Problèmes de rapatriement des réfugiés en République Démocratique du Congo.

CHAPITRE II : ANALYSE ETIDENTIFICATION DES MECANISMES
DE RAPATRIEMENT

INTRODUCTION

Dans ce deuxième chapitre, nous des différentes stratégies que le HCR et la CNR mettent en oeuvre pour que le rapatriement soit effectif en République Démocratique du Congo. Ce chapitre de trois points, nous permet de comprendre c'est quoi le HCR et la CNR et leur domaine d'intervention mais aussi leurs différents mécanismes dans le processus de rapatriement en RDC.

SECTION I : LE HCR

Pour bien saisir la dynamique actuelle en matière de rapatriement, il importe de présenter l'évolution du rôle et du mandat du HCR. Nous verrons que l'organisation a su accroître son autorité au fil des ans en s'adaptant aux réalités internationales. Cette évolution aura une incidence significative sur la pratique des rapatriements volontaires.

Paragraphe 1. LA CREATION DU HCR

Aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale, les États sont désormais d'avis que l'aide aux réfugiés doit être administrée par une agence internationale permanente et impartiale. Les discussions entourant la création d'une telle organisation furent cependant sujettes aux mêmes difficultés que celles rencontrées lors de l'adoption de la Convention. L'étendue et les fonctions de la nouvelle organisation ne faisaient pas consensus parmi les gouvernements. Les États européens étaient en faveur d'une organisation solide, indépendante avec un mandat large et permanent. Parce que les réfugiés étaient désormais perçus comme un problème à caractère permanent sur la scène internationale, il fallait par conséquent une solution internationale permanente²⁷ . Cependant, les États-Unis estimaient quant à eux que l'agence devait avoir un mandat temporaire qui prendrait fin aussitôt les réfugiés européens réinstallés. Le gouvernement américain souhaitait dorénavant limiter ses obligations juridiques à l'égard des réfugiés. Du point de vue des États-Unis, la question des réfugiés était trop délicate pour être confiée aux Nations Unies. Ces discussions aboutirent finalement à un compromis entre les positions américaines et européennes. Le HCR fut ainsi crée le 14 décembre 1950 par la résolution 428/V de l'Assemblée générale des Nations Unies²⁸

²⁷ FINNEMORE et BARNETT, La cristallisation de la guerre froide ;les Etats Unis étaient de plus en plus retissant ; ibidem, P.80

²⁸ Statut du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, AG248(V) DDC Aff., AGNU,Annexe ;1950

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Paragraphe 2. L'ELARGISSEMENT DU MANDAT DU HCR

Le HCR a comme mission première la protection internationale des réfugiés²⁹. Conformément à son mandat de protection, le HCR cherche à garantir le bien-être des réfugiés et la sauvegarde de leurs droits. Dans ce cadre, l'agence a également pour fonction l'octroi d'une assistance matérielle et la recherche active de solutions durables au problème des réfugiés. Le HCR doit aussi veiller à l'application de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967. Lors de la création du HCR, les États prirent toutefois soin de baliser les activités de l'organisation de manière à ce qu'elle ne vienne entraver en aucune façon l'exercice de leur souveraineté nationale. L'organisation du HCR s'est vue initialement accorder une autonomie et une indépendance limitées, dont une restriction géographique de ses activités. Conformément à la définition de la Convention de 1951, les activités du HCR étaient d'abord limitées aux individus déplacés par suite des événements survenus en Europe avant 1951. Parce qu'il consistait à assister les personnes devenues réfugiées durant la guerre, le mandat initial de l'organisation était d'une durée de trois ans. Contraint de reconduire son mandat à tous les cinq ans, le HCR est ainsi demeuré un organe temporaire au sein du système

des Nations Unies jusqu'en 2003. Ajoutons par ailleurs qu'en vertu de son Statut, le
financement du HCR était entièrement tributaire des contributions volontaires des États membres. En tant qu'organe subsidiaire, le Haut-Commissariat devait en outre agir sous l'autorité de l'Assemblée Générale. Toutes ces contraintes étaient autant d'obstacles à la réalisation adéquate du mandat de l'organisation. Comme nous le verrons subséquemment, au fil du temps, le HCR a cependant réussi à dépasser les limites institutionnelles que lui imposait son Statut. Précisons que les activités du HCR demeurent toujours supervisées par un organe spécial, le Comité exécutif, qui est actuellement constitué de 72 États membres et qui se réunit annuellement à Genève³⁰. Les principales fonctions du Comité exécutif consistent à approuver le budget et les programmes d'assistance, à définir les besoins financiers de l'organisation, à conseiller le Haut-Commissaire dans l'exercice de sa fonction statutaire et à réaffirmer les principes généralement accepté. Le Comité exécutif formule en outre des conclusions ayant trait à la protection internationale des réfugiés. Du fait des pouvoirs qui lui sont conférés, le Comité exécutif exerce une influence significative sur la ligne de conduite du HCR. À l'instar de la situation des réfugiés dans le monde, le mandat du HCR a subi plusieurs changements significatifs depuis sa création en 1950. Étant donné

²⁹ Statut du HCR « le haut-commissaire assume les fