes et certaines dépenses parce que dans plusieurs cas, il existe un lien évident entre elles. Il est ainsi compréhensible que les retombées des activités de la pêche (taxes sur les licences de pêche, cotisation des industriels du secteur, amendes etc.) financent au moins pour une partie les investissements de l'Etat dans le même secteur ou encore que les cotisations des fonctionnaires en activité servent pour le règlement des droits de pension des retraités^10(*). Ce procédé présente l'avantage de permettre une évaluation du coût et du rendement de certains services de l'Etat.

Néanmoins, malgré les avatars qui les ont caractérisés durant tout le XX^e siècle, les CST posent encore plusieurs problèmes. Si le législateur, pour atténuer leur dérogation aux principes budgétaires et en faire de simples aménagements^11(*), tente de concilier par la même occasion leur régime dérogatoire au droit commun aux impératifs du contrôle parlementaire, il ne faut pas passer sous silence le fait que sur certains points, la différence entre budget général et CST n'est pas très tranchée comme le soulève le juge français des comptes^12(*). Un autre constat qui expose ces comptes à la critique est constitué par leur composition disparate ; comme le souligne d'ailleurs le professeur ORSONI, « depuis 2006 (coïncidant avec l'entrée en vigueur de la loi organique 2001-692 précitée), les CST posent moins de problèmes par leur aménagement du principe d'unité que par leur hétérogénéité »^13(*).

Les CST, par l'entremise de deux des catégories qui les composent à savoir les comptes d'avances et les comptes de prêts, remettent sur la table la question de l'autonomie financière des Collectivités locales au Sénégal. Les avances consenties par l'Etat à ces dernières sont retracées par des comptes débités automatiquement après l'émission par l'ordonnateur local des rôles de l'année et qui doivent être à nouveau crédités une fois le recouvrement matériel effectué. Autrement dit, les Collectivités locales, sur la base des revenus de l'année précédente ou de la dernière gestion connue, empruntent à l'Etat 25% des produits de la fiscalité directe au début de chacun des deux trimestres de l'année financière remboursables au fur et à mesure que les débiteurs se libèrent de leurs obligations envers elles. En pratique, la quasi-totalité des avances se consolident en prêts et leur paiement s'effectue sur une durée de trois à quatre ans du fait des difficultés de recouvrement auxquelles sont confrontées les autorités locales et ce ajouté à la modicité des ressources qui leur sont allouées. Il faut préciser que les Communes et les Départements en France sont confrontées aux mêmes difficultés relativement au règlement de ces avances sur impositions locales, mais à un degré beaucoup moins important étant donné que les sommes non recouvrées ne correspondent pas toujours à des admissions en non valeur, mais il peut s'agir de dégrèvements qui sont donc la volonté des autorités publiques. De surcroît, l'Etat endosse à chaque fois la différence entre le produit voté et le produit recouvré^14(*).

En résumé, les CST présentent effectivement une spécificité qui leur permette d'acquérir un régime juridique propre et différent de celui du budget général.

Les préoccupations se situeraient dès lors à un autre niveau. Il s'agit en effet de savoir si cette spécificité des CST recouvre une importance qui justifie que le droit les encadre différemment des autres types de comptes ; en d'autres termes, les CST disposent-ils d'une particularité qui exige un régime juridique plus adéquat que celui auquel le budget général est assujetti ?

Formulée de la sorte, la problématique requiert une réponse qui ne tient qu'à la maîtrise du degré de spécificité des CST. Autrement dit « jusqu'à quelles proportions ces comptes sont-ils spéciaux ? ». Ceci nous permettra de mesurer la particularité des CST et la différence réelle entre les opérations qui en dépendent et celles relevant du budget général. Et dans ce sillage, il nous semble de prime abord que le régime juridique n'a fait que concrétiser une différence de taille qui existait déjà et était manifeste à maints égards, même s'il existe quelques restrictions à une telle assertion.

Par ailleurs, se pose la question des conséquences que les CST peuvent avoir sur l'exécution de la loi de finances voire sur les finances publiques en général, du fait de ce régime juridique spécifique^15(*). N'oublions pas que la première étape de cette étude a pour finalité de savoir si cette particularité est suffisamment ancrée au point de réclamer du droit un encadrement différent de celui du budget général.

Si la réponse est affirmative, dans cette seconde étape il sera question d'apprécier l'apport de ce régime dérogatoire pour éventuellement - en comparaison avec le régime des opérations budgétaires - savoir quel est le régime le plus bénéfique pour les finances publiques. On notera ici un apport qui présente des aspects positifs que l'on doit en réalité à la spécificité du régime juridique.

D'autre part, il ne faut pas perdre de vue l'effet négatif de cet apport qui multiplie les critiques adressées aux CST.

Les CST intègrent cette partie du droit sénégalais où le mimétisme juridique l'a emporté sur l'instauration d'un régime original adapté aux réalités nationales. En toute logique, l'importation du régime juridique français des CST a par incidence transposé les mêmes difficultés pour ensuite inciter à recourir à des solutions semblables^16(*). Ce qui oriente nécessairement notre démarche vers une analyse qui tantôt fera appel au droit français pour trouver les véritables causes de ces difficultés, tantôt se focalisera sur le droit sénégalais pour en mesurer les conséquences. Bien entendu nous ne manquerons pas de mettre en exergue l'innovation du Sénégal avec l'institution d'une septième catégorie de CST constituée par les comptes de garanties et d'avals.

La meilleure manière de jauger l'opportunité d'une technique ou d'un procédé est de confronter les avantages et les inconvénients. C'est dans cette perspective que s'inscrit l'intérêt de la problématique. En effet, au-delà de leur particularité et de leur impact sur l'exécution de la loi de finances, c'est la question de l'existence des CST qui est en jeu. En clair, cette confrontation pencherait-elle en faveur des inconvénients - auquel cas l'efficacité du procédé du compte spécial serait remise en cause - ou se solderait-elle par une prééminence des avantages ; ce qui nous pousserait à opter pour le maintien de ces comptes, même s'il faut continuer le processus de rationalisation. La réponse qui émergera au sortir de notre analyse contribuera à éclairer davantage sur le contenu de la notion et s'avérera sans doute déterminante pour la solution à adopter quant à l'avenir des CST.

Dans tous les cas, les CST présentent des défaillances, et il sera nécessaire de transcender les fondements théoriques sur lesquels ils reposent pour savoir si cela est imputable aux textes qui les régissent ou à l'usage qu'en font les ministères. Le fait est que si, nonobstant toutes les critiques dont ils font l'objet de part et d'autre, ils subsistent encore, c'est parce que la question de leur existence n'est pas seulement tributaire du bon vouloir des autorités publiques. Leur maintien dans la sphère des finances publiques est surtout sous-tendu par des considérations de nécessité^17(*). L'Etat ne peut pas ne pas tenir ces opérations temporaires hors budget. Au demeurant, l'écrasante majorité des critiques des CST admettent leur utilité ; ce qui signifie que le procédé lui-même ne pose pas problème^18(*), par conséquent, la liste des causes potentielles de ces défectuosités se réduit à l'encadrement juridique et l'aspect pratique. Ce qui signifie donc que même si les CST au Sénégal et en France sont soumis à un régime juridique semblable, toujours est-il qu'ils peuvent présenter les mêmes problèmes avec des causes différentes.

Deux orientations majeures se dessinent au terme de ce préliminaire. D'abord, nous nous appesantirons sur la particularité des CST (première partie), avant d'envisager ensuite leur impact sur les finances publiques à travers les enjeux que suscite leur institution (deuxième partie).

Première partie : La particularité des CST

Pour donner une définition satisfaisante des CST, l'on a souvent recours à la spécificité des opérations retracées au regard du budget général.

Mais en quoi ces opérations se distinguent-elles des autres ? La réponse à cette interrogation renvoie a priori à leur nature :

- soit elles ne sont pas définitives et ne peuvent donc être comptabilisées comme de réelles dépenses ou recettes ;

- soit les recettes et dépenses sont dans une situation de lien évident qui rend l'affectation des premières aux dernières inévitable.

Dans tous les cas, cette différenciation d'avec les opérations du budget général entraîne certaines conséquences à la fois sur les règles de fonctionnement (Chapitre I^er) et sur le mode gestion des CST (Chapitre II).

Chapitre premier : La particularité des règles de

fonctionnement

Les CST reposent sur un ensemble de règles qui en constituent à la fois le domaine de définition et le cadre juridique. Ces règles renseignent sur la particularité de ces derniers puisqu'elles les déterminent dans leur généralité et dans leur singularité.

Il y a donc des règles communes à tous les CST (section première) et qui les distinguent des autres comptes et des règles spécifiques à chaque catégorie (section II) prise singulièrement et qui renforcent la particularité des CST eu égard au budget général tout en les différenciant les uns des autres.

Section première : Les règles communes aux CST

Abstraction faite de l'interdiction d'y imputer des dépenses de personnel, tout compte du Trésor qualifié de spécial l'est au moins pour deux raisons : d'abord il est censé retracer des opérations à caractère exceptionnel (§1) ; ensuite il fonctionne sur la base d'une corrélation entre recettes et dépenses (§2).

§ 1. La description d'opérations à caractère exceptionnel

Le cachet exceptionnel de ces opérations peut revêtir deux formes : il peut être dû à une différence de nature qui existe entre ces dernières et les opérations relevant du budget général et qui est matérialisée par leur caractère temporaire (A). Les CST peuvent toutefois retracer des opérations à caractère définitif (B) et dans ce cas la particularité est à rechercher dans les moyens de financement ou leur caractère secondaire compte tenu de la mission principale assignée au service qui les effectue.

A - Les opérations à caractère temporaire

La première préoccupation qui a présidé à la mise en place de CST est la nécessité pour l'Etat de prendre en compte des opérations qui, contrairement à celles présentes dans le budget général, ont cette singularité d'être décrites « au-dessous de la ligne »^19(*), c'est-à-dire d'être temporaires. La première approche de la notion de CST proposée par la plupart des auteurs est basée sur cet aspect. Il en est ainsi du doyen DUVERGER qui atteste : « Certaines dépenses publiques ont un caractère purement apparent : il ne s'agit pas de véritables dépenses, mais de sorties provisoires de fonds destinés à rentrer d'eux-mêmes dans les caisses de l'Etat. (...). A l'inverse, certaines recettes sont également apparentes et provisoires »^20(*). A quelques exceptions près^21(*), tous les CST retracent ce genre d'opérations. En dehors des avances aux Collectivités locales^22(*), on peut citer à titre d'illustration les avances sur salaire consenties par l'Etat aux fonctionnaires à l'occasion des fêtes de Tabaski et dont le remboursement s'effectue par défalcation mensuelle à la source sur une durée de dix mois pour suivre encore le même circuit un mois plus tard. Ce dernier exemple montre que la même somme débloquée au départ par le Trésor retourne dans ses caisses ; ce qui signifie que cette opération ne peut être enregistrée comme une dépense. L'échéance pour le remboursement total va coïncider avec l'approche du même événement et ce montant va servir à nouveau d'avance ; ce qui ne laisse pas à l'Etat la latitude de compter sur ces fonds pour une autre destination. Ainsi, comme le fait remarquer monsieur Maurice DUVERGER, « Ces comptes spéciaux sont, par définition destinés à se clore d'eux-mêmes, lorsque rentrent les fonds provisoirement sortis ou sortent les fonds provisoirement rentrés »^23(*).

Il faut cependant préciser que le caractère provisoire n'est pas toujours aussi avéré qu'on le pense. Comme le défendent les professeurs GAUDEMET et MOLINIER : « Le caractère temporaire d'une sortie de fonds est parfois douteux ; on prétend qu'il ne s'agit que d'une avance qui sera suivie d'un remboursement, mais si le remboursement ne vient pas, l'avance devient une véritable dépense. »^24(*). Dans ce cas de figure, comme pour les admissions en non valeur, les opérations dans les prévisions n'étaient pas supposées avoir une incidence sur le budget. Mais si nous nous intéressons de près au compte d'émission des monnaies métalliques, l'Etat achète les pièces fabriquées au coût de production et les revend à l'institution d'émission au prix de leur valeur nominale. La différence peut donc créer pour l'Etat des revenus (ce qui est souvent le cas d'ailleurs) qui sont de véritables recettes et qui en principe auraient dû figurer dans le budget. La même remarque reste valable pour les prêts consentis par l'Etat aux particuliers étant donné qu'ils sont grevés d'intérêts.

En somme, à opérations spéciales, comptabilisation spéciale, et les opérations des CST le sont pour le simple fait de ne pas constituer de réelles recettes ou dépenses à l'image du budget, ce qui constitue une raison suffisante pour ne pas les fondre dans ce dernier. Toutefois, l'aptitude de ces comptes à être spéciaux n'est pas réductible à ce premier caractère ; elle peut aussi se manifester pour les opérations définitives.

B - Les opérations à caractère définitif

Les CST n'ont pas pour seule vocation de retracer des opérations à caractère provisoire. Ils peuvent en effet décrire des mouvements de fonds de nature identique aux opérations budgétaires. Dès lors, où se situerait leur spécificité ? Qu'est-ce qui s'opposerait à leur soumission à un régime de droit commun ? On peut faire appel à deux cas de figure pour défendre la particularité de ces comptes dans pareils cas.

Dans le premier cas, elle trouve son soubassement dans le financement au moyen de ressources particulières. Il s'agit des comptes d'affectations spéciales. Cette catégorie de CST se rapproche des budgets annexes par le procédé mais au moment où les activités de ces derniers sont financées par l'exploitation industrielle et commerciale du service, les comptes d'affectations spéciales disposent comme ressources de diverses contributions, taxes ou redevances^25(*). Pour ne pas revenir sur les exemples du fonds national de la retraite et de la caisse d'encouragement à la pêche et à ses industries annexes, nous allons recourir au droit français. Le compte de gestion des participations financières de l'Etat - prévu à l'article 21 de la loi 2001-692 portant LOLF - qui décrit les opérations de nature patrimoniale est alimenté par les produits des cessions de titres parts et droits de sociétés détenus directement ou indirectement, des reversements, les produits de réduction de capital ou de liquidation des remboursements d'avances d'actionnaires et les dotations en capital^26(*).

Dans le second cas de figure, les fondements de cette particularité sont à rechercher dans la gestion d'activités industrielles et commerciales tout comme les budgets annexes, à la seule différence que la gestion est ici accessoire. C'est ce que rend M. Mamadou DIOP en ces termes : « la formule du compte spécial a été utilisée pour déroger aux règles trop strictes de la comptabilité publique, pour l'enregistrement d'opérations à caractère industriel et commercial effectuées accessoirement par des services publics non dotés de la personnalité morale. »^27(*). Ces opérations sont comptabilisées dans les comptes de commerce. Nous avons en France en guise d'exemple le compte Régie industrielle des établissements pénitentiaires. La fonction principale ou première de ces établissements est d'enfermer ou de priver de liberté les prévenus et condamnés. Parallèlement à cette vocation, il peut arriver que les détenus accomplissent des travaux (menuiserie, artisanat etc.) dans une perspective de commercialisation. Les opérations afférentes à cette activité seront retracées par ce compte. Contrairement à ce qui se passe avec le budget, l'Etat ne peut pas baser ses prévisions sur ces opérations pour la simple et bonne raison que les services qui tiennent ces comptes ne sont pas censés générer des recettes ou supporter des charges. On ne peut pas s'en prendre au responsable d'un pénitencier parce qu'il n'a pas satisfait à l'obligation de tenir une comptabilité alors que pour le budget, les comptables publics sont considérés responsables des sommes à recouvrer puisque sur la base des prévisions budgétaires, l'Etat les considère comme des montants disponibles.

A côté des opérations temporaires, certaines opérations définitives occupent une place de choix dans les CST. La spécificité de ces derniers y est perceptible non plus du fait de la nature de ces opérations, mais par la provenance des ressources, exceptionnelles au regard de la mission principale des services qui les gèrent ou particulières parce que connues d'avance.

En somme, la différence entre comptes budgétaires et CST ne passe pas inaperçue en tout cas si l'on s'en tient aux opérations qu'ils retracent. Et cette différence peut être inhérente aux opérations elles-mêmes (nature) ou conforme ou non au principe de la non-affectation qui se traduit par une corrélation entre recettes et dépenses et qui mérite qu'on s'y intéresse davantage.

§ 2. La corrélation entre recettes et dépenses

Une autre spécificité des CST consiste à établir un lien direct entre recettes et dépenses soit par le procédé de l'affectation (A), soit par l'auto-approvisionnement du compte, c'est-à-dire par système revolving (B).

A - L'affectation de certaines recettes à certaines dépenses

En méconnaissance du principe de l'universalité budgétaire qui voudrait que l'ensemble des recettes de l'Etat finance la totalité de ses dépenses, les CST, pour les dépenses qu'ils effectuent, ont cette caractéristique de disposer de ressources dont les origines sont connues et qui leur sont exclusivement réservées. Comme le soulignent le professeur BOUVIER et alii, « La procédure des CST est dérogatoire au droit commun, notamment parce que l'affectation et le report de crédits y sont la règle. »^28(*).

Dans presque tous les textes constitutifs ou d'application d'un compte dit spécial, il est énuméré la liste des ressources destinées à servir exclusivement et uniquement au règlement des dépenses prévues par le même compte. Ainsi, le décret 79-1151 du 17 décembre 1979 fixant les règles d'organisation et de fonctionnement du compte d'affectation spéciale dénommé fonds d'aide au sport et à l'éducation populaire^29(*) énumère en son article 9 l'ensemble des recettes comptabilisées par le compte et qui sont destinées à financer uniquement les dépenses prévues à l'article 14. Ce choix des autorités publiques trouve ses motivations dans des considérations de nécessité. En effet, la particularité des CST apparaît en évidence étant donné que l'Etat ne peut pas inscrire dans le budget - qui est un document de prévision de l'ensemble des ressources dont l'Etat peut disposer pour financer n'importe quelle dépense figurant dans la masse des charges - une recette sur laquelle il ne peut plus compter parce que déjà imputée. De même tenter de prendre en compte une dépense dont le règlement est prévu à plus ou moins brève échéance par une recette extrabudgétaire aurait à juste titre des apparences frauduleuses pour le parlementaire examinant la loi de finances. Ce contrôle exige donc, pour ne pas fausser le document budgétaire, que ces recettes tout comme les dépenses qu'elles couvrent soient retracées dans des comptes ad hoc. D'un autre côté, cette affectation présente l'avantage d'exposer moins que pour le budget, les dépenses des CST à des problèmes de disponibilité.

En définitive, M. Mamadou DIOP résume bien nos propos lorsqu'il affirme : « Le procédé du compte spécial a pu servir à dégager de la masse du budget les résultats d'une activité publique particulière pour laquelle l'Etat établit des ressources spéciales ou affectées à un objet particulier. »^30(*).

Donc vu sous l'angle des recettes, cette corrélation vise à extraire du pouvoir d'affectation discrétionnaire de l'Etat des ressources utilisées de droit pour les seules dépenses d'une activité donnée. Il serait cependant intéressant de l'analyser du point de vue des dépenses.

B - L'approvisionnement des comptes par système revolving

Le système revolving est un terme emprunté à la terminologie bancaire où il qualifie un crédit qui se présente comme une réserve d'argent permanente qui se renouvelle partiellement au fil des remboursements de son souscripteur. Le montant dont dispose ce dernier est déterminé en fonction de ses besoins et de sa capacité de remboursement.

Dans le jargon des agents de la Direction Générale de la Comptabilité publique et du Trésor, il recouvre la même réalité, à la seule différence qu'aux mots prêt et remboursement se substituent respectivement dépenses et recettes. Ainsi, ce sont les dépenses qui se chargent de générer les recettes. Les comptes d'avances et les comptes de prêts fonctionnent dans leur ensemble sur la base de ce système. En dehors des avances consenties aux Collectivités locales et aux particuliers, nous avons le compte de prêts DMC auquel les fonctionnaires ont souvent recours pour concrétiser leur projet de construction de logement. Le prêt accordé par la DMC est fonction de la capacité du fonctionnaire à rembourser^31(*) et de la hauteur du montant demandé. Ce sont les remboursements mensuels qui vont venir alimenter à nouveau le compte et permettre de nouveaux prêts^32(*). Le fonds national de retraite obéit au même principe mais avec une certaine originalité. Contrairement aux autres comptes où les décaissements précédent les encaissements, dans le cadre du FNR, les fonctionnaires actifs cotisent en réalité pour les retraités. Mais dans le fondement, c'est pour eux-mêmes qu'ils épargnent puisque cette somme va leur revenir par tranche à la fin de leur carrière. L'importance de la somme qu'ils vont percevoir n'est plus fonction des revenus qu'ils sont susceptibles d'avoir, mais de revenus qu'ils ont déjà. Donc le mot clef qui résume cette situation est la solvabilité ou la capacité de la dépense à générer une recette au moins équivalente.

Dans ce second aspect de la corrélation, nous pouvons affirmer qu'une dépense n'est effectuée qu'à la condition sine qua non qu'elle retournera sous forme de recette dans les caisses des CST. Donc autant il est possible d'utiliser des recettes pour effectuer des dépenses, autant il est possible d'effectuer une dépense pour générer des ressources.

En résumé, les CST dans leur généralité manifestent des caractéristiques qui leur sont propres ; ce qui nous pousse à admettre une dose de particularité non négligeable aussi bien du point de vue matériel, (les opérations retracées), que du point vue formel, (la possibilité de présenter leur contenu sur la base d'une affectation des recettes aux dépenses).

En marge de cette spécificité du régime juridique du procédé du CST, il existe des règles qui permettent de les distinguer les un des autres et qui aboutit à leur catégorisation.

Section II : Les règles spécifiques à chaque CST

Chaque type de compte spécial comporte, en sus des opérations exceptionnelles et de la corrélation entre recettes et dépenses, des caractéristiques qui contribuent à le différencier davantage du budget général, qu'il soit doté de crédits de dépenses (§1) ou d'autorisation de découvert (§2)^33(*).

§ 1. Les CST dotés de crédits de dépenses

Ils relèvent de quatre catégories : il s'agit des comptes d'affectation spéciale (A), des comptes d'avances (B), des comptes de prêts (C) et des comptes de garanties et d'avals (D).

A - Les comptes d'affection spéciale

Suivant les dispositions de l'article 26 de la loi 2001-09 portant LOLF, « Les comptes d'affectation spéciale retracent des opérations qui, par suite d'une disposition de loi de finances prise sur l'initiative du Gouvernement, sont financées au moyen de ressources particulières ». La nomenclature du budget sénégalais en répertorie quatre que sont le FNR, la CEPIA, le fonds de lutte contre l'incendie et le compte dénommé frais de contrôle des sociétés à participation publique.

C'est une catégorie qui se singularise pour deux raisons : parce que décrivant d'une part des opérations de nature identique à celles du budget général, c'est-à-dire définitives et d'autre part parce que procédant par affectation entre recettes et dépenses. Cette affectation doit être sous-tendue par l'existence d'un lien direct comme le précisent les dispositions de l'article 21 de la loi organique 2001-692. Cette mesure est une innovation de la nouvelle LOLF française. On a pu remarquer par le passé des rapprochements entre ressources et charges qui n'avaient rien en commun si ce n'est d'être enregistrées par le même compte. Nous avons l'exemple du pari mutuel urbain qui alimentait le fonds national de l'eau.

Si la notion de lien direct est assez précise pour que ces transferts soient considérés comme illégaux, elle l'est parfois moins pour des cas qui interpellent le juge constitutionnel ; ce qui pour des auteurs comme M. MUZELLEC n'en fait pas moins une consécration pertinente puisque « le législateur a entendu limiter les possibilités de dérogation à la règle de non-affectation des recettes au sein du budget de l'Etat sans pour autant faire obstacle aux exigences de bonne gestion des ressources. »^34(*).

Un autre élément caractéristique des comptes d'affectation spéciale est qu'ils doivent être exécutés en équilibre comme le précise le second alinéa de l'article 26 « Le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du même compte », exception faite de trois premiers mois suivant sa création et où le découvert ne peut être supérieur au quart des dépenses autorisées pour l'année. Il faut cependant préciser que malgré ces dispositions, ces comptes sont rarement exécutés en équilibre. S'il arrive que les recettes d'un compte d'affectation spéciale soient supérieures à ce qui était prévu, le ministre chargé des finances peut procéder à une majoration de crédits dans la limite de ce surplus.

Bref, les comptes d'affectation spéciale bien qu'étant une exception au principe qui voudrait que les CST comptabilisent des opérations temporaires^35(*) n'en regorgent pas moins une particularité. Cette singularité ne leur est pas spécifique, étant donné que même les catégories de comptes provisoires se distinguent les uns des autres : c'est dans ces dernières qu'il faut ranger les comptes d'avances.

B - Les comptes d'avances

Ils décrivent à la lumière de l'article 29 de la loi organique 2001-09 « les avances que le Ministre chargé des Finances est autorisé à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet. ». Peuvent en bénéficier sur une durée d'un an renouvelable une fois, les établissements publics, les Collectivités locales, divers organismes, les particuliers ainsi que les budgets et comptes.

Cette catégorie doit satisfaire à deux conditions hormis celle de la durée. Il s'agit de :

- L'ouverture d'un compte distinct pour chaque bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires ;

- La production d'intérêts dont le taux, fixé par la décision d'avance, ne peut être inférieur au taux d'escompte de la Banque centrale (ou aux obligations et bons du Trésor^36(*) dans la législation française).

Les avances doivent faire l'objet d'un remboursement total avant l'expiration du délai d'un an ou de deux ans en cas de renouvellement. A défaut, le débiteur, suivant ses possibilités, peut faire l'objet d'une décision de recouvrement immédiat ou de poursuites effectives dans un délai de trois mois (cas ou le non-paiement s'apparente plus à un refus qu'à une insolvabilité immédiate), s'il semble être de bonne foi, la somme avancée ou restant à payer fera l'objet d'une constatation de perte probable imputée aux résultats de l'année. Ce qui pour autant n'éteint pas la dette, le débiteur aussitôt qu'il aura le montant dû à sa disposition devra s'en acquitter. Etant donné que le compte a été clos, cette somme sera dès lors enregistrée dans les recettes du budget général.

Le débiteur peut cependant bénéficier d'une autorisation de consolidation qui transfert son compte dans la catégorie des prêts.

C - Les comptes de prêts

Ils sont prévus par l'article 30 de la LOLF sénégalaise qui les appréhende comme retraçant « les prêts d'une durée supérieure à deux ans consentis par l'Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet, soit à titre d'opérations nouvelles, soit à titre de consolidation ». Le compte de prêt peut donc être ouvert au profit d'un demandeur après avis favorable comme il peut résulter de la prorogation de l'échéance de remboursement d'une avance. C'est une catégorie qui fonctionne dans les mêmes termes que la précédente - mêmes conditions d'ouverture d'un compte distinct pour chaque bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, de production d'intérêt supérieur au taux d'escompte de la Banque centrale^37(*) - une seule différence étant perceptible relativement à leur durée. Tout comme pour les comptes d'avances, dans chaque compte particulier, sont enregistrés en recettes le montant annuel des remboursements (capital + intérêts) et en dépenses la somme prêtée. L'article 30 précise en outre que « Le montant de l'amortissement en capital des prêts de l'Etat est pris en recettes au compte de prêts intéressés. ». Par le passé, les intérêts issus de ce compte ont pu servir à créditer un autre CST dénommé « Caisse autonome d'amortissement »^38(*).

Cette catégorie polarise les prêts et consolidations des avances en prêts des bénéficiaires potentiels des comptes d'avances. Ces deux comptes, à eux seuls résument la fonction de banquier du Trésor. En dehors de leur durée, il n'existe pratiquement pas de différence entre les comptes de prêts et les comptes d'avances. C'est pourquoi la France a procédé en 2001 avec la LOLF à leur fusion sous l'appellation de comptes de concours financiers et le plus important reste sans nul doute le compte retraçant les avances consenties par l'Etat aux Collectivités territoriales.

Cette différence d'avec le Sénégal doit être cependant considérée comme mineure à côté de l'institution par ce dernier d'une catégorie - jusqu'ici inconnue de la législation française en matière de CST - prenant en compte les garanties et avals de l'Etat.

D - Les comptes de garanties et d'avals

C'est une innovation de l'UEMOA, du régime sénégalais ou même ouest africain des CST. Ils sont prévus et organisés par l'article 31 qui stipule : « Les comptes de garanties et d'avals retracent les engagements de l'Etat résultant des garanties financières accordées par lui à une personne physique ou morale. ». L'Etat se porte donc garant pour cautionner des prêts souscrits par une personne physique ou morale auprès des structures financières. Tout avis favorable (octroyé par décret après avis du Ministre chargé des Finances) à une demande de garantie donne droit à l'ouverture d'un compte particulier pour chaque opération.

Ce compte est alimenté par une dotation budgétaire correspondant à 10% du total des échéances annuelles dues aux organismes prêteurs par les bénéficiaires du compte sous la responsabilité de l'Etat. Toutefois, comme le souligne le docteur CHANH TAM, « Les garanties et avals ne constituent pas, à vrai dire, une charge immédiate pour l'Etat si tout se passe normalement. Cette charge serait effective si l'emprunteur était défaillant à l'échéance du prêt. »^39(*). Dans ce cas bien précis, le compte particulier enregistre en débit le montant de l'échéance. Il revient au bénéficiaire de solder le compte dans un délai strictement inférieur à deux ans, sous peine de faire l'objet d'une décision de recouvrement immédiat avec des poursuites à l'appui. Si le débiteur est de bonne foi, cela peut aboutir à la constatation d'une perte imputée aux résultats de l'année.

Dans le procédé, cette catégorie se rapproche des comptes de prêts précisément en cas de défaillance du bénéficiaire des garanties. La majeure partie des praticiens de la comptabilité publique prônent la suppression des comptes de garanties et d'avals puisque l'Etat lui-même n'est plus assez crédible pour que les banques et institutions financières acceptent de prêter sous sa responsabilité^40(*). Le législateur a franchi une étape dans ce sens puisque la loi de finances pour 2009 a procédé à la suspension de cette catégorie, reste à savoir si elle sera restaurée^41(*) ou pas. N'empêche ce compte est très avantageux pour les personnes désireuses d'investir et ne disposant pas de nantissement pour l'emprunt des fonds nécessaires.

Pour ce premier lot regroupant les comptes disposant de crédits votés en loi de finances avec un caractère limitatif, il faut admettre que même s'il existe des similitudes entre certains CST, ils ont tous sans exception une spécificité qui les distingue davantage du budget malgré le fait que ce sont les seuls qui se conforment à la règle de la présentation en brut. Cette spécificité est d'autant plus accrue avec les catégories qui dérogent à ce démembrement du principe d'universalité.

§ 2. Les CST dotés d'autorisation de découvert^42(*)

Ce sont des comptes dont les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif. Pour remédier à cela, il leur est annuellement fixé un découvert à caractère limitatif. Il s'agit notamment des comptes de commerce (A), des comptes d'opérations monétaires (B) et des comptes de règlement avec les Gouvernements et autres organismes étrangers (C).

A - Les comptes de commerce

L'article 27 de la LOLF sénégalaise de 2001 les décrit comme des comptes retraçant « des opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services publics de l'Etat ». Ces opérations sont donc réalisées par des services dont ce n'est pas la vocation première. Il en est ainsi en France du CST « Opérations commerciales des Domaines » avec les ventes immobilières et les retombées de la gestion des immeubles domaniaux qui ne constituent pas sa mission principale mais qui en sont tout de même connexes. Nous avons au Sénégal le compte « Opérations des établissements financiers à caractère industriel et commercial », mais surtout celui intitulé opérations à caractère industriel et commercial effectuées par l'armée qui est régi par l'arrêté interministériel n° 5268 MEF/DGT/TG du 26 mai 1982^43(*).

Du fait de leur caractère incertain et imprévisible, leurs prévisions en recettes et en dépenses sont juste indicatives dans un souci d'assouplir leur gestion. Il existe cependant quelques restrictions relatives aux opérations comptabilisées ; celles-ci ne peuvent en effet comporter des investissements financiers, avances, prêts ou encore emprunts sauf dérogation expresse d'une loi de finances (article 27). Cette catégorie se singularise par l'assujettissement des résultats annuels établis pour chaque compte au Plan comptable général ; comme le souligne M. PROVENSAL, « Les comptes de commerce s'écartent par ailleurs, du principe de la spécialisation des dépenses par nature. »^44(*).

Les opérations des comptes de commerce comportent donc cette particularité, en plus d'être retracées par un CST, de reposer sur des aléas, parce que « dépendant dans une large mesure des circonstances »^45(*) et d'occuper une place accessoire au regard de la mission dévolue au service qui les effectue (ce qui d'ailleurs les distingue des budgets annexes). Cette catégorie n'est pas cependant la seule dotée d'autorisation de découvert. A côté d'elle, il y a les comptes de règlement avec les Gouvernements et autres organismes étrangers.

B - Les comptes de règlement avec les Gouvernements et autres organismes étrangers

L'article 28 alinéa 1 de la LOLF sénégalaise de 2001 dispose : « Les comptes de règlement avec les Gouvernements et autres organismes étrangers retracent des opérations faites en application d'accords internationaux approuvés par la loi ». C'est une catégorie qui bénéficie de la même souplesse que la précédente car ne présentant aucune prévision même évaluative en loi de finances. Le Conseil constitutionnel français a d'ailleurs tranché en faveur de ce régime avec sa décision n° 75-60 DC du 30 décembre 1975 en admettant que les accords dont il était question « ne peuvent être prévus de manière précise au moment du vote, mais font l'objet de comptes rendus complets permettant de fixer la demande de découvert pour l'année suivante, mettant ainsi le Parlement en mesure d'exercer le contrôle qui lui appartient (...) »^46(*).

Ce compte a pu servir de consolidation des dettes commerciales de certains pays étrangers vis-à-vis de la France avant de disparaître avec l'avènement de la loi organique 2001-692. Au Sénégal, jusqu'en 2007 on a pu répertorier l'accord sénégalo-mauritanien entre services du Trésor et l'accord avec le Trésor français, mais il est actuellement en veilleuse et est destiné à subir le même sort qu'en France^47(*).

Les comptes de règlement avec les Gouvernements et autres organismes étrangers comportent une particularité au sein des CST en ce qu'ils font prévaloir des considérations de discrétion sur une bonne gestion comme le rappellent certains auteurs « Il y a là une zone de pénombre justifiée en principe par les nécessités de l'action diplomatique ou militaire, qui rend difficile le contrôle parlementaire »^48(*). Ils se rapprochent cependant du point de vue de leur régime des comptes d'opérations monétaires.

C - Les comptes d'opérations monétaires^49(*)

Comme leur nom l'indique, ce sont des comptes qui « enregistrent des recettes et dépenses de caractère monétaire » (article 29 alinéa 2 de la loi 2001-09). Actuellement, il n'y a que le compte pertes et profits de change qui est inscrit dans cette catégorie de CST. On le retrouve aussi en France et il comptabilise essentiellement les recettes et dépenses issues de la prise en charge par le Trésor des pertes et bénéfices de change réalisés par le fonds de stabilisation des changes ou constatés dans les écritures du Trésor.

A côté, il y a le compte retraçant les opérations avec le FMI et le compte d'émission de monnaies métalliques qui procède à l'achat des pièces fabriquées au coût de leur production pour les revendre à l'institution d'émission au prix de leur valeur nominale. C'est donc une opération qui est susceptible de générer des bénéfices pour l'Etat.

Il faut enfin souligner que les comptes d'opérations monétaires, dans leur création, laissent à l'Etat une marge de manoeuvre restreinte^50(*) à cause du caractère précis de leur objet ; ce qui constitue d'ailleurs leur seule spécificité en dehors de leur statut de compte spécial.

A la différence des comptes dotés de crédits de dépenses, ces trois catégories de CST doivent leur singularité plus à leur objet qu'à leur procédé. Les incidences restent toutefois les mêmes ; on ne saurait ne pas les différencier du budget général au risque de se retrouver avec un document aux opérations et règles hétéroclites. Si on s'en limite donc aux règles de fonctionnement, les CST regorgent effectivement une particularité très ancrée aussi bien dans leur globalité que par catégorie de comptes. Pour une vision panoramique de cette particularité, nous ne pouvons cependant nous contenter de l'analyse des ces seules règles, il nous faudra en outre nous intéresser au mode de gestion des CST.

Chapitre II : La particularité du mode de gestion

Cette seconde particularité n'est qu'une conséquence de la première. En effet, étant donné qu'il existe une différence de taille entre les opérations retracées par les CST et celles du budget général, il est tout à fait admissible que les deux types de comptes soient gérés de manière différente. Cependant, nonobstant cette différence, il ne faudrait pas perdre de vue que les CST retracent des deniers publics et qu'à ce titre, en vertu de l'article 15^51(*) de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen, ils sont soumis à un contrôle à la fois administratif et politique qui les rapproche du budget général.

C'est donc une particularité que nous qualifierons de prime abord d'incontestable (section première) ; épithète qui n'est cependant pas synonyme d'absolu puisque dans une certaine mesure, cette particularité demeure relative (section II).

Section première : Une particularité sous-tendue par une modalité de description dérogatoire

Tout comme pour les règles de fonctionnement, la particularité du mode de gestion ne peut être appréciée qu'à la lumière du budget qui constitue la norme ou le cadre de référence en matière de prévision des opérations financières de l'Etat. Dans cette perspective, on peut dire que les CST font l'objet d'une gestion aux antipodes des règles budgétaires (§1) et en dehors du document budgétaire (§2).

§ 1. Une gestion en dehors des règles budgétaires

Les CST ont cette particularité d'être affranchis de certains principes budgétaires^52(*) dont principalement l'universalité et l'annualité. Respectivement le non-respect de la première se manifeste par la contraction entre recettes et dépenses (A) et la méconnaissance de la seconde par les reports de crédits (B).

A - La contraction entre recettes et dépenses^53(*)

Il faut d'emblée préciser que ce ne sont pas tous les CST qui dérogent à ce principe classique du droit budgétaire^54(*). Ainsi, les comptes de commerce, les comptes de règlement avec les Gouvernements et autres organismes étrangers et les comptes d'opérations monétaires sont autorisés à présenter leurs recettes et dépenses en net. Pour ces trois catégories de comptes, il n'est mentionné qu'une autorisation de découvert^55(*), correspondant donc au résultat d'une compensation entre les dépenses et les recettes. Ce qui s'inscrit en faux avec la règle du produit brut qui est une composante du principe de l'universalité - l'autre étant la non-affectation - et qui voudrait qu'il ne soit procédé à aucune contraction entre certaines ressources et certaines charges. Ces catégories ont ainsi la latitude de contracter les dépenses et les recettes de telle sorte que celles-ci ne figurent pas en détail dans la loi de finances. Mieux, l'évaluation des recettes et dépenses reste facultative. C'est dans ce sens qu'il faut comprendre les propos du professeur DI MALTA lorsqu'il affirme : « Pour chacune des trois catégories de comptes, la seule donnée chiffrée inscrite au tableau d'équilibre général de la loi de finances est constituée par le solde net des opérations de l'ensemble des comptes de la catégorie. Ce solde s'inscrit dans la colonne « Plafond des charges à caractère temporaire ». Dans l'hypothèse où une compensation des recettes et des charges aboutit à un excédent net des recettes, celui-ci figure néanmoins dans ladite colonne, mais précédé du signe moins ( - ) »^56(*).

Derrière la description d'opérations à caractère exceptionnel, la compensation entre recettes et dépenses occupe une place de choix dans les raisons qui ont poussé le législateur à opter pour la présentation de ces comptes hors budget. C'est ainsi que M. PAYSANT fait référence à la nécessité d'une tenue extrabudgétaire de ces opérations étayée par le non-respect du principe d'universalité^57(*).

Si toutefois cet aménagement à la règle du produit brut ne vaut que pour une partie des CST, il en existe un autre qui s'érige en principe dans la gestion de tous les comptes dits spéciaux : il s'agit des reports de crédits.

B - Les reports de crédits

Si en termes de durée, ce qui caractérise le budget général c'est d'être exécuté sur une année, les CST dans le principe font l'objet d'une gestion pluriannuelle. L'alinéa 2 de l'article 25 de la LOLF sénégalaise de 2001 stipule dans ce sens : « Sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté d'année en année. ». Cette disposition déroge à l'alinéa premier du même article qui précise : « Sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 26 à 31, les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général » et sur la base duquel la loi de finances contient chaque année un tableau de toutes les opérations imputables à un compte spécial. Il y a donc une « automaticité des reports » pour reprendre les mots du professeur ORSONI.

Les reports de crédits constituent un obstacle majeur à l'exercice du contrôle parlementaire sur les recettes et les dépenses des CST^58(*), a priori l'autorisation annuelle préalable fait défaut et a posteriori les vérifications sur une gestion pluriannuelle restent difficiles.

Au-delà des dérogations aux principes du droit budgétaire admises par le législateur, il faut comprendre une volonté d'instaurer un régime souple pour les CST vu la spécificité des opérations qu'ils retracent. Toutefois, autant ces derniers s'affirment dans leur particularité, autant le Parlement y est lésé relativement à son pouvoir de contrôle. Toujours dans le sens de cette spécificité, en sus d'une autorisation de ne pas se conformer à certaines règles budgétaires, les CST vont acquérir une autonomie formelle eu égard au document budgétaire.

§ 2. Une gestion en dehors du document budgétaire

Tout comme les budgets annexes, les comptes spéciaux, dans leur gestion sont départis du document du budget général (A). Cependant, cette autonomie, du fait des deniers publics qui sont retracés par ces comptes, ne saurait être aussi poussée que pour les budgets autonomes (B).

A - Une gestion particulière au regard du budget général

Le budget général polarise plusieurs comptes numérotés suivant les règles de la comptabilité publique auxquels il convient de soustraire la série 96 au Sénégal et 902 en France à côté des budgets annexes. On a déjà mentionné le non-respect des principes budgétaires mais le premier principe auquel les comptes spéciaux dérogent est le principe d'unité budgétaire. C'est ainsi qu'on a eu recours à la notion de loi de finances pour annexer ces comptes au budget général, d'où les propos du professeur ORSONI : un « procédé particulier de débudgétisation visant à :

- mieux satisfaire à la recherche de l'équilibre budgétaire et à l'objectif de maîtrise de la dépense ;

- soustraire au contrôle parlementaire un certain nombre d'opérations. »^59(*).

La première particularité est donc afférente au contrôle parlementaire qui même s'il a été instauré avec l'introduction des CST dans le corpus de la loi de finances avec l'ordonnance française du 02 janvier 1959, n'en demeure pas moins assoupli. Et ceci ajouté aux aménagements prévus pour certaines règles budgétaires (voir supra) offre aux CST une souplesse de gestion dont le budget général ne dispose pas.

La gestion des CST, eu égard à celle du budget général présente quelques particularités incontestables. La même remarque peut être faite au sortir d'une comparaison avec les budgets autonomes.

B - Une gestion particulière au regard des budgets autonomes

Les comptes des organismes dotés de la personnalité morale et assurant une mission de service public sont incorporés dans leur propre budget et ne figurent pas dans la loi de finances. Ces budgets sont qualifiés d'autonomes. En effet auparavant, tout comme les services spéciaux du Trésor, les CST ne disposaient pas d'une autonomie, mais d'une indépendance totale vis-à-vis du document budgétaire à l'instar des budgets autonomes. Or à la différence des CST, ces derniers décrivent les opérations des organismes publics (entreprises publiques y compris) ou privés, dotés de la personnalité morale et assurant une mission de service public et dont les comptes ne sont pas intégrés dans la loi de finances car ils disposent de leurs budgets propres. Donc accorder aux CST une description de leurs opérations hors loi de finances serait non plus une atténuation ou un aménagement au principe d'unité mais une dérogation pure et simple qui n'avantage pas une rationalisation tant recherchée du régime juridique des CST. En effet, l'intégration de ces derniers en annexe à la loi de finances les maintient dans le champ de contrôle des parlementaires ; ce qui contribue à concilier leur particularité avec les exigences de transparence dans les finances publiques. Le professeur LALUMIERE écrit dans ce sens en faisant allusion à la réforme entreprise entre 1948 et 1959 : « Celle-ci a d'abord consisté dans une « budgétisation » des comptes spéciaux qui ont été inclus dans le document budgétaire tout en conservant leur individualité »^60(*).

S'agissant de la gestion proprement dite, si nous prenons l'exemple des entreprises publiques, elles sont soumises à une gestion financière conforme aux techniques du droit privé^61(*) - bien que leur statut les assujettisse à certaines règles de droit public - à cause de l'industrie et du commerce au coeur de leurs activités. Les comptes de commerce qui sont la catégorie qui se rapproche le plus de ces entreprises publiques ne bénéficient pas d'une gestion aussi souple^62(*). Même si les CST disposent d'un régime dérogatoire, cela ne signifie pas pour autant qu'ils sont exemptés des règles applicables aux finances publiques.

S'il est donc possible de parler d'indépendance pour ces budgets, l'autonomie est le concept congru s'agissant des comptes spéciaux.

En somme, c'est le degré d'autonomie des CST qui est mis à l'épreuve et nous pouvons de prime abord affirmer que c'est une autonomie poussée au regard du budget général. Cette autonomie ne saurait cependant signifier souveraineté par rapport à la loi de finances à l'image des budgets autonomes qui n'ont aucun compte à rendre aux parlementaires. Mais dans les deux sens, la spécificité des CST est manifeste étant donné que les règles qui les régissent ne sont ni très strictes ni trop souples.

Cette autonomie se résumant par l'introduction des CST dans la loi de finances emporte toutefois certaines conséquences qui relativisent davantage cette particularité des CST.

Section II : Une particularité relative

C'est la LOLF elle-même qui prévoit des atténuations relativement à la nécessaire particularité du régime juridique des CST. En effet l'article 25 alinéa premier dispose : « Sous réserve des règles particulières énoncées aux articles 26 à 31, les opérations des comptes spéciaux du Trésor sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget général ». De cette disposition, nous pouvons déduire que la gestion des CST est soumise à la procédure budgétaire (§1) et au contrôle parlementaire (§2).

§ 1. Une gestion soumise à la procédure budgétaire

Conformément à l'esprit de l'article 25 précité, l'exécution des CST suit une procédure identique à celle du budget général (A) et s'effectue en adéquation avec l'exposé du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables (B).

A - Une procédure d'exécution identique à celle du budget général

L'exécution du budget comporte quatre étapes correspondant à deux phases pour ce qui est des dépenses - l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement relevant de l'ordonnateur et le paiement à la charge du comptable - et trois s'agissant des recettes (ordonnateur établit les recettes et émet un titre de recettes et comptable se charge de recouvrer). C'est le même procédé pour les CST.

Concernant d'abord les dépenses, l'article 14 du décret n° 79-1151 du 17 décembre 1979 fixant les règles d'organisation et de fonctionnement du fonds d'aide au sport et à l'éducation populaire^63(*) nous donne une idée de cette proximité entre les procédures d'exécution des dépenses des CST et celles du budget général. Il dispose : « Les titres de dépenses sont établis par les ordres de paiement établis par le ministre chargé de la Jeunesse et des Sports ; ils seront accompagnés des pièces justificatives habituellement exigées en matière de comptabilité publique et seront ordonnancés par le Directeur de la Monnaie et du crédit par délégation du ministre chargé des Finances. L'engagement et la liquidation des dépenses sont effectués par l'administrateur de crédits nommé par le ministre chargé de la Jeunesse et des Sports. ». On retrouve donc toutes les phases de la dépense - en dehors du paiement qu'il n'est pas nécessaire de préciser puisque corollaire de tout ordre de paiement régulier^64(*).

Pour ce qui est des recettes, si nous reprenons l'exemple du décret 79-1151, il désigne en son article 13 comme autorités compétentes pour émettre des ordres de recettes, le Directeur de la Monnaie et du crédit dans la région du Cap-Vert et les contrôleurs régionaux des Finances dans les autres régions.

Relativement à leur exécution, les CST ne laissent presque pas apparaître de particularité eu égard au budget général. Si toutefois cette similitude se rapporte à la procédure, elle est en réalité plus étendue dans la mesure où pour les CST tout comme pour les opérations budgétaires, cette exécution est assujettie au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

B - Une exécution conforme à la séparation des ordonnateurs et des comptables^65(*)

Bien que le juge administratif français ait rejeté l'idée d'ériger ce sacro-saint principe du droit budgétaire en principe général du droit^66(*), son importance n'est pas remise en cause au point d'en affranchir les opérations retracées par les CST. M. DI MALTA soutient à ce propos que « l'exécution s'opère dans le cadre du budget général, et en particulier, dans le respect de la règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables. »^67(*)

Les fonctions d'ordonnateur reviennent au ministre chargé des Finances en vertu de l'article 19 du décret 2003-101 qui dispose « Le ministre chargé des Finances est ordonnateur principal unique des recettes et des dépenses du budget de l'Etat, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. ». Le ministre des Finances délègue ses pouvoirs soit au ministre du budget, soit à un responsable du service affilié au CST. A titre d'exemple, l'arrêté interministériel n° 5268 MEF/DGT/TG du 26 mai 1982 définissant la nature des opérations imputables au CST intitulé « Opérations à caractère industriel et commercial » effectuées par l'armée et fixant les modalités de fonctionnement stipule en son article 7 : « L'intendant militaire, Directeur de l'intendance des Forces armées est désigné comme administrateur-ordonnateur du compte spécial par délégation du ministre des Finances »^68(*).

La comptabilité des CST est assurée par des comptables directs du Trésor^69(*). Ainsi, tous les CST sont gérés par le Payeur général du Trésor à l'exception des comptes de garanties et d'avals et des comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers qui sont suivis par le Trésorier général^70(*). Ces deux dernières catégories devenues exsangues, les CST sont actuellement suivis par le Bureau Guichets et Comptes de dépôt de la Paierie Générale du Trésor^71(*).

En droit français, le procédé est le même à la seule différence que ce sont les ministres, et non leur homologue des finances uniquement, qui sont ordonnateurs des CST qu'ils gèrent tout comme ils disposent de la qualité d'ordonnateur principal de leur budget.

Avec la séparation des fonctions d'ordonnateur et de comptable des CST, le législateur sénégalais a effectué un grand pas dans sa tentative de conciliation de la particularité de ces comptes avec les impératifs d'une gestion sécurisée des finances publiques. Cela emporte comme conséquence de les rapprocher davantage du budget général en dépit de leur spécificité. Dans la même optique, le législateur est allé encore plus loin en consacrant un contrôle parlementaire effectif sur la gestion des CST.

§ 2. Une gestion soumise au contrôle parlementaire

C'est un contrôle qui s'effectue aussi bien en amont par la voie de l'autorisation préalable (A) qu'en aval de l'exécution des CST par l'entremise du contrôle a posteriori (B).

A - L'autorisation préalable

Pour M. Hervé MESSAGE, « (...), la réforme des comptes spéciaux et l'application qui en a été faite ont procuré d'heureux résultats : (...) ; l'établissement de prévisions de charges permet une vue plus claire et plus complète des finances publiques »^72(*). Telles furent en 1951 les impressions du Ministère français des Finances sur la première étape de la réforme. Les fondements de tels propos ajoutés à l'article 25 précité légitiment désormais le droit pour les parlementaires de donner leur opinion sur les prévisions des CST tout comme pour le budget général. On serait même tenté de croire que les comptes spéciaux sont dans ce domaine assujettis à un régime plus strict puisqu'au moment où le budget général fait l'objet d'une autorisation globale, ils disposent d'une autorisation par catégorie de comptes comme le prévoit l'article 32 de la loi organique 2001-09, le projet des loi de finances « autorise, en distinguant les services votés des opérations nouvelles, les opérations des budgets annexes et les opérations des comptes spéciaux du Trésor par catégorie de comptes spéciaux et éventuellement par titre ».

Cette autorisation préalable vaut même pour les réajustements du Gouvernement en cours d'exécution. C'est ce qui ressort de l'article 21 de la loi organique française 2001-692 : « Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. Au préalable, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des raisons de cet excédent, de l'emploi prévu pour les crédits ainsi ouverts et des perspectives d'exécution du compte jusqu'à la fin de l'année. ».

Mieux, la création des CST échappe au domaine réglementaire pour devenir l'apanage du législateur comme nous pouvons le noter à l'article 24 de la LOLF sénégalaise de 2001 : « Les comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être ouverts que par une loi de finances. ». Cette disposition coupe l'herbe sous les pieds à tout ministre qui aurait eu pour intention de tenir de manière occulte des deniers publics via un compte spécial à l'insu du Parlement.

Si aujourd'hui le contrôle des CST est toujours problématique, l'autorité législative détient de véritables pouvoirs en matière d'autorisation. Une autorisation qui bien avant de se rapporter à la gestion concerne l'institution des comptes spéciaux. Cependant, pour que cette autorisation ait un sens ou soit effective, il faut que le Parlement puisse être en mesure de vérifier si les gestionnaires de CST s'y sont conformés, ce qui explique la dévolution d'uns contrôle a posteriori.

B - Le contrôle a posteriori

C'est une faculté qui conforte le pouvoir des parlementaires sur les CST mais donne en même temps à l'autorisation préalable tout son sens. Il est en effet tout à fait normal qu'à la fin de l'exécution de la loi de finances, l'autorité législative sache si le Gouvernement s'en est tenu aux consignes de départ. C'est une vérification et un contrôle de régularité qui s'effectuent par la voie de la loi de règlement.

Ainsi, la loi de règlement comportera pour vérifications les résultats définitifs des CST de l'année écoulée et les annexes explicatives sur l'origine des dépassements, des pertes ou des excédents. Il s'agit donc ici comme le défend M. Mamadou DIOP de vérifier « l'ajustement des autorisations de dépenses aux ordonnancements »^73(*).

D'un autre côté, les parlementaires ont la possibilité avec la loi de règlement de vérifier la régularité de l'exercice clos puisque ce texte est accompagné « d'un rapport de la Cour des Comptes et de la déclaration générale de conformité entre les comptes de gestion des comptables de l'Etat et la comptabilité de l'ordonnateur ».

Nous pouvons ainsi parvenir aux mêmes conclusions que le Doyen AMSELEK qui affirmait « les textes de 1956 et 1959 ont transformé ce qui n'était qu'une pratique douteuse et anarchique, en un procédé technique contrôlé, maîtrisé qui permet d'atteindre, dans certaines conditions définies, certains résultats. »^74(*).

En somme, hormis l'exécution des recettes et dépenses qui les assimile au budget général, les CST méritent à plus d'un titre leur qualificatif dans leur mode de gestion, tout comme pour les règles de fonctionnement.

Toutefois, leur étude s'avère plus intéressante si l'on aborde leur impact sur les finances publiques.

Deuxième partie : Les enjeux de l'institution des CST

La réponse à la question faut-il maintenir la pratique des CST demeure toujours critique en raison du dilemme entre l'utilité qu'ils présentent et les avatars qu'a connu leur encadrement juridique.

Les trois premières sections de la première partie consolideraient la nécessité d'un maintien alors que la dernière représenterait un argument de taille pour les pourfendeurs de ce genre de compte. Il faudrait cependant transcender ces considérations théoriques pour voir concrètement jusqu'à quelle hauteur les CST contribuent à une exécution efficace des finances publiques. D'un autre côté, cet exercice nous donnera une vue d'ensemble sur les risques ainsi que les véritables problèmes qu'ils comportent.

Cette seconde partie de nos développements s'articulera autour de deux axes : dans un premier temps, nous nous intéresserons aux avantages des CST (chapitre I^er), avant d'en arriver ensuite à leurs inconvénients (chapitre II).

Chapitre premier : Les avantages des CST

Si plus d'un siècle après leur mise sur pied, les CST continuent d'exister, c'est qu'ils présentent de réels avantages. A l'heure du renforcement du contrôle financier de régularité par celui de l'efficacité des services que propose l'Etat, les CST s'avèrent au moins aussi compétitifs que n'importe quelle autre formule pour les secteurs relevant de l'une des catégories. En plus de prendre en charge des opérations particulières qu'il convient de dissocier du budget, ces comptes sont bénéfiques aux autres organismes publics et parfois même aux personnes privées dans leurs relations financières avec l'Etat.

En substance, ces avantages sont tantôt imputables au procédé des CST (section I^ère), tantôt à mettre à l'actif d'une catégorie de comptes (section II).

Section première : Les avantages des CST dans le procédé

Le choix de classifier un compte spécial n'est pas fortuit. Les autorités étatiques visent avec cette option à ne pas se retrouver avec des opérations disparates dans le budget tout en tenant compte de la spécificité du mode de financement. Cette première section est donc réductible aux avantages des CST sur les finances de l'Etat (I), et à leurs avantages sur les services dont ils décrivent les opérations (II).

§ 1. Les avantages sur les finances de l'Etat

Ils sont principalement au nombre de deux : l'allègement du budget de l'Etat (A) et l'évaluation de ses services (B).

A - L'allégement du budget de l'Etat

Le premier mérite des CST est d'avoir dégagé de la masse budgétaire de l'Etat des opérations différentes de celles qu'elle contient d'habitude. Comme le précise le professeur Di Malta, « les CST présentent divers avantages : ils évitent d'inscrire au budget des opérations temporaires ». Le budget comportant des mouvements de fonds définitifs ou réels, la présence de ces opérations pourrait fausser la lisibilité du principal moyen de contrôle du Parlement sur l'action ou l'activité financière gouvernementale. Dans l'exposé des motifs de la loi de finances pour l'année financière 1981-1982, les CST représentaient plus du quart du budget ; ce qui veut dire que la présentation classique aurait affiché 70.121.483.000 F CFA supplémentaires de ressources. Une somme colossale qui aux yeux des représentants du peuple est synonyme de croissance et peut justifier de nouveaux investissements ; or en réalité ces ressources sont déjà affectées et sont par conséquent sans incidence sur le budget. Bien sûr on peut pour remédier à cela inscrire dans la section « dépenses » la destination de ce montant mais la pluriannualité constitue un obstacle de taille. Si nous prenons en France l'exemple du CST retraçant le cautionnement des comptables publics, le versement qui créditera le compte pour une année X (donc enregistrement comme recette) ne sera restitué au comptable (inscription en dépense) qu'à une année X+Y (Y coïncidant avec le nombre d'années de service le séparant de la retraite ou de l'arrêt de quitus). On voit ainsi nettement que ce type d'opération pourrait encombrer le budget.

Et supposons qu'on réussisse à surmonter cet écueil en expliquant aux parlementaires la nature des ces opérations ; le contrôle ne s'en trouvera que plus difficile parce que de deux choses l'une : ou bien trouver d'autres moyens de contrôle parce que les principes budgétaires s'avéreront inutilisables pour l'ensemble des opérations, ou bien s'intéresser uniquement aux entrées et sorties définitives. Cette seconde opportunité prend plus de temps et débouche sur une scission que la pratique des CST peut s'enorgueillir d'avoir institutionnalisé.

Pour le cas particulier des comptes de commerce, c'est l'imprévisibilité qui constitue l'obstacle majeur. Il est en effet tout sauf sûr de vouloir compter sur des ressources incertaines puisque l'activité industrielle et commerciale ne constitue pas encore une fois la raison d'être principale du service.

Tout compte fait, nous pouvons admettre avec M. Eric DEVAUX à propos de la débudgétisation, qu' « Une première forme s'est développée entre 1920 et 1950. Elle consistait à alléger le budget général de l'Etat, en reportant certaines dépenses qu'il supportait jusque là vers des budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor »^75(*). C'est donc là un apport considérable auquel il convient d'adjoindre l'évaluation des services pour faire le tour des avantages des CST sur les finances de l'Etat.

B - L'évaluation des services de l'Etat

La création des CST répondait à des préoccupations au nombre desquelles on peut citer l'évaluation avec précision du coût d'un service public dont les opérations ont un caractère industriel et commercial^76(*). Le coût en question correspond aux sommes injectées dans le secteur, en d'autres termes aux dépenses. Ces dernières donnent une idée de ce qu'il coûte à l'Etat d'entretenir une telle activité. Parallèlement, nous avons en recettes ce que rapporte ce secteur. Le rapport entre ces entrées et sorties de fonds renseigne sur le rendement de ce service ou secteur. L'évaluation des services de l'Etat s'avère ainsi plus évidente si l'on s'emploie à comparer les CST avec les Ministères. Ces derniers disposent d'un budget avec une pléthore de dépenses de différente nature et une multitude de secteurs contrairement aux CST. A titre d'exemple, en 2008, avec la CEPIA, les prestations du Gouvernement au secteur de la pêche lui ont coûté en prévision 900.000.000 F CFA et devaient rapporter autant. Cette remarque est valable pour la quasi-totalité des CST. Le professeur ORSONI ne dit pas autre chose lorsqu'il affirme que chaque CST constituant une mission (crédits étant spécialisés par programme), il y a un compte rendu de performances intrinsèques aux programmes^77(*).

Cette pratique offre en effet la possibilité de déterminer avec exactitude le montant de l'entretien d'un secteur par l'Etat. La rentabilité peut également y être jaugée^78(*).

Cependant, les CST n'ont pas seulement vocation à présenter des avantages pour l'Etat lui-même ; le secteur dont ils retracent les opérations y gagne en termes de gestion et de fonctionnement.

§ 2. Les avantages sur le service affilié au CST

Affecter une activité donnée à un compte spécial lui garantit d'un part la souplesse de gestion (A), et de l'autre une autonomie de fonctionnement (B).

A - La souplesse de gestion

Pour prendre en compte la particularité des opérations que décrivent les CST, le législateur a entendu assouplir leur gestion par rapport aux autres comptes du budget général. Ces derniers obéissent aux règles d'or que constituent les principes budgétaires. Parmi ces principes, on dénombre l'annualité qui exige une gestion circonscrite sur douze mois ; soit l'intervalle qui sépare les contrôles effectués par les représentants du peuple. Les CST a contrario ne font pas toujours l'objet d'une exécution ou d'une gestion annuelle. La configuration des opérations décrites fait souvent que le compte n'est en mesure de se solder qu'au-delà d'une année. En conséquence, les crédits dont le compte est bénéficiaire sont autorisés à être dépensés sur plus de douze mois. Cette dispense au profit d'une gestion pluriannuelle fait dire au Professeur BOUVIER que « La procédure du compte spécial du Trésor est dérogatoire au droit commun, notamment parce que l'affectation et le report de crédit y sont la règle. »^79(*).

Il ne faudrait cependant pas considérer ce non-respect du principe d'annualité comme une violation mais une adaptation. D'abord toutes les catégories n'en sont pas exemptées. A chaque fois qu'il est possible de solder le compte sur une durée inférieure ou égale à un an, le principe est respecté. Notons au passage que depuis quelques années, seul le report du FNR est autorisé par la loi de finances au Sénégal.

D'un autre côté, cette souplesse de gestion s'explique par le fait que certains comptes, en l'occurrence les comptes de concours financiers, bénéficient d'une autorisation globale de dépenses, mais que le détail de l'utilisation des crédits est à la discrétion du service utilisateur^80(*). En clair, ces comptes sont exonérés d'une conformité à la règle de la spécialité.

De manière succincte, la pratique du CST est à la mesure de la comptabilisation souple qu'exigent les opérations qu'il retrace. Ces exigences qui ont pour nom pluriannualité, existence de lien direct entre une recette et une dépense trouvent dans ce procédé l'assouplissement des principes budgétaires dont ils ont besoin.

En marge de cette souplesse, les CST garantissent aux services auxquels ils sont affiliés une autonomie de fonctionnement.

B - L'autonomie de fonctionnement

Parallèlement à l'autonomie formelle dont ils disposent et qui se matérialise par une tenue en dehors du budget général, les CST sont également affranchis de certaines vicissitudes auxquelles les comptes du budget de l'Etat sont souvent exposés. Cette seconde autonomie que nous pouvons qualifier de matérielle, se traduit donc par la propriété des CST à fonctionner pour la plupart sur la base de l'autofinancement ; ce qui leur donne une certaine garantie de survie. Il faut cependant distinguer deux cas de figure.

Pour les catégories de comptes totalement renfloués par système revolving (comptes de prêts et avances), le compte fonctionne tout seul en toute indépendance, en tout cas en termes de disponibilité de fonds. Le recouvrement se fait principalement par la voie de la perception à la source qui présente moins de risque voire une probabilité quasiment nulle d'insolvabilité. Pour ne pas revenir sur l'exemple des avances accordées aux particuliers à l'occasion de la Tabaski, on peut se focaliser sur les prêts DMC accordés aux fonctionnaires. Ces derniers doivent disposer en principe d'un compte courant à la Banque de l'Habitat du Sénégal via lequel ils perçoivent leur salaire^81(*) qui au moment du retrait fait l'objet d'une ponction pendant une durée déterminée^82(*). A la fin de la durée de remboursement, le comptable assignataire des CST est certain de recouvrer l'intégralité du montant initialement décaissé. Bref, ce circuit garantit la pérennité du compte qui est préservé des aléas budgétaires. L'existence de ressources exclusivement allouées au compte a souvent, eu égard à l'encadrement juridique, une base décrétale, mais elle peut aussi être prévue par un arrêté (du Ministre de l'Economie et des Finances, ou conjointement avec le Ministre de tutelle).

Par contre, pour les comptes exposés à des contingences relativement aux entrées de fonds, on peut prendre les comptes d'affectations spéciales en guise d'exemple : si les sommes recouvrées sont, au plus, de 20% inférieures aux prévisions, des dotations de l'Etat se chargent de combler la somme manquante. A défaut, le compte n'est exécuté que jusqu'à concurrence du montant disponible (article 26 LOLF sénégalaise de 2001).

En résumé, l'autonomie de fonctionnement se réduit d'une part à la capacité des CST à fonctionner par eux-mêmes et d'autre part à l'assurance de la disponibilité de ressources nécessaires à leur fonctionnement. La possible interférence de l'Etat par l'entremise de versement de subventions en cas d'insuffisance de recouvrement semble remettre en cause cette autonomie - si l'on calque cette dernière à sa première composante - mais en réalité elle la conforte et s'en porte garante parce que permettant toujours la disponibilité de ressources indispensables à la survie du compte.

Au sortir de ces développements, force est de reconnaître que les CST satisfont aux exigences de leur secteur d'affiliation bien mieux que le budget général de l'Etat n'y parvient. Le régime qui leur est applicable crée les conditions adéquates pour la réalisation de leur mission.

L'Etat aussi y trouve son compte comme le résume le professeur ORSONI, avec une meilleure satisfaction de l'objectif de maîtrise de la dépense^83(*).

Au demeurant, au sujet des CST, tous les avantages ne sont pas au compte du procédé. Chaque compte pris singulièrement, comporte pour ses bénéficiaires de véritables intérêts sur lesquels il convient de s'appesantir.

Section II : Les avantages des CST dans leur singularité

A priori, quand il s'agit des CST, on a à l'esprit la prise en compte de la spécificité des opérations retracées ; ce qui semble limiter le champ des avantages à l'Etat. Mais à y voir de très près, toutes les activités financières de celui-ci s'entretiennent avec ou au profit d'autres personnes publiques ou de particuliers. En clair, ces avantages s'élargissent aussi bien aux autres Collectivités publiques (I), qu'aux personnes privées (II).

§ 1. Les avantages pour les Collectivités publiques

Par l'entremise des CST, les Collectivités publiques avec lesquelles l'Etat entretient des rapports sont de deux ordres : soit il s'agit de Collectivités locales auxquelles il accorde des avances (A), soit ce sont d'autres organismes publics qui sont destinataires de concours financiers analogues (B).

A - Les avances accordées aux Collectivités locales

Ces avances sont prévues par les articles 250 (pour les Communes) et 251 (pour les Communautés rurales) de la loi 96-06 qui stipulent que l'Etat peut consentir aux Collectivités locales : « au début de chacun des deux premiers trimestres de l'année financière, une avance égale à 25 % des recouvrements effectués au cours de la dernière gestion connue au titre des impôts directs (et centimes additionnels pour les Communautés rurales) »

Cet article s'est matérialisé par la création d'un compte d'avances^84(*). Les autorités locales, n'entrant que tardivement en possession de leurs moyens financiers, l'Etat met à leur disposition - pour trois mois - le montant à peu près attendu des impôts directs sur une durée de trois mois. Les agents de l'Administration fiscale procéderont au recouvrement pour solder le compte ouvert au nom de chaque Collectivité locale.

En France, c'est à peu près le même procédé avec les comptes de concours financiers qui comportent les avances destinées aux Collectivités territoriales dont un programme d'avances sur le montant revenant aux Départements. A la différence du Sénégal, le versement est ici mensuel (donc assimilable à la pratique des douzièmes provisoires). C'est suivant l'émission des rôles de l'année en taxe d'habitation, en taxes foncières et en taxe professionnelle qu'est fixé le montant de l'avance accordé qui est inscrit en dépense dans le compte, à côté des recettes que constituent les impôts indirects recouvrés sur les contribuables de la localité concernée ainsi que les dégrèvements et admissions en non valeur.

Dans les deux cas, les intérêts demeurent les mêmes pour les Collectivités locales : une indépendance de fonctionnement par rapport aux rentrées de fonds, surtout pour celles dont les revenus sont essentiellement constitués par les ressources fiscales sachant qu'en France, plus de la moitié de leur recouvrement intervient dans le courant du dernier trimestre. D'un autre côté, elles sont préservées des aléas du recouvrement puisque c'est l'Etat qui comble le gap créé par le non-recouvrement issu d'un avantage fiscal accordé à un contribuable ou du fait d'une impossibilité de recouvrement (insolvabilité, disparition du contribuable etc.).

Ce compte présente également un intérêt pour l'Etat puisque en contrepartie, il y a le principe de l'unité de caisse de la Trésorerie publique. Le dépôt est donc obligatoire et gratuit - non productif d'intérêt^85(*) - pour l'ensemble des Collectivités locales. Du côté de ces dernières, cela permet d'éviter la comptabilité oisive et il est loisible aux autorités étatiques d'en placer une partie dans le circuit des marchés financiers.

Toujours suivant les mêmes modalités, les localités peuvent bénéficier de prêts soit spontanés, soit sous forme de consolidation d'une avance non remboursée à temps.

Ces comptes s'avèrent donc très intéressants pour les Collectivités locales en termes de disponibilité de fonds et partant de constance dans leur fonctionnement. L'Etat de sa part n'est point lésé dans cette relation qui parfois le lie à d'autres organismes publics.

B - Les concours financiers apportés aux autres organismes publics

Il s'agit d'avances et de prêts accordés à des organismes dont, les plus importants sont les établissements publics et les sociétés anonymes à participation publique majoritaire^86(*). Tout comme les Collectivités locales, ils sont tenus de déposer leurs fonds au Trésor. En échange, en cas de difficultés financières, l'Etat s'engage à approvisionner leurs caisses en attendant que leurs ressources propres soient disponibles. L'article 5 de la loi 2008-43 portant code de l'urbanisme^87(*) dispose dans ce sens « Les organismes publics, parapublics ou privés compétents peuvent participer conjointement avec les Collectivités locales et l'Etat à l'élaboration des documents d'urbanisme et à la réalisation des opérations d'aménagement. Dans ce cadre, l'Etat peut consentir des subventions, avances ou dotations à ces organismes ».

De même s'ils sont confrontés à des besoins prompts d'emprunter, les autorités étatiques peuvent leurs accorder des prêts ou s'en porter garantes^88(*).

Cette expérience sénégalaise est similaire à la pratique française qui est un peu plus riche. En plus des établissements publics, les avances peuvent être consenties à divers services de l'Etat ou organismes en charge d'une mission de service public. Ce compte a vu le jour en 1980 avec la loi de finances d'alors en son article 51. Il est issu de la fusion de quatre autres : avances aux budgets annexes, aux établissements publics nationaux et services autonomes de l'État, à des services concédés ou nationalisés ou à des sociétés d'économie mixte, à divers organismes de caractère social. Certains de ces organismes peuvent être autorisés par l'Etat à percevoir le produit des impositions. Cette perception passant nécessairement par les caisses de Trésor, l'Administration fiscale étant toujours exclusivement composée d'agents de l'Etat, celui-ci peut octroyer, sous forme d'avance, à ces organismes une partie de la somme correspondante.

Nos remarques sur les avantages des avances et prêts du Trésor sur les Collectivités locales demeurent valables pour les autres organismes publics. L'Etat s'organise toujours de manière à ce que l'indisponibilité immédiate de fonds ne soit pas la cause de la non-satisfaction d'une activité que les citoyens sont en droit d'attendre d'une de ces Collectivités publiques spécialisées.

Les comptes d'avances et de prêts au Sénégal et de concours financiers en France occupent une place de choix dans la décentralisation aussi bien territoriale que technique ou par service. Si l'on invoque souvent l'intérêt des CST sur le budget général pour justifier leur existence, il ne faut pas perdre de vue qu'ils sont pour le moment plus efficaces que n'importe quel autre type de compte pour suivre les rapports financiers qu'entretiennent les Collectivités publiques décentralisées avec L'Etat. Néanmoins, lorsque ces rapports s'élargissent aux personnes privées, les CST demeurent parfois le meilleur procédé de description des opérations.

§ 2. Les avantages pour les personnes privées

Les personnes privées peuvent bénéficier des prestations financières de l'Etat via les CST dans le cadre de leurs activités professionnelles. Il s'agit pour l'Etat soit d'attacher certains avantages à certaines fonctions, soit de promouvoir un secteur économique en particulier. On peut appréhender ces avantages en nous intéressant aux deux types de compte suivant : les prêts et avances accordés aux particuliers (A) et la caisse d'encouragement à la pêche et à ses industries annexes (B).

A - Les prêts et avances accordés aux particuliers

C'est certainement le compte le plus avantageux pour les personnes physiques, qui se révèlent le plus clair du temps être des fonctionnaires. Pour simple rappel, les avances ont lieu à l'occasion des fêtes de Tabaski et s'élèvent à 50.000 F CFA et sont remboursables sur huit mois à raison de 6.250 F CFA par mois. Le montant des prêts au logement est de 5.000.000 F CFA et doit être épongé en sept ans (voir supra).

Avec ces deux types de comptes, le Trésor offre les mêmes prestations que les banques avec un coût moindre puisque le remboursement est affranchi d'intérêt. Cela s'explique par la gratuité du dépôt des fonds au Trésor à la différence d'une banque qui, en sus de la somme initialement déposée par un client, propose un pourcentage de bénéfices, ce qui lui donne en échange le droit d'user de ce montant pour un prêt qui à son tour sera grevé d'intérêt. D'un autre côté, suivant la logique de fonctionnement de principe du CST, c'est comme si le fonctionnaire dispose déjà d'une somme au moins aussi importante que le prêt ou l'avance auprès de l'Etat et le Trésor se contente de le défalquer au fur et à mesure qu'il perçoit^89(*). En d'autres termes, c'est son propre argent qu'il emprunte en attendant d'en être réel détenteur ; donc inutile qu'il paie le droit d'usage que représente l'intérêt.

Le législateur français est allé encore plus loin^90(*). En plus des avances aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat, on peut recenser les avances aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport, les avances aux agents de l'Etat à l'étranger pour la prise en location d'un logement.

L'autre avantage qu'il faut mettre à l'actif de ces comptes en dehors de l'accès facile au logement et la prise en charge des frais occasionnés par une fête religieuse, c'est l'interventionnisme social auquel les autorités étatiques se livrent et il faut même entrevoir le développement au bout comme le défend le professeur DEBENE : « Les missions nouvelles du Trésor - fonction de banquier (les missions traditionnelles correspondant à sa fonction de caissier) - sont la conséquence de l'interventionnisme croissant, appelé par les exigences du développement au Sénégal »^91(*). En 2009, la loi de finances initiale prévoyait 12.000.000.000 F CFA de prêts rien que pour les particuliers au moment où les autorités locales devaient en percevoir 800.000.000.

En résumé, à travers les avances et prêts accordés aux particuliers, l'Etat peut directement intervenir dans le niveau de vie de ses agents. Il faut cependant reconnaître que les véritables bénéficiaires sont les fonctionnaires aux revenus mensuels moyens.

Les ambitions de l'Etat peuvent parfois être bien plus poussées lorsque celui-ci se décide à faire bénéficier tout un secteur de l'économie de son assistance via un CST, tel est le cas de la CEPIA.

B - La caisse d'encouragement à la pêche et à ses industries annexes

C'est l'un des comptes d'affectation spéciale les plus anciens. La CEPIA a été instaurée par la loi 67-01 du 30 janvier 1967. Sont enregistrées à titre de recettes diverses cotisations, taxes et amendes^92(*). Les dépenses sont réparties entre deux programmes hormis les frais de fonctionnement, d'encadrement et de contrôle : un programme de soutien des produits de la pêche et un programme d'investissement en faveur des structures.

Le programme de soutien s'intéresse principalement à l'amélioration et à la facilitation de la commercialisation des produits halieutiques. On peut citer entre autres le soutien de la vente des conserves fabriquées au Sénégal et destinées au marché international, le financement des programmes de recherches et d'aménagement des ressources halieutiques ainsi que des études de marché, l'action de promotion des produits de la pêche sur le marché national.

Le programme d'investissement vise à doter le secteur d'infrastructures telles que « des structures d'accueil des ouvrages portuaires et ateliers de réparation » et de moyens logistiques « installations frigorifiques, équipement en matériel de pêche » (article 9 décret 80-518).

Sachant que les sources de financement de la CEPIA génèrent chaque année environ 900.000.000 F CFA qui sont intégralement réinjectés dans le compte avec plus de 500.000.000 F CFA pour les deux programmes, on peut affirmer que la volonté de l'Etat est largement au-dessus de ce que laisse entendre la dénomination du compte. Il y a une réelle prise en charge voire une promotion du secteur de la pêche.

Les ambitions des autorités étatiques sont malgré tout bien plus importantes encore ; la demande d'intégration des 166 agents contractuels du Département des pêches et de l'aquaculture pris en charge par le compte sur autorisation de la loi de finances dans la fonction publique pour un allégement du compte au profit du renforcement de la partie allouée aux programmes en est une preuve^93(*). Au demeurant, le compte est jugé déficitaire de 300.000.000 F CFA à cause de la non-reconduction de l'accord de pêche avec la Communauté européenne et l'arrêt de la cotisation des professionnels depuis plusieurs années^94(*).

La CEPIA est un exemple probant de la possibilité d'une auto prise en charge de certains secteurs de l'économie qui s'entretiendraient par les ressources qu'ils génèrent eux-mêmes. Au-delà, les véritables bénéficiaires sont ceux qui évoluent dans ce secteur puisqu'ils sont certains d'exercer dans les meilleures conditions, de surcroit, les problèmes de commercialisation sont amoindris.

En somme, si toutes les activités de l'Etat ont pour centre d'intérêt l'épanouissement des citoyens, il faut avouer qu'avec les CST, il vise des objectifs spécifiques qu'il tente d'atteindre tantôt en étant directement accessible aux personnes privées, tantôt via un secteur de l'économie, tantôt par le biais d'autres organismes publics. Dans tous les cas, les intérêts de l'institutionnalisation de la distinction entre opérations « normales » et opérations exceptionnelles ne sont plus à prouver. L'heure n'est donc pas à un questionnement sur l'utilité des CST, mais à une confrontation entre leur apport positif et leurs méfaits pour trancher le problème de leur maintien ou de leur suppression.

Pour ce faire, il faudra impérativement identifier les inconvénients qu'une éventuelle réforme devrait surmonter pour parvenir à une rationalisation du procédé.

Chapitre II : Les inconvénients des CST

S'il est parfois possible de mettre des défaillances institutionnelles au compte du corpus juridique, il n'en demeure pas moins que la plupart d'entre elles résultent d'une mise en oeuvre défectueuse voire malintentionnée. Les CST n'échappent malheureusement pas à ce constat. La pratique actuelle, malgré les multiples tentatives de rationalisation, laisse apparaître un fossé entre les intentions du législateur et leur concrétisation par les autorités politiques. La surveillance des activités financières de l'Etat s'en trouve hypothéquée dans la mesure où en cours d'exécution le procédé du CST est utilisé pour des raisons autres que celles qui l'avaient fait naître et en fin d'exécution, les parlementaires sont impuissants puisque dépossédés de droit ou de fait d'une bonne partie de leurs moyens de contrôle.

En somme, il s'agira d'analyser les difficultés tant du point de vue de la saine gestion des finances publiques (section première) que du point de vue du contrôle (section II).

Section première : Les difficultés de la saine gestion des finances

publiques en cours d'exécution

Envisager l'étude des CST à l'écart du budget de l'Etat et des autres comptes ne donne qu'une vision partielle des enjeux que comportent ces catégories de comptes. C'est pour cela que nous nous proposons dans cette section de les appréhender de manière large dans les finances publiques en général. Et il ressort de cet exercice deux problèmes majeurs qui ne concourent pas à une gestion financière saine. L'un est relatif à l'incapacité de plusieurs comptes à pouvoir fonctionner sans un apport du budget général et l'autre renvoie à l'usage abusif qui est fait du procédé.

Respectivement le premier renvoie aux risques de déficit public (I) et le second au danger que représente leur expansion (II).

§ 1. Les risques d'accroissement des déficits publics

Dans le principe de fonctionnement du CST, (exception faite des comptes d'affectations spéciales) les opérations devraient se solder d'elles-mêmes ; ce qui signifie un équilibre inhérent à sa gestion. Mais la pratique montre un tout autre visage caractérisé par des violations du principe d'équilibre (A) que l'Etat tente de corriger avec des dotations budgétaires (B).

A - Les violations du principe d'équilibre

« Conformément aux dispositions de l'article 37, alinéa c, de la loi n° 75-64 du 28 juin 1975 portant loi organique relative aux lois de finances, est constatée la perte d'un montant de cent seize milliards sept cent quatre vingt quinze millions neuf cent soixante dix sept mille six cent dix neuf (116.795.977.619) francs CFA dans l'exécution des comptes spéciaux du Trésor au titre de la gestion 1996, en application des dispositions des articles 22 à 30 de la loi organique, conformément à l'annexe III ». Cet article 6 - rubrique constatation des pertes - de la loi n° 2007-12 du 6 février 2007 portant loi de règlement pour la gestion 1997 résume à lui seul la difficulté d'associer le procédé du CST à la règle orthodoxe de l'équilibre censé le régir. En effet, en théorie, les comptes devraient se solder d'eux-mêmes avec le temps. Mais la pratique montre une disproportion entre ce qu'il coûte à l'Etat d'entretenir isolément du budget une activité, et ce que cette même activité génère en retour, y compris parfois pour les comptes fonctionnant sur la base du système revolving (même si les risques sont bien minimes et que les pertes si elles se produisent sont largement moins importantes dans ce dernier cas). Dans la loi 2008-70 du 11 décembre 2008 portant loi de finances pour l'année 2009, tous les CST sont présentés en équilibre. Cependant dans la réalité, certains comptes connaissent des déficits considérables. Nous avons à titre d'exemple la CEPIA qui souffre d'un déficit de 300.000.000 F CFA, soit le tiers des dépenses prévues (cf. Conseil présidentiel sur la pêche précité).

Les remarques sont identiques en France où en 1998, la charge nette des comptes s'est détériorée de 5,1 milliards de francs pour représenter 3,72% du déficit prévisionnel du budget de l'Etat^95(*).

Encore plus significatif, l'autorisation de découvert accordée à trois catégories de comptes, en l'occurrence, les comptes de commerce, les comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers et les comptes d'opérations monétaires, est synonyme de consentement du législateur à un déficit.

Pour condenser nos propos, nous pouvons invoquer les rapports de la Commission française des Finances qui y dénonce souvent des équilibres artificiels. Les déficits créés peuvent provenir de dispenses, d'imprévus ou de mauvaise gestion. C'est pour remédier à cela que l'Etat vient en aide à ces comptes sous forme de dotations budgétaires.

B - Les dotations budgétaires

Ce sont les versements en provenance de l'Etat. En principe, les CST devraient fonctionner uniquement sur la base des ressources que prévoit le texte constitutif. En cas d'insuffisance, ils ne sont exécutés que jusqu'à concurrence du montant disponible ; en clair, certaines dépenses devront être sacrifiées au profit d'autres. Cependant, la loi prévoit deux exceptions à cette règle :

- D'abord les comptes d'affectation spéciale pour lesquels le législateur peut prévoir des subventions ; il en était ainsi du fonds d'aide au sport et à l'éducation populaire institué par le décret n° 79-1151 du 17 décembre 1979 qui prévoyait en son article 9 pour les ressources diverses : « le produit des subventions qui pourraient être consenties par des personnes physiques ou morales ou par des organismes nationaux ou étrangers » ;

- Ensuite il y a les comptes de garanties et d'avals dont l'article 31 de loi organique sénégalaise 2001-09 dispose qu' il sont provisionnés par une dotation budgétaire égale à 10% des échéances annuelles dues par les bénéficiaires des garanties de l'Etat (avec la particularité que le décaissement n'est effectif qu'en cas de défaillance de ceux-ci).

Les dotations budgétaires violent de façon flagrante l'esprit du CST. Le budget général supporte les charges d'un compte qui était censé n'avoir aucune incidence sur lui^96(*). En d'autres termes, les opérations des comptes, à terme, ne sont pas « blanches »^97(*)  ; ce qui n'est pas conforme à l'idée d'opérations temporaires qu'ils sont supposés retracer. Monsieur Laurent RABATE rend bien cette situation lorsque décrivant la couverture de l'insuffisance des recettes du fonds national pour le développement du sport par le budget du Ministère de la jeunesse et des sports en 1988, il affirme : « des ajustements de ce type favorisent des doublons entre chapitres budgétaires et comptes d'affectation spéciale, qui renforcent le sentiment d'arbitraire puisqu'une même dépense peut être imputée sur le budget ou sur le compte spécial »^98(*).

En un mot, les risques de déficit public sont réels et le demeureront tant que les CST continueront à occuper une part aussi représentative dans la loi de finances. Et à ce sujet, il ne faudrait pas perdre de vue que s'il est en majorité admis depuis les théories de Keynes que le déficit budgétaire pouvait favoriser une relance économique, le déficit public, prohibé ou strictement limité, est encore synonyme de mauvaise gestion. S'il y a toutefois une autre menace adjointe à la pratique du compte spécial, c'est bien les dangers que pourrait représenter son développement irrationnel.

§ 2. Les dangers de l'expansion des CST

Les dangers liés à la multiplication des comptes spéciaux sont principalement la dénaturation de leur objectif (A) et l'érection du procédé en principe (B).

A - La dénaturation de l'objectif des CST

Pour simple rappel, deux types d'opérations avaient présidé à l'institution des CST : les opérations temporaires et les opérations des comptes bénéficiant d'une affectation d'office en raison de l'existence d'un lien évident entre les recettes et les dépenses^99(*).

Pour les premières, de multiples comptes retracent des opérations qui n'ont rien de provisoire : il en était ainsi de la catégorie compte de règlement avec les Gouvernements étrangers. Pareil pour les comptes d'opérations monétaires qui ont été supprimés en 2009 au Sénégal. Pour d'autres comptes, leur non-fonctionnement suffit pour témoigner de leur inutilité. C'est ce qui a conduit à la suppression - avec la loi de finances sénégalaise de 2009 - des comptes de commerce de la DPS et de l'Administration pénitentiaire et la non-reconduction de la dotations des comptes de garanties et d'avals.

S'agissant des secondes opérations, le lien direct qui devrait sous-tendre l'affectation n'est pas toujours établi. En effet, dans la législation française, « si les charges prévues ne peuvent être intégralement couvertes grâce à des ressources de nature correspondante, des ressources totalement étrangères en assurent le financement »^100(*). De surcroit, l'usage des fonds affectés n'est pas toujours déterminé ; c'est une critique assez récurrente dans les conclusions des Commissions parlementaires françaises des Finances.

