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Aide au développement peut-elle aider l'Afrique noire à  se lancer au développement durable?

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par Jean-Paul Jean-Paul NABONA BISIMWA
Université Libre dà¢â‚¬â„¢Uvira et des Grands Lacs, ULUGL en sigle - Master complementaire  2012
  

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SECTION 4 : CONDITIONNALITE OU SELECTIVITE DE L'AIDE INTERNATIONALE

Souvent considérée comme fondamentale pour une meilleure efficacité de l'aide internationale au développement, la conditionnalité ou encore la sélectivité fait objet d'une littérature abondante. Le débat sur sa nécessité pour rendre l'aide efficace est controversé. Même s'il semble évident que

21 On reviendra plus loin sur les critiques de la politique d'aide au développement.

l'aide sera moins efficace dans un pays fortement corrompu, rien ne garantit qu'en privant les pays «mal gouvernés» de l'aide internationale, on parviendra à de meilleurs résultats globaux en terme de réduction de la pauvreté mondiale. Aussi les pratiques de la conditionnalité essuient--elles de vives critiques. En vertu de quoi doit--on priver certaines populations pourtant pauvres de l'aide au développement? En effet, l'instauration d'un certain nombre de conditions liées à l'octroi de l'aide s'oppose à l'un des principaux fondements de la politique d'aide internationale : l'aide comme instrument de justice entre les Nations.

1. Les fondements ou justifications de la conditionnalité de l'aide

La notion de conditionnalité de l'aide renvoie traditionnellement au fait qu'un financement extérieur (l'aide principalement) octroyé à un pays donné soit soumis à un engagement de la part de ce dernier (receveur) à mener des « politiques » qui ont reçu l'approbation du donateur. Généralement, les « politiques » considérées dans l'engagement (les conditions) sont celles considérées comme nécessaires pour corriger ou réduire les déficiences structurelles, les déséquilibres macroéconomiques et l'amélioration de la gouvernance en général dans le pays receveur: bonnes politiques

macroéconomiques, lutte contre la corruption, Etat de droit, liberté d'expression et de la presse, ... La conditionnalité accompagne le plus souvent des financements hors projets, l'aide budgétaire globale ou sectorielle, l'aide à la balance des paiements, annulations de dettes, ... L'octroi de telles aides est alors soumis à des mesures précises de politique économique. Pratique propre aux institutions de Bretton Woods au départ, la conditionnalité s'est peu à peu étendue à la plupart des institutions multilatérales de l'aide publique au développement. De nos jours, certaines institutions bilatérales tentent également de l'appliquer bien qu'à des degrés divers. L'idée de base de la conditionnalité de l'aide internationale est que les efforts de gouvernance améliorent significativement la productivité de l'aide au développement ; cette même productivité étant insignifiante ou même négative lorsque l'aide est accompagnée de politiques inappropriées, comme c'est souvent le cas dans les pays mal gouvernés.

Cette conception sur l'efficacité de l'aide internationale s'est d'abord manifestée intuitivement dans les politiques d'ajustement structurelles (PAS) de la fin la décennie 1970 - début des années 1980. Elle a connu un regain d'importance pour ensuite s'imposer presque dans les pratiques vers la fin des années 1990. Ce regain d'importance est lié à l'évolution de la recherche empirique sur l'efficacité de l'aide au développement et principalement aux analyses de Burnside et Dollar (1997) ainsi que celles de Banque mondiale (1998).

Burnside et Dollar (1997) et Banque mondiale (1998) soutiennent que l'aide internationale ne promeut le développement que lorsqu'elle s'inscrit dans un environnement sain, caractérisé par de « bonnes politiques économiques22». Plus

tard, Kaufmann, Kraay et Zoido*Lobaton (1999) ont étendu la définition d'un environnement « sain » à la qualité des institutions (Etat de droit, niveau de corruption, liberté politique et de la presse, indépendance du système judiciaire, élections libres, ...). Les résultats de ces analyses sont à la base des pratiques ouvertement affirmées de la conditionnalité de l'aide internationale.

Ainsi, à travers la conditionnalité, une forme de contrat se met en place entre donateurs et receveurs, dans la logique d'une conditionnalité ex--ante fondée sur la qualité de la gouvernance. L'acceptation d'une telle aide (l'aide conditionnelle) par un pays donné est alors synonyme d'un engagement de la part de ce dernier (receveur) à mettre en place les politiques nécessaires pour améliorer la qualité de sa gouvernance. Au cas où le pays aidé n'honorait pas ses engagements

22 Nous reviendrons plus loin sur ce sujet.

politiques en matière de réformes, le financement devrait être arrêté et le pays considéré devrait être privé des aides futures jusqu'à ce que de nouvelles conditions de coopération ne soient établies. Il s'agit alors de centrer l'octroi de l'aide sur le critère d'efficacité.

Mohsin Khan et Sunil Sharma (2002) permettent d'appréhender la conditionnalité de l'aide sous un

autre angle. De manière générale, une certaine forme de « conditionnalité» existe
toujours dans les relations entre emprunteurs et prêteurs, destinée à garantir le remboursement des prêts. Contrairement aux contrats privés, les pays pauvres ne disposent généralement pas de garantie valable au niveau international. Sinon ils pourraient s'en servir pour emprunter à des créanciers privés et n'auraient pas besoin d'aide. Faute de garantie suffisante, les institutions d'aide internationale doivent prendre des dispositions destinées à protéger le prêteur et à empêcher l'emprunteur de s'engager dans les politiques qui pourraient réduire la probabilité de remboursement. La conditionnalité de l'aide internationale peut ainsi être considérée comme un ensemble de dispositions incluses dans l'accord de prêts et qui fait office de garantie pour le remboursement des prêts consentis.

Certains auteurs (Lerrick Adam et Allan Meltzer, 2002) préconisent la « sélectivité » plutôt que la « conditionnalité ». Comme l'indique le terme en lui-même, la «sélectivité» consiste à faire une certaine sélection des pays bénéficiaires. La stratégie de présélection a été proposée pour faire face à la réalité selon laquelle les pays aidés n'honorent pas souvent les engagements consentis lors Certains auteurs (Lerrick Adam et Allan Meltzer, 2002) préconisent la « sélectivité » plutôt que la « conditionnalité ». Comme l'indique le terme en lui-même, la « sélectivité » consiste à faire une certaine sélection des pays bénéficiaires. La stratégie de présélection a été proposée pour faire face à la réalité selon laquelle les pays aidés n'honorent pas souvent les engagements consentis lors On reviendra plus loin sur ces analyses. de l'acceptation de l'aide. Le principe de sélectivité consiste principalement à accorder plus d'aide aux pays réellement engagés dans des réformes politiques pour améliorer leur « gouvernance ». Selon cette formule qui était la principale recommandation du rapport de la Commission Meltzer sur les institutions financières internationales en 2000, l'aide devrait être centrée sur les pays pauvres vulnérables, qui mènent de bonnes politiques.

Il s'agit alors d'une conditionnalité ex-post; c'est-à-dire que l'aide vient soutenir les pays pauvres qui appliquent déjà les conditions considérées comme favorables à l'essor économique et donc, à la productivité de l'aide internationale.

Parmi les donateurs, la Banque mondiale et le FMI appliquent déjà la sélectivité dans une certaine mesure. L'AID (Banque mondiale) par exemple détermine l'aide par tête à octroyer à un pays donné à partir d'une formule combinant un indicateur de la qualité de la gouvernance qui est le CPIA (Country Policy and Institutional Assessment) et le PIB par habitant23. Plusieurs autres institutions réfléchissent à la manière de donner plus de poids à la « bonne gouvernance » dans l'allocation internationale de l'aide.

En somme, le principe de sélectivité établit une sorte d'éligibilité à l'aide,

fondée non seulement sur le critère du besoin, mais aussi et surtout sur le critère d'efficacité, évalué à partir de la qualité de la gouvernance dans le pays considéré. Il pose pourtant un problème fondamental. En partant des principes de la conditionnalité ou de la sélectivité, certains pays pourtant pauvres ne doivent pas bénéficier de l'aide internationale. Ce qui va à l'encontre du principe même de l'aide internationale, considérée comme un élément de justice internationale. C'est ainsi que les points de vue divergents sur l'application de la conditionnalité ou de la sélectivité.

23 Cette règle n'est cependant pas strictement respectée.

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