Memoire Online - La gestion par objectifs en matière budgétaire: L'expérience tunisienne

Mémoire pour l'obtention d'un diplôme de mastère de recherche en droit
public et sciences politiques

En préambule, je souhaite adresser tous mes remerciements aux personnes qui m'ont apporté leur aide et qui ont ainsi contribué à l'élaboration de ce mémoire,

Tout d'abord, de grands remerciements à Madame Raya Choubani, directrice de recherche de ce mémoire, pour son aide précieuse et pour le temps qu'elle a bien voulu me consacrer. J'exprime ma gratitude à toutes les personnes rencontrées lors des recherches que j'ai effectuées et qui ont accepté de répondre à mes interrogations avec gentillesse.

La faculté n'entend donner aucune

approbation ou improbation aux

opinions émises dans ce mémoire.

Ces opinions doivent être considérées

comme propres à leur auteur.

Chapitre premier/- La budgétisation par programmes

Chapitre deuxième /- La rénovation de la nomenclature budgétaire

Chapitre premier/- L'amélioration de l'information financière

Introduction

Chapitre premier/- La budgétisation par programmes

Section 1. La programmation budgétaire stratégique :

A- L'infléchissement du principe d'annualité :

En Tunisie, le législateur a choisi le système de la gestion tout en introduisant un certain nombre d'aménagements permettant de prolonger l'année civile de vingt jours pour prolonger le délai d'exécution de la loi de finances.

Par ailleurs, l'Etat appelé à réaliser des programmes de développement et des dépenses d'investissement qui, par nature, ne peuvent s'inscrire dans le cadre limité d'une année ce qui porte atteinte au principe de l'annualité. Il a fallu chercher un équilibre entre deux objectifs contradictoires : la nécessité politique du contrôle annuel du parlement et la nécessité économique de l'investissement à long terme. Le législateur a mis en oeuvre des outils juridiques qui réalisent cette conciliation.

Dans les articles 13 et 14 de la LOB, il fait la distinction entre l'autorisation des crédits de programmes qui concerne une opération dans son ensemble et qui est valable sans limitation de durée et l'autorisation des crédits de paiement qui intervient chaque année pour l'ensemble des crédits effectivement réalisés au cours de l'année et qui sont inscrits dans la loi de finances (LF). Et les crédits d'engagement, qui constituent la somme maximale des crédits autorisés par loi de finances pour l'exécution annuel du projet (estimation annuelle).

Le principe d'annualité a connu plusieurs dérogations ; il s'agit de la pratique de plus en plus, répandue des reports de crédits. Il s'agit de permettre à un crédit budgétaire non consommé au

23 Chikhaoui (L), Cours des finances publiques, ENA. Tunisie. P. 24. (Disponible sur le site : www.ena.tn)

titre d'un exercice et qui devrait donc, être annulé d'être ouvert à nouveau au titre de l'année budgétaire suivante selon une procédure simplifiée.

Ainsi, les excédents des fonds du trésor sont reportables d'année en année indique l'article 21 de la LOB, cet assouplissement se situe dans le cadre de la nouvelle gestion publique qui vise à responsabiliser les gestionnaires en raccordant la possibilité d'atteindre les objectifs voulus en contrepartie, d'une certaine souplesse des règles d'exécution.

La budgétisation par programme implique de placer le budget de l'Etat dans une perspective pluriannuelle. Une telle perspective suppose l'infléchissement du principe d'annualité, mais également le respect de la procédure du cadre de dépenses à moyen terme.

Ce mode de budgétisation permet de donner un nouvel élan à l'action publique basé sur les priorités stratégiques du gouvernement, la programmation pluriannuelle se présente ainsi comme la claire expression des choix budgétaires de l'Etat.

Le CDMT se passe par une procédure dite, de budgétisation en deux temps (Voir annexe n°1) composée de deux phases selon le schéma directeur pour le développement d'une gestion budgétaire par objectifs en Tunisie : une phase de cadrage et une phase de préparation des prévisions budgétaires.

La phase de cadrage visant à tracer la politique budgétaire afin d'assurer, le lien entre les objectifs visés et le budget de l'Etat.

La phase de cadrage est basée sur la préparation d'un TOFE prévisionnel et un CDMT global. Par ailleurs, un schéma de référence d'application de la procédure CDMT peut être tracé « Préalablement à l'établissement de ce cadrage, et pour lui fournir des éléments, les ministères sectoriels préparent dans certains pays des CDMT sectoriels initiaux comprenant: la mise à jour technique des CDMT préparés l'année précédente, sans accroissement de leur enveloppe financière, cette mise à jour donnant les dépenses de référence mentionnées ci-dessus et présentées de manière clairement séparée de ces CDMT mis à jour, des propositions d'initiatives nouvelles »²⁴.

En ce qui concerne, la deuxième phase qui est la phase de préparation des prévisions budgétaire, celle-ci comportant les arbitrages inter-sectoriels qui sont effectués par les ministères sectoriels sous l'approbation du ministre des finances tout en respectant les plafonds des dépenses déterminées dans la phase de cadrage²⁵.

Il revient également, au ministre des finances de vérifier la cohérence de propositions sectorielles par rapport aux plafonds des dépenses et les objectifs stratégiques assignées dans le plan du développement ainsi que, les autres documents stratégiques.

24 Schéma directeur pour le développement d'une gestion budgétaire par objectifs en Tunisie, Banque mondiale Mars2009. Tunisie. P.12.

L'introduction de la pluri-annualité dans la procédure budgétaire constitue une étape nécessaire pour l'approfondissement d'une gestion publique axée sur les résultats.

La question qui se pose, à cet égard, est de savoir : quels sont les instruments d'une programmation budgétaire pluriannuelle ?

Deuxième paragraphe/- Les instruments de programmation budgétaire à moyen terme :

Il s'agit d'inscrire le budget dans un cadre pluriannuel permettant d'assurer le suivi entre le budget en cours, le budget en préparation et les budgets futurs de manière à assurer une certaine continuité financière.

Cette planification glissante peut prendre la forme d'un Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT) généralement triennal qui est d'ailleurs, en cours d'élaboration en Tunisie en vue de GPO²⁶.

Les instruments de programmation budgétaire à moyen terme se résument à la préparation d'un cadre macro-économique à moyen terme (A) et un Tableau des Opérations Financières de l'Etat (TOFE) prévisionnel (B).

A- La préparation d'un cadre macro-économique à moyen terme :

Le budget est par définition l'ensemble des documents votées par le parlement qui prévoit et autorise les ressources et les charges de l'Etat pour chaque année (Article 1 de la LOB). Toutefois, le budget ne doit pas être résumé à un simple acte technique de prévision et d'autorisation annuelle. Mais, il doit répondre aux stratégies et politique budgétaire suivie en tenant compte de la conjoncture économique du pays (harmonie entre budget et plan du développement), C'est ainsi que, la préparation d'un cadre macroéconomique à moyen terme est l'un des instruments de programmation budgétaire à moyen terme.

En effet, «...un cadre macroéconomique à moyen terme comprend une projection des principaux comptes macroéconomiques, dont notamment ; l'équilibre entre les emplois et les ressources du marché des biens et services (PIB, consommation, investissement national brut, importations et exportations); la situation monétaire; la balance des paiements (importation, exportations, mouvement des capitaux, etc.); les opérations financières de l'Etat qui sont présentées dans un tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) prévisionnel »²⁷.

26 Union Européenne - Banque Mondiale - Banque Africaine de développement ; Performance de la gestion des finances publiques en Tunisie, Rapport Final, Juin 2011

- il n'est pas contraint par les normes de présentation du budget ; il est souvent moins détaillé que le budget ;

- Il permet, au cours de la procédure budgétaire d'assurer que le budget de l'année et les budgets suivants respecteront un certain nombre d'exigences :

- Le respect, au niveau de l'allocation intersectorielle, de la stratégie du gouvernement ;

- La crédibilité vis-à-vis des gestionnaires qui disposent de possibilités de gestion à moyen terme²⁸.

Le CDMT vise à faciliter la programmation des politiques publiques. Les dépenses doivent être projetées ensemble. Les projections de dépense du CDMT sont établies selon un cadre pluriannuel allant de trois à quatre ans. Un horizon plus court est souvent insuffisant pour estimer l'impact budgétaire futur des programmes budgétisés.

Il convient de souligner que, « la préparation d'un CDMT ne se substitue ni au plan de développement économique et social, ni au budget annuel. Il vise à établir le lien entre, d'une part, les objectifs stratégiques et le Plan et, d'autre part, le budget annuel en définissant le cheminement pour l'atteinte de ces objectifs et en encadrant les adaptations du budget requises pour la mise en oeuvre des actions retenues »²⁹.

La programmation budgétaire à moyen terme nécessite la préparation d'un cadre macroéconomique à moyen terme qui permet de prendre en considération les circonstances économiques et financières (la situation monétaire, la balance de paiement, les opérations financières de l'Etat qui sont présentées dans un TOFE prévisionnel etc.) ce tout au long du cycle de préparation du budget.

Par ailleurs, Le développement d'une approche budgétaire pluriannuelle est un élément important d'une budgétisation basée sur les politiques publiques. Une telle approche peut faciliter le suivi de la performance, en donnant un cadre pour le suivi du progrès réalisé. Son développement a été engagé avec l'élaboration du (CDMT) »³⁰.

La Tunisie dispose d'un certain nombre de documents de planification à moyen et à long terme. Dans ce sens, le plan 2007-2011, a été révisé selon le nouveau cadre du plan glissant, il présente les objectifs de développement ainsi que, les politiques et les réformes prévues durant le quinquennat. Il comporte trois parties :

27 Guide méthodologique du Cadre de Dépenses à Moyen Terme, Union Européenne- République Tunisienne, Decembre2009. P.5.

29 Guide méthodologique du Cadre de Dépenses à Moyen Terme de l'Union Européenne- Tunisie. Décembre 2009. P.4

30 Guide méthodologique du Cadre de Dépenses à Moyen Terme de l'Union Européenne- Tunisie. Décembre 2009. P.2

a) Les orientations et priorités et le rythme prévu de développement durant le quinquennat 2007-2011

b) Le contenu sectoriel du plan qui comprend les objectifs, les politiques, les programmes et les projets à mettre en exécution dans tous les secteurs ;

c) Le contenu régional du plan, comprenant les orientations générales et les politiques en matière de développement régional ainsi que les stratégies et programmes de développement régionaux.

En effet, des évaluations à mi-parcours ont été réalisés en 2009, afin d'actualiser le XIème plan de développement ainsi que, le budget économique pour l'an 2013 préparé en décembre 2012 par le ministre du développement régional et de la planification. Le budget économique traduit une volonté politique d'avancer au niveau du projet de réforme de la gestion publique conformément, aux principes de la bonne gouvernance afin de, moderniser la gestion publique et améliorer la qualité du service public rendu.

En perspective, le processus engagé pour l'élaboration d'un CDMT global est de nature à renforcer le lien entre le Plan et le Budget ainsi que, le processus d'allocations budgétaires. Il devrait permettre le cadrage des CDMT sectoriels en cours de développement, notamment, dans le cadre des expériences pilotes de la réforme GBO.

La préparation d'un cadre macro-économique est un instrument indispensable pour la programmation budgétaire à moyen terme. Néanmoins, cet instrument ne peut être utile qu'avec l'existence d'un tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE).

B- Le Tableau des Opérations Financières de l'Etat prévisionnel:

Le TOFE contient les prévisions des recettes et des dépenses par nature économique, il est souvent pluriannuel et régulièrement actualisé au cours de préparation du budget afin de tracer une vision globale et claire de la conjoncture économique du pays.

Le TOFE est préparé par la direction générale des ressources et des équilibres (DGRE) du MF en coordination avec le ministère du Développement et de la Coopération internationale (MDCI), qui est responsable de la préparation des projections macro-économiques³¹.

La détermination de la politique budgétaire globale ne peut pas être limitée aux seules projections du TOFE par conséquent, le TOFE doit être accompagné par des études analytiques. (Analyse de risque en cas de retournement des passifs éventuels etc.)

Assurer la discipline financière globale, telle est la finalité du TOFE, ce dernier doit être basé sur des prévisions réalistes et en temps utile. Toutefois, pour des questions de délai de disponibilité des données et pour concentrer les efforts sur l'essentiel, dans un premier temps,

31 Guide méthodologique du Cadre de Dépenses à Moyen Terme de l'Union Européenne- Tunisie. Décembre 2009. P.5

le TOFE qui sera préparé dans le cadre de l'exercice CDMT sera limité à l'administration publique centrale, hors caisses de sécurité sociale et hors certains établissements administratifs³².

La GBO s'intègre dans une perspective pluriannuelle reflétant la politique publique définie et les priorités stratégiques du gouvernement. Ces objectifs feront par la suite l'objet d'évaluations à travers, la présentation des indicateurs permettront de mesurer la réalisation des objectifs assignés.

Section deuxième. La présentation nécessaire des indicateurs de performance :

La GPO vise essentiellement à assurer l'efficience requise dans l'exécution des différents programmes publics en utilisant des techniques modernes de placement des ressources dans des projets précis.

La Tunisie à innové un mode de budgétisation par programmes avec la réforme de la LOB du 13 mai 2004 en se référent à l'article 11 de la LOB précitée qui prévoit que « la loi de finances peut autoriser l'affectation des crédits selon des programmes et des missions.. ».

En effet, la budgétisation par programmes regroupe des crédits alloués par le ministère selon les programmes publics. Le programme regroupe un ensemble d'activités qui répondent à des objectifs et des orientations établis par le gouvernement et le ministère, les résultats de ces programmes qui peuvent s'étaler sur plusieurs années feront l'objet d'évaluation selon des indicateurs objectifs.

En tout état de cause, il faut procéder à une identification (§1er) et au meilleur choix des indicateurs (§2ème), afin de garantir une évaluation fiable des politiques publiques.

Premier Paragraphe/- L'identification des indicateurs de performance :

La mesure de la performance sert à renseigner sur l'efficacité de l'action publique et la pertinence des choix de gestion. Dans ce cadre, les indicateurs constituent l'indispensable outil de détermination des politiques publiques. Il convient à cet égard, d'étudier au préalable la typologie des indicateurs (A) afin d'aborder l'importance (B) de ceux-ci.

Il convient de signaler qu'il y a plusieurs types d'indicateurs, nous citons à titre indicatif ;

32 Guide méthodologique du Cadre de Dépenses à Moyen Terme de l'Union Européenne- Tunisie. Décembre 2009. P.6.

Les indicateurs d'efficience relèvent un souci de mesurer la bonne utilisation des moyens par rapport aux résultats obtenus³³.

Les indicateurs d'efficacité servent à apprécier l'impact des actions sur la société compte tenu des objectifs visés et des moyens consommées³⁴ ;

Et les « ...indicateurs de l'impact qui montrent l'impact du programme et qui montrent les conséquences de son exécution »³⁵ etc.

En Tunisie, les indicateurs de performance sont regroupés dans des projets annuels de performance (PAP) associés à chaque programme et annexés au projet de loi de finances sur lesquels les gestionnaires s'engagent à rendre compte. Les gestionnaires peuvent à cet égard présenter des propositions en vue d'améliorer et développer la performance pour chaque programme.

Le PAP est préparé par chaque ministère. La présentation du PAP suit un découpage de l'activité du ministère par programmes, avec les objectifs et les indicateurs de performance correspondants à chaque programme ;

Le PAP consolidé par ministère peut, être accompagné, d'une présentation des orientations stratégiques du ministère, décrivant brièvement, les politiques publiques dont, le ministère a la charge. Pour chacune d'elles, une présentation de la stratégie du ministère, structurée autour des principales orientations retenues, peut être faite. Enoncée en termes clairs et concis, celle-ci doit être suffisamment argumentée, s'appuyer sur un diagnostic solide, rappelant les éléments de contexte, les marges de manoeuvres disponibles, et les attentes qui en découlent pour les usagers. Il s'agit d'une courte introduction à la présentation des PAP par programme³⁶.

Ces projets et mêmes les rapports de suivi de la performance par ministère et programme doivent être produits, largement diffusés et audités.

En Tunisie, les cinq ministères pilotes de la première vague, concernés par la mise en place d'une GPO, ont présenté des rapports annuels de performances relatifs au budget de 2011.

Le rapport annuel de performance (RAP) est annexé à la loi clôturant le budget et présenté selon la même démarche suivie pour la présentation du projet annuel de performance dans l'objectif de faire une comparaison entre les deux documents (le rapport et le projet annuel de performance).

Après avoir élaboré, à titre indicatif la typologie des indicateurs en quoi consiste l'importance de ceux-ci au sein de la nouvelle gestion publique ?

33 Poli (R), « les indicateurs de performance de la dépense publique », RFFP, N°82-2003.P.111.

35 Dunand (Ph) et Greffe (X), Problèmes budgétaires contemporains, édition Presses Universitaire de France. Paris 1970. P.166.

36 Guide méthodologique de l'Union Européenne, 'suivi de la performance et choix des indicateur' décembre 2009. Tunisie. P.18.

B-L'importance des indicateurs de performance :

Un indicateur peut être défini comme la « représentation chiffrée qui mesure la réalisation d'un objectif et permet d'apprécier le plus objectivement possible l'atteinte d'une performance. Le tableau chronologique relatif à un indicateur permet de représenter les réalisations des années passées et les cibles que le responsable de programme vise pour l'année en cours et pour les années de projection »³⁷.

Dans ce sens, l'article 51 de la LOLF française précise que la présentation des actions de l'Etat est faite au regard « des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont, le choix est justifié ».

La quête d'une cohérence entre les objectifs escomptés et les moyens déployés exige une extrême rigueur dans la mise en oeuvre des indicateurs.

L'indicateur de performance permet une évaluation précise des politiques publiques mises en oeuvre après la mise en place des programmes. Bien entendu, ces indicateurs doivent être établis avant l'exécution des programmes.

Toute administration ou responsable a besoin d'indicateurs lui permettant de suivre ses objectifs. Ces indicateurs présentent une grande utilité car, ils permettent une bonne appréhension des résultats attendus et impliquant une gestion performante des responsables en facilitant la prise de bonne décision en temps opportun.

Autrement dit, les indicateurs de performance fournissent au gestionnaire des éléments pour améliorer sa gestion.

Les indicateurs de performances constituent un outil de gestion axée sur les résultats, ces derniers constituent des éléments fondamentaux à prendre en considération et à bien les choisir prenons par exemple, le nombre d'heures de travail dans un service est bien moins significatif que le nombre de dossiers traités³⁸.

Par conséquent, la simple présence des indicateurs ne préserve pas son utilité et donc, une importance doit être accordée au choix des indicateurs

Deuxième Paragraphe/- Le choix des indicateurs :

Les indicateurs doivent répondre à plusieurs caractéristiques et présenter un nombre de qualités (A) fixées par le guide méthodologique de la performance. En tenant en compte la difficulté d'établir des indicateurs (B).

37 Guide méthodologique de l'Union Européenne, 'suivi de la performance et choix des indicateur' décembre 2009. Tunisie. P.7-8

38 Mas (F), Gestion privé pour service publics : Manager l'administration. Inter éditions. Paris, 1990. P.129.

L'indicateur doit être pertinent c'est-à-dire, il doit être spécifique avec l'objectif escompté et présenter une information précise et substantielle du résultat attendu.

L'indicateur doit être pratique et compréhensible autrement dit, lisible et peut être compris par tous (le gouvernement le parlement les gestionnaires et le citoyen) en tenant compte des non spécialistes.

L'indicateur doit être aussi quantifiable et non pas qualitatif. Cela désigne que l'indicateur doit être chiffré, fiable et vérifiable ; « Un indicateur ne doit pas être manipulable. Pour cela, il doit être bien défini. Sa méthodologie de construction et de production doit être clairement énoncée, et connue de tous, de manière à pouvoir l'analyser et l'interpréter en toute connaissance de cause. Chaque indicateur doit être soigneusement documenté, et faire l'objet d'une fiche signalétique explicitant ses conditions d'élaboration »³⁹.

En Tunisie, le protocole d'expérimentation pour le système de la gestion budgétaire par objectifs a prévu d'établir des indicateurs de performance, ces derniers présentent « un apport ne se limite pas seulement à produire une information chiffrée sur le niveau des réalisations et la qualité des services rendus mais également à fournir les informations nécessaires pour la préparation des programmes annexées au budget de l'Etat »⁴⁰.

Le choix d'indicateur doit être tout simplement approprié aux objectifs fixés.

Il faut garder à l'esprit que la mise en place des indicateurs comportant ces critères est une tâche complexe car, elle repose sur de nombreux éléments interactifs difficiles à maîtriser ce qui justifie, la difficulté d'établir des indicateurs.

B- La difficulté d'établir des indicateurs de performance :

La Tunisie a aujourd'hui atteint un premier palier dans la réforme GBO notamment, au niveau des indicateurs de performance, c'est ainsi que cinq ministères⁴¹ de la première vague ont produit des indicateurs de performance dans la présentation et la préparation de leurs budgets. Toutefois, un chantier reste à entamé et il est nécessaire à ce stade de se référer aux expériences étrangères en la matière pour surmonter la difficulté d'établir des indicateurs de performance.

40 Ayari (M), La bonne gouvernance financière, mémoire en vue de l'obtention du mastère en droit public et financier, Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales. Tunis, 2006-2007. P.92.

41 Le Ministère de l'Agriculture, le Ministère de la Santé Publique. Le Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, le Ministère de l'Éducation nationale et le Ministère de la Formation professionnelle et l'Emploi.

En effet, « ... plusieurs problèmes peuvent être relevés. Parfois les objectifs apparaissent trop ambitieux ou en décalage avec le contenu du programme, plus encore, ils sont dans certains cas, identiques pour plusieurs programmes ce qui nécessite une coordination. La mission du

comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) avait relevé certains incohérences dans le choix des incitateurs »⁴².

Un autre problème au niveau de mesure de la performance s'est posé et il est relatif au nombre élevé des indicateurs qui risque de diminuer la valeur de ces indicateurs.

Il convient à cet égard, d'évoquer les difficultés souvent rencontrées lors du choix des indicateurs. La plus grande inquiétude face aux indicateurs concerne la facilité de compression ou la complexité et la fiabilité discutable des indicateurs ;

Les indicateurs peuvent être incompréhensibles et enfermés dans « un vocabulaire d'inspiration purement technocratique »⁴³, ce qui peut remettre en question leur utilité.

Un autre problème, qui peut être évoqué, concerne l'indisponibilité des indicateurs. Autrement dit, les indicateurs en construction ou non encore préparés.

En France, « l'examen des avant PAP permet de constater que de nombreux indicateurs proposés par les ministères ne peuvent à ce jour être renseignés (64% selon la direction de la réforme budgétaire) »⁴⁴.

A titre d'exemple, « L'évolution des indicateurs de moyens ou d'activité ne renseigne pas, par définition, sur la manière plus ou moins optimale dont, les services gèrent l'argent public, mais uniquement sur le volume des crédits qui leur sont attribués et le niveau d'activités que ceux-ci permettent. Ce type d'indicateurs doit impérativement être écarté, car il est susceptible de cautionner des logiques de consommation de crédits tout à fait négatives pour les finances publiques, en contradiction totale avec les effets globaux vertueux recherchés par les concepteurs de la LOLF »⁴⁵.

A la lumière de ce qui procède, la GBO combine un système de budgétisation par programme juxtaposé par des indicateurs de performance substituant une logique de résultats à une logique de moyens. Toutefois, le passage d'un budget de moyen à un budget de résultat exige une transparence des dispositifs financiers.

Pour réaliser cette exigence une rénovation au niveau de la nomenclature budgétaire semble être nécessaire pour améliorer la lisibilité des comptes publics.

Chapitre deuxième /- La rénovation de la nomenclature budgétaire :

42 Pariente (A) et Coulibaly (A-S) « Programmes et mesure de la performance en France et dans les pays africains », RFFP, N°98-juin 2007. P.40.

44 Bouvard (M), Migaud (D), Courson (C ) et Brard (J-P). Rapport d'information sur la mise en oeuvre de la loi organique n°2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, (disponible sur www.assemblée-nationale.fr). (Page consultée le 23/06/2013).

L'autorisation budgétaire n'est pas une autorisation pour exécuter des recettes et des dépenses dans leur globalité. Il ne s'agit pas de donner au gouvernement un chèque en blanc sans savoir qu'elle est l'origine de ses ressources et la destination de ses dépenses conformément, au principe de spécialité qui se fonde sur la nomenclature budgétaire⁴⁶.

La signification même du principe de spécialité est de permettre aux parlementaires de connaître l'origine de chaque recette et la destination de chaque dépense.

« Plus précisément, la spécialité concerne principalement les dépenses, qui sont ventilées de la manière la plus précise possible afin d'éviter les risques d'abus, de gaspillage ou des constitutions de `caisses noires' »⁴⁷.

La transparence du budget de l'Etat et plus précisément, la lisibilité des comptes publics a toujours été une condition inhérente à la mission de contrôle politique dévolue au parlement dans le cadre de l'autorisation budgétaire.

Dans ce cadre, la transparence préconisée pour atteindre de la gouvernance financière a pour objectif de permettre à tous les acteurs de la société civile de pouvoir comprendre le dispositif financier de l'Etat.

Cette exigence de transparence ne peut être remplie qu'à travers une classification programmatique des dépenses qui pourrait traduire la politique publique suivie par l'Etat afin de, garantir l'efficacité des dépenses publiques.

En dépit de, nombreuses réformes qui ont touché la LOB notamment, la réforme du 13 mai 2004 dite de GPO vise à améliorer l'efficacité et l'efficience de l'action publique, le système actuel de classification des dépenses reste un système du budget de moyens.

Une destination par nature des dépenses est retenue. Mais la réforme initiée par la LOB du 13 mai 2004 a introduit la possibilité d'allouer les enveloppes budgétaires par programmes et par missions.

Un passage d'un budget de moyens à un budget de résultats devrait voir le jour. De même, il y a une exigence de passer d'une classification par nature des crédits (section première) à une répartition par objectifs (section deuxième).

Section première. D'une classification par nature des crédits (...) :

La classification des dépenses est plus complexe que la classification des recettes car, elle présente plusieurs clés de lectures. En effet, la classification des dépenses peut tenir compte de l'organe responsable du crédit, elle est ainsi une classification administrative (§ 1er) ou alors, elle peut tenir compte de l'impact économique et social des dépenses et c'est la classification économique (§2ème).

46 Choubani (R), Cours de finances publiques, 1^er année mastère de recherche en droit public et sciences politiques à la faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis.2011-2012.

47 Chikhaoui (L), Précis des finances publiques : tome 1 droit budgétaire, édition Centre de Publication Universitaire. Tunisie. 2004. P.172.

Premier paragraphe/- La classification administrative :

La nomenclature budgétaire intéresse la présentation des recettes et des dépenses en fonction de leur nature en les classant sous des différentes subdivisions.

La classification des dépenses est prévue par la LOB n°67-53 du 8 décembre 1967 telle que modifiée ultérieurement et à diverses reprises par les lois organiques n°96-103 du 25 novembre 1996 et n°2004-42 du 13 mai 2004.

La nomenclature budgétaire propose principalement la distinction entre deux catégories d'opérations financières ; opérations de gestion ou opération de fonctionnement qui forment le titre 1 du budget de l'Etat.

Les opérations du titre 1 ont un caractère répétitif. Elles se renouvellent chaque année d'autre part, il y des opérations non ordinaires de l'Etat qui sont des opérations exceptionnelles dans le sens où, une fois organisés elles ne sont pas reprises dans le budget de l'Etat à titre d'exemple : l'emprunt...

La difficulté majeure de la classification des dépenses est qu'actuellement elle est à la fois organique, économique et fonctionnelle c'est-à-dire qu'elle répond en même temps à plusieurs questions à savoir qui est responsable du crédit ? Quelle est la fonction du crédit ? Quelle est sa nature ?

Pour cela la nomenclature budgétaire était assez complexe ainsi qu'il ressort des articles 3, 4, 5, 9 et 11 de la LOB ;

La classification des dépenses est une classification à double entrée permettant de saisir qui dépense.

D'une manière générale, la classification des dépenses permet de comprendre et de saisir l'ensemble de l'activité de l'Etat, elle a donc évolué en fonction du rôle de l'Etat c'est aussi que les finances publiques classiques se limitent à reproduire dans les tableaux de dépenses, les grands divisions de la structure gouvernementale pour chaque subdivision de l'administration (chaque ministère), le document budgétaire retrace les moyens mis à la disposition des services que ce soit des crédits pour payer le personnel ou des crédits pour l'achat du matériel nécessaire au fonctionnement de l'administration⁴⁸. C'est ce qui présente une classification administrative concrétisant souvent un budget de moyens qui regroupe les crédits mis à la disposition de chaque structure administrative.

La classification administrative est la classification la plus ancienne des dépenses publiques, elle s'intéresse à la nature de la dépense. Mais, elle tient compte aussi du service responsable de la dépense

48 V/ Jenayah (R), Budget et Plan, Recherche sur les instruments budgétaires d'exécution du plan : Une approche de droit économique, Thèse de droit public, Faculté de droit et des sciences politiques et économiques de Tunis. Tunisie, 1982.

Toute autorisation de dépense se traduit dans le budget par une « ouverture de crédit ». Le crédit constitue en fait une autorisation juridique de dépenser qui porte sur deux éléments : l'objet de la dépense et son montant.

L'article 11 de la LOB indique ainsi que « la loi de finances ouvre les crédits par partie et par chapitre pour les dépenses de gestion, les dépenses de développement et les dépenses des fonds spéciaux du trésor. Le chapitre budgétaire regroupe l'ensemble des crédits mis à la disposition de chaque chef d'administration... »

Le chapitre budgétaire permet de savoir combien va-on dépenser pour une année budgétaire N, pour chaque département ministériel donné. Cependant, il existe des chapitres qui ne correspondant à un département ministériel, prenons l'exemple du chapitres relatif aux dépenses imprévues et non reparties et au chapitre relatif à la dette publique.

« La classification organique des dépenses tend à calquer les grands structures de l'Etat... des chapitres spécifique ont été successivement prévus pour la dette et les dépenses imprévus. Ainsi la gestion de la dette publique est centralisée au niveau du Ministère des finances. Ceci afin d'assurer une meilleure gestion de la dette notamment, en tenant compte des fluctuations des taux de change. Les dépenses imprévus sont mises sous l'autorité du président de la république »49

Pour ce qui est de la classification fonctionnelle, celle-ci elle consiste à ventiler les crédits en fonction des secteurs dans lesquelles l'Etat intervient.

La présentation fonctionnelle du budget a été consacrée en France par la Loi Organique sur la Loi de Finances (LOLF) du 1^er août 2001 celle-ci consacre, en effet la gestion publique par objectifs en adoptant une présentation du budget par programmes et par missions.

En Tunisie, la LOB a consacré une répartition fonctionnelle des dépenses au niveau des parties⁵⁰. Cette répartition sert à regrouper les opérations des pouvoirs publics selon leur destination, autrement dit, d'après les différentes fonctions et missions assumées par eux.

-les dépenses de gestion et les dépenses des intérêts de la dette publique qui constituent le titre I.

- les dépenses de développement et le remboursement du principal de la dette publique qui constituent le titre II

49 Ayari (M), La bonne gouvernance financière, Mémoire en vue de l'obtention du mastère en droit public et financier à la Faculté des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales 2006.P.42.

Cette classification est affinée sur la base d'une nomenclature budgétaire ainsi que le prévoit l'article 12 de la LOB qui indique que : «Les crédits ouverts sont répartis à l'intérieur de chaque partie par articles, paragraphe et sous paragraphe selon leur nature et leur destination et ce conformément à une nomenclature qui sera fixée par décret ».

C'est le décret n° 99-529 du 8 Mars 1999⁵¹ fixant la nomenclature du budget de l'Etat qui est venu préciser la ventilation des crédits. Il indique dans son article 3 que « chaque article du budget est défini par 5 chiffres, les deux premiers désignant la partie à laquelle appartient l'article, les trois autres, le numéro d'ordre de l'article... ».

Il convient de souligner que, mis à part les chapitres spécifiques relatifs à la dette publique, aux dépenses imprévues et aux fonds du trésor qui regroupent les dépenses de manière synthétique selon un critère fonctionnel, la nomenclature budgétaire consacrée par la LOB révèle que le budget de l'Etat reste un budget de moyens qui ne fait pas clairement apparaître les objectifs poursuivis par celui-ci⁵².

L'évolution du rôle de l'Etat a montré les insuffisances de la classification administrative. En effet, celle-ci nous ne nous renseigne pas sur les répercussions économiques des dépenses publiques. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, la classification administrative des dépenses a été complétée par une classification économique tout en restant dans la logique d'un budget de moyens.

Deuxième paragraphe/- La classification économique :

Un ensemble de facteurs ont conduit à faire le lien entre les dépenses publiques et des éléments extérieurs qui peuvent être politiques, sociaux ou économiques.

Sur le plan de la pensée économique, Keynes a démontré le lien de causalité qui peut exister entre certains instruments budgétaires et la relance de l'économie et notamment de l'emploi.

En Tunisie, c'est la LOB n°60-1 du 12 mars 1960 tel que modifié⁵³ ultérieurement à plusieurs reprises qui a adopté la classification économique des dépenses.

La classification économique ayant pour finalité d'adapter les techniques budgétaires aux impératifs de la planification. Elle a pour objectif de renforcer le lien entre le budget et le plan du développement.

La classification économique doit refléter les secteurs prioritaires de l'Etat et par là même informer sur la politique budgétaire qui doit être clairement définie. Toutefois, la répartition par nature tient compte de deux critères essentiels à savoir ; l'auteur ou le service responsable ou bien la nature de la dépenses. Ce qui ne reflète pas le schéma du développement choisi par conséquent, une discordance entre le budget et le plan du développement peut être apparue.

La classification économique des dépenses est considérée comme une simple tentative de « replâtrage »⁵⁴ de la classification administrative. Celle-ci «... se borne à indiquer ce que l'Etat achète sans donner la raison de l'achat. En cela, elle n'est pas révélatrice du contenu des programmes publics et il s'avère alors, difficile de relier un budget utilisant ce genre de classification à un plan de développement établi sur la base de programmes et de projets »⁵⁵.

D'ailleurs, le budget tunisien a été toujours considéré comme un budget de moyens car, il repose essentiellement sur une répartition organique et s'intéresse surtout à l'auteur de la dépense et la destination sans traduire les objectifs établis au niveau de la stratégie à court et à moyen terme de développement du pays.

Ces objectifs doivent être la charpente fondamentale de tous les éléments d'organisation du processus budgétaire.

Une gestion publique basée sur une logique de moyens sans rationalisation des choix budgétaires ne peut que conduire à un gaspillage de l'argent public et par conséquent, un accroissement des dettes publiques et du déficit budgétaire surtout, avec la situation actuelle assez délicate de notre pays à ce propos ; les agences de notation (Standard & Poor's, FitchRating..) ont déjà baissé la note souveraine de la Tunisie en raison du manque constaté au niveau de l'évolution économique.

Dans ce sens, une préoccupation majeure s'est posée concernant la possibilité de mettre en place des politiques de relance économique et de concevoir des déficits budgétaires sans pour autant mettre en péril la viabilité budgétaire à moyen terme. Le budget par objectifs devrait permettre d'enlever de telles imperfections.

La coexistence de multiples types de classification des dépenses (classification administration-économique et fonctionnelle) ne peut, à notre sens, qu'enrichir l'information financière. Au surplus, une répartition par objectifs des crédits se présente actuellement, comme exigence pour réussir le passage d'un budget de moyens à un budget de résultats.

Section deuxième. (...) A une répartition par objectifs des crédits :

La réforme budgétaire de 2004 a ouvert de nouveaux horizons aux modèles de classification des dépenses par l'innovation apportée au niveau de la présentation budgétaire ouvrant la possibilité de répartir les crédits budgétaires en fonction des objectifs assignées.

Il convient à cet égard, d'aborder le fondement d'une répartition par objectifs des crédits (§1^er), afin d'enlever les limites pratiques (§2^ème) de celle-ci.

Premier paragraphe/- Le fondement d'une répartition par objectifs des crédits :

L'unité de spécialisation des crédits par programmes constitue le fondement d'une répartition par objectifs

54 Jenayah (R), Thèse précité, Faculté de droit et des sciences politiques et économiques de Tunis. Tunisie, 1982. P.127.

L'unité de spécialisation des crédits par programmes est souvent liée au mode de budgétisation par programmes et elle s'insère dans le cadre de la nouvelle gestion publique, connu sous la forme du planning-programming- budgeting system (PPBS) aux Etats-Unis et la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) en France.

Ce mode de budgétisation a pour objectifs d'affiner les choix budgétaires en fonction des programmes publics. Il s'agit de procéder à l'évaluation préalable de l'utilité et l'efficacité des opérations budgétaires.

