Aide au développement peut-elle aider l'Afrique noire à se lancer au développement durable?

CHAPITRE SIXIEME

PRATIQUES DES DONATEURS ET EFFICACITE DE L'AIDE

« Au cours des 40 dernières années, nous avons laissé les programmes d'aide se dérouler, souvent malgré les preuves claires de leur inefficacité. Malheureusement, la transparence, l'évaluation des progrès et les résultats tangibles ont souvent été considérés comme des préoccupations accessoires».

Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international du Canada (2007).

L'aide internationale représente pour les pays africains en dessous du Sahara, une source importante de ressources. Elle se monte en effet à environ 15% du PIB en moyenne pour la région. Certains pays en ont reçu plus. Par exemple le Mozambique a reçu jusqu'à 30% de son PIB en moyenne sur la période 1975-2004 ; 46% du PIB en moyenne pour la Guinée Bissau sur la même période. A cause du poids de l'aide extérieure dans les économies africaines, les pratiques et/ou les politiques de transferts internationaux des principaux donateurs ont des effets considérables sur ces économies assistées.

En particulier, nous allons examiner en quoi les pratiques actuelles des principaux donateurs favorisent ou réduisent l'efficacité de l'aide internationale pour les petites économies africaines en dessous du Sahara. Un facteur important à l'origine des effets désincitatifs de l'aide internationale que nous avons étudiés dans le chapitre précédent est le fait que l'aide charitable soit sans coût, contrairement à l'effort. Ceci pose le problème fondamental de l'impact que le mode de financement (prêts ou dons) peut avoir sur l'efficacité de l'aide au développement. Vaut-il mieux de financer les pays pauvres par des prêts plutôt que des dons ? Si les pratiques existantes sont inefficientes, comment peut-on corriger les politiques d'aide des donateurs pour améliorer l'efficacité de l'aide au développement? C'est ce que nous étudions dans ce chapitre.

Dans la section 1, on s'interroge sur les répercussions du mode de financement (prêts ou dons) sur l'activité économique dans le pays receveur et donc l'efficacité de l'aide au développement. A l'issue de cette section, il apparaît qu'il y a à terme, une équivalence entre les deux modes de financement (les prêts et les dons). L'inefficacité de l'aide ne dépendrait alors pas du mode de financement. Dans la section 2, on analyse les différents critères d'attribution de l'aide internationale en Afrique sub-saharienne. On montre alors que seuls deux facteurs sont déterminants dans l'octroi de l'aide internationale en Afrique sub-saharienne : le niveau des besoins du récipiendaire et la proximité avec le donateur. A travers l'analyse des conséquences d'une telle attribution de l'aide vis-à-vis du critère de l'efficience, on montre que les pratiques des donateurs en Afrique constituent une explication importante de l'inefficacité de l'aide dans la région. Dans la section 3 enfin, on examine comment les donateurs, à travers une meilleure coordination de l'aide, peuvent influencer l'efficacité de l'aide internationale au développement.

Section 1 : L'équivalence prêts -- dons

Le débat sur l'utilisation de prêts ou de dons, ou encore la combinaison des deux pour le financement des pays pauvres prend une place de plus en plus importante dans la littérature économique sur l'aide et le développement. Il pose le paradoxe du fardeau de l'endettement des pays pauvres alors même qu'ils ont besoin d'aide pour financer leur décollage. Le débat a été lancé à la suite de la grave crise d'endettement qui a secoué presque tous les pays en développement dans les années 1980.

d'investissements très rentables, de sorte que les prêts pourraient être remboursés grâce à la croissance induite par les investissements. La relative aisance financière des banques des pays développés (c'était la période des trente glorieuses) a alors favorisé la mise en oeuvre de politiques sociales et de développement volontaristes, mais mal avisées. Les fonds ont été pour la plupart mal investis : ce fut la période des « éléphants blancs⁶⁷ » en Afrique.

Ces politiques ont généré des niveaux de consommations publiques sans commune mesure avec les capacités des Etats africains à soutenir leurs politiques sociales et de développement. En même temps, ils devaient faire face à des niveaux d'investissement élevés. C'est ainsi que les pays de la région recouraient et souvent de manière incontrôlée à l'endettement extérieur. Quand vers la fin des années 1970, la situation favorable à une croissance rapide s'est détériorée, ces pays déjà enfermés dans le cercle vicieux de la dette ont continué à s'endetter. C'est ainsi qu'ils se sont retrouvés face à des dettes énormes, conduisant à la grave crise financière des années 1980, qui n'était autre qu'une crise d'endettement.

Au lendemain de cette crise, un lourd débat s'est ouvert sur la controverse « prêts-versus-dons ». Le débat a été relancé par le fameux rapport Meltzer apparu en mars 2000. Ce rapport élaboré à la demande du Congrès américain, soutient que les prêts concessionnels ne présentent aucun avantage par rapport aux dons. L'annulation de la dette des pays pauvres est considérée comme une nécessité pour leur développement, et les banques multilatérales de développement devraient abandonner les prêts au profit des seuls dons assortis d'un contrôle des performances.

Lerrick et Meltzer (2002) tout comme Radelet (2005) notent que le financement des pays pauvres par des prêts leur fait encourir un risque de surendettement. Il arrive un moment où ils contractent de nouveaux prêts juste pour faire face aux anciennes dettes, et souvent sous la pression des banques multilatérales de développement. Les bailleurs de fonds peuvent ainsi être tentés de continuer à prêter « à titre défensif » ; c'est-à-dire octroyer de nouveaux prêts juste pour se faire rembourser (Bulow et Rogoff, 2005). Cette pratique a été courante surtout pour les pays africains dans les années 1990. Elle créerait une désincitation des pays pauvres à lutter efficacement contre la pauvreté.

En outre, la dette extérieure est souvent évaluée en monnaie étrangère. Ceci affecte la capacité des pays aidés à honorer leurs engagements. Le secteur privé qui est le principal acteur du développement économique est très sensible à la situation économique du pays hôte. L'accumulation de dettes par un pays donné peut refléter l'imminence d'une crise financière et donc faire fuir les investisseurs privés. Le but de l'aide étant de favoriser le développement économique, le financement par des prêts serait donc néfaste pour l'efficacité de l'aide surtout dans les pays très pauvres. Le financement par des dons est dans ce cas, le meilleur mode de financement.

Cette thèse (financer les pays pauvres exclusivement par des dons) se heurte cependant à la réalité selon laquelle la part des dons dans l'aide totale a progressivement augmenté depuis les années 1970 ; alors que la pauvreté ne cesse de progresser. En effet, la part des dons dans l'aide multilatérale est presque constante à travers le temps ; environ 35 à 40%. Mais elle a augmenté dans l'aide bilatérale, et donc dans l'ensemble de l'aide. D'environ 50% dans l'aide bilatérale dans les années 1970, la part des dons a progressivement augmenté pour avoisiner de nos jours, 80%. Le principal bénéficiaire de ces dons est l'Afrique où la pauvreté a pourtant augmenté. A l'inverse, les

67 Le terme « éléphants blancs » est utilisé pour désigner les programmes d'industrialisation mal conçus qui ont dominé la décennie 1970 en Afrique. Plusieurs industries, principalement des industries lourdes (comme les raffineries de pétrole, construction des barrages hydroelectique à l'exemple la ligne de haute tension du monde entre Inga - Lubumbashi - Afrque du sud) pourtant bien installées n'auront jamais tourné (ou n'ont tourné que quelques mois) avant leur fermeture définitive.

pays qui ont vu leur pauvreté baisser sont ceux de l'Asie de l'Est où l'aide s'est faite sur cette période essentiellement sous forme de prêts. Même s'il y a d'autres explications à cet état de fait, l'efficacité des prêts semble meilleure à celle des dons. Odedokun (2003) montre à travers une analyse empirique couvrant la période 1970-1999 et portant sur 72 pays aidés que, les prêts concessionnels sont mieux investis, moins alloués à la consommation publique et souvent associés à de fortes recettes d'impôts. Alors que dans les pays pauvres, le bénéfice d'un don est souvent associé à de faibles recettes fiscales. Ce résultat selon lequel les dons évincent les recettes fiscales a été retrouvé par Gupta et al. (2004).

Cependant, les effets sur la croissance économique (et donc l'efficacité de l'aide) du rétrécissement des recettes fiscales dû au financement par purs dons sont controversés. On considère généralement que la réduction des recettes d'impôts entraîne une baisse des ressources de l'Etat et donc une diminution de l'investissement global. Cependant, l'analyse de Adam et O'Connell (1997, 1999) montre que l'aide internationale devrait justement servir à relâcher la pression fiscale sur le secteur privé pour attirer et encourager l'investissement privé, moteur de la croissance économique. En effet, les paradis fiscaux attirent plus les investisseurs. De ce point de vue, le financement par des dons présente un sérieux avantage par rapport au financement par des prêts.

Les défenseurs du financement par des prêts soutiennent néanmoins que l'abandon des prêts au profit des dons peut entraîner un rétrécissement de l'enveloppe totale d'aide en ce sens que les remboursements en provenance des pays qui se développent avec succès vont cesser d'alimenter de nouveaux financements. En effet, par le mécanisme de prêt, la valeur d'un dollar en aide est multipliée par une valeur k>1 dans la mesure où les remboursements des anciens prêts fournissent de ressources additionnelles d'aide. L'effet multiplicateur des premières aides va donc disparaître si on passe des prêts aux dons uniquement et le développement des plus pauvres peut être retardé par un tarissement des sources de financement.

Il est par ailleurs anormal que l'aide à certains secteurs rentables (télécommunication, énergie, ...) détenus par le privé se fasse sous forme de dons. La croissance des activités dans ces secteurs nécessite des financements additionnels immédiats que la croissance économique permettra précisément de rembourser. Seul le prêt semble indiqué dans un tel cas.

Un autre facteur important est l'efficacité relative des prêts vis-à-vis de l'affectation de l'aide et de la discipline budgétaire. Le fait que les dons soient non remboursables est un facteur moins incitatif. Cela peut avoir des effets néfastes sur le développement, créer une déresponsabilisation des gouvernements aidés et entraîner une plus grande dépendance vis-à-vis de l'aide (Odedokun, 2003). En outre, lorsqu'un pays pauvre est financé exclusivement par des dons, cela peut constituer un mauvais signal pour le secteur privé. En effet, un pays qui reçoit systématiquement des dons peut être considéré comme un pays où la rentabilité du capital est faible, rendant le pays incapable de faire face à des prêts. Les investisseurs privés auront donc du mal à y investir.

Ce raisonnement soulève également de réserve. Lorsqu'on finance un pays par des prêts, l'accumulation de dettes peut représenter un mauvais signal pour les investisseurs en ce sens que le gouvernement devra dans le futur, augmenter le taux d'imposition pour faire face à la dette générée par les prêts reçus. Il en résultera une « fuite » de l'investissement privé.

De manière générale et comme on peut le constater, les spéculations sur la controverse « prêts-versus-dons » se nourrissent pour la plupart de simples analyses théoriques, déductions intuitives et convictions idéologiques. Ce qui fait qu'aucune ligne claire de conduite concernant le mode de financement ne peut être établie. L'analyse empirique de Nunnenkamp et al. (2005) qui explore l'impact des différents modes de financement (prêts, dons, ou une combinaison des deux) sur la croissance économique ne permet non plus de départager ces différents points de vue. En analysant

la corrélation entre les différents modes de financements et la croissance économique, Nunnenkamp et al. (2005) ne trouvent pas de différence substantielle en terme d'efficacité. De même, Clemens et al. (2004) ne trouvent aucune différence entre les prêts et les dons en terme de productivité, même si selon leurs analyses, l'aide humanitaire devrait être financée par des dons tout comme les projets dont l'impact sur l'activité économique ne peut se faire sentir qu'à long terme (éducation par exemple). Que doit-on retenir en définitive ? Quel est le meilleur mode de financement pour les pays pauvres?