En somme, s'il fallait conserver des comptes dans la catégorie CST conformément à la législation stricte, il en resterait certainement moins d'une dizaine. Et selon plusieurs spécialistes, en l'occurrence le personnel de la DGCPT, en dehors du FNR, des comptes d'avances et des comptes de prêts, il est plutôt exceptionnel que des opérations méritent d'être décrites par un compte dit spécial. Qui dit justement spécial, fait référence à ce qui déroge au général et non à ce qui a tendance à s'ériger en principe comme en témoigne le recours récurrent à ce procédé.

B - La tendance à l'érection du procédé en principe

« La procédure du CST est dérogatoire au droit commun (...). Dérogatoire, cette procédure doit donc rester exceptionnelle »^101(*). Cette assertion du professeur BOUVIER résume la place que devrait occuper les CST au sein des comptes budgétaires ou ce qu'est son usage judicieux. Un recours incessant à ce procédé présente l'inconvénient de les ériger en une pratique de principe qui consiste à les créer de la même façon que l'on ouvre une nouvelle ligne budgétaire, c'est-à-dire en faire un mode normal - et non plus spécial - de comptabilisation des dépenses et des recettes. Au finish, les lignes de démarcation entre les différentes natures des opérations deviennent sensibles à l'évanescence, et on veut pour preuve le caractère interchangeable du budget et du CST. En effet, en cas de suppression d'un CST, dans la plupart des cas, les opérations qui y étaient retracées se retrouvent dans la masse budgétaire de l'Etat sans que ce transfert n'entraine une quelconque conséquence sur les activités affiliées.

On est peut-être encore loin des 400 CST recensés à l'aide de l'inventaire Schuman^102(*) ou encore d'un montant représentant le quart du budget général, mais toujours est-il qu'il faudrait rationaliser davantage leur utilisation.

C'est dans cette perspective que nous proposons, à la place d'une option laissée au bon vouloir des autorités gouvernementales, un choix strictement guidé par la nature des opérations décrites. En d'autres termes, il est question de savoir si la prise en charge d'opérations par le budget général peut bousculer les règles de présentation. Et uniquement en cas de réponse positive, le suivi des mouvements de fonds par un compte spécial s'imposerait. Avec un tel encadrement, le pari de maintenir les CST dans une situation exceptionnelle serait gagné.

Décidément, la spécialisation d'un compte relèverait-elle plus de la volonté des autorités politiques que de la nature des opérations retracées ? Malgré les tentatives de rationalisation, l'on est obligé de pencher pour une réponse affirmative ; c'est justement à cela que monsieur RABATE faisait allusion quand il s'exprimait en termes « d'arbitraire ».

Monsieur Christian BIGAUT a pu affirmer qu' « à l'origine, les comptes spéciaux du Trésor ont été le moyen d'échapper aux règles strictes de la comptabilité publique et de dissimuler le déficit budgétaire »^103(*). Si l'heure n'est plus à l'affranchissement des règles comptables, on peut à juste titre continuer à s'inquiéter pour la persistance des risques de déficit public.

Il faut également ajouter à l'utilisation malicieuse ou l'usage fallacieux des CST, la faculté de rendre difficile le contrôle.

Section II : Les difficultés du contrôle

Si la doctrine est partagée sur l'importance des pouvoirs parlementaires en matière financière, elle est unanime pour admettre que l'autorité législative dispose d'une panoplie de moyens de contrôle efficaces allant des questions - écrites ou orales - aux audits en passant par les Commissions d'enquête. Cette efficacité peine cependant à trouver ses marques en ce qui concerne les CST du fait de plusieurs facteurs qui sont soit liés aux conditions de contrôle (I), soit liés aux moyens avec lesquels ce contrôle est effectué (II).

§ 1. Les difficultés liées aux conditions de contrôle

Ce sont les entraves liées à l'objet du contrôle. Elles se manifestent sous forme de rétention d'informations de la part de ministres responsables des CST (A), ou par la prolifération des documents de contrôle (B).

A - La rétention d'informations des ministres gestionnaires

Il faut d'abord préciser que tous les CST sont d'une manière ou d'une autre sous la tutelle d'un Ministère. Cela, faut-il le répéter, est dû à l'inexistence d'une personnalité juridique pour les services concernés. Les Ministres, étant responsables de l'ensemble de leurs services, ce sont eux qui sont appelés à répondre de leur gestion devant les parlementaires.

Mais de plus en plus, on se rend compte des difficultés qui entourent ce contrôle caractérisé selon les rapporteurs de la Commission française des Finances par des réponses tardives, incomplètes ou symboliques. Il y a cependant lieu d'identifier deux situations.

Les obstacles rencontrés dans le contrôle parlementaire des CST sont souvent imputables à la particularité d'une catégorie. C'est surtout le cas des comptes de règlement avec les Gouvernements étrangers. En France, même si le Conseil constitutionnel avait admis dans la décision n° 75-60 DC du 30 décembre 1975 que les accords dont il était question dans ce compte « ne peuvent être prévus de manière précise au moment du vote, mais font l'objet de comptes rendus complets permettant de fixer la demande de découvert pour l'année suivante, mettant ainsi le Parlement en mesure d'exercer le contrôle qui lui appartient », ils étaient caractérisés par « une zone de pénombre justifiée en principe par les nécessités de l'action diplomatique ou militaire qui rend difficile le contrôle parlementaire »^104(*). Le Ministre de tutelle de ces comptes - confiés à l'origine en France au Ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie - ne peut donc pas répondre de manière exhaustive à toutes les interpellations au risque de dévoiler des secrets d'Etat.

Dans les autres cas, la particularité des opérations retracées par les CST transcende parfois le régime juridique ; ce qui les rend favorables à des entourloupes. Les ministres malveillants peuvent être enclins à dissimuler une gestion nébuleuse pour ne pas dire frauduleuse qui ne gagnerait pas à ce que certaines informations parviennent aux parlementaires.

On pourrait être tenté de justifier une telle attitude par le fait que les Ministres sont parfois appelés à rendre compte pour des opérations dont ils ne sont ni les administrateurs ni ne contrôlent le comptable assignataire. Et qu'il est donc tout à fait admissible que même avec des documents à l'appui, ils ne détiennent pas toujours la réponse à une inquiétude d'un député. Ou encore qu'en cas de cogestion, il y a toujours des enchevêtrements qui font que chacun des ministres cogérants ne maitrise pas l'étendue et les limites de sa responsabilité.

Cependant, dans le premier cas, il ne faut pas oublier que les ministres disposent d'un minimum d'un mois pour se rapprocher de ceux chargés de la gestion du compte afin d'obtenir le maximum d'informations sur la question^105(*).

Pour le second cas, on a en France l'exemple du compte d'affectation spéciale dénommé Fonds national de l'eau qui comporte un sous-compte pour le développement des adductions d'eau géré par le Ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et un sous-compte de solidarité pour l'eau sous la tutelle du Ministère de l'Ecologie et du développement durable. Ces deux sous-comptes sont strictement séparés pour l'ensemble de leurs opérations^106(*), s'il existe donc des risques d'interférence, ils sont fort bien négligeables.

En marge de ces deux situations, il faut souligner l'opacité de certains comptes bénéficiant de dotations budgétaires, ce que tentait de dénoncer le juge des comptes pour qui : « La nature des dépenses de certains comptes ne permet pas de constater un partage clair entre les financements pris en charge par un compte spécial du Trésor et ceux relevant du budget général. Ces pratiques qui ont déjà été relevées dans le passé, rendent opaques les interventions de l'Etat et montrent que la frontière entre le budget général et comptes spéciaux du Trésor n'est pas respectée »^107(*).

Que ce soit par déficit d'informations ou prééminence du caractère secret sur la gestion transparente, c'est le contrôle parlementaire qui y perd sa crédibilité. Pour contourner cet écueil, les représentants du peuple peuvent choisir de se référer directement aux documents fournis, ce qui complexifie leur tâche.

B - La prolifération des documents de contrôle

L'évolution du contrôle budgétaire au contrôle de la loi de finances, a élargi les pouvoirs du Parlement et entrainé par la même occasion une extension des charges des parlementaires. On ne saurait en dire plus que le professeur PHILIP qui déclare : « Le document unique qui retrace l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat existe bien, mais pour le comprendre et l'analyser sérieusement, les parlementaires doivent se référer à une multitude d'annexes explicatives qui s'adressent surtout à quelques spécialistes »^108(*). Avec 20.000 pages, trois (3) mètres de hauteur et un poids de cinquante (50) kg (toujours d'après le doyen Loïc PHILIP), il n'est pas étonnant que les lois de règlement interviennent avec des années de retard, une décennie parfois dans le cas du Sénégal (avec les agents du Trésor qui émettent environ 40.000 mandats par an).

En France, la Mission d'évaluation et de contrôle se résume à choisir des thèmes et depuis 1998, ce choix n'a jamais porté sur les CST. Et admettons que cette opportunité se présente, ce n'est pas un contrôle sur lequel il faut compter puisque occasionnel et ne pouvant aboutir que sur un rapport qui fait état de la situation des comptes spéciaux au moment de l'inspection.

Enfin, et c'est certainement le plus important, la technicité qui se sent surtout dans les pays où règne une conception surannée de la politique^109(*). Les notions d'opérations temporaires, de lien direct ne sont pas d'une compréhension automatique. Et faudrait-il a priori que les opérations normales soient maîtrisées.

Au total, c'est dans des conditions qui défient toute rigueur que les parlementaires sont appelés à contrôler tout le contenu de la loi de finances, les CST inclus donc. Les deux principales sources d'informations que constituent les ministres de tutelle et les documents retraçant les mouvements de fonds sont en partie défaillantes. Respectivement la première responsable du compte n'est pas parfois suffisamment renseignée pour faire part des tenants et des aboutissants de la gestion ; la seconde, synonyme de preuve, s'identifie par son importance quantitative doublée d'un ésotérisme^110(*) qui laisse une marge de manoeuvre réduite aux pensionnaires de l'Assemblée nationale et du Sénat.

A cette situation, s'ajoute une efficacité limitée des moyens de contrôle qui ont pourtant fait leur preuve avec les opérations budgétaires normales.

§ 2. Les difficultés liées aux moyens de contrôle

Il s'agit l'inapplicabilité des principes budgétaires. Les entorses aux principes classiques dénotent un contrôle parlementaire résiduel (A), alors que l'application irrégulière du principe de sincérité témoigne d'un contrôle constitutionnel occasionnel (B).

A - Un contrôle parlementaire résiduel

Ce contrôle est essentiellement basé sur les principes budgétaires classiques qui représentent jusqu'ici un moyen efficace pour Parlement d'avoir un oeil sur l'ensemble de l'activité financière gouvernementale. Ce sont des règles de présentation - relatives à la durée et à la forme - qui visent à faciliter et rendre efficient le contrôle politique. En dehors du principe d'équilibre dont l'utilité est battue en brèche, il y a le principe d'annualité qui voudrait que l'exécution soit circonscrite sur douze (12) mois, le principe d'unité qui exige la présence de toutes les opérations financières dans un document unique, le principe d'universalité avec ses deux ramifications à savoir la non-compensation (ou non-contraction) qui signifie que les dépenses et les recettes doivent figurer dans le budget pour leur produit brut, et la non-affectation qui prohibe le financement d'une dépense déterminée par une recette précise. Enfin nous avons le principe de spécialité qui impose pour chaque crédit une destination définie.

Le fondement des CST est bâti sur le non-respect de certaines de ces règles. Du coup, les parlementaires se retrouvent démunis de leur principale arme.

Avec le report de crédits, le contrôle n'est plus régulier ; un compte peut mettre des années avant de repasser devant le Parlement. Durant tout ce temps, les députés et sénateurs restent sans la moindre information. Il faudrait peut-être, pour corriger cela, songer à dresser des situations annuelles de compte.

De même en vertu de l'antériorité qui est partie intégrante de l'annualité, une connaissance exacte des ressources et des dépenses aurait dû précéder l'autorisation. Ce qui n'est pas le cas pour les comptes dont les deux composantes ne sont qu'estimatives.

La faculté reconnue aux CST de contracter dissimule parfois les montants réels aux parlementaires.

Autant d'exceptions qui vident le contrôle politique des CST de son sens ; ce qu'il ne faut pas comprendre ici par totalement inefficace, mais inapplicabilité de certains des principes qui servent de soubassement à cette efficacité face aux opérations du budget général.

Etant donné qu'il est impensable de ne pas exiger d'une quelconque activité financière, quelle que soit sa particularité, un compte rendu de gestion, ne faudrait-il pas recourir à d'autres principes tels que celui de sincérité sous l'auspice du juge constitutionnel ?

B - Un contrôle constitutionnel occasionnel

Parallèlement à leur pouvoir de contrôle, les parlementaires disposent d'une possibilité de recourir à la juridiction constitutionnelle qui peut se prononcer sur la sincérité des opérations y compris celles des CST.

Cette vérification initiée par le Conseil constitutionnel français avant d'être consacré par l'article 32^111(*) de la LOLF de 2001 s'intéresse à l'erreur manifeste d'appréciation qui permet de déceler en plus des erreurs normales, celles qui relèvent d'une mauvaise foi. Elle ne peut cependant être effectuée que sur saisine ; ce qui ne garantit pas sa récurrence. Si en France, on a pu noter une quasi-automaticité de cette saisine^112(*), ce n'est pas dans les habitudes du parlementaire sénégalais de saisir le juge constitutionnel pour des questions financières. Peut-être trouve-t-on l'explication dans le phénomène majoritaire qui fait souvent primer des considérations politiciennes sur les nécessités de bonne gestion et qui laisse donc une infime chance au quorum exigé pour la saisine d'être atteint. L'autre problème réside dans l'effectivité de la sincérité en droit sénégalais. Le principe est en effet consacré par la directive n° 02/2000 portant adoption du code de transparence mais peine à trouver ses marques en termes de réception en droit interne et d'application^113(*).

Il y a donc peu de chance pour qu'il soit procédé à un contrôle constitutionnel des CST. Et si l'occasion se présente, un autre inconvénient est le fait que le juge dispose de peu de temps pour s'intéresser aux détails face à des documents caractérisés par leur consistance.

En définitive, ce même si les CST ne sont pas affranchis de tout contrôle comme c'était initialement les cas, il est difficile d'attester de leur saine gestion par l'entremise des principes budgétaires, que ce soit ceux sous l'égide du Parlement ou celui sous l'autorité du Conseil constitutionnel. Ce n'est pourtant pas toujours par mauvaise volonté, mais c'est leur principe de fonctionnement et la souplesse du régime juridique qu'il impose qui ne permettent pas de les soumettre à ces moyens de contrôle. C'est pour cette raison que le professeur BOUVIER a pu affirmer pour les comptes d'affectation spéciale qu'« ils servent à réaliser ce qui est normalement interdit, à savoir l'affectation de certaines recettes à certaines dépenses »^114(*).

Plusieurs inconvénients, tantôt du fait de la législation, tantôt du fait de la pratique, contribuent à relativiser l'utilité du procédé des CST. Dans une certaine mesure, ce régime juridique tant loué apparaît comme un pis-aller. Ces entraves constituent le revers d'une médaille dont l'avers fait montre d'une réussite de cumul de la particularité des opérations et de la nécessité de supervision des deniers publics.

CONCLUSION

Au terme de cette étude, on découvre les véritables dimensions que recouvre la notion de compte spécial dont l'étude mérite une place plus importante que celle qu'on lui accorde dans l'étude des Finances publiques en général, puisque uniquement envisagée dans le cadre des exceptions aux principes budgétaires.

L'heure est aujourd'hui à l'interrogation sur la nécessité du maintien de cette pratique. Les spécificités prises en comptes sont un argument de taille pour les partisans de la conservation. On ne saurait effectivement défendre l'idée de confondre toutes les opérations dans un document unique sans se soucier de leur diversité. Evidemment un tel régime juridique favoriserait davantage les risques ou apparences de malversation dans la mesure où pour clôturer la gestion annuelle, il faut se contenter d'une tenue partielle pour certains comptes. Toujours dans le même sens, il existe des comptes ou catégories de comptes tellement utiles que les faire disparaître pourrait entrainer un déséquilibre. Il en est ainsi des avances accordées aux Collectivités locales. La suppression d'un tel compte peut causer des désagréments aux autorités locales qui sont habituées à percevoir leurs recettes avant recouvrement. Pour ce compte, au même titre que pour le FNR, nous militons pour un fondement organique qui présente plus de garantie comme c'est le cas en France pour le compte Gestion des participations financières de l'Etat et Pension prévu à l'article 21 de la LOLF.

Il faudrait trouver un terrain d'entente qui à notre avis requiert que l'on repense l'esprit des CST. A une intervention a posteriori qui se matérialise par des suppressions, il faut substituer des conditions sélectives et rigoureuses préalables à l'admission d'un compte dans une des catégories.

Commençons par ces dernières. Elles devraient être restreintes, et celles restantes, singulièrement organisées. Les comptes de règlement avec les Gouvernement étrangers doivent subir le même sort que les comptes d'opérations monétaires au Sénégal.

S'agissant des comptes d'affectation spéciale, il faut instituer une procédure incluant la preuve de la nécessité de ne pas faire supporter par le budget général les opérations dont il s'agit et une commission composée de parlementaires et d'agents du Trésor pour statuer en dernier lieu. L'imprécision des types d'opérations retracés - qui en fait une proie facile pour tout mouvement de fonds prétendant à un CST - et la violation de l'égale importance des charges publiques appellent ainsi un encadrement rigide.

Pour les comptes de prêts et d'avances, étant donné qu'en dehors de la durée, il n'y a pas de grande différence, il est préférable de procéder à l'image de la France à leur fusion dans un compte de concours financiers qui comprendrait en même temps les garanties et avals comme sous compte. Si nous avons, dans une certaine mesure trouvé la suspension de ces derniers salutaire, cela ne veut pas pour autant dire qu'il faille les supprimer. C'est juste que leur fonctionnement ne doit pas être structurel, mais tributaire de la situation financière annuelle de l'Etat, qui à défaut de pouvoir prêter lui-même, se porte garant auprès des institutions financières.

Pour le cas des comptes de commerce, il est souhaitable que les opérations soient incorporées dans une rubrique « ressources extraordinaires » annexée à la partie du budget allouée au service entretenant l'activité secondaire retracée. Celui-ci bénéficierait directement des retombées de ses initiatives subsidiaires^115(*) et de l'autre côté, le caractère imprévisible ne poserait plus problème.

Le spectre d'un usage malintentionné a quelque part survécu ; cette réforme pourrait être pour le Sénégal l'occasion de débarrasser définitivement les CST d'une telle image. Si nous poussons la réflexion, on se rend compte que dans certains cas c'est par pure ignorance que les autorités politiques s'engouffrent dans de telles situations. En vérité, pour nombre d'entre eux, compte spécial doit décrire opérations spéciales au sens opposé à celui d'opérations courantes.

Bibliographie

Textes

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Directive n° 04-98 portant Nomenclature du budget de l'Etat dans l'espace UEMOA

Directive 02-2000 portant adoption du code de transparence dans la gestion des Finances publiques

Ordonnance française du 02 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances

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Loi n° 2001-09 du 15 octobre 2001 portant LOLF modifiée

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Loi 2007-12 du 6 février 2007 portant loi de règlement pour la gestion 1997

Loi 2007-32 du 27 décembre 2007 portant loi de finances pour l'année 2008

Loi 2008-70 du 11 décembre 2008 portant loi de finances pour l'année 2009

Loi n° 81-26 du 26 juin 1981 portant loi de finances pour l'année financière 1981-82^117(*)

Loi n° 2002-08 du 22 février 2002 abrogeant et remplaçant certaines dispositions de la loi n° 81-52 du 10 juillet 1981 portant Code des Pensions civiles et militaires de Retraite^118(*)

Décret 79-1151 du 17 décembre 1979 fixant les règles d'organisation et de fonctionnement du fonds d'aide au sport et à l'éducation populaire

Décret 2003-101 du 13 mars 2003 portant règlement général sur la comptabilité publique

Décret français n° 2006-1727 du 23 décembre 2006 relatif au taux d'intérêt des concours financiers relevant des comptes intitulés « avances aux collectivités territoriales » et « accords monétaires internationaux »^119(*)

Arrêté interministériel n° 5268 MEF/DGT/TG du 26 mai 1982 définissant la nature des opérations imputables au compte spécial du Trésor intitulé « opérations à caractère industriel et commercial » effectuées par l'Armée et fixant les modalités de fonctionnement^120(*)

Arrêté n° 00001/MEF/DGCPT du 04 janvier 2001 portant organisation de la Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor

Arrêté ministériel n° 6058/MEF/DGCPT du 22 août 2003 portant établissement de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l'Etat

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Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982

Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 - LOLF

Décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 - Loi de finances pour 2004

Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 - Loi de finances pour 2006

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Revue française de finances publiques

Revue du Droit Public

Webographie

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www.tresor.gouv.sn

www.courdescomptes.sn

www.conseil-constitutionnel.fr

www.legifrance.gouv.fr

www.rffp.gerfip.org

Table des matières

INTRODUCTION............................................................................1

PREMIERE PARTIE : La particularité des CST...............................8

Chapitre 1 : La particularité des règles de fonctionnement....................................9

Section 1 : Les règles communes aux CST............................................................9

Paragraphe 1 : La description d'opérations à caractère exceptionnel............................................9

A - Les opérations à caractère temporaire..........................................................................9

B - Les opérations à caractère définitif...........................................................................................11

Paragraphe 2 : La corrélation entre recettes et dépenses.....................................................13

A - L'affectation de certaines recettes à certaines dépenses......................................................................13

B - L'approvisionnement des comptes par système revolving...................................................................14

Section 2 : Les règles spécifiques à chaque CST..........................................................15

Paragraphe 1 : Les CST dotés de crédits de dépenses... ....................................................15

A - Les comptes d'affectation spéciale.............................................................................16

B - Les comptes d'avances....................................................... ..................................17

C - Les comptes de prêts..............................................................................................18

D - Les comptes de garanties et d'avals............................................................................18

Paragraphe 2 : Les CST dotés d'autorisation de découvert..................................................20

A - Les comptes de commerce.......................................................................................20

B - Les comptes de règlement avec les Gouvernements et autres organismes étrangers.....................21

C - Les comptes d'opérations monétaires...........................................................................22

Chapitre 2 : La particularité du mode de gestion.................................................23

Section 1 : Une particularité sous-tendue par une modalité de description dérogatoire.....23

Paragraphe 1 : Une gestion en dehors des règles budgétaires...............................................23

A - La contraction entre recettes et dépenses................................................................................24

B - Les reports de crédits............................................................................................................................25

Paragraphe 2 : Une gestion en dehors du document budgétaire.............................................25

A - Une gestion particulière au regard du budget général........................................................25

B - Une gestion particulière au regard des budgets annexes.....................................................26

Section 2 : Une particularité relative.......... .. ............................................................28

Paragraphe 1 : Une gestion soumise à la procédure budgétaire............................................28

A - Une procédure d'exécution identique à celle du budget général...........................................28

B - Une exécution conforma à la séparation des ordonnateurs et des comptable.............................29

Paragraphe 2 : Une gestion soumise au contrôle parlementaire............................................30

A - L'autorisation préalable...........................................................................................30

B - Le contrôle a posteriori...........................................................................................32

DEUXIEME PARTIE : Les enjeux de l'institution des CST............33

Chapitre 1 : Les avantages des CST.................................................................34

Section 1 : Les avantages des CST dans le procédé .....................................................34

Paragraphe 1 : Les avantages sur les finances de l'Etat......................................................34

A - L'allégement du budget de l'Etat................................................................................34

B - L'évaluation des services de l'Etat.............................................................................36

Paragraphe 2 : Les avantages sur le service affilié au CST..................................................37

A - La souplesse de gestion ..........................................................................................37

B - L'autonomie de fonctionnement..............................................................................38

Section 2 : Les avantages des CST dans leur singularité.............................................39

Paragraphe 1 : Les avantages pour les Collectivités publiques.............................................39

A - les avances accordées aux Collectivités locales................................................................40

B - Les concours financiers apportés aux autres organismes publics...........................................41

Paragraphe 2 : Les avantages pour les personnes privées.............. ....................................43

A - Les prêts et avances accordés aux particuliers...............................................................44

B - La caisse d'encouragement de la pêche et à ses industries annexes.......................................44

Chapitre 2 : Les inconvénients des CST........................................................46

Section 1 : Les difficultés de la saine gestion des finances publiques en cours

d'exécution...............................................................................................46

Paragraphe 1 : Les risques d'accroissement des déficits publique.........................................46

A - Les violations du principe d'équilibre..........................................................................47

B - Les dotations budgétaires.........................................................................................48

Paragraphe 2 : Les dangers de l'expansion des CST ..........................................................49

A - La dénaturation de l'objectif des CST...........................................................................49

B - La tendance à l'érection du procédé en principe...............................................................50

Section 2 : Les difficultés du contrôle ..........................................................................51

Paragraphe 1 : Les difficultés liées aux conditions de contrôle.............................................51

A - La rétention d'information des ministres gestionnaires......................................................52

B - La prolifération des documents de contrôle....................................................................54

Paragraphe 2 : Les difficultés liées aux moyens de contrôle..................................................55

A - Un contrôle parlementaire résiduel...............................................................................55

B - Un contrôle constitutionnel occasionnel........................................................................56

CONCLUSION...............................................................................................58

Bibliographie....................................................................................60

* ¹ Ancien comptable public

* ² Un travail que nous osons apprécier pour en avoir saisi une bonne partie ; et il ressort de cette appréciation, somme toute objective, un esprit éclairé et au fait du vrai sens de la Mouridiya.

* ³ Mourchid Souleymane SY, De Médine à Touba, Collection Hadiaratoul Aswad, 2009, p. 31

* ⁴ Loi du 26 décembre 1890 ouvrant un compte spécial du Ministère de la marine

* ⁵ Loi n° 47-520 du 31 mars 1947 qui pour la première fois exigea la publication annuelle de la liste des comptes et du montant de leurs opérations. Interviendront ensuite les lois des 06 janvier (portant loi de finances de l'année) et 31 décembre 1948 qui ont procédé à une réduction considérable des CST après un recensement de plus de 400 unités. L'année suivante, la loi 49-310 du 08 mars procéda à la catégorisation annoncée par la loi de 1948. C'est enfin avec le décret-loi de 1956 et plus tard avec l'ordonnance du 02 janvier portant LOLF que le régime juridique actuel des CST a été achevé.

* ⁶ L'UEMOA est venue consacrer le même régime juridique à travers la directive n° 05-97 CM UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois de finances.

* ⁷ Nous faisons référence aux comptes de règlement avec les Gouvernements et autres Organismes étrangers qui n'ont pas été reconduits par la loi organique 2001-692. Concernant ceux qui défendent que ces comptes ont été supprimés, il faut relativiser dans la mesure où M. Jacques LAUZE affirme que cette catégorie a été intégrée dans les comptes d'opérations monétaires ; ce qui veut donc dire que cette disparition vaut uniquement pour leur existence en tant que catégorie à part. Cf. J. LAUZE, Les grands principes du droit budgétaire d'une loi organique à l'autre, RDP n° 6-2001, p. 1717

* ⁸ Pierre Di MALTA, Finances publiques (1 - Le budget), Paris, PUF, 1999, p. 33. Le seul reproche que l'on peut objecter à cette définition c'est de ne pas préciser les raisons qui sous-tendent la tenue de ces opérations hors budget, à savoir leur caractère temporaire ou la corrélation entre recettes et dépenses qui ne sont pas conformes aux règles budgétaires.

* ⁹ P.-M. GAUDEMET & J. MOLINIER, Finances publiques (Budget / Trésor), 7^e éd., Paris, Montchrestien, 1996, p. 285

* ¹⁰ Ces deux exemples font respectivement référence à la caisse d'encouragement à la pêche et à ses industries annexes (CEPIA) régie par le décret n° 80-518 du 21 mai 1980 modifié par le décret 82-87 du 24 février 1982 et au Fonds national des retraités (FNR) organisé par la loi n° 2002-08 du 22 février 2002 abrogeant et remplaçant certaines dispositions de la loi n° 81-52 du 10 juillet 1981 portant Code des Pensions civiles et militaires de Retraite (JORS n° 6038 du samedi 23 mars 2002)

* ¹¹ La transition du statut de dérogation au statut d'aménagement a trouvé consécration dans l'article 32 de l'ordonnance du 02 janvier 1959 portant LOLF qui intègre désormais les CST en annexe dans la loi de finances.

* ¹² « La nature des dépenses de certains comptes ne permet pas de constater un partage clair entre les financements pris en charge par un CST et ceux relevant du budget général. Ces pratiques, qui ont déjà été relevées dans le passé rendent opaques les interventions de l'Etat et montrent que la frontière entre budget général et CST n'est pas suffisamment respectée. » in Rapport Cour des comptes sur l'exercice de la loi de finances pour l'année 1998, juillet 1998, p. 205

* ¹³ Gilbert ORSONI, Science et législation financières, Paris, Economica, 2005, p. 251

* ¹⁴ Cf. Raymond MUZELLEC, Finances publiques, 14^e éd., Sirey, 2006, p. 296

Jacques LAUZE, Le compte d'avances sur impositions locales, in RFFP n° 32, Les comptes spéciaux du Trésor, Paris, LGDJ, 1990, p. 111 et s.

* ¹⁵ Il faut admettre que quelle que soit la spécificité de ces opérations, si elles avaient été assujetties à un régime juridique identique à celui du budget, l'étude de leur impact ne présenterait pas un enjeu qui mérite qu'on lui accorde une importance particulière

* ¹⁶ A l'instar de la France, le Sénégal a procédé à des suppressions de CST notamment avec la loi n° 81-26 du 26 juin 1981 portant loi de finances pour l'année financière 1981-1982 (JORS du 11 juillet 1981, p. 681 et s.) qui à l'exposé des motifs déplore la consistance de comptes équivalent au quart du budget général en insistant sur la nécessité de stopper leur prolifération et en procédant à la suppression de la caisse nationale du marché. En outre, la loi précise que « cette assainissement se poursuivra au fur et à mesure pour ne conserver que les plus indispensables de ces comptes. ».

* ¹⁷ « La technique du compte spécial du Trésor se justifie quant à elle par la volonté de distinguer certaines opérations spécifiques de l'Etat (...). A ce titre, elle répond à un souci de rationalité et d'objectivité. » in Supplément aux cahiers français n° 225, Mars-avril 1986, la documentation française, Paris, 1986, p. 3

* ¹⁸ Le Professeur Di Malta ne nous contredit pas lorsqu'il déclare à la page 405 du dictionnaire encyclopédique des Finances publiques : « Ces carences ne remettent pas en cause l'utilité du procédé ».

* ¹⁹ Les comptes budgétaires sont regroupés suivant la nature des opérations qu'ils retracent. Si elles sont définitives, on parle d'opérations « au-dessus de la ligne », si par contre elles sont temporaires, elles sont dites « au-dessous de la ligne» Cf. Christian BIGAUT, Finances publiques-Droit budgétaire : Le budget de l'Etat, Paris, Ellipses, 1995, p. 34

* ²⁰ Maurice DUVERGER, Finances publiques, PUF, 7^e éd., 1971, p. 274

* ²¹ Nous nous voulons suffisamment circonspect pour ne pas indexer une catégorie entière. La majeure partie des auteurs citent en exception à cette règle les comptes d'affectations spéciales or, en France, deux d'entre elles en l'occurrence le fonds forestier national et le compte de soutien à l'industrie cinématographique, procèdent à des prêts qui naturellement sont comptabilisés comme des opérations temporaires. Le projet de loi de finances pour 2003 en France dans son exposé des motifs est clair ; il précise que cette catégorie retrace « des opérations définitives et, le cas échéant temporaires ».

* ²² Voir introduction, p. 3

* ²³ Maurice DUVERGER, ibid.

* ²⁴ P.-M. GAUDEMET & J. MOLINIER, op. cit. p. 285

* ²⁵ Cf. article 8 du décret n° 80-518 du 21 mai 1980 fixant les règles d'organisation et de fonctionnement de la CEPIA. Voir aussi arrêté n° 4795 du 04-06-2008 du Ministère de l'économie maritime et des transports maritimes, de la pêche et de la pisciculture portant compte prévisionnel pour la gestion 2008 de la CEPIA.

* ²⁶ Il faut ajouter qu'en cas d'insuffisance de ressources, l'Etat se charge de combler ce déficit par l'entremise de subventions du budget général.

* ²⁷ Mamadou DIOP, Finances publiques sénégalaises, NEA, 1977, p. 35

* ²⁸ Michel BOUVIER et alii, Finances publiques, 4^e éd., Paris, LGDJ, 1998, p. 213

* ²⁹ JORS n° 4751 du 16 février 1980, p. 63. Ce compte a aujourd'hui disparu du paysage des CST

* ³⁰ Mamadou DIOP, ibid.

* ³¹ Il suffit de connaître le montant du salaire net et de lui faire supporter les remboursements mensuels perçus à la source tout en tenant compte des années de service donc de salaire qui restent au demandeur du prêt. Cette durée doit au moins être égale au temps prévu pour le règlement définitif du prêt.

* ³² Pour le cas spécifique du compte DMC, le remboursement peut précéder de 12 voire 24 mois la disponibilité de la somme pour le demandeur du prêt.

* ³³ Cette classification est implicitement consacrée par la loi 2001-692 portant LOLF et explicitement entérinée par le ministère français des finances qui présente souvent les CST sur la base de cette classification dans les projets de loi de finances. Il en existe cependant d'autres comme la distinction opérée par MM. Bloch-Lainé et de Vogué qui identifient les comptes correspondant à des démembrements du budget, les comptes de relation monétaire et les comptes de crédit, ou encore celle tripartite aussi proposée par les rapporteurs de la commission de l'Assemblée nationale française à savoir les comptes décrivant des opérations de même nature que celle du budget, les comptes des activités financièrement autonomes de l'Etat et les comptes des activités de l'Etat prêteur. Une autre selon le professeur Di Malta serait fondée sur le régime juridique et séparerait les comptes présentés en brut de ceux faisant l'objet d'une présentation en net. Cf. Pierre Di Malta, Le régime juridique des comptes spéciaux du Trésor, in RFFP n° 32, Les comptes spéciaux du Trésor, LGDJ, Paris, 1990, p. 23.

* ³⁴ Raymond MUZELLEC, op. cit. p. 294

* ³⁵ M. Laurent RABATE soulève d'ailleurs une autre particularité par rapport aux CST dans le même sens lorsqu'il fait référence à une « absence de définition des opérations ». C'est en fait le seul compte qui enregistre des dépenses qui n'ont pas toutes une destination identique en termes de nature. Voir Laurent RABATE, Du bon usage des comptes d'affectation spéciale, RFFP n° 32 précitée, p. 35 et s.

* ³⁶ La LOLF française de 2001 prévoit pour les comptes de concours financiers qui englobent à la fois les avances et les prêts, qu'un décret pris en Conseil d'Etat peut déroger à cette disposition et ramener le taux plus bas.

* ³⁷ Cet intérêt peut faire l'objet d'une dispense par voie décrétale

* ³⁸ René CELIMENE, Droit budgétaire et comptabilité publique au Sénégal, NEA, 1985, p. 15

* ³⁹ Nguyen CHANH TAM, Finances publiques sénégalaises, l'Harmattan, 1990, p. 206

* ⁴⁰ Même s'il est toujours prévu dans l'exposé des motifs de la loi de finance des ressources pour ce compte comme pour l'année 2006 où elles s'élevaient à 3.500.000.000 de francs CFA

* ⁴¹ Dans la loi 2008-70 portant loi de finances pour l'année 2009, la suspension de la catégorie s'explique par une non-reconduction de sa dotation et non par un défaut de fonctionnement (Comme c'était le cas des comptes de commerce de la DPS et de l'Administration pénitentiaire). Ce qui ne renseigne pas clairement sur l'issue de cette mise en veilleuse.

* ⁴² « Une autorisation de découvert implique que tout au long de l'année budgétaire, la différence entre le montant des opérations portées au débit du compte et celui des opérations portées à son crédit doit demeurer inférieure au découvert prévu. », définition proposée par le Pr. Di Malta à la page 313 du dictionnaire encyclopédique des Finances publiques.

* ⁴³ JORS de 1982, p. 435 et s.

* ⁴⁴ Jacques PROVENSAL, Les comptes de commerce, RFFP n° 32 précité, p. 57

* ⁴⁵ Pierre Di Malta, ibid.

* ⁴⁶ La loi 75-64 portant LOLF reconnaissait au Gouvernement sénégalais la prérogative de ne pas présenter de prévision aussi bien pour les recettes que pour les dépenses (JORS 4432 du 30 juin 1975, p. 902 et s.).

* ⁴⁷ Il ne peut en principe être procédé à sa suppression effective que par une nouvelle LOLF ou une modification de l'ancienne même si la catégorie ne figure plus dans la rubrique CST des lois de finances.

* ⁴⁸ Michel BOUVIER et alii, op. cit. p. 208

* ⁴⁹ Cette catégorie a été supprimée de la législation sénégalaise par la loi 2008-70 du 11décembre 2008 portant loi de finances pour l'année 2009, voir article 11. Ce qui paraît contradictoire puisque dans la hiérarchie des normes, la loi organique est au dessus de la loi ordinaire. Ce qui signifie qu'une loi de finances (loi ordinaire) a obligation de conformité par rapport à la LOLF. Il fallait en principe une modification ou une autre loi organique pour procéder à cette suppression dans la mesure où les catégories, à la différence des comptes qui les composent ont un fondement organique (exception faite en France des comptes expressément prévus par la LOLF en son article 21, notamment la gestion des participations financières de l'Etat ou les opérations relatives aux pensions et avantages).

* ⁵⁰ Les comptes d'opérations monétaires sont moins exposés que les autres comptes à certaines pratiques nébuleuses visant souvent à rendre les dépenses difficiles à contrôler par le Parlement.

* ⁵¹ « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. »

* ⁵² Il y a également le principe d'unité que nous avons choisi de ne pas traiter dans ce paragraphe parce que ne faisant pas ressortir la particularité du mode de gestion des CST, même s'il met en évidence une autonomie de gestion des CST ; raison pour laquelle on l'a implicitement abordé dans le paragraphe réservé à la gestion en dehors du document budgétaire.

* ⁵³ Pour éviter de nous répéter, nous avons réduit dans ce paragraphe la violation du principe d'universalité à la compensation mais la règle de la non-affectation est violée au même titre par les CST.

* ⁵⁴ Voir sur ce point la classification opérée par le professeur Di Malta entre les CST se conformant à la règle de l'universalité et les autres qui y dérogent dans la RFFP n° 32, p. 23

* ⁵⁵ Voir supra p. 12

* ⁵⁶ Pierre DI MALTA, loc. cit. p. 31

* ⁵⁷ André PAYSANT, Finances publiques, 5e éd., Paris, Dalloz, 1999, p. 114

* ⁵⁸ Même si le procédé est prévu pour le budget général il reste exceptionnel or dans le cadre des CST le report est le principe

* ⁵⁹ Gilbert ORSONI, op. cit. p. 246

* ⁶⁰ Pierre LALUMIERE, Les Finances publiques, Armand Colin, 1970, p. 61

* ⁶¹ A l'exception des établissements publics, elles sont affranchies des règles de la comptabilité publique, y compris du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, ce qui n'est pas le cas des CST comme nous le verrons un peu plus loin. Voir sur ce point Moustapha SOURANG, « Les biens et les finances des entreprises publiques », Encyclopédie Juridique de l'Afrique, NEA, Tome 7, 1982, p. 281 et s.

* ⁶² Il faut préciser que la poursuite d'une activité industrielle et commerciale n'est pas une condition suffisante pour se voir appliquer les règles de la comptabilité privée - autrement les comptes de commerce et les budgets annexes leur auraient été soumises - c'est la compétitivité des entreprises publiques qui a poussé le législateur à assouplir les règles de gestion pour donc les mettre dans les mêmes conditions que les entreprises privées avec lesquelles elles entrent en concurrence.

* ⁶³ JORS 4751 du 16 février 1980, p. 163 et s.

* ⁶⁴ Il faut cependant relever cette particularité des dépenses relatives aux pensions du fonds national de la retraite à être soumis au même traitement comptable que pour les dépenses sur salaire alors que les dépenses des autres CST sont traitées en comptabilité comme les dépenses de matériel et d'investissement. Cf. Cours sur la comptabilité de l'Etat, Ecole Nationale d'Administration du Sénégal / Section Trésor

* ⁶⁵ Cette soumission des CST au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables n'est pas apparue avec les réformes entreprises au lendemain de la seconde guerre mondiale. Déjà avec la loi française du 1^er décembre 1922, il a été institué un compte d'apurement des CST avec un chef de service qui par délégation du ministre chargé des Finances devait se charger d'émettre des ordres de recettes et d'assurer les fonctions d'ordonnateur en matière de dépenses et un agent comptable qui par l'intermédiaire des comptables directs du Trésor (et non personnellement) réalisera des opérations de recettes et de dépenses. Cf. Pierre DI MALTA, loc. cit. p. 15

* ⁶⁶ CE (français) d u 30 janvier 2008 : « le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, s'il est fondamental au sens de l'article 2 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962, n'est pas un principe général du droit qui s'appliquerait même en l'absence de texte et qui aurait une "valeur législative" à laquelle le pouvoir réglementaire ne saurait déroger  ».

* ⁶⁷ Pierre DI MALTA, op. cit. p. 37

* ⁶⁸ JORS de 1982, p. 435

* ⁶⁹ Contrairement à ce que pourrait laisser penser leur appellation, les comptes spéciaux du Trésor ne sont pas confiés à des comptables spéciaux du Trésor - qui sont à la lumière de l'article 31 du décret 2003-101 portant règlement général sur la comptabilité publique du Sénégal « comprennent les comptables des administrations financières, les régisseurs d'avances et les régisseurs de recettes » - mais par des comptables directs du Trésor qui sont compétents pour exécuter toute opération de recettes et de dépenses du budget général et des CST (article 30 décret 2003-101).

* ⁷⁰ Cours sur la comptabilité de l'Etat, Ecole Nationale d'Administration du Sénégal / Section Trésor

* ⁷¹ Arrêté n° 00001/MEF/DGCPT du 04 janvier 2001 portant organisation de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor, voir www.tresor.gouv.sn

* ⁷² Hervé MESSAGE, « Le contrôle parlementaire des CST », RFFP n° 32, p. 153

* ⁷³ Mamadou DIOP, op. cit. p. 144

* ⁷⁴ Paul AMSELEK, Le budget de l'Etat sous la V^e République, 1967, p. 86

* ⁷⁵ Eric DEVAUX, Finances publiques, Bréal, 2002, p. 104. Précisons que ce qui nous intéresse dans cette assertion, c'est moins la notion de débudgétisation que la faculté des CST à délester le budget de l'Etat.

* ⁷⁶ Eric DEVAUX, op. cit, p. 60

* ⁷⁷ Gilbert ORSONI, op. cit. p. 251

* ⁷⁸ Il faut au passage noter que la LOLF française de 2001 a procédé à des réformes allant dans le sens de rendre plus aisée cette évaluation des services de l'Etat. Dans le respect du principe de spécialité on ne parle plus de titre et chapitre mais on raisonne en termes de mission et programme. La mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique et pouvant éventuellement relever de plusieurs ministères. Les crédits seront attribués pour une mission précise et un contrôle sera exercé pour savoir si ces missions ont bel et bien été remplies. Au Sénégal où on n'a pas encore connu pareille refonte, les CST remplissent cette fonction pour les secteurs dont ils décrivent les opérations.

* ⁷⁹ Michel BOUVIER et alii, op. cit. p. 213

* ⁸⁰ André PAYSANT, Finances publiques, 5^e éd., Paris, Dalloz, 1999, p. 119

* ⁸¹ Initialement, le montant du prêt variait entre 2.000.000 F CFA et 5.000.000 F CFA. Le fonctionnaire ayant opté pour la première modalité pouvait bénéficier d'une rallonge de 3.000.000 F CFA de plus. C'est ultérieurement que le Gouvernement a jugé cette première modalité nettement insuffisante pour couvrir les frais de construction d'un logement et que les montants de tous les prêts ont été harmonisés à hauteur de 5.000.000 F CFA. Il faut également préciser que le prêt est exonéré de tout intérêt.

* ⁸² Les salaires de certains fonctionnaires sont ponctionnés à hauteur de 59.000 F CFA pour une durée de sept ans et un mois.

* ⁸³ Gilbert ORSONI, ibid.

* ⁸⁴ Conformément aux dispositions de l'article 255, le compte peut également être sollicité suivant les conjonctures : « L'Etat peut consentir des avances aux collectivités locales qui justifient :

- que leur situation de caisse compromet le règlement des dépenses indispensables et urgentes ;

- que cette situation n'est pas due à une insuffisance des ressources ou à un déséquilibre budgétaire »

* ⁸⁵ Conformément à l'article 24 de la LOLF française de 2001, le décret en Conseil d'Etat n° 2006-1727 du 23 décembre 2006 relatif au taux d'intérêt des concours financiers relevant des comptes intitulés « Avances aux collectivités territoriales » et « Accords monétaires internationaux » précise dans son article 1^er que « les concours accordés au titre de la seconde section du compte de concours financiers intitulé « avances aux collectivités territoriales » ne sont pas assortis d'un taux d'intérêt ».

* ⁸⁶ Ce sont les seuls organismes publics expressément prévus par la loi de finances dans la catégorie des comptes d'avances et des prêts. Les autres se retrouvent dans la rubrique divers organismes.

* ⁸⁷ JORS n° 6438 du samedi 15 novembre 2008 à consulter sur www1.adie.sn/jo/article.php3?id_article=717

* ⁸⁸ On peut ranger les garanties et avals de l'Etat dans les concours financiers. La seule différence étant ici qu'il s'agit d'un engagement passif par opposition à celui actif qui renvoie au décaissement matériel. Dans le premier cas, le fait pour l'Etat de supporter les risques de non remboursement est synonyme d'un décaissement éventuel.

* ⁸⁹ C'est la même démarche pour les Collectivités locales ; lorsque ces dernières dépensent les sommes qui leur ont été avancées par l'Etat, on considère qu'elles sont en train de dépenser leur propre argent dont elles ne disposent pas pour le moment. Concomitamment au recouvrement le Trésor reprend son dû. La seule différence qu'on peut noter, c'est que contrairement aux Collectivités locales, le fonctionnaire, au moment où il perçoit l'avance, n'est pas encore propriétaire des fonds avec lesquels il compte rembourser puisque le service n'est pas encore fait.

NB : Salaire = contrepartie d'un service fait

* ⁹⁰ Parallèlement aux particuliers, les associations participant à des tâches d'intérêt général peuvent avoir accès à ces avances dans la législation française.

* ⁹¹ Marc DEBENE, Encyclopédie Juridique de l'Afrique, Tome 3^e, Systèmes budgétaires, financiers, fiscaux et douaniers, NEA, 1982, p. 140.

* ⁹² Cf. article 8 du décret 80-518 du 21 mai 1980 fixant les règles d'organisation et de fonctionnement du CST n° 30-18-07 « Caisse d'encouragement à la pêche et à ses industries annexes ».

* ⁹³ C'est en effet sur les ressources de la CEPIA que sont prélevés les salaires de ces 166 agents. L'intégration de ces derniers dans la fonction publique aurait pour conséquence de faire supporter au budget général cette masse salariale. Ainsi, il sera procédé à la réaffectation des ressources du compte initialement destinées aux salaires au profit du renforcement des programmes de soutien et d'investissement.

* ⁹⁴ Conseil présidentiel sur la pêche tenu en mars 2008

* ⁹⁵ Rapport général n° 85, tome III, annexe 45, fait au nom de la Commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi de finances pour 1998 adopté par l'Assemblée nationale. A consulter sur http://www.senat.fr/rap/l97-085-3-a45/l97-085-3-a45.html

* ⁹⁶ Voir infra - autonomie de fonctionnement

* ⁹⁷ Nous empruntons l'expression à monsieur André PAYSANT qui, dans son manuel de Finances publiques, parle d'opérations blanches pour rendre l'idée d'un compte dont les opérations ne devaient pas laisser de traces parce que devant s'équilibrer d'elles-mêmes. Il affirme qu' « Il existe des opérations qui présentent un actif ou un passif qui sera compensé à terme par une opération inverse équivalente ». Le solde est donc forcément nul d'où le qualificatif de blanc. Cf. André PAYSANT, op. cit. p. 114

* ⁹⁸ Laurent RABATE, Du bon usage des comptes d'affectation spéciale, in RFFP n° 32, Les comptes spéciaux sur Trésor, LGDJ, Paris, 1990, p. 37.

* ⁹⁹ Rappelons qu'en dehors des comptes d'affectation spéciale, tous les CST sont décrits au dessous de la ligne ; ce qui renvoie aux opérations temporaires

* ¹⁰⁰ Pierre Di MALTA, Le régime juridique des comptes spéciaux du Trésor, in RFFP précité, p. 24

* ¹⁰¹ Michel BOUVIER et alii, op. cit. p. 213

* ¹⁰² Inventaire de la situation financière de la France dirigé en 1947 par le ministre des Finances de l'époque M. Robert Schuman. Cf. Pierre Di Malta, loc. cit. p. 16

* ¹⁰³ Christian BIGAUT, Finances publiques - de droit budgétaire : Le Budget de l'Etat, Paris, Ellipses, 1995, p. 35

* ¹⁰⁴ Michel BOUVIER et alii, op. cit. p. 208

* ¹⁰⁵ La LOLF 2001-692 dispose en son article 49 : « En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année, et sans préjudice de toute autre disposition relative à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et les autres commissions concernées adressent des questionnaires au Gouvernement avant le 10 juillet de chaque année. Celui-ci y répond par écrit au plus tard le 10 octobre ».

* ¹⁰⁶ Cf. projet loi de finances pour 2003 (France), notamment le compte 902-00. Pour l'évaluation des recettes, les lignes 01 à 04 sont au compte du Fonds national de développement des adductions d'eau a lors que les lignes 05 et 06 approvisionnent le Fonds national de solidarité pour l'eau. Pareil pour les autorisations de programme et crédits de paiement qui aussi bien en fonctionnement qu'en investissement sont destinés à des chapitres ou articles différents. A consulter sur ce lien : www4.minefi.gouv.fr/budget/plf2003/bleus/cst/Cst2003v2m-03.htm#P1098_11892

* ¹⁰⁷ Rapport Cour des comptes sur l'exercice des lois de finances pour l'année 1998, juillet 1998, p. 205

* ¹⁰⁸ Loïc PHILIP, Finances publiques, 5^e édition, Paris, Cujas, 1995, p. 198

* ¹⁰⁹ Nous faisons référence aux pays où les considérations politiciennes l'emportent sur les exigences de bonne gouvernance. Ce qui se traduit, dans le choix des représentants du peuple, par une primauté de ceux qui se sont le plus illustrés dans les propagandes (même s'ils sont analphabètes) plutôt que ceux qui, par leur formation et leur expérience, sont dans les dispositions pour décider au nom des citoyens.

* ¹¹⁰ C'est justement pour remédier à cela que la directive n° 02-2000 de l'UEMOA dispose en son article E-2-5 : « Pour assurer l'effectivité du contrôle parlementaire des finances publiques, les Etats membres devront nommer auprès des Assemblées Nationales des assistants parlementaires possédant une expertise suffisante dans le domaine des finances et de la comptabilité publique ».

* ¹¹¹ « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». 

* ¹¹² A l'exception de ces trois (3) dernières années (2007, 2008, 2009), depuis 1973, on ne répertorie que deux années où la saisine du Conseil constitutionnel français, pour qu'il se prononce sur la loi de finances, n'est pas intervenue, en l'occurrence 1989 et 1993.

* ¹¹³ La Loi organique n° 99-70 du 17 février 1999 sur la Cour des comptes dispose en son article 26 : « La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances. Elle contrôle la régularité et la sincérité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques (y compris donc celle des CST) » cf. JORF n° 5845 du 20/2/1999. Cette sincérité, à la différence de celle consacrée par la directive n° 02-2000 n'a pas de contenu défini, ce qui ne cautionne pas son application.

* ¹¹⁴ Michel BOUVIER et alii, op. cit. p. 205

* ¹¹⁵ Il est en effet aberrant de voir un pénitencier entretenir une activité commerciale et ne pas bénéficier de ces revenus pour une amélioration des conditions de détention de ses pensionnaires. En France par exemple, une pareille activité, en plus de prendre en compte ce souci, prévoit une rémunération pour les détenus et satisfait aux exigences pour une optimisation de la production.

* ¹¹⁶ JORS n° 5845 du 20 février 1999

* ¹¹⁷ JORS du 11 juillet 1981, p. 681 et s.

* ¹¹⁸ JORS n° 6038 du samedi 23 mars 2002

* ¹¹⁹ JORF 302 du 30 décembre 2006

* ¹²⁰ JORS de 1982, p. 435

* ¹²¹ Sous la direction du professeur Loïc PHILIP