En Tunisie, La loi organique du 13 mai 2004 modifiant la L.O.B du 8 décembre 1967 indique dans son article 11 alinéa 2 que :

« La loi de finances peut autoriser l'affectation des crédits selon des programmes et missions »... « les programmes comprennent les crédits affectés à une action ou un ensemble d'actions homogènes mises à la charge de chaque chef d'administration en vue d'atteindre des objectifs déterminés et des résultats pouvant être évalués» et que « les missions comprennent un ensemble de programmes concourant à concrétiser une stratégie d'intérêt national ».

Une mission est donc constituée de plusieurs programmes alors que, le programme concerne une seule administration.

La mission concerne plusieurs administrations, ce qui représente une petite révolution dans la répartition organique des dépenses faite actuellement et depuis longtemps par chapitres selon les ministères.

Pour que la budgétisation par programmes soit bien fondée, il faut que le programme soit l'unité de Spécialisation des crédits et non plus le chapitre ou la partie. Le programme devient également l'unité opérationnelle d'exécution du budget.

« Le programme constitue également la base du dispositif d'affichage des stratégies publiques par les objectifs, les indicateurs et leurs cibles. Il s'agit de définir le périmètre de chaque programme (que comporte-t-il?), et de fixer les territoires respectifs des différents programmes. Le découpage en programmes demande d'examiner l'ensemble des programmes d'un même ministère, en discutant de leurs frontières respectives, et non pas de seulement examiner chaque programme l'un après l'autre ».⁵⁶

À chaque programme sont associés des objectifs précis ainsi que, des résultats attendus. Les actions constituent un découpage indicatif du programme, elles apportent des précisions sur la destination prévue des crédits.

Les programmes publics définissent le cadre de mise en oeuvre des politiques publiques pour chaque ministère. Chaque ministre désigne un responsable de programme chargé de mener les actions que comportent les programmes.

56 Guide Méthodologique de la Banque Mondiale-Tunisie `Etablissement des nomenclatures de programmes et présentation budgétaire `juin 2007. P.2.

Ce responsable de programme peut modifier la répartition des crédits par action et par nature selon le principe de fongibilité des crédits. , qui peut être définie comme la « Règle selon laquelle les ordonnateurs peuvent utiliser indifféremment les crédits relevant de plusieurs lignes budgétaires (paragraphes, articles voire chapitres actuels, au sein d'une même partie par exemple) figurant dans le périmètre de la fongibilité décrété.

En effet, la répartition des crédits indiquée en annexe du projet de loi de finances n'est qu'indicative.

Le but recherché est d'accroître l'efficacité de l'action publique en rationnalisant les dépenses publiques et en optimisant les ressources.

Cette réforme ambitieuse nécessite plusieurs années de préparation, des essais, et d'apprentissage puisqu'il s'agit d'implanter une nouvelle culture centrée sur l'efficacité et le développement et donc, changer une mentalité par une autre centrée sur la performance.

L'ensemble des missions et des programmes assortis des indicateurs consistent à évaluer les politiques publiques mises en oeuvre et retraçant l'impact attendu des dépenses publiques.

Pour permettre à l'administration d'intégrer cette réforme budgétaire plusieurs guides méthodologiques ont été préparés afin de, clarifier les différents concepts et technique de la GBO.

La nomenclature budgétaire a pour but de permettre une lecture lisible des comptes publics afin de, garantir un contrôle efficace du parlement. C'est dans ce cadre que le législateur tunisien a procédé à une rénovation de la nomenclature budgétaire dans le but de l'adapter aux exigences de la GBO. Cette rénovation se traduit notamment, à travers la nouvelle présentation des dépenses budgétaires qui s'établissent désormais, par missions et programmes.

Une réforme se trouve donc, affirmée progressivement quoique, encore limitée au niveau de la pratique.

Deuxième paragraphe /- Les limites pratiques d'une répartition par objectifs : Le législateur tunisien n'a pas procédé à un changement total de la nomenclature budgétaire.

Selon l'article 11 de LOB aucune obligation ne pèse ainsi, sur l'exécutif de préparer un budget en mode GBO. Il s'agit tout de même d'une possibilité ouverte.

Par ailleurs, établir un budget en mode GBO implique que l'unité de spécialisation des crédits soit non plus le chapitre ou la partie mais le programme. Toutefois, et même après la réforme de 2004, il reste que le vote des crédits ne s'effectue pas encore par programmes, La règle de la spécialité dans son acception classique est encore retenue. Ce qui nous fait penser que la Tunisie n'est pas encore au stade de la pleine consécration de la GBO⁵⁷.

57 Ajroud (J), « La gestion budgétaire à l'heure de l'intégration euro-méditerranéenne », RTF, N°12-2009. P.295.

Sur un autre plan, la réforme initiée par l'article 11 précité a introduit le mode de budgétisation par objectifs, mais il ne s'agit pas de remplacer pas un mode de gestion par un autre. La réforme a tout simplement prévu la possibilité de combiner deux modes de gestion : une gestion basée sur une nomenclature organique et une gestion basée sur une nomenclature fonctionnelle ou dite matricielle.

A la lumière de ce qui procède, il est clair que les inflexions apportées au niveau de l'unité de spéciation des crédits restent encore limités.

D'autant plus que, la juxtaposition de deux modes de gestion, signe de prudence et d'hésitation, rend ardue la mise en oeuvre de la GPO. Mais cela n'empêche pas une progression au niveau des ministères tenus de préparer leurs budgets par programmes et missions, on peut se référer à cet égard, au circulaire n°12 du président du gouvernement concernant la préparation du budget de l'Etat 2014 et le cadre de performance des programmes souligne que les ministères de la première (Le Ministère de l'Agriculture, le Ministère de la Santé Publique, le Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche. le Ministère de l'Éducation nationale et le Ministère de la Formation professionnelle et l'Emploi.) et la deuxième vague (Ministère des finances. Ministère de l'industrie. Ministère de l'équipement et le Ministère du transport) concernés par la GBO sont tenus de présenter leurs budgets pour l'an 2014 sous la forme des missions et programmes selon un calendrier bien précis ce conformément, au décret n°3407-2012 du 31 décembre 2012 relatif à la répartition de la nomenclature budgétaire.

Comme nous l'avons signalé au début, la réforme de la gestion publique est une réforme de tous le processus budgétaire (préparation, présentation et exécution budgétaire) et donc, il ne suffit pas de modifier les textes juridiques pour réussir la réforme, puisque, la réussite de la réforme est liée surtout à la capacité de qualification des ressources humaines, des procédures et des systèmes d'agir pour se conformer aux exigences du nouveau système, il convient d'aligner la culture administrative et la pratique budgétaire vers plus de performance et d'efficacité c'est désormais, la tâche la plus ardue dans la réforme.

En un mot, on ne peut pas parler de la volonté des pouvoirs publics à revaloriser la gestion publique, sans la consécration d'une pratique budgétaire performante.

Deuxième partie. La consécration d'une pratique budgétaire centrée sur la performance :

« L'expérimentation est avant tout une méthode qui repose sur l'observation d'un phénomène avant de dégager une théorie générale appliquée aux sciences...l'expérimentation a été aussi utilisée pour éprouver la pertinence et l'efficacité de certains réformes... »⁵⁸.

L'étape de l'expérimentation et la consécration de la GPO n'est pas évoquée dans le contrat de jumelage entre la Tunisie et l'Union Européenne⁵⁹ alors, qu'elle constitue un laboratoire de nature à affiner les choix budgétaires qui sont effectués depuis plusieurs années. Autrement dit, l'expérimentation se présente comme une étape nécessaire à une éventuelle mise ne place de la GBO.

Des travaux communs ont été menés à la demande de l'unité GBO entre celle-ci : les experts clé du jumelage, la direction du budget, le centre informatique et certains ministères expérimentateurs. Certains derniers ont pu présenter à titre indicatif des programmes en mode GBO.

Cependant, la réforme est encore limitée, en raison des contraintes de la loi organique du budget qui est déjà en cours de révision et le manque des moyens pourraient instaurer une gestion réelle en mode GBO

Pour adapter les prescriptions juridiques à la nouvelle gestion publique, une révision de la loi organique du13 mai 2004 peut être nécessaire, voire même une constitutionnalisation de certains principes ou mécanismes fondamentaux.

Il est important de rappeler, à cet égard qu'une gestion opérationnelle en mode GBO ne vaut que si l'ensemble des guides thématiques sont mises en oeuvre pour donner un sens à l'expérimentation : une nomenclature adaptée, des contrôles allégés et simplifiés, des objectifs et indicateurs de performance et enfin, un pilotage par le responsable de programme capable de s'engager et de rendre compte. C'est notamment, l'objet du "protocole d'expérimentation de la GBO" qui donne les indications pour mettre en place celle-ci⁶⁰.

L'expérimentation concrète des ces éléments caractéristiques de la GBO ne peuvent être mises en place qu'à travers l'amélioration de l'information financière (chapitre premier), condition d'une évaluation effective des politiques publiques mises en oeuvre (deuxième chapitre).

58 Roux (A), « Réforme de l'Etat et l'expérimentation », in `La réforme de l'Etat' Jean Jacques Pardini et Claude Deves (s,dir). Actes du colloque international de Toulon (1^er et 2 octobre 2004), édition Bruylant. Bruxelles 2007. P.87.

59 V/Fiche de jumelage-appui à la gestion budgétaire par objectifs, programme d'appui à la mise en oeuvre de l'accord d'association Tunisie-union européenne.

Chapitre premier/- L'amélioration de l'information financière :

Selon l'article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789:

« Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Par conséquent, Les pouvoirs publics est dans l'obligation de produire, pour les citoyens les documents d'information budgétaire qui justifient son usage des deniers publics.

Cela implique à la fois une autorisation sur la politique budgétaire ainsi, qu'un contrôle sur l'exécution du budget. Dans ce sens, l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que : « la société à le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Actuellement, la transparence gagne du terrain, même si sa progression reste encore récente dans le cadre financier Tunisien. On remarque une volonté politique visant à rompre avec les anciens agissements et aux méthodes corrompus de gestion et à instituer un nouveau modèle de gestion fondé sur l'efficacité et la performance. Prenons l'exemple, du projet relatif au `budget citoyen' qui cherche à présenter le budget de l'Etat en un langage simplifié, il s'agit d'expliquer l'origine, l'exécution et la finalité des ressources publiques et à exposer, les sources de financement de l'Etat dans le but de faciliter l'accès à l'information financière.

Selon les déclarations du ministère des finances Elyes Fakhfakh, le `budget citoyen' relatif au budget de l'Etat de l'année 2014 sera publié sur le nouveau portail du ministère des finances et paraîtra dans des publications, au début de l'année prochaine⁶¹.

La transparence des dispositifs financiers garantit non seulement, la confiance entre le pouvoir et les citoyens mais aussi, elle assure la performance puisque, la présence d'une information financière fiable et lisible constitue une condition d'une pratique démocratique d'évaluation budgétaire et de contrôle effectif.

En effet, l'information financière est étroitement liée a l'obligation de rendre compte, celle-ci consiste, à laisser les gestionnaires gérer grâce à une délégation en leur faveur des pouvoirs et des responsabilités.

C'est dans cette perspective, que s'est développée au niveau de la gestion moderne, l'obligation de rendre compte, pivot d'un cadre budgétaire et administratif centré sur la performance.

En effet, l'obligation de rendre compte sert à informer, prouver, et justifier l'administration des biens autrement dit, l'utilisation des deniers publics, l'exercice de cette obligation

s'effectue à travers un dialogue de gestion impliquant les gestionnaires (section 1) et un contrôle de gestion propice à une gestion axée sur les résultats (section 2).

Section1. Un dialogue de gestion impliquant les gestionnaires :

Le dialogue de gestion (voir annexe n°2) peut être définit comme un « processus d'échange existant entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonnés, relatifs aux volumes de moyens mis à disposition des entités subordonnées, aux objectifs qui leur sont assignés, et plus généralement à la notion de performance de l'action publique dans le domaine considéré »⁶².

L'enjeu du dialogue consiste à l'optimisation de la gestion publique ainsi que, les modes d'action de l'administration à travers, l'insertion d'une nouvelle chaîne des responsabilités.

Une étude comparative doit être menée entre les outils déployés et les objectifs assignés à travers un tableau de bord, celle-ci consiste en « un ensemble d'informations cohérents dont, l'une des qualités essentiels est de faire gagner du temps, en conséquence, il doit être simplet, complet, synthétique, comporte une partie prévisionnelle et une partie réalité (écarts) »⁶³.

Le dialogue de gestion permet de réformer la structure administrative tout en insérant l'interactivité et la participation de tous les services à l'action administrative.

En outre, un dialogue de gestion sert à concrétiser les nouveaux modes de management, des nouvelles techniques visant à alléger la gestion publique. Mais aussi un flux d'information fiable et continu entres les différents niveaux des services administratives ; les services centraux et de déconcentrés telles sont les conditions de réussite du dialogue de gestion.

Pour mener à bien, un dialogue de gestion au sein de l'administration publique, il semble nécessaire d'aligner la gestion publique sur une logique managériale (§1^er) afin d'élargir les responsabilités engageant les gestionnaires (§2^ème).

Premier Paragraphe/- L'alignement de la gestion publique à une logique managériale :

Actuellement, l'empreinte managériale marque plusieurs pays qui ont lancées des réformes budgétaires afin d'améliorer la performance et l'efficacité de l'action publique, cette nouvelle logique de gestion publique marque une sorte de « privatisation des deniers publics » Ainsi, « après la privatisation des services ou entreprises, verra-t-on celle de la gestion publique »⁶⁴.

Il convient de distinguer tout d'abord, entre ces concepts à savoir « la gestion » et le « management » ;

62 Guide méthodologique de l'Union Européenne-Tunisie `suivi de la performance et choix des indicateurs », décembre 2009. P.25

63 Lochard (J), La gestion budgétaire : outil de pilotage des managers, édition d'organisation Collection. Schémacolor. France.1999. P.146.

64 Hertzog (R), « finances publiques, finances privés : nouvelles frontières, nouvelles similitudes », RFFP, N°100-2007.P.111.

La `gestion' recourt à des méthodologies indépendantes de la nature des activités et de la forme juridique des institutions qui les développent, le `management' implique l'emploi des méthodologies à caractère universel de la gestion. Il dépend des contraintes de l'environnement juridique dans lequel évolue l'entreprise : la manière d'utiliser les outils de gestion seraient différents selon qu'il s'agit d'organisme de droit public ou droit privé⁶⁵.

Prendre en considération ces spécificités liées à la gestion publique, ceux-ci vont entraîner un management adapté à ce type de gestion qui s'intitule désormais, « management public ».

Le `management public' peut être définit selon Pierre. Legendre comme « un vaste ensemble regroupant, dans un cadre démarqué des systèmes de planification et de contrôle des grandes entreprises un ensemble des méthodes d'aide à la décision, pour partie adaptées à la sphère publique : analyse de systèmes, méthodes coût-avantages et coûts-efficacité, méthodes multicritères ; et de méthodes de gestion directement transposées du secteur privé comptabilité analytique, contrôle de gestion, direction par objectifs

Le management est une méthode rationnelle de gestion des finances, on distingue souvent entre la « rationalité managériale » et la « la rationalité juridique » ;

La rationalité managériale se base sur trois piliers fondamentaux à savoir : l'efficacité, l'efficience et la pertinence. Ces critères s'inscrivent dans un triangle appelé « le triangle managérial»⁶⁷ et qui peut être représenté comme suit :

L'efficacité, l'efficience et la pertinence constituent les paramètres du jugement de l'action administrative.

Par ailleurs, « la rationalité managériale introduite dans l'organisation va déterminer non seulement, les méthodes mais aussi les rôles assignés à chaque service de cette organisation

65 Chevalier (J) et Loschak (D), « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l'administration francaise », RFAP, N°24-1982. P.85.

66 Nioche (J-P), « science administrative ; management public et analyse des politiques publiques », RFAP, N°24-1982. P.639.

67 Ould Ahmed Ely (M), Management des finances publiques, édition IHET, Tunisie 1996. P.40.

en vue d'atteindre le but qu'elle a défini, elle agira donc, sur les moyens humains en redéfinissant les rapports au sein de l'organisation »⁶⁸.

Ce modèle managérial est l'expression du « dialogue » qui s'instaure à l'interface de l'organisme public⁶⁹ puisque, cette approche garantit un bon contact entre les différents éléments de l'organisation administrative.

En ce qui concerne la rationalité juridique, celle-ci place la régularité du droit au dessus de toute l'action financière et administrative. Ce qui compte est d'être en conformité vis-vis des dispositions juridiques.

Cette conception de la rationalité juridique peut être contradictoire à celle de la rationalité managériale et nous rappelle le fondement de l'administration bureaucratique d'où, les règles juridiques forment la source et la raison d'être de toute action engagée.

Dans ce sens, la régularité est désormais « gage de légitimité, donc, devient une valeur en soi, légitime parce que, légal ; légal donc rationnel, légitime puisque, rationnel-telle est la structure triangulaire...contient la notion wébérienne de légitimité légale-rationnelle »⁷⁰.

La question qui se pose à cet égard est de savoir : est ce que la régularité clé de voûte de la rationalité juridique garantit-elle l'efficacité de l'action administrative ?

La régularité ne garantit pas l'efficacité, puisque, elle le conçoit comme un élément secondaire et tributaire de la régularité. Cependant, l'efficacité trouve toute son importance au sein de l'approche managériale qui vise à assurer une gestion publique performante.

Le management entend promouvoir de nouveaux modes d'action, mais aussi une nouvelle culture administrative qui s'inscrit en rupture radicale par rapport aux présupposés qui fondent le modèle traditionnel d'administration qui s'intéresse à la régularité et non pas à l'efficacité.

Dans ce cadre, nous pouvons nous référer au programme « Copernic » crée en 1990 par le Collège Des Ingénieurs (CDI), qui est un véritable partenariat public-privé entre pouvoirs public, grandes écoles et entreprises pour ingénieurs, économistes et juristes consistent à donner une formation au management et a lever les obstacles culturels afin de permettre une intégration professionnelle réussie au sein des entreprises.⁷¹

La justification de l'action administrative ne réside plus dans les prescriptions législatives, en amont, mais dans la réussite, en aval des opérations qu'elle engage : on la jugera sur les

69 Ely (M), « Eléments pour une approche managériale des finances publiques dans les pays du Maghreb», in Les mutations de l'action publique au Maghreb, journées d'études organisés à la Faculté de droit et des sciences politiques de Tunis, Tunisie, les 15 et 16 mars 2007. P.87.

70 Chevalier (J) et Loschak (D), « Rationalité juridique et rationalité managériale dans l'administration française » RFAP, N°24-1982. P.60.

résultats qu'elle est capable d'atteindre, sur son aptitude à gérer rationnellement les moyens dont, elle dispose en vue d'obtenir le meilleur rapport coût-objectifs⁷²

Dans ce sens, le management public est conçu selon le professeur Ely Mustapha comme « un ensemble de techniques de planification, de programmation et de contrôle mais aussi, de méthodes d'impulsion et d'organisation qui appliquées au processus de la gestion publique, vise à déterminer rigoureusement et atteindre efficacement les objectifs de la collectivité publique sous contrainte de son environnement »⁷³.

Ce modèle managérial répond aux exigences de la nouvelle gestion publique, le management public a en effet, l'avantage contrairement au contrôle traditionnel de régularité (contrôle par référence à la règle plus qu'au résultat de gestion) d'introduire, dans la gestion publique, un véritable contrôle de gestion qui se base sur les éléments objectifs de cette gestion (efficacité -performance)⁷⁴.

Cette conception est au coeur de la modernisation et la revalorisation de gestion publique qui exige une culture de résultat au sein de l'administration publique.

La réforme de la gestion publique n'est pas l'oeuvre d'une action administrative impersonnelle, institutionnalisés et réglementées mais surtout celle de l'être humain notamment, des gestionnaires publics ayant une responsabilité accrue qui les place au coeur de la nouvelle gestion publique.

Deuxième Paragraphe/- Une responsabilité accrue des gestionnaires :

L'octroi de libertés aux gestionnaires ou plus précisément, d'un cadre souple de gestion se justifie par, le souci de maîtriser la dépense publique. Autrement dit, il convient d'instituer une gestion publique privilégiant l'efficacité et l'efficience des services publics afin d'améliorer l'allocation des deniers publics.

Certes, l'expérience d'une gestion publique orientée vers les résultats est tout à fait nouvelle en Tunisie. Mais, nous pouvons dire qu'un cadre de responsabilisation des gestionnaires a commencé à prendre place et à se développer au sein de l'administration tunisienne.

A cet effet, le cadre budgétaire et administratif Tunisien incarne un échange entre les nouvelles responsabilités (A) et les libertés octroyées à l'égard des gestionnaires (B).

Cette démarche s'intègre dans l'objectif de passer de la logique du « dépenser plus» à celle du « dépenser mieux ».

L'exigence de performance conduit à réformer l'architecture administrative par la délégation des nouvelles responsabilités ; elle implique que les services en charge de la mise en oeuvre des politiques publiques soient dotés d'une réelle autonomie de gestion ; en contrepartie des

74 Ould Ahmed Ely (M), Management des finances publiques, édition IHET. Tunisie 1996. P.72.

engagements qu'ils sont invités à prendre en matière d'objectifs et d'une évaluation périodique des résultats obtenus⁷⁵.

Le mot « responsable », selon le dictionnaire historique de la langue française le Robert, vient du latin `Respondere' c'est-à-dire « se porter garant ». La responsabilité a donc une origine juridique et caractérise une personne admissible en justice. C'est par extension qu'elle est devenue la faculté de rendre compte de ses actes⁷⁶.

La responsabilité que nous analysons à cet égard est la responsabilité managériale qui s'intègre dans la logique d'une gestion publique tournée vers les résultats. Cette responsabilité repose essentiellement sur la concentration entre les mains des gestionnaires d'objectifs (cibles de résultats) et de moyens. En effet, les gestionnaires sont appelés a rendre compte sur trois points essentiels ; Ils doivent tout d'abord démontrer qu'ils ont utilisé les ressources mis à leur disposition à l'intérieur des limites financières afin de, prouver le respect des autorisations budgétaires, et ils doivent prouver qu'il ont respecté le cadre juridique encadrant la structure de leurs missions.

Par ailleurs, les gestionnaires doivent montrer qu'ils ont cherché à optimiser l'utilisation des ressources allouées, ce conformément aux principes de l'efficacité, l'efficience et la pertinence qui fondent la nouvelle gestion publique.

Ainsi, comme l'a souligné le professeur Mr. Abdelatif Kharrat « la reddition de comptes doit alors, porter sur la qualité de la gestion, l'efficience de l'utilisation des ressources et la mesure des résultats atteints. Elle se présente ainsi comme le stimulant qui engage les gestionnaires à rechercher le rendement optimum des moyens disponible pour réaliser au meilleur degré les objectifs des actions et des programmes de leur organisations »77

Suite à cette réflexion des nouvelles responsabilités pourraient être engagés à l'égard des gestionnaires, s'agissant de la responsabilité liée aux règles d'emploi des deniers publics. Cette innovation se manifeste au niveau de la règle de spécialité des crédits désormais, qui s'exerce au niveau de l'enveloppe des crédits des programmes qui dictent des nouvelles responsabilités à l'égard des responsables de programmes publics.

Le responsable de programme⁷⁸ prépare la stratégie du programme, établit la répartition des crédits qui lui ont été allouées et il oriente les choix budgétaires en fonction des résultats visés.

Le responsable de programme travaille en collaboration avec les autres services (DAF, direction ...), ces services constituent un appui opérationnel au responsable de programme.

75 Chevalier (J), « Performance et gestion publique », in Mélanges en l'honneur de Robert HERTZOG `Réformes des finances publiques et modernisation de l'administration, édition Economica. Paris. 2011. P.89

76 Barilari (A), « Vers la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics », AJDA 4 avril 2005, P.698.

77 Kharrat (A), « Reddition des comptes et responsabilité des gestionnaires dans la communication de l'information sur la performance des actions publiques », Servir-ENA, N°20-1996.P.64-65.

78 Les responsables de programme sont des directeurs d'administration centrale, des secrétaires généraux ou des chefs de services à compétence nationale qui le plus souvent n'ont la responsabilité que d'un programme.

Il s'agit d'une chaine de responsabilité centrée sur la performance nourrissant un dialogue de gestion entre les services centraux et décentrés.

Il convient de souligner que, la responsabilité se base sur la disponibilité des informations exhaustives et sincères permettre aux individus de connaître la façon dont, fonctionne leur gouvernement, de sa part, le gouvernement doit garantir l'accès à une telle information.

C'est ainsi qu'en « En Tunisie, un système informatisé d'information et de communication administrative est institué dans les services de l'Etat, des collectivités publiques locales et des établissements publics. Il contient toutes les références légales et réglementaires régissant les prestations administratives qui y sont incluses ainsi que, les formalités administratives qui y sont incluses ainsi que, les formalités administratives nécessaires pour leur obtention »⁷⁹.

Les dispositions de la LOB du 13 mai 2004 visent à accentuer un cadre de gestion plus libre et plus responsable par un échange entre les libertés octroyées aux gestionnaires et les nouvelles responsabilités. Toutefois, cet échange est basé sur un rapport délicat et complexe car, il combine deux éléments à la fois contradictoires et indissociables à savoir, la rigueur (responsabilité) et la souplesse (la gestion).

C'est dans ce cadre que, le gestionnaire est tenu de respecter les prescriptions juridiques afin de, garantir la régularité de ses actions. Mais aussi, il doit répondre aux exigences de la nouvelle gestion publique orientée vers les résultats, par la maîtrise de la dépense publique d'une part, et l'utilisation optimisée des ressources publiques d'autre part.

Dans ce même sens, La fongibilité des crédits au sein des programmes et la liberté accrue ainsi donnée aux gestionnaires, devenaient incompatibles avec le maintien d'un contrôle systématique a priori. De nouveaux risques émergeaient et justifiaient de recentrer le contrôle financier. Ainsi, le contrôle juridique, portant sur la régularité des actes de dépenses, ne s'exerce plus qu'à titre exceptionnel (certains actes de recrutement ou de gestion des personnels, certaines dépenses élevées) ; la régularité des actes doit être assurée désormais, au moyen de contrôles internes aux ministères, et, in fine, si nécessaire, par les juridictions compétentes⁸⁰.

Pour assurer la bonne gestion des finances publiques, des mesures des récompenses et des sanctions doivent être prises ; les mesures de récompenses permettent de motiver les

C'est d'ailleurs, la raison pour laquelle l'Etat utilise la méthode de « contractualisation » incitant les organismes et les établissements publics à respecter ses engagements vis-à-vis aux objectifs assignés puisque, ces derniers doivent pour bénéficier de fonds publics s'engager par un « contrat de performance » sur la réalisation des objectifs bien déterminées.

Plus précisément, « Les contrats de performance sont une entente écrite, entre une autorité de l'administration centrale (par exemple, le Ministre ou le Secrétaire général d'un ministère) et

79 Sayari (M), « L'Etat et l'administration publique à l'ère de la gouvernance », in `les mutations de l'action publique au Maghreb' journées d'études organisés à La Faculté de droit et des sciences politiques de Tunis 2007.P.74.

80 Guide méthodologique de la Banque Mondiale-Tunisie `Dialogue de gestion et pilotage de performance'. P.58.

un service opérationnel (direction, établissement public, etc.) pour la fourniture de prestations et la réalisation de prestations et résultats bien définis »⁸¹.

Dans ce même cadre, le gouvernement français a mis en place un nouveau cadre de rémunération individuelle au mérite pour les directeurs d'administration centrale ; il reste à étendre un cadre similaire pour les dirigeants d'établissements publics et les responsables de budget opérationnel de programme⁸².

En Tunisie, « on n'a pas non plus prévu dans notre système administratif tunisien des récompenses... pour les individus, Or ces éléments sont essentiels pour toute structure d'imputabilité »83

En outre, la responsabilité ne s'accommode pas de l'absence de mesures de sanctions en cas d'irrégularité ou en cas du faute de gestion c'est ainsi que, le législateur tunisien a consacré à travers la loi du 20 juillet 1985 relative à la définition et à la sanction des fautes de gestion un article relatif aux fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat des établissements publics administratifs ou des collectivités publiques.

La responsabilité apparaît aussi à travers les textes relatifs à la nouvelle perception de l'administré ainsi, en vertu de l'article 11 du décret N° 93-982 du 3 mai 1993⁸⁴ relatif à la relation entre l'administration et ses usagers « Tout agent public qui néglige une réclamation dont, l'origine est connue commet une faute professionnelle l'exposant à une sanction disciplinaire conformément, aux lois et règlements en vigueur ».

Enfin, il convient de souligner qu'en contrepartie de ces nouvelles responsabilités élargies auprès des gestionnaires, ces dernières bénéficient d'un ensemble de libertés octroyées notamment, à travers la souplesse dans la gestion des crédits.

La souplesse de gestion des crédits est traduite par la technique de fongibilité des crédits

La fongibilité confère à l'ordonnateur d'importantes marges de manoeuvre pour mobiliser et combiner des ressources et modes d'intervention qu'il juge les plus appropriés aux circonstances. Se trouvent ainsi allégées certaines contraintes traditionnelles du processus d'exécution de la dépense publique, telles que les règles et restrictions aux virements, ou les contraintes liées à la disponibilité des crédits et à la bonne imputation des dépenses »⁸⁵.

A travers la technique de la fongibilité des crédits, les ordonnateurs peuvent bénéficier d'une certaine autonomie budgétaire pour exécuter les différents actions afin d'atteindre les objectifs qui ont été assignées.

81 Analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs, banque internationale pour la reconstruction et le développement région Moyen-Orient Afrique du Sud- République Tunisienne. Juillet 2005. P.38.

82 Barilari (A), « Vers la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics », AJDA 4 avril 2005, P.702.

83 Kharrat (A), « L'imputabilité et l'obligation de rendre compte dans la gestion publique », Revue Tunisienne d'Administration Publique. ENA N°1-2-1990. P.33.

84 Décret N° 93-982 du 3 mai 1993 relatif à la relation entre l'administration et ses usagers. (JORT n° 36 page 662).

Cette liberté d'action a été prévue par la LOB N°2004-42 dans son article 37 à travers cette fongibilité partielle des crédits. Cette souplesse de gestion des crédits a été, en outre, accordée au niveau « des virements des crédits de paragraphe à paragraphe à l'intérieur d'un même article » qui « peuvent être opérés par arrêté du Ministre des Finances. Les virements de sous paragraphe à sous paragraphe au sein d'un même paragraphe sont effectués par le chef d'administration » ce concernant les dépenses de gestion.

Ledit article présente un apport considérable au niveau de la liberté d'action pour les virements de crédits de paiements qui seront dorénavant effectuées par arrêté du chef d'administration.

Pour les dépenses de développement, « des virements de crédits d'engagement de paragraphe à paragraphe et de sous-paragraphe à sous paragraphe à l'intérieur d'un même article sont effectués par arrêté du ministre des finances. Le virement de crédits de paiement est effectué par arrêté du chef de l'administration ».

La nouvelle LOB confère une plus grande flexibilité de gestion. En pratique c'est l'article 36 (nouveau) qui dispose que « des virements de crédits peuvent être opérés de partie à partie à l'intérieur de chacune des sections une et trois de chaque chapitre, et ce dans une limite de 2% des crédits ouverts dans chacune de ces parties. Toutefois, aucun virement de crédits ne peut être opéré au profit de la partie des rémunérations publiques ».

Du même, l'article 2 (nouveau) du décret n° 2012-2878 du 19 Novembre 2012 relatif au contrôle des dépenses publiques a supprimé le visa du contrôle des dépenses publiques sur les demandes des virements des crédits par conséquent, l'ordonnateur aura plus de liberté dans le redéploiement des crédits dont, il dispose.

Le gestionnaire a le droit d'utiliser globalement les crédits, à condition de les redéployer au sein d'un programme en fonction.

D'après l'article 36 de la LOB, la souplesse octroyée dans la gestion des crédits est liée à un ensemble des conditions de forme ainsi que, du fond conformément aux articles 36, 37 et 40.

Le gestionnaire français bénéficie aussi d'une liberté d'action en ce qui concerne la fongibilité des crédits ;

A la lumière de l'article 7 de LOLF : « La répartition des crédits au sein d'un programme n'est ...qu'indicative et le responsable de programmes peut réaffecter les crédits d'une action à l'autre à l'intérieur d'une même programme pourvu qu'il respecte les règles de fongibilité concernant l'axe par nature, c'est-à-dire la présentation des crédits par titres»⁸⁶ . En particulier, l'article 7 de la LOLF limite cette fongibilité dans la mesure où « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ». Par conséquent, ces crédits ne peuvent être augmentés au-delà du montant indiqué en loi de finances. Il est donc, possible de diminuer les crédits affectés

86 Lascombe (M) et Vandendriessche (X), Les finances publiques, édition Dalloz-Sirey. Collection. Connaissance du droit. France. 2007. P.128.

aux dépenses de personnel pour les attribuer à un autre type de dépense, mais pas d'effectuer l'opération inverse.

Les virements se font par décret et ces décrets ne peuvent avoir lieu qu'après un rapport du ministre des comptes public d'autant plus, l'utilisation des crédits doit faire l'objet d'un compte rendu spécial inséré dans le rapport annuel de performance.

Il en ressort de ce qui procède que, les dispositions de la nouvelle LOB reflètent une véritable volonté de revaloriser la gestion publique afin d'éviter les méthodes de gestion basées sur la régularité et la rigidité dans l'administration publique dont, le gestionnaire public qui s'acquitterait au mieux de sa mission serait celui qui épuiserait les crédits annuels qui lui sont alloués afin, d'instaurer un cadre de gestion propice à la performance.

Il ne faut pas perdre de vue que, la fongibilité des crédits ayant pour corolaire un certain nombre de contreparties résultent à des nouvelles responsabilités à l'égard des gestionnaires, tenus de rendre compte des moyens et des objectifs qui lui sont affectés afin de, s'adapter au nouveau contexte de gestion publique.

A côté des ces mesures de récompenses et de sanctions visant à assurer une bonne gestion des finances publiques, les décisions de gestionnaires doivent désormais, être fondées sur un cadre de contrôle de gestion afin, de permettre une maîtrise des dépenses publiques et par le même une utilisation performante des deniers publics.

Section2. Un Contrôle de gestion propice à une gestion axée sur les résultats :

Le contrôle de gestion est « ...un dispositif qui vise à alimenter et objectiver le dialogue de gestion entre les différents niveaux d'une administration, en apportant les outils de connaissance des coûts, des activités et des résultats permettant d'améliorer le rapport entre les moyens engagés et les résultats obtenus ». Le rapport entre contrôle de gestion et dialogue de gestion sont donc très étroit.

Le contrôle de gestion permet d'aider les responsables d'administration à piloter les programmes publics déjà tracés,

Au surplus, « Le pilotage des administrations(...) nécessite (...), la compréhension synthétique de la performance de chaque secteur sous ces différents aspect et pour l'ensemble des activités »87

En effet, le contrôle de gestion est un outil de pilotage qui s'insère dans le cadre de revalorisation des méthodes de la gestion publique. La Tunisie a connu déjà des avancées importantes au niveau du pilotage de la réforme (§1er). Néanmoins, des contraintes se présentent face à la réforme souhaitée, entravent la phase d'expérimentation de la GBO sur le terrain de l'exécution budgétaire (§2ème).

Paragraphe première/- Les avancées réalisés au niveau du pilotage de la réforme :

87 Abate (B), La nouvelle gestion publique, édition LGDJ, France. 2000. P.55.

Les structures de pilotage de la GBO se manifestent à travers l'institution du comité de pilotage interministériel, le "Comité ministériel pour la coordination et la conduite du projet de réforme de la gestion du budget de l'Etat par objectifs". Ce comité, crée par le décret N° 2007-893 du 10 avril 2007 est présidé par le Premier ministre. Douze ministres et le secrétaire général du gouvernement en sont membres ;

Le pilotage de la réforme a été renforcé par la mise en place des unités de gestion par objectifs ces unités peuvent être créées par décret sur proposition du ministre concerné après avis du ministre de finances.

La distinction doit être claire entre l'unité `centrale' de gestion par objectifs chargée de la coordination de la réforme. Cette unité est rattachée au ministère des finances Elle devra être chargée du secrétariat du comité de suivi et d'évaluation et du groupe interministériel de pilotage. Elle aura, entre autres, pour tâche de:

- Produire les documents de support (notes méthodologiques, directives, instructions, etc.) nécessaires aux travaux d'expérimentation de la réforme.

- Produire des documents d'information à 1'intention des ministères sectoriels et d'autres instances gouvernementales sur la réforme budgétaire.

- Apporter assistance et conseil aux unités de gestion par objectifs des ministères.

- Gérer les assistances techniques appuyant la mise en place de la GBO (préparation des termes de référence, choix des intervenants selon les procédures en vigueur, supervision des contrats, etc.).

Et `Les unités de gestion par objectifs (UGBO) des ministères'. Ces unités sont en cours de mise en place dans les ministères pilotes. Il est prévu qu'elles soient directement rattachées auprès du ministre concerné. Il sera nécessaire qu'au moins deux cadres travaillent à temps plein pour ces unités. Les effectifs de ces unités seront ensuite renforcés, notamment en leur adjoignant des cadres formés au contrôle de gestion. Les unités GBO seront mises en place dans les autres ministères en fonction du rythme de généralisation de la GBO⁸⁸.

Par ailleurs, il y a les unités de projet par objectifs prenons a titre indicative l'exemple du Décret n° 2006-1433 du 22 mai 2006, modifiant le décret n° 2004-1107 du 17 mai 2004 portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de mise à niveau des circuits de distribution des produits agricoles et de la pêche et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement, ainsi que le décret no 2013-2896 du 10/07/2013 portant modification du décret n° 2001-2795 du 6 décembre 2001, portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de développement agricole intégré du bassin minier du gouvernorat de Gafsa et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement etc.

Les ministères pilotes concernés par la GBO ont pratiquement suivie la même démarche consiste à choisir des programmes publics, fixer des objectifs liés à ces programmes, designer les responsables des programmes publics et établir des indicateurs de performance permettant de mesurer la réalisation des objectifs assignées. Cette démarché s'insère dans l'optique de rationaliser les choix publics afin d'accroître l'efficacité de l'action publique.

88 Schéma directeur pour le développement d'une gestion budgétaire par objectifs en Tunisie, Banque mondiale Mars2009. Tunisie. P.55.

Prenons ainsi l'exemple, du ministère de l'enseignement supérieur et la recherche scientifique concernant le programme public orienté aux universités dans le but de promouvoir la qualité de l'enseignement supérieur dont, le ministère a fixé un ensemble des objectifs généraux ; Contribuer au développement de l'économie du savoir, développer la compétitivité du système productif et l'innovation et de la recherche et des objectifs spécifiques consistent a assurer une prestation d'enseignement supérieur à tous les bacheliers, améliorer le rendement interne des établissements de l'enseignement supérieur, promouvoir la production scientifique, développer l'innovation pédagogique, favoriser l'insertion dans l'environnement et développer l'employabilité et la création des entreprises

Tous ces objectifs sont liés par un tableau de bord comportant ; le taux d'inscription dans l'enseignement supérieur, la proportion de la population active disposant de formation supérieure, le nombre de places offertes par filière, le nombre d'enseignants par spécialité, le coût du diplômé, le taux de passage, de redoublement et d'abandon par niveau et par filière, le nombre d'enseignants ayant eu une formation pédagogique par spécialité, etc⁸⁹.

Du même, le ministre de l'agriculture a mis en place un budget de programmes. Selon le bilan économique de l'agriculture et de la pèche pour 2013, les programmes publics amenées par ce ministère s'intègre dans l'objectif de ;

- Renforcer la compétitivité et la promotion des exportations - Serrer l'exploitation des ressources naturelles

Il convient de souligner que, c'est seulement les ministères pilotes de la première vague (Ministère de l'agriculture, ministère de l'enseignement supérieur et la recherche scientifique, ministère de l'emploi et la formation, ministère de l'éducation et ministère de la santé publique) et la deuxième vague ((Ministère des finances. Ministère de l'industrie Ministère de l'équipement. Ministère du transport) sont parvenus à présenter leurs budgets sous forme GBO avec des projets de performance et leurs cadres de dépenses à moyen terme correspondants. (Ministère des finances. Ministère de l'industrie Ministère de l'équipement. Ministère du transport).

Les UGBO reflètent l'insertion de la nouvelle logique de GPO et sa substitution à l'ancien budget de moyens, au niveau de l'échelle national.

Faut-il amplifier une logique de centralisation ou décentralisation pour implanter la GBO au sein de l'administration ?

L'enjeu de la question est fondé car, il relève de la pratique qu'il existe deux manières d'élaborer et de communiquer des objectifs ;

« La première est la gestion de direction, les cadres supérieurs se chargeant alors, d'établir tous les objectifs pour ensuite, le faire connaître aux gestionnaires de l'échelon intermédiaire

89 V/ Appui analytique du développement du budget par objectifs, analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs, Banque internationale pour la reconstruction et le développement région Moyen-Orient Afrique du nord département du développement économique et social Juillet 2005.P.87.

qui les transmettent à leur tour aux cadres inférieurs. La communication s'effectue donc, à sens unique. Du haut vers le bas. La seconde manière de procéder consiste à faire participer les gestionnaires des nouveaux intermédiaire et inférieur à la détermination des objectifs et jouer un rôle actif lors de la discussion, de la révision et de l'approbation de tous les objectifs »⁹⁰.

Il nous paraît que, la seconde démarche est plus favorable à la logique de la GBO puisque, elle assure une communication continue du département vers sa haute hiérarchie, c'est la méthode qui convient plus à la logique de la nouvelle gestion publique qui est une méthode interactive.

Les UGBO entraînent la réorganisation des structures étatiques, tant que la GBO repose sur un engagement des différents acteurs en scène en vue de réaliser les objectifs escomptés. Ainsi, nous remarquons un va- et- vient successive entre les divers ministres ; le ministre de finances, le première ministre et le ministre concerné des projets des unités en se référant ainsi à l'article 3 du décret n°96-1236, portant création des unités de gestion par objectifs qui dispose qu':

«Une commission créée au sein du ministère concerné est chargée d'examiner toutes les questions relatives au suivi et à l'évaluation des missions confiées aux unités de gestion par objectifs ».

La Commission de suivi et d'évaluation des missions dévolues à l'unité de gestion par objectifs. Elle a été crée par arrêté du Premier ministre du 27 février 2007. Elle est présidée par le ministre des finances ou son représentant. Elle comprend deux représentants du premier ministère, quatre représentants du ministère des finances, un représentant du ministère du développement et de la coopération internationale et un représentant de la Cour des comptes.

Cette commission est appelée à jouer un rôle essentiel dans le suivi technique de la réforme. Elle devrait se réunir au moins trimestriellement, afin de faire des recommandations au Comite de pilotage interministériel sur tous les aspects de la reforme budgétaire.

La nouvelle gestion publique exige un savoir faire et une compétence pour mener à bien le pilotage du projet de la réforme engagé. Toutefois, des obstacles et les limites rencontrés au niveau du cadre budgétaire et administrative entravant l'expérimentation de la GBO sur le terrain.

Deuxième Paragraphe/- l'expérimentation entravée de la gestion budgétaire par objectifs sur le terrain de l'exécution budgétaire :

La mise en oeuvre de la GBO sur le terrain de l'exécution budgétaire affronte plusieurs difficultés : une difficulté au niveau de l'adaptation des textes juridiques, mais aussi au niveau du contexte ;

L'inadaptation du cadre juridique revient à la lenteur au niveau de la progression de la réforme entre les ministères pilotes tant en ce qui concerne la présentation par programmes,

90 EL BOGHADI (M. Jamel), les apports de la nouvelle loi organique du budget, mémoire pour l'obtention du mastère en droit public et financier, Faculté des Sciences Juridiques Politiques et Sociales Tunis2. 2006. P.31.

ainsi que, l'appropriation des concepts, des instruments et des méthodes de la GBO, et un cadre de gestion budgétaire traditionnel.

Compte tenu de ce décalage grandissant, il devient indispensable de permettre aux ministères pilotes de passer à une nouvelle étape de la réforme sur le terrain de la gestion sans attendre une révision complète du cadre législatif et réglementaire. Il s'agit en effet, de répondre à l'attente des responsables et gestionnaires de programmes qui se sont fortement investis dans la démarche de réforme en permettant ainsi, de les responsabiliser et de continuer à les motiver⁹¹ .

Dans ce même sens, il convient de relever la réforme inachevée de la nomenclature budgétaire qui a eu lieu, en effet, le législateur tunisien a introduit une nouvelle architecture budgétaire sans l'avoir accompagnée d'une adaptation nécessaire à la nouvelle gestion publique.

« La LOB continue à se référer au chapitre budgétaire comme cadre unique de virement et de transfert des crédits (article 35 et 36 de la LOB). Surgit alors, à nouveau le problème de la combinaison entre deux nomenclatures financièrement distinctes »⁹².

Présenté par chapitre, la nomenclature budgétaire actuelle ne décrit pas l'action

gouvernementale. Mais, une suite de masses financières regroupées par nature sur lesquelles des votes sont émis⁹³.

L'inadaptation se manifeste au niveau du contrôle exercé dans le cadre des unités de gestion par objectifs ce contrôle qualifié par Kamel Ben Messaoud d'un contrôle « mal agencé »94

Cette qualification se justifie par la prolifération inutile du nombre des commissions de suivi et d'évaluation des UGBO au sein du même ministère et pour le même secteur qui ne fait qu'instaurer un cadre rigide et lourd par conséquent, une lenteur au niveau de l'accomplissement des tâches confiées à ces unités.

Par ailleurs, l'article 5 du décret de 1996 portant création des UGBO dispose que « le ministre concerné soumet un rapport annuel au premier ministre sur l'activité des unités de gestion par objectifs relavant de son autorité, notamment, en ce qui concerne les ressources et les résultats réalisés par rapport aux objectifs fixés »

Ce procédé aurait été plus utile s'il était institué entre le directeur de l'UGBO et son ministre, ce dernier serait tenu informé du rythme d'avancement dans la réalisation des difficultés rencontrées de les cerner, d'en rechercher l'origine et d'y faire face grâce aux pouvoirs reconnus à chaque ministre.

91 Bouvier (M) et Esclassan (M-Ch), Rapport intitulé « Nouvelle gouvernance financière publique et réforme des dispositifs de contrôle dans le cadre de la GBO en Tunisie », 23 mai 2011. P.12.

93 Mehrez (W), « L'évaluation de la gestion budgétaire », Mémoire pour l'obtention d'un diplôme de mastère

en droit public, Faculté de droit et des sciences économiques et politiques de Sousse. Tunisie, 2010-2011. P.59.

94 Ben Messaoud (K), « Les unités de gestion par objectifs », Actualités Juridiques Tunisiennes, N°20-2007. P.28.

Sur un autre plan, le système comptable, instrument nécessaire du contrôle de gestion à besoin d'une réforme et une révision pour l'aligner aux standards internationaux en la matière pour répondre aux exigences de la nouvelle gestion publique ;

En vertu des articles 5-1, article 68 alinéa 2 et l'article 196 de la loi n°73-81 du 31 décembre 1973, portant promulgation du code de la comptabilité publique les opérations financières effectuées par les comptables publics sont soumis au système de la comptabilité à partie double ou dite comptabilité patrimoniale. Néanmoins, le système de la comptabilité à partie double n'a reçu aucune application.

Quelle sont les fondements d'une comptabilité a partie simple et à partie double ?

En effet, dans la comptabilité en partie simple « chaque phénomène...est observé d'un seul point de vue ; il n'est donc, saisi qu'une seule fois, dans un seul compte.

La procédure a l'avantage de la simplicité, mais elle donne une description pauvre et entraîne une perte d'information.

La méthode comporte une part d'arbitraire et s'harmonise mal avec l'emploi de compte à deux colonnes pour décrire un même événement, on peut hésiter soit à le noter sur un autre compte, qui devra être crédité. Il faut donc, une règle pour décider du choix, entre plusieurs possibles, de l'unique compte qui sera utilisé et par conséquent du signe de l'écriture qui y sera portée....(page79) Il n'y a pas de liaison entre les différents comptes, donc, pas de système général d'information de l'entreprise ... »

Pour ce qui est de la comptabilité en partie double « C'est une variété particulière de comptabilité en partie multiple. Elle consiste à décrire chaque événement à la fois de deux points de vue différents en le faisant entrer dans deux classifications différentes, c'est-à-dire en le notant simultanément sur deux comptes différents. On a ainsi une description plus riche qu'avec la partie simple (deux points de vue au lieu d'un seul) plus facile qu'avec la partie multiple (quand le nombre de comptes utilisés à la fois est supérieur à deux) »95

Autrement dit, la comptabilité a partie double se base sur la correspondance entre des ressources et leur emploi entre une origine et sa destination par contre la comptabilité à partie simple se fonde sur la seule distinction des recettes et des dépenses et la détermination d'un solde entre le total des dépenses et le total des recettes.

Le système comptable tunisien est dominé par la logique de légalité budgétaire par la conformité des opérations budgétaire à l'autorisation budgétaire alors qu'actuellement, on trouve de nouvelles exigences liées à l'efficacité et l'efficience de la gestion administrative à laquelle le système comptable doit faire satisfaction.

Instaurer une logique de résultats au niveau du système de la comptabilité publique suppose que les dispositions susvisées entrent en pratique c'est par cette façon que l'on pourra

95 Lassègue (P), Lexique de comptabilité, 3éme édition Dalloz, Collection Sirey. France.1993. P.76-79.

améliorer la gestion administrative par une information financière fiable pivot d'une bonne décision financière.

La GBO exige une culture administrative centrée sur la performance et tournée vers la logique des résultats. Néanmoins, la culture administrative actuelle dominée encore par la rigueur, la routine la paperasse et la bureaucratie. Tandis que, l'implantation de la nouvelle gestion publique exige une rupture a la gestion classique qui est en train de se réaliser progressivement au sein de l'administration tunisienne.

Pour insérer à l'esprit des fonctionnaires la culture de performance dans la réalisation des objectifs assignés, une étape de formation du nouveau processus semble être indispensable c'est suite à cette réflexion que le décret du 24 novembre 2003 a accordé à l'unité chargée de la mise e place de la GBO la mission de « concevoir un programme de formation des cadres dans le domaine de la gestion budgétaire par objectifs »⁹⁶. L'Ecole Nationale d'Administration ainsi que l'école nationale des finances ont inséré la GPO dans son cursus de formation.⁹⁷

Selon le professeur Guy DESAUNAY « la gestion est encore un art, et les techniques de gestion ne peuvent être utilisés pour atteindre leur pleine efficacité que par des individus qui possèdent les structures mentales adéquats qui font vivre ces technique »⁹⁸.

La réflexion de la nouvelle gestion publique doit être conduite sur la base d'une nouvelle culture administrative fondée sur la performance. Mais, également sur un diagnostic approfondi des systèmes de contrôles, éléments indispensables pour évaluer les politiques publiques mises en oeuvre.

Chapitre deuxième/- L'évaluation des politiques publiques mises en oeuvre :

Etymologiquement, l'évaluation est définie par son objet à travers le droit positif français Ainsi, selon le décret du 18 novembre 1998, créant le Conseil national de l'évaluation, selon lequel : « l'évaluation d'une politique publique a pour objet d'apprécier l'efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en oeuvre »⁹⁹.

Selon la doctrine, « évaluer une politique, c'est reconnaître et mesurer ses effets propres... c'est former un jugement sur sa valeur » écrit Michel Deleau 100.

96 Décret du 24 novembre 2003 portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de la réforme de la gestion du budget de l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement, (JORT N°97/2003, pages 3527).

97 El Boghdadi (J), les apports de la nouvelle loi organique du budget mémoire, Mastère en droit public et financier, Tunis2. 2006. P.8.

98 Desaunay (G), « Gestion et différences culturelles », RFAP, N°24-1982. P.95.

99 Bourdin (J), André (P) et Plancade (J-P), Rapport d'information du sénat sur « l'évaluation des politiques publiques en France » n°392-2004. Disponible sur : www.sénat.fr. (Page consultée le 24/06/2013).

100 Huteau (S), Le management public territorial : le guide du manager, éditions du papyrus, France, 2006.P.208.

L'évaluation des politiques budgétaires mises en oeuvre est une exigence de la nouvelle gestion publique, au sein de laquelle l'évaluation doit se soucier de l'efficacité, l'efficience des mesures qui ont pour but d'améliorer la performance financière.

Le droit financier tunisien, incarne cette approche au niveau de la réforme budgétaire lancée par la LOB du 13 mai 2004 à travers, l'article 11 prévoit que :

« La loi de finances peut autoriser l'affectation des crédits selon des programmes et missions. Les programmes comprennent les crédits affectés à une action ou un ensemble d'actions homogènes mises à la charge de chaque chef d'administration en vue d'atteindre des objectifs déterminés et des résultats pouvant être évalués ».

L'évaluation est considérée comme une démarche indispensable permettant d'apprécier les effets de l'action publique afin de motiver les décideurs politiques ainsi que les agents publics à en améliorer la qualité et l'efficacité de la gestion budgétaire.

En Tunisie et pendant longtemps, l'évaluation est progressivement devenue un exercice administratif routinier, conduit par le souci d'assurer la régularité et la conformité aux prescriptions juridiques. Cependant, avec le passage souhaité à une gestion budgétaire par objectifs des nouveaux réajustements nécessitent d'avoir lieu au sein de la pratique administrative.

Pour mettre l'évaluation au service de la nouvelle logique de gestion budgétaire, il faut attacher la plus grande importance au problème de l'institutionnalisation de l'évaluation (section1) et en choisir les modalités conformes à ses finalités (section 2).

Section 1. Le cadre institutionnel de l'évaluation de la gestion budgétaire :

« La bonne gestion des deniers publics passe essentiellement par l'établissement d'un système de contrôle efficace qui permet à l'Etat de bien assurer ses fonctions ».¹⁰¹

La recherche d'une plus grande efficacité de l'administration publique en Tunisie s'accompagne par la mise en place de mécanismes adéquats permettant à l'autorité qui a le

pouvoir d'apprécier l'accomplissement des missions confiées conformément, aux objectifs fixés¹⁰².

101 Bouchouicha (M), La faute de gestion dans le secteur public, Mémoire en vue de l'obtention du mastère en sciences juridiques fondamentales, à Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis.2003.P.1.

102 Ben Letaief (M), « Contrôle et transparence dans la gouvernance du secteur public économique » in Transparence Financière et Réforme institutionnelles, (s.dir) Mohamed Naceur Loued, Actes du colloque international, Tabaraka 3 et 4 avril 2008. Faculté des sciences juridiques, économiques et de gestion de Jendouba Tunisie. 2009. P.129.

Il est impensable de réaliser l'objectif de l'évaluation des politiques qui consiste à améliorer la qualité et l'efficacité de la gestion budgétaire, sans la présence d'un cadre de contrôle propice à cette finalité.

Certes, le contrôle juridictionnel et administratif exercé dans le cadre financier tunisien, a un rôle évaluatif considérable en matière financière Néanmoins, un nombre de contraintes entravent ce contrôle de répondre aux exigences de la bonne gouvernance financière. Ce qui nous amène à dire que les contrôles juridictionnels et administratifs sont encore perfectibles (§1^er),

Quant au contrôle politique celui-ci est souvent, marqué par un affaiblissement du pouvoir législatif à l'égard du pouvoir exécutif. Toutefois, suite à la réforme lancée par la LOB du 13 mai 2004 des avancées ont été réalisés à ce niveau pour revaloriser le contrôle politique ce qui nous amène à dire que le contrôler politique a été renforcé (§2ème).

Premier Paragraphe/- Un contrôle juridictionnel et administratif, encore perfectibles :

Le contrôle exercé en Tunisie peut être qualifié comme un contrôle de régularité visant à s'assurer du respect des règles juridiques. Toutefois, la nouvelle gestion publique est basée sur une méthode de gestion fondée non seulement sur la légalité, mais plutôt sur un logique de résultat et d'efficacité dont, de nouveaux aspects techniques et institutionnelles doivent être mises en place au niveau du contrôle administratif (A) mais également juridictionnel (B).

Les contrôles administratifs se présentent essentiellement comme des contrôles de régularité sont d'une double nature étant constitués d'une part, des contrôles a priori et concomitants

Le contrôle a priori est un contrôle préventif puisqu'il s'exerce avant l'exécution des opérations budgétaires dans le but d'éviter les irrégularités et les carences.

Ce contrôle est exercé par trois organes principales à savoir ; la direction générale du contrôle des dépenses publiques, la commission des marchés et les comptables publics.

Selon le décret 89-1999 du 31 décembre 1989¹⁰⁴ le contrôle exercé par la direction générale du contrôle des dépenses publiques (DGDP) est un contrôle préalable à l'engagement de la dépense et qui peut être qualifié d'un contrôle de régularité.

104 tel que modifié et complété par le décret n° 94-431 du 14 février 1994 ainsi que le décret n°98-433 du 23 février 1998 organisant le contrôle des dépenses publiques et fixant ses attributions et ses interventions en instaurant le visa préalable sur toutes les dépenses imputables au budget de l'Etat, aux budgets des établissements publics, aux fonds spéciaux du Trésor et aux fonds de concours et aux budgets des collectivités locales.

A cet effet l'article 3 du décret n° 2012-2878 du 19 Novembre 2012 relatif au contrôle des

dépenses publiques dispose que : « Les services du contrôle des dépenses publiques examinent la régularité de la dépense.

Suite a ce contrôle de régularité, le service du contrôle des dépenses publiques peut accorder la visa d'engagement de dépense par conséquent, la dépense pourrait être exécutée comme elle pourrait être refusée par une décision motivée¹⁰⁵.

Les marchés publics sont également soumis à un contrôle administratif obligatoire. A cet effet, l'article 4 du décret précité prévoit que : « Dans le domaine des marchés publics, le service du contrôle des dépenses publiques est chargé de vérifier la disponibilité des crédits à la rubrique budgétaire appropriée et procéder au blocage des crédits nécessaires ».

La nouveauté en matière du marché public est que le contrôleur de la dépense publique doit vérifier la conformité des projets des cahiers des charges et les projets des marchés soumis à l'avis des commissions des marchés¹⁰⁶. Par conséquent, l'ordonnateur doit avoir l'aval du contrôle des dépenses sur projet du marché avant de le signer.

L'objectif de ce contrôle consiste essentiellement d'assurer le respect des règles juridiques relatives aux marchés publics.

Une autre nouveauté peut être constatée à l'égard des attributions du contrôleur des dépenses publiques des ministères concernés par la GBO. Il s'agit aux termes de l'article 11¹⁰⁷ du décret

précité d'établir par les responsables des programmes « une programmation des dépenses »

106 Il y a cinq types de commissions de marché, dont, la compétence dépend du montant du marché : La

des programmes publics mettant en adéquation l'activité des services avec les crédits et les emplois du programme de manières à respecter l'autorité budgétaire¹⁰⁸.

Par ailleurs, et en se référant aux dispositions de l'article 10 du CCP les comptables publics sont également chargé du contrôle de régularité avant de procéder au paiement de toute ordonnance émise par l'ordonnateur.

A travers ce contrôle de régularité, le comptable public doit exercer une vérification sur : « - La qualité de l'ordonnateur et l'assignation de la dépense

- La régularité de l'engagement : ce contrôle porte sur la disponibilité d'un crédit régulièrement ouvert, l'exactitude de l'imputation de la dépense et l'existence du visa préalable a l'engagement

- La validité juridique de la dépense qui consiste à faire des vérifications sur la justification du service fait »109

Certes, le contrôle administratif consiste un élément crucial pour assurer la bonne gestion des deniers publics Toutefois, il ne suffit pas de perfectionner les moyens ou même, la nature du contrôle conformément aux standards internationaux et aux normes appliquées par les administrations développées, il convient de changer la mentalité administrative vers plus de neutralité, vers plus de performance. Et s'il y avait une faille dans ces aspects là, on dirait que la bonne gouvernance fait défaut.

Quant au contrôle concomitant, ce dernier s'exerce par les inspections départementales et les corps du contrôle général

Les inspections départementales sont des structures créées au sein de la plupart des ministères afin d'aider le ministre de faire le suivi du fonctionnement des services centraux et extérieur de son ministère également, les établissements et les entreprises publiques sous sa tutelle¹¹⁰.

107 Article. 11 - « Les responsables de programmes au sens de l'article 11 de la loi organique du budget doivent avec l'aide des services du programme de pilotage et appui, établir une programmation des dépenses qui met en adéquation l'activité des services avec les crédits et les emplois du programme de manière à respecter l'autorisation budgétaire. Cette programmation qui sert de document de référence pour l'exécution du budget, est soumise au visa préalable du contrôleur des dépenses publiques conformément aux modalités qui seront fixées par arrêté du chef du gouvernement sur avis du ministre chargé des finances ».

108 Article intitulé « Le nouveau décret relatif au contrôle des dépenses publiques : Vers des contrôles plus ciblés et mieux organisés » disponible sur : www.gbo.tn (Page consultée le 15/09/2013).

109 AZOUZI Sana, La mutation des organes de vérification vers des organes d'évaluation dans la gestion par objectifs, Mémoire de fin d'étude, École Nationale d'Administration. Tunis.2004. P.24.

Le corps du contrôle général se compose du corps du contrôle général des services publics¹¹¹, le corps du contrôle général des finances¹¹² et le corps du contrôle général du domaine de l'Etat et des affaires foncières¹¹³.

Une question qui s'impose à cet égard consiste de savoir comment affiner le contrôle administratif pour répondre aux exigences de la GBO ?

Actuellement, le contrôle administratif connait une mutation par le passage d'une logique de régularité au bénéfice d'une nouvelle logique dont, la finalité primordiale est l'efficacité, la performance et le développement de la gestion publique en générale et du service public en particulier.

La réussite de ce passage nécessite la présence de deux éléments essentiels à savoir l'indépendance des agents et la disponibilité de l'information financière et comptable.

D'ailleurs, une journée d'études a été organisée le 11 juin 2013 sous l'intitulé « La réforme du système du contrôle administratif et financier en Tunisie » dans l'optique d'instaurer un cadre administratif fort et indépendant du pouvoir exécutif afin de, surmonter les difficultés des contrôleurs dans l'exercice de leurs missions en garantissant leur protection et en leur facilitant l'accès aux documents administratifs.

Cette réforme du cadre administratif traduit la volonté des pouvoirs publics d'instaurer une nouvelle culture administrative fondée sur la confiance entre l'administration et l'administré mais également sur la qualité du service public rendu.

Le contrôle administratif constitue le pivot d'un système d'information budgétaire et comptable dans une gestion axée sur les résultats l'information est inéluctable, car la prise de bonne décision financière dépend de la qualité de l'information.

A cet effet, la Tunisie a amélioré le processus informatisé du circuit des opérations financières on peut citer a titre indicatif, le système d'aide à la décision budgétaire ADEB.

Le système ADEB est « un système informatique qui s'occupe de la prise en charge et du suivi des dépenses publiques, il traite tous les événements par lesquels peut passer une procédure de dépense opérée par l'Etat sur des crédits budgétisés ou à financement

« Le système ADEB assure une triple fonction de gestion, de contrôle et d'information à travers ses fonctions suivantes :

111 Décret n°82-06 du 5/01/1982 fixant le statut particulier des membres du corps général des services public (JORT n°2 du 8-12/01/1982 page55).

112 Décret n°87-07 du 05/01/1982 fixant le statut particulier aux membres du contrôle général des finances (JORT n°2 du 8-12/01/1982 page61).

113 V/ Décret n°91-842 du 31 mai 1991 fixant le statut particulier aux membres du contrôle général des domaines de l'Etat et des affaires étrangères (JORT n°43 du 14/06/1991 Page 1152).

114 Sfar (A), « Système d'aide à la décision budgétaire ADEB », Revue Tunisienne d'Administration publique Servir, n°5-1992. P.45.

- gestion et suivi contrôlés de l'ouverture des crédits, de l'engagement, de l'ordonnancement,

- suivi du rythme de traitement des dossiers d'engagement, d'ordonnancement et de paiement

par les ordonnateurs, les contrôleurs des dépenses publiques et les comptables...»¹¹⁵.

Asseoir une bonne gestion des finances publiques n'est pas liée seulement à l'efficacité du contrôle administratif exercé, le contrôle juridictionnel fait aussi partie.

Le contrôle juridictionnel des finances publiques est assurée à travers deux organes à savoir ; La cour des comptes (A) qui aura à examiner les comptes établis à partir de la gestion gérée par les comptables publics de l'Etat et la cour de discipline financière (B) qui est une juridiction répressive à caractère financier, appelée à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat par les ordonnateurs.

La Cour des Comptes (CC) est une juridiction financière spécialisée dans la branche financière de droit public à l'exclusion du droit fiscal, elle exerce un contrôle financier externe, donc, située en dehors de la hiérarchie administrative normale. Ce contrôle s'effectue à posteriori sur l'Etat, les collectivités locales, les EPA, les entreprises publiques ainsi que, certains organismes privés. La CC a été créée par la loi n° 68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la cour des comptes¹¹⁶.

La CC joue un rôle primordial dans l'édification d'un système de contrôle financier efficace et transparent visant la bonne gouvernance¹¹⁷ financière qui constitue un pilier de la démocratie à travers une bonne gestion des deniers publics.

Cependant, il est reproché aux arrêts de la Cour le fait qu'ils se limitent à fixer la ligne du comptes sans fournir des principes qui peuvent guider les comptables dans la gestion des deniers publics autrement dit, ces jugement ne constitue pas une véritable jurisprudence financière parce qu'ils ne contiennent pas des règles générales améliorant les méthodes de

116 Telle qu'elle a été modifiée et complétée par la loi n° 70-17 du 20 avril 1970, la loi organique n° 90-82 du 29 octobre 1990, la loi organique n° 2001-75 du 17 juillet 2001 et par la loi organique n°2008-3 du 29 janvier 2008.

117 Le concept de la bonne gouvernance comporte des enjeux économiques et financiers alors que le concept de la gouvernance comporte des enjeux politiques. Pour plus de développement sur la distinction entre gouvernance et bonne gouvernance voir : KOURDA Zouhour « Gouvernance et bonne gouvernance » in. Info Juridiques n°110/111 avril 2011, P. 18-20 et n°112/113 mai 2011, P. 24-27.

gestion publique. Par ailleurs, ce contrôle se trouve limité « ... par une contrainte objective liée à la traçabilité des conséquences du jugement des comptes »¹¹⁸. En effet aucune modification n'est introduite au niveau des comptes après le jugement.

La question qui se pose à cet égard est de savoir : Est-ce que la CC répond vraiment aux exigences de la nouvelle gestion publique ?

En réalité, l'institution supérieure de contrôle des finances publiques en Tunisie s'inscrit dans la logique mondiale de la bonne gouvernance financière. Toutefois, La CC souffre essentiellement de deux principaux problèmes à savoir un problème au niveau de la performance de l'institution vu l'ampleur de sa tâche (a) à coté du problème de son indépendance généré par l'hégémonie de l'exécutif (b).

119 Le droit tunisien ne définit pas le comptable public, la doctrine s'accorde à le définir comme étant « un agent public, nommé par le ministre des finances ou avec son agrément, pour effectuer des opérations de recettes ou de dépenses, pour le compte d'un organisme public ». Le CC distingue dans son article 13 entre les comptables principaux « qui ont la plénitude des attributions comptables et rendent directement leurs comptes aux juges des comptes » et les comptables secondaires « dont les opérations sont centralisées par un comptable principal ». Ce sont justement les comptables principaux qui sont soumis directement à la juridiction de la Cour des Comptes alors que les comptables secondaires doivent rendre leurs comptes aux comptables principaux.

120 Les trésoriers régionaux ; Les payeurs ; Les receveurs particuliers du budget annexe ; Les receveurs régionaux (la liste est abrogée) du budget annexe (la liste est abrogée) ; Les receveurs des finances.

En réalité, les dispositions imposant l'indépendance du juge financier sont insuffisantes. « La simple comparaison entre les normes internationalement reconnues par les textes régissant l'organisation et les attributions de la dite Cour témoigne que cette indépendance est limitée »¹²¹. En effet, l'Organisation Internationale des Institutions Supérieure de Contrôle des finances publiques exige dans les Déclarations de Mexico, que les membres des institutions supérieures de contrôle doivent être nommés, reconduits dans leurs fonctions ou destitués dans le cadre d'un processus qui garantit leur indépendance à l'égard de l'exécutif, pour un mandat bien définit¹²².

Ce qui n'est pas le cas en Tunisie, puisque « Les liens organiques et même fonctionnels paraissent ... étroits avec le pouvoir exécutif... ce qui confère moins d'indépendance à la

Cour (qui se trouve) dans une situation moins aisée pour contrôler justement l'action du pouvoir exécutif ».¹²³

En effet, il suffit de mentionner, que le premier président est nommé par le Président de la République pour un mandat non défini, aussi bien que les présidents de chambres et les présidents de sections, que le parquet est nommé par le gouvernement afin d'assurer sa représentation auprès de la Cour, que le président du Conseil Supérieur de la Cour des Comptes est le premier ministre, que son budget est sous le contrôle du pouvoir exécutif, que le rapport ne soit pas publié que si le Président de la République autorise la publication.

Une nouveauté doit être marquée à cet égard relative la transparence de la juridiction consiste à la publication des rapports annuels¹²⁴ de la cour des comptes, ce rapport est censé informer le parlement, le gouvernement et surtout l'opinion publique sur la régularité des comptes de l'État. La publicité de ce rapport sert à ancrer la culture de la recevabilité dans le pays, à développer la transparence, à améliorer la performance de la gestion des deniers publics et d'assurer au gouvernement un fonctionnement crédible, liée à la promotion des normes internationales d'audit et aux droits des citoyens à l'information « la non publication dudit rapport et des arrêts de la cour contraste de manière frappante avec la tendance actuelle ... qui vise à accorder au travail administratif le plus de transparence possible et de traiter l'administré de plus en plus comme un véritable citoyen, la démocratie administrative rejoint ainsi, la démocratie politique »¹²⁵.

121 Ben Gassouma (M), « Cour des Comptes et transparence financière des comptes publics », Info Juridiques, n°112/113 Mai 2011. P.20-23.

122 Les déclarations de Mexico sur l'indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques en 2007.

123 Ben Letaif (M), L'Etat et les entreprises publiques en Tunisie : les mutations du contrôle, édition l'Harmattan. Collection. Logiques juridiques, Paris, 1998, P.272.

124 Institué par l'article 23 de la loi n°68-8 8 mars 1968 portant organisation de la cour des comptes prévoit que: prévoit que : « La cour des comptes établit chaque année un rapport général sur les résultats de ses travaux de l'année précédente. Ce rapport retrace les observations et conclusions formulées par la cour et propose, en outre, les réformes qu'elle estime utiles. Le premier président de la cour des comptes présente le rapport général annuel au Président de la République, à la Chambre des députés et à la Chambre des conseillers. »

125 Mahbouli (A), « La cour des comptes : situation et perspectives », RTD.1985, P.140.

Le 7 mai 2011, l'ancien conseil des ministres a adopté un projet de décret sur l'accès aux documents administratifs. Dans cette optique, l'ancien président de la République par intérim, Fouad MEBAZAA, a décidé de rendre public les cinq derniers rapports annuels de la CC en consécration du principe de transparence dans la gestion des deniers publics¹²⁶.

La Cour devient donc, l'organe principalement chargé de fournir une information financière transparente, une information de qualité.

La CC avait toujours joué un rôle éminent en matière du contrôle juridictionnel des finances publiques Mais, la réforme lancée de la gestion publique a changé la donne en présentant des nouvelles exigences (efficacité et la performance) auxquelles la cour doit faire satisfaction.

Dans ce même contexte, la cour des comptes exerce actuellement, un contrôle de régularité mais aussi d'efficacité.

Selon les dispositions de l'article 19 bis de la loi n°2008-3 du 29 janvier 2008 modifiant et complétant la loi n°68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la cour des comptes prévoit que:

« Le contrôle de la gestion dévolu à la Cour des Comptes tend à s'assurer de la conformité à la législation et à la réglementation en vigueur des actes de gestion pris par les organismes prévus à l'article 3 de la présente loi. Il tend également à évaluer la gestion de ces organismes pour s'assurer de la mesure dans laquelle elle répond aux exigences de la bonne gouvernance, notamment en ce qui a trait au respect des principes d'économie, d'efficience et d'efficacité ainsi que des impératifs du développement durable ».

La cour des comptes contribue à l'amélioration de la gestion publique ce à travers un contrôle de gestion vise à garantir une bonne utilisation des deniers publics.

Le contrôle de gestion confié à la cour des comptes par la loi du 29 janvier 2008 sert à apprécier les organismes publics selon les principes d'économie, d'efficacité et d'efficience. Mais à vrai dire comment peut-on définir ces principes ?

« L'économie consiste à mesurer si les ressources ont été acquises et utilisées au meilleur coût, l'efficacité requiert de définir les effets obtenus par rapport aux finalités et objectifs assignés et l'efficience implique de mesurer le rapport entre les moyens mis en oeuvre et les résultats atteints. Chaque audit du bon emploi des deniers publics ne doit pas nécessairement examiner chacun de ces trois critères, qui se présentent comme des outils d'analyse à la disposition du contrôleur, à qui il appartient de faire un choix parmi eux en fonction des particularités du service audité et de la réalité de terrain.

L'examen de l'économie, déjà parfois abordé lors d'un contrôle de légalité (dans la mesure où la loi impose souvent des règles visant à réduire les coûts, par exemple, en prescrivant une mise en concurrence des fournisseurs), est sans doute le plus simple à réaliser et celui qui soulève le moins de contestations : l'exigence d'une gestion économe est largement partagée. Se prononcer sur l'efficacité d'un service ou d'une action est bien plus délicat : d'une part, cela suppose d'en identifier les résultats »127

126 Ce rapport, qui est à sa 26ème édition en 2012, n'a jamais été publié dans sa totalité. Seuls des extraits minutieusement filtrés et contrôlés ont été publiés dans le Journal officiel.

Sur un autre plan, un projet de renforcement institutionnel et de développement des compétences de la Cour des comptes¹²⁸ a eu lieu récemment, à travers un jumelage avec des homologues de l'UE, financé par la Commission européenne, et en cours de lancement.

« La rationalisation du contrôle juridictionnel des comptes publics et la réduction des délais, par la dématérialisation des pièces comptables, l'introduction d'une procédure plus automatisée et efficace avec le ministère des finances et la révision du fonctionnement de la Cour de discipline financière.

Le développement des méthodes d'audit et de l'évaluation des programmes publics conformément, aux normes internationales et aux bonnes pratiques dans un contexte de gestion budgétaire basée sur la performance.

Le développement de l'audit informatique et le recours aux techniques informatisées de contrôle. Le renforcement de la gestion et de l'organisation des services de la Cour »129

Après avoir tracé, la portée de la mission assurée par la cour des comptes en matière du contrôle juridictionnel qu'en -t'il de la cour de discipline financière ?

Pour bien cerner la tâche confiée à la cour en matière du contrôle, il convient tout d'abord de préciser la mission (a) de la cour afin d'aborder la portée de cette mission (b).

La cour de discipline financière (CDF), est instituée par loi n° 85-74 du 20 juillet 1985¹³⁰ qui remplace la loi du 30 avril 1970 portant définition de la responsabilité des gestionnaires des deniers publics.

La cour a pour mission de sanctionner les fautes de gestion commises par les ordonnateurs, les administrateurs et les agents chargés d'utiliser les deniers publics.

127 Dumazy (W) et Trosh (A), « La nouvelle compétence de la cour des comptes en matière de bon usage des deniers publics », Revue des centre d'études et de recherches en administration publique N° 1-2000. P.39-48. www.pyramides.revues.org , (Page consultée le 6/10/2013).

128 V / Fiche du jumelage du programme d'appui à la mise en oeuvre de l'accord d'association Tunisie- Union Européenne, « Renforcement des capacités institutionnelles de la cour des comptes de la république tunisienne ».

129 Rapport final de l'Union Européenne- Banque Mondiale- et Banque Africaine de développement, « Performance de la gestion des finances publiques en Tunisie » Juin 2010. P.98.

130 La loi n°85-74 du 20-07-1985 relative à la définition et à la sanction des fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat, des EPA, des CPL et des entreprises publiques et à la création d'une CDF (JORT n°56 des 26-30.07.1985).

La cour «... constitue une sorte de prolongement organique et fonctionnel de la cour des comptes, elle a été mise en place afin de compléter le contrôle juridictionnel de celle-ci, qui se limitait au jugement des actes des comptables, à l'exclusion des ordonnateurs à l'égard desquels ne s'exerçait qu'un contrôle administratif »¹³¹.

Il convient de souligner que, les membres de la cour sont nommés sur proposition du premier ministre et présentation respective des premiers présidents de la cour des comptes et du tribunal administratif, pour une durée de 5 ans.

Le législateur tunisien a limité la saisine de la CDF aux autorités suivantes :

- Les ministres pour les faits relevés à la charge des fonctionnaires, administrateurs et agents placés sous leur autorité (pouvoir hiérarchique) ou leur tutelle (contrôle de tutelle) - Le 1^er président de la cour des comptes

Pour sa part, le législateur français a élargi la saisine en octroyant la possibilité pour un particulier ou une personne morale de saisir la Cour de discipline budgétaire et Financière¹³² pour des faits relatifs à l'inexécution de décisions de justice les concernant.

La responsabilité dégagée en cas de faute de gestion par la CDF est soumis à un délai de prescription de 5 ans à compter du jour ou la faute de gestion a été commise, a défaut, la CDF ne peut plus être saisie¹³³. Néanmoins, ce délai est prolongé jusqu'à la date de la promulgation de la loi de règlement du budget ou jusqu'à la date d'approbation des comptes par l'organe délibérant de l'entreprise publique, lorsque le règlement du budget ou l'approbation des comptes auxquels se rattache la faute de gestion commise intervient après l'expiration de ce délai de 5 ans¹³⁴.

En dehors de limites constatés au niveau des compétences de la cour (la saisine), il convient de souligner les limites qui entourent la publication des rapports de la CDF dont, la diffusion reste réservée dans la mesure où, seuls des extraits et des comptes-rendus de décisions sont

131 Chikhaoui (L), « Sécurité des deniers publics et contrôles juridictionnels », RTD 2004. P.299 -384.

132 La Cour de discipline budgétaire et financière a été instituée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 désormais intégrée dans le code des juridictions financières aux articles L.311 à L.316.

133 Article 10 loi n° 85-74 du 20 juillet 1985prévoit que « la cour ne peut plus être saisie après l'expiration d'un délai de cinq années à compter du jour la faute de gestion a été commise ».

rendus publics sans dévoiler l'identité des personnes concernées ni les organismes auxquels elles appartiennent. Du même, Les audiences de la CDF se tiennent à huis clos.

En Tunisie, la préférence à été donné à la discrétion. Une telle discrétion bien que légitime du point de vue de la protection des données personnelles rompt cependant, avec le souci d'assurer un degré de transparence et lisibilité par le contrôle de la CDF.

Le législateur a opté pour plus de transparence à ce niveau, c'est ainsi que l'identification des personnes jugées par la Cour de Discipline Budgétaire et Financière CDBF) est possible.

Dans ce même contexte, le Premier président de la Cour des comptes, Abdelkader Zgolli, a indiqué que tous les membres du gouvernement en exercice avaient déposé auprès de cette haute juridiction du Conseil d'Etat leurs déclarations sur l'honneur concernant leur patrimoine, comme conformément à la loi n°87-17 du 10 avril 1987 relative à la déclaration sur l'honneur des biens des membres du gouvernement et de certaines catégories d'agents publics¹³⁵.

Cette action menée par les membres du gouvernement constitue une avancée vers la transparence souhaité mais est ce que la déclaration des biens des membres du gouvernement suffit-elle pour garantir la transparence ?

En réalité et comme l'a souligné le premier président de la cour des comptes la loi relative à la déclaration des biens du gouvernement gagnerait à être amélioré à l'avenir vu le nombre des lacunes qui se traduit notamment par son champ d'application restreint qui ne concerne ni le président de la République, ni la progéniture des responsables sans limite d'âge, ni les membres des corps élus comme la Chambre des députés, les conseils municipaux ou encore les chefs de parti. Au surplus, nous remarquons l'absence du volet coercitif ...contrairement, à d'autres pays telle que la France¹³⁶ dont, toute déclaration mensongère sera punie d'une amende.

Sur un autre plan, le contrôle juridictionnel de la CDF exercé sur les ordonnateurs est limité, dans la mesure où, il ne concerne pas la gestion financière de tous les ordonnateurs de l'Etat, des EP ou des CPL, c'est ainsi seuls les ordonnateurs secondaires sont concernés par le contrôle exercé par la cour, ce conformément, aux dispositions de l'article 8, alinéa 2 du CCP qui prévoit que :

« Les ordonnateurs secondaires de l'Etat, les ordonnateurs des établissements publics et des CPL autres que, les communes, ainsi que les présidents des communes désignés par décret, sont justiciables de la cour de discipline financière pour les fautes de gestion... ».

Par contre, les ordonnateurs principaux tel que, le président de la chambre des députes, les ministres et les ordonnateurs des budgets des communes n'encourant qu'en raison de leurs responsabilités.

136 V/ Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Selon beaucoup d'auteurs, la responsabilité des ordonnateurs est davantage théorique que pratique, il est vrai que, cette responsabilité est assez difficile à mettre en oeuvre. Cela est dû à la nature particulière de fonction des ordonnateurs qui font jouer l'opportunité de la politique publique, car ce dernier est assez délicate à évaluer et a contrôler.

Après avoir retracé, les failles intrinsèques à la cour des comptes et à la cour de discipline financière ainsi que, les apports présentés par ceux-ci en matière d'évaluation budgétaire. Il est indispensable d'étudier également, la portée du contrôle politique.

Deuxième Paragraphe/- Un contrôle politique renforcé :

La philosophie de la réforme de la gestion de l'Etat s'appuie sur l'idée selon laquelle la transparence des finances publiques conditionne à la fois le fonctionnement démocratique de ses institutions et garantit une bonne gestion des fonds publics. Autrement dit, il ne peut y' avoir de bonne gestion que dans la transparence. Le rôle du Parlement devrait être renforcé à travers la réévaluation du débat budgétaire (A) et la revalorisation de la loi de règlement du budget (B) qui fournit au parlement une information continue de la situation budgétaire même après la clôture de l'année budgétaire.

Le débat budgétaire se déroule à la suite du dépôt du projet de la loi de finances c'est une occasion pour discuter et débattre le projet de la loi de finances¹³⁷, il s'agit de décider a propos de la politique budgétaire autrement dit, sur la stratégie des finances publiques.

La réévaluation du débat budgétaire cherche à optimiser l'information du Parlement car, il est clair que, la présentation nébuleuse des comptes budgétaires ne permet pas de se faire une idée claire et précise de la situation budgétaire de l'Etat.

Pour répondre aux exigences de modernisation de la gestion publique basée sur la transparence des dispositifs financiers, il est important que l'évaluation des recettes et des dépenses soit sincère et que le projet de loi de finances soit complété par une série de documents exhaustifs.

En effet, « La modernisation exige le développement de deux fonctions : d'une part, un contrôle qui apprécie la qualité de gestion des ordonnateurs et d'autre part, l'évaluation des dépenses publiques »138

La sincérité de la loi de finances s'apprécie en tenant compte « des informations disponibles et des prévisions qui peuvent en découler ».¹³⁹ Les méthodes utilisées pour l'évaluation des recettes et des dépenses doivent donc, permettre une prévision correspondant à la situation

137 Ahmed Essousi, Finances publiques, éditions latrach. Tunisie, 2013. P.292.

138 Barilari (A), et Prat (M), les contrôles financiers, comptables, administratifs et juridictionnels des finances publiques, édition LGDJ. Paris 2003. P.131.

En Tunisie, le principe de la sincérité n'est pas consacré dans le droit positif. Mais, il n'empêche que les prévisions budgétaires doivent être crédibles c'est-à-dire qu'elles doivent être soumises à une procédure budgétaire rigoureuse et s'inscrire dans l'environnement économique ce en vertu, des articles 1¹⁴⁰, 23¹⁴¹ et 24¹⁴² de la LOB.

Il ne faut pas perdre de vue que, le rôle important des programmes informatiques (SINDA, RAFIC, ADEB) au niveau de l'information financière, ceux-ci permettent d'exploiter utilement les données relatives aux recettes budgétaires. Afin de permettre une vision fiable de la situation budgétaire.

L'article 25 de la LOB indique les documents qui doivent être annexés au projet de loi de finances : « Sont joints au projet de loi de finances :

1 - Un rapport sur le budget de l'Etat dans le cadre de l'équilibre global économique et financier. Il comprend, notamment, une analyse de l'évolution des recettes et des dépenses selon leur nature.

2 - Des notes explicatives relatives aux dépenses de chaque chapitre selon leur nature et selon les programmes et les missions arrêtés.

3 - Tout autre document jugé utile pour l'examen du projet de loi de finances par la chambre des députés et la chambre des conseillers ».

En effet, il s'agit des documents relatives aux estimations macro-économiques (tel que le taux d'inflation, le taux du déficit budgétaire etc.)

139 Article 32 de la LOLF prévoit que : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »

140 « La loi de finances prévoit et autorise pour chaque année l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat dans le cadre des objectifs des plans de développement et compte tenu de l'équilibre économique défini par le budget économique ».

141 « Les chefs d'administration établissent les prévisions annuelles de dépenses des services qui leur sont rattachés et les adressent au ministère des finances avant la fin du mois de mai de chaque année.Le ministre des finances examine ces propositions, y ajoute les prévisions de recettes et élabore le projet de loi de finances. Ce projet est discuté par le conseil des ministres et arrêté sous sa forme définitive par le président de la république. Il est soumis à la chambre des députés et à la chambre des conseillers au plus tard le 25 Octobre de l'année précédant celle relative à l'exécution de la loi de finances présentée »

142 «Les prévisions de recettes sont arrêtées par le ministre des finances selon les catégories de recettes et ce dans le cadre de l'équilibre économique de l'année considérée ».

Dans ce cadre, le Décret-loi n°2011-41 du 26 mai 2011, relatif à l'accès aux documents administratifs des organismes publics, indique dans son article 5 que :

- Les informations statistiques économiques et sociales y compris les comptes nationaux, les enquêtes statistiques désagrégés ;

- Toute information sur les finances publiques y compris les informations macroéconomiques, les informations sur la dette publique et sur les actifs et les passifs de l'Etat, les prévisions et informations sur les dépenses à moyen terme, toute information sur l'évaluation des dépenses et de la gestion des finances publiques et les informations détaillées sur le budget, aux niveaux central, régional et local ;

L'Article 6 ajoute que : « Les documents administratifs mentionnés doivent être divulgués sous une forme facilement accessible au public, et si besoin est, mis à jour au moins une fois par an ».¹⁴³

Ainsi, comme l'a souligné Jean-Pierre JARNEVIC « l'amélioration de l'information et du contrôle parlementaire sur les finances publiques a un double objet. Elle concerne, en effet, à la fois la gestion des crédits autorisés par le législateur dans le cadre de la loi de finances et la situation des finances publiques en général...il s'agit de permettre au parlement à partir des informations ciblée, d'exercer un contrôle plus efficace de l'évolution des finances publiques... ».¹⁴⁴

Bien entendu, l'information financière doit être présentée non seulement, au cours de l'exécution du budget. Mais aussi après la clôture de l'année budgétaire.

La loi de règlement du budget « est un des trois types de lois de finances avec les lois de finances initiale et rectificative. À la fin de chaque exercice, elle arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l'État et le résultat budgétaire qui en découle. Par ailleurs, elle décrit les opérations de trésorerie et ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l'exécution du budget. Elle peut, en outre, comprendre des dispositions sur l'information et le contrôle des finances publiques, la comptabilité et la responsabilité des agents »¹⁴⁵.

Ainsi, comme l'a souligné le professeur Ahmed Essousi «...élaboré par le gouvernement, le projet de règlement du budget est présenté aux assemblées pour débat et vote, une fois intervenue la cour des comptes, chargée de contrôler et rédiger un rapport relatif à

143L'absence de présentation et d'évaluation des exonérations et incitations fiscales, qui jouent un rôle important dans la mise en oeuvre des politiques publiques pèse sur l'efficience et la transparence.

144 Jarnevic (J-P), « Le paradoxe de l'information et du contrôle parlementaire sur les finances publiques », in `la réforme de l'Etat', (s, dir) Jean-jacque Pardini, Claude Deves, Acte du colloque international de Toulon 1er et 2eme octobre 2004 édition Bruylant. Bruxelles. 2005. P.57.

Dans le cadre de la nouvelle gestion publique, la loi de règlement du budget acquiert une nouvelle portée politique puisqu'elle permet justement de mesurer les résultats à la lumière du constat qu'elle en fait.

Pour cela elle doit prendre la forme d'un document complet permettant au parlement de juger la qualité de réalisation des prévisions et elle doit intervenir dans délais suffisamment courts pour éclairer les parlementaires au moment du vote de la loi de finances.

Dans ce sens, la LOB a effectivement renforcé la loi de règlement du budget en précisant son objet (article 45) ainsi que son mode d'élaboration. (Article 46). Par ailleurs, le contenu de la loi de règlement du budget a été élargi par l'intégration des réalisations des fonds de concours et des fonds spéciaux (article 47 nouveau), en revanche, aucune mesure n'a été prise pour accélérer la préparation de la loi de règlement du budget en fixant par exemple un délai de dépôt.

« La décision budgétaire étant orientée vers les résultats, il va de soi que le parlement doit disposer d'une document suffisamment complet pour lui permettre de juger de la qualité de la réalisation des prévisions...cette logique se retrouve dans la masse très importante des informations financières fournies aux parlementaire en annexe du projet de loi de règlement (article 54 LOLF) »147

Dans ce cadre, la démarche de la LOLF a été plus audacieuse. Elle a élargit l'objet de la loi de règlement et raccourcit son délai de dépôt. Ainsi, l'article 64 précise que le projet de loi de règlement doit être déposé et distribué au plus tard le 30 juin de l'année suivant l'exécution du budget auquel il se rapporte. De cette manière, La LOLF institue un "chaînage vertueux" entre la loi de règlement de l'année n-1 et la loi de finances de l'année n+1. L'analyse de l'efficacité des crédits utilisés et des résultats obtenus pour chaque programme sera placée au coeur du débat sur l'allocation des crédits au titre de l'année n+1 dans le cadre du projet de loi de finances. A cette fin, l'article 46 fixe au 1er juin n+1 la date limite de dépôt du projet de loi de règlement de l'année n. L'article 41 interdit de mettre en discussion le projet de loi de finances n+1 devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement de l'année n-1.

En effet, « L'examen de loi de règlement deviendra donc, pour le parlement un moment privilégié de revue d'ensemble de l'action de l'Etat, grâce à un arrêté des comptes beaucoup plus complet...et à une évaluation de la politique budgétaire dans chacun de ses domaines d'intervention »¹⁴⁸.

147 Barilari (A) et Bouvier (M), La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l'Etat, édition LGDJ. Collection .systèmes finances publiques. France. 2008. P.38.

148 Robert (F), « La rénovation des pouvoirs du parlement », RFFP, n° 76-novembre 2001. P.89

Après avoir précisé, le cadre organique chargé de l'évaluation, la question qui se pose est de savoir : quelles sont les finalités de cette évaluation ?

Section 2. Les finalités de l'évaluation de la gestion budgétaire :

L'évaluation de la politique budgétaire ayant pour finalité d'améliorer la compréhension de

celle-ci (§1^er). Elle permet également, de garantir l'exécution et les résultats de la politique déjà évaluée (§2^ème)

Premier Paragraphe /- Garantir la compréhension de la politique publique :

L'évaluation enchaîne un circuit d'information cherche à rendre compte du plan d'action et des effets multiples de la politique publique mise en oeuvre.

L'évaluation permet une meilleure compréhension des buts et défis de la politique publique et de mieux apprécier les conditions favorables à sa mise en oeuvre, ses résultats et ses répercussions et donc, une vision assez précise et exhaustive.