Pour trancher ce débat, nous partons du « paradoxe de Lucas », qui permet d'apporter un autre regard sur la controverse « prêts-versus-dons » ou mieux, de concilier les points de vue existants. Lucas (1990) se demandait pourquoi le capital ne quitte pas les pays riches pour aller s'investir dans les pays pauvres ? Selon le modèle néoclassique, les productivités moyenne et marginale du capital sont décroissantes. Le capital serait alors plus productif dans les pays pauvres où le stock de capital est faible. Et donc les pays pauvres devraient faire face à un investissement massif, venant des pays riches. Malheureusement, tel n'est pas le cas. L'explication que fournit Lucas à ce paradoxe est basée sur les « externalités » liées au stock de capital (humain et physique) dans l'économie.

La productivité du capital (et donc l'investissement public et privé) est liée à la présence dans l'économie d'actifs complémentaires (routes, haut niveau d'éducation de la population, télécommunications, ports, ...). La défaillance de ces actifs dans les pays pauvres rend le capital moins productif. La rentabilité de l'investissement est donc faible dans ces pays. C'est pourquoi le capital ne va pas s'investir dans les pays pauvres. Cet échec des règles du marché justifie la nécessité d'une aide extérieure pour financer l'accumulation du « capital primitif » qui devra atteindre un certain niveau au-delà duquel l'investissement devient profitable dans ces pays. L'accumulation du « capital primitif » devrait donc être financée exclusivement par des dons. Mais lorsque ce dernier atteint un certain seuil (seuil de profitabilité), le financement par des prêts est aussi possible, puisque le pays pourra dans ce cas faire face au service de la dette. L'exemple de la Corée présenté dans l'introduction de ce travail semble correspondre à ce schéma.

En somme, l'analyse « prêts-versus-dons » est très controversée et ne permet pas d'opérer un choix clair, sans équivoque entre les deux modes de financement (les prêts et les dons). Même si les dons paraissent avoir un effet désincitatif dans le pays receveur, le financement par des prêts peut entraîner les pays les plus pauvres dans une situation de surendettement qui va nécessiter à terme, des remises de dettes. Les annulations fréquentes de dettes et l'octroi répété de prêts à titre défensif peuvent par ailleurs avoir les mêmes répercussions, si bien qu'en définitive, les pays emprunteurs en viennent à assimiler les prêts assortis de conditions favorables à des dons. Il en résulte qu'à long terme, il y a équivalence entre les deux modes de financement (prêts et dons) ; dans la mesure où le surendettement va entraîner l'annulation de la dette du pays. La conclusion serait alors simple. Les prêts, auss bien que les dons ont leur place dans le financement (ou encore l'aide) aux pays pauvres. Il appartient aux donateurs d'établir un partenariat avec le bénéficiaire dans le but de trouver la meilleure combinaison « prêts-dons » qui puisse satisfaire aux besoins de financement de l'économie. Ce qu'on peut retenir de ce débat est en référence aux études empiriques de Nunnenkamp et al. (2005). Le caractère (prêt ou don) du financement ne serait pas très décisif pour l'efficacité de l'aide au développement.

S'il semble admis que le mode de financement (prêts ou dons) n'est pas très déterminant dans l'explication de l'efficacité de l'aide, il n'en est pas de même pour les critères d'octroi de l'aide (Svensson 1999, Azam et Laffont 2003, Dalgaards 2005). Dès lors, on peut se demander si les paradoxes « aide-politiques économiques » et « aide-gouvernance » que l'on vient de mettre en évidence pour l'Afrique sub-saharienne dans le chapitre précédent ne sont pas liés à la politique d'octroi de l'aide dans la région?