Au niveau du cadre budgétaire, l'évaluation se présente comme un outil de clarification du rapport entre le budget et le plan de développement. Autrement dit, c'est un moyen de renforcer la planification stratégique de l'action publique.

C'est ainsi que, la LOB appelle dans son article 1 à une liaison incontestable entre le plan et le budget de l'Etat. Ainsi, ledit article dispose que : « la loi de finances prévoit et autorise pour chaque année l'ensemble des charges et des ressources dans le cadre des objectifs des plan de développement ».

Dans ce même cadre, le professeur Henri Jacquot a estimé qu' « en bonne logique, le plan qui définit les objectifs économiques et sociaux que l'Etat s'est données pour cinq ans devrait, certainement, s'imposer au budget. A ce niveau, il ne constitue qu'un instrument d'exécution du Plan ; son contenu devrait lui étroitement subordonnée »¹⁴⁹.

En effet, une certaine complémentarité voir une harmonie entre le plan et le budget doit être assurée, d'une part, le plan doit prendre en considération les contraintes budgétaires notamment, par la limitation des engagements financiers à moyen terme engagé par l'Etat, d'autre part, le budget de l'Etat doit satisfaire les perspectives du plan.

Le contrôle ne peut s'enfermer dans une évaluation quantitative des finances publiques, mais doit intégrer une évaluation des mesures des résultats. Une évaluation tournée vers une logique de résultats inspirée de l'esprit de la nouvelle gestion publique.

L'évaluation en matière budgétaire est indispensable afin, d'apprécier les programmes publics par les différents ministères, cela bien entendu avant, au cours et même après l'exécution budgétaire.

Conscient de l'importance de l'évaluation, le législateur tunisien a déjà opté pour cette démarche.

149 Henri (J), « les nouveaux rapports du plan et du budget », in mélanges Paul Marie Gaudemet, édition Economica. Paris 1984. P.125.

A cet effet, l'article 2 du décret n°2003-2424 du 24 novembre 2003¹⁵⁰ prévoit que : « (...) L'unité de gestion a pour mission d'élaborer une nomenclature fonctionnelle qui tient compte des spécificités du chaque ministère et définir les interventions sur la base d'un groupe d'actions et de programmes qui seront identifiés (...) et d'instaurer un programme de suivi qui permet d'évaluer la réalisation des objectifs à chaque étape ».

Si l'unité joue un rôle important en matière d'évaluation des projets. Néanmoins, ce rôle est limité face à l'intervention d'autres acteurs en la matière. Cela se manifeste au niveau organique notamment, dans le cas de l'aménagement ou la réalisation du projet risque de conduire à des résultats irréversibles, l'unité de gestion ne peut pas en décider la suspension, elle ne peut que transmettre un rapport aux autorités de tutelle, à savoir, la commission assurant le suivi et l'évaluation des missions attribuées à l'unité de gestion, présidée par le ministre chargé du domaine, qui peut seul prendre la décision convenable (soit la poursuite de la réalisation du projet, soit la suspension de projet).

Dans un cadre plus évolué, certaines instances jouent un rôle de tutelle sur les unités, on peut citer, dans ce cadre le Comité de suivi et d'évaluation des missions dévolues à l'unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l'État.

L'évaluation des politiques budgétaires mises en oeuvre permet de mieux comprendre la politique publique définie tout en mesurant ses effets mais, aussi elle permet de mieux gérer les deniers publics et mieux décider l'action publique avec une redéfinition probable de la politique déjà évaluée sert à améliorer l'exécution et les résultats.

Deuxième Paragraphe/- Améliorer l'exécution et les résultats de la politique déjà évaluée :

L'évaluation cherche à apprécier les résultats de l'action publique dans le but d'assurer une meilleure utilisation des deniers publics.

L'évaluation est une méthode basée sur une étude pertinente et précise permettre de dessiner les contours de l'action publique menée, en traçant les écarts entre objectifs et les résultats réalisés, elle peut également, relever les irrégularités ou bien les équivoques.

Au delà de cette finalité d'apprentissage et de motivation des agents publics et des acteurs politiques, l'évaluation contribue à l'amélioration de la qualité de la gestion budgétaire.

L'évaluation est un instrument de pilotage qui facilite la prise de décisions cohérentes pour la poursuite, l'arrêt, l'adaptation ou la redéfinition de tout ou partie d'une politique afin d'accroître sa valeur. En améliorant au préalable la rentabilité de ses responsables. Autrement dit, « il s'agit, de bien savoir ce que l'on cherche, de se placer dans une attitude de disponibilité permettant de bien comprendre une situation d'assimiler les causes d'un problème, de saisir les pistes porteuses d'une nouvelle décision ».¹⁵¹

150 Décret n°2003-2424 du 24 novembre 2003, portant création d'une unité de gestion par objectifs par la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement.

151 Elarafi (H), « Gestion des finances de l'Eta : budget, comptabilité, trésor », édition Rabat : Relais des études juridiques, jurisprudentielles, économiques et sociales. Collection. Finances publiques marocaines. P.577.

L'évaluation contribue à « Rationaliser la prise de décision publique, à moderniser la gestion de l'administration et des services publics et à rendre efficace la dépense publique. Elle contribue simultanément au développement de la responsabilité et des pratiques de compte rendu interne et externe, ainsi qu'à l'apprentissage organisationnel. Elle participe aux

progrès parallèles de la bonne gestion et du débat démocratique à tous les niveaux de gouvernement ».¹⁵²

La doctrine française a supposé que : « Si l'évaluation est de nature à améliorer la rationalité des décisions budgétaires et l'efficacité des actions financières, ce n'est pas sans précautions, notamment, de méthode, que cette amélioration doit être recherchée ».¹⁵³

La position du législateur tunisien, en vertu de la loi du 25 février 2008¹⁵⁴ prévoit dans son article 44, que « l'évaluation des universités(...) consiste à auditer leur performance (...) sur la base de critères de qualité préétablies, en vue d'arrêter les mesures adéquats pour améliorer la performance à l'établissement et la promouvoir avec efficacité et compétence ».

L'évaluation en matière budgétaire «... s'aperçoit que ses finalités essentielles se rapportent à celles:

- D'apprentissage et de mobilisation : qui vise à contribuer à la formation et à la mobilisation des agents publics et de leurs partenaires en les aidant à comprendre les processus auxquels ils participent et à s'en approprier les objectifs..»¹⁵⁵

Pour mener à bien la finalité de l'évaluation, il convient à se référer à un ensemble des règles méthodologiques comportant : un plan de recherche, l'élaboration du référentiel et des conclusions ;

Le choix d'un ou de plan de recherche dépend de divers éléments dont les suivants : «

- La nature descriptive ou causale de la question posée s'agit-il d'une évaluation de mise en oeuvre ou d'une évaluation de résultat ;

153 Lamarque (D), « Evaluation et budget », Revue politique et management public. Volume 17 n°2 juin 1999.P.184.

154 Loi n°2008-19 février 2008, relative à l'enseignement supérieur (JORT N°19 du 4 mars 2008. Page848).

- La possibilité de multiplier les observations en coupe transversale sur des sujets assez différents les uns des autres ;

- L'existence d'observations de même nature avant et après mise en oeuvre de la politique

- La possibilité de trouver ou des constituer des groupes de comparaison et éventuellement de recourir à l'expérimentation avec tirage au sort ;

- L'existence d'une réflexion théorique permettant l'élaboration de modèles »156

On peut trouver des différents plans de travail, adaptés à la politique publique suivie dans différents secteurs. Toutefois, tous ces plans doivent bien évidement, répondre à la nécessité d'améliorer la prise de décision en temps opportun.

L'une des questions majeures rencontrées au cours de l'élaboration d'un projet est celle du référentiel :

Il s'agit de préciser les critères sur lesquelles vont être confrontés les résultats observés.

En effet, les objectifs de la politique constituent le référentiel légitime de l'évaluation, tel est d'ailleurs, le point de vue adopté dans la définition de l'évaluation. En pratique, cependant, les choses ne sont pas si simples, et plusieurs problèmes peuvent surgir tel que le manque de transparence des objectifs qui peut être constaté par l'imprécision du contenu de la politique, l'existence d'objectifs non affichés ainsi que, la coexistence d'objectifs antinomiques.¹⁵⁷

Sur la base des travaux d'évaluation, l'organe chargé de l'évaluation est tenu de faire une synthèse d'évaluation sous la forme d'un diagnostic accompagné des recommandations Celles-ci peuvent aussi bien consister à reformuler des normes qui se seraient révélées inapplicables qu'à renforcer le contrôle exercé sur les acteurs de terrain, ou améliorer leur formation et leur information, etc.

En Tunisie, une directive gouvernementale appelle les administrations publiques à faire état dans leurs rapports annuels, des suites réservées aux observations et recommandations de la cour des comptes.

Le suivi des évaluations est également assuré par le haut comité du Contrôle Administratif et Financier institué depuis 1992 auprès du président de la république. Ce haut comité a pour mission « d'exploiter les rapports des organes de contrôle général des services de l'Etat et des Etablissements publics, de proposer les mesures pratiques permettant de pallier aux insuffisances, d'améliorer les méthodes de gestion et d'assurer le suivi de leur exécution. Cet organe rend compte annuellement au Président de la République des résultats et de ses travaux. La cour en est tenu informée ».¹⁵⁸

156 Deleau (M), Nioche (J-P), Penz (Ph) et Poinsard (R), Evaluer les politiques publiques, Méthodes, Déontologie, Organisation, édition La documentation Française, Paris.1986. P.101-102.

158 Kharrat (A), « Cour des comptes et évaluation de la gestion publique », RTF n°11, 2009. P.75-77.

En définitive, le rapport d'évaluation doit apporter aux décideurs des éléments leur permettant de statuer en pleine connaissance sur la valeur. Mais, également sur l'avenir de la politique étudiée.

Conclusion générale

La réforme budgétaire lancée en Tunisie est mise en place selon une vision globale et intégrée qui couvre tout le processus budgétaire : élaboration, adoption et exécution budgétaire. Elle s'articule autour des éléments suivants :

L'amélioration de la programmation budgétaire pluriannuelle par la mise en place d'un CDMT triennal et glissant qui sert à renforcer la cohérence des politiques sectorielles avec la politique publique définie et avec l'objectif de soutenabilité d'un cadre macro-économique. Des CDMT sectoriels ont été préparés par les différents départements ministériels concernés par la GBO sur la base des prévisions données par le TOFE.

L'architecture de la nomenclature budgétaire qui a été enrichie et adaptée à la GBO ; permettant, ainsi de présenter à la fois la nature économique, administrative et fonctionnelle des dépenses publiques. Au surplus, la répartition programmatique des dépenses est devenue par l'article 11 (nouveau) de la LOB du 13 mai 2004 qui prévoit « La loi de finances peut autoriser l'affectation des crédits selon des programmes et missions ».

A cet effet, une présentation des indicateurs de performance pivot d'une budgétisation par programmes semble être nécessaire. Pour mesurer la réalisation des objectifs assignés et le niveau de performance.

Des guides méthodologiques et manuels ont été élaborés et diffusés au profit de tous les départements ministériels notamment, celle concernés par la GBO s'intéressent au suivi de la performance, les indicateurs de performance, dialogue de gestion et le pilotage de la réforme...dans le but de diffuser les nouveaux méthodes de gestion tournées vers un culture de résultats et de performance.

Des systèmes d'informations ont été développés permettant la transparence de l'information budgétaire grâce notamment aux applications informatiques AMAD et ADEB structurés par missions et programmes, la publication des rapports de la cours des comptes et la cour de discipline financière.

Le déploiement du dispositif de fongibilité des crédits à travers l'octroi d'une autonomie et une souplesse de gestion des crédits alloués et ce conformément, aux articles 36 et 37 nouveau de la LOB. En contrepartie, il faut rendre compte de l'état de réalisation de leur engagement à atteindre les objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs de performance etc.

En outre, la présence du cadre institutionnel propice à l'évaluation des politiques budgétaires mises en oeuvre peut permettre une appréciation sur le succès et les entraves rencontrées par chaque ministres dans la mise en oeuvre des objectifs qui lui ont été assignées.

A la lumière des avancées réalisées au niveau du déploiement progressif de la réforme, des leçons peuvent être tirés notamment, en ce qui concerne les limites rencontrées au niveau de l'expérimentation de la GBO comme suit :

L'exécution budgétaire reste dominée par un cadre législatif et réglementaire qui n'a pas été modifié. Ce cadre étant essentiellement orienté vers la régularité, en contradiction avec la logique de performance et de résultats qui est à la base de la GBO ;

la diffusion limitée de la culture de performance chez le personnel notamment, au niveau des services opérationnels et déconcentrés. La culture administrative reste désormais caractérisée par la routine, la Bureaucratie et la rigueur ;

Des attributions importantes de la cour des comptes et la cour de discipline financière, Néanmoins, l'ampleur de la tâche confiée à ces cours constitue un obstacle à la performance, ainsi que l'hégémonie de l'exécutif remet en cause l'indépendance des cours.

En définitive, la construction d'une nouvelle gestion publique a franchi une étape décisive, mais elle n'est pas encore achevée. En effet, le bilan dressé permet de conclure que la réforme budgétaire mise en place en Tunisie progressivement et à législation constante, a atteint un pallier où il devient nécessaire de réajuster les prescriptions juridiques aux attentes de la nouvelles gestion publique. D'ailleurs, la LOB est en cours de révision. Néanmoins, La réforme des cultures administratives nécessite une longue durée d'apprentissage et d'expérimentation.

Cette réforme constitue une opportunité pour donner une nouvelle impulsion à la modernisation de l'Etat et au renforcement de la performance de la gestion publique, modifier

en profondeur la gestion publique pour plus d'efficacité de l'action publique et faire évoluer les finances publiques tunisiennes vers une approche privilégiant la culture managériale au service du développement et du bien être des citoyens.

Dialo

gue

vert

cal

Ministre du budget Ministre de la fonction publique

Autres ministres Premier ministre Parlement

DAF, DRH, DSI, autres directeurs d'administration centrale

Direction du Budget (Finances)

Autres responsables de programmes

*Source : Schéma directeur pour le développement d'une gestion budgétaire par objectifs en Tunisie, Banque mondiale Mars2009. Tunisie. P.13.

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- La Loi Organique du Budget 13 mai 2004 Portant modification et complétant la loi organique du budget n°67-53 du 8 décembre 1967 (JORT n°40 du 18 mai 2004. Page1292)

- La loi n°73-81 du 31 décembre 1973, portant promulgation du code de la comptabilité publique (JORT n°51 du 31 décembre 1973, page2263).

- La loi n°85-74 du 20-07-1985 relative à la définition et à la sanction des fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat, des EPA, des CPL et des entreprises publiques et à la création d'une CDF (JORT n°56 des 26-30.07.1985).

- La loi n°87-17 du 10 avril 1987 relative à la déclaration sur l'honneur des biens des membres du gouvernement et de certaines catégories d'agents publics (JORT n° 27 du 14 avril 1987 page 507).

- La loi n°2008-3 du 29 janvier 2008 modifiant et complétant la loi n°68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la cour des comptes (JORT n°10 du 1 février 2008, page572)

- Loi n°2008-19 février 2008, relative à l'enseignement supérieur (JORT N°19 du 4 mars 2008. Page848)

- Le Décret-loi n°2011-41 du 26 mai 2011, relatif à l'accès aux documents administratifs des organismes publics (JORT n°39 du 31 mai 2011, page 803)

- Le décret n°82-06 du 5/01/1982 fixant le statut particulier des membres du corps général des services public (JORT n°2 du 8-12/01/1982 page55).

- Le décret n°87-07 du 05/01/1982 fixant le statut particulier aux membres du contrôle général des finances (JORT n°2 du 8-12/01/1982 page61).

- Le décret n°91-842 du 31 mai 1991 fixant le statut particulier aux membres du contrôle général des domaines de l'Etat et des affaires étrangères (JORT n°43 du 14/06/1991 Page 1152).

- Le décret N° 93-982 du 3 mai 1993 relatif à la relation entre l'administration et ses usagers. (JORT n° 36 page 662).

- Le décret N°2003-2424 du 24 novembre 2003, portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement, (JORT N°97/2003, p. 3527).

- Le décret n° 2006-1433 du 22 mai 2006, modifiant le décret n° 2004-1107 du 17 mai 2004 portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de mise à niveau des circuits de distribution des produits agricoles et de la pêche et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement (JORT n°43 du 30 mai 2006, page 1439).

- Le décret n° 2008-4112 du 30 décembre 2008, portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l'Etat et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement (JORT N°4 du 13 janvier 2009 page 153).

- Décret n° 2010-2549 du 28/09/2010: portant création d'une unité de gestion par objectifs pour le suivi de la réalisation des plans d'aménagement urbain dans les gouvernorats de Sousse, Monastir, Mahdia et Sfax et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement, (JORT N°80, du 5 octobre 2010. p2768).

- Le décret n° 2012-2878 du 19 Novembre 2012 relatif au contrôle des dépenses publiques (JORT n°95 du 1 décembre 2012, page 3051)

- Le décret n° 2013-2896 du 10/07/2013 portant modification du décret n° 2001-2795 du 6 décembre 2001, portant création d'une unité de gestion par objectifs pour la réalisation du projet de développement agricole intégré du bassin minier du gouvernorat de Gafsa et fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement (JORT n°58 du 19 juillet 2013, page 2218).

- La déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 - La Loi Organique relative aux Lois de Finances Française

Introduction 8

Première Partie. L'option pour un processus de budgétisation axée sur les résultats 14
Chapitre premier/- La budgétisation par programmes 15

§2ème. Les instruments d'une programmation budgétaire à moyen terme 21
A-La préparation du cadre macro-économique à moyen terme 21

B-La difficulté d'établir des indicateurs de performance 27

§1er /- la classification administrative 29 §2ème /- La classification économique 32

Deuxième Partie. La consécration d'une pratique budgétaire centrée sur la performance 37

Chapitre premier/- L'amélioration de l'information financière 38 Section1. Un dialogue de gestion impliquant les gestionnaires 39

§1er- L'alignement de la gestion publique sur une approche managériale 39
§2ème - Une responsabilité accrue des gestionnaires 42

Section2. Un Contrôle de gestion propice à une gestion axée sur les résultats 47

§2ème: l'expérimentation entravée de la GBO sur le terrain de l'exécution budgétaire 50

Chapitre deuxième/- L'évaluation des politiques publiques mises en oeuvre 53

Section 1. Le cadre institutionnel de l'évaluation de la gestion budgétaire 54

A-La réévaluation du débat budgétaire 65

§2^ème/- Améliorer l'exécution et les résultats de la politique déjà évaluée 70
Conclusion générale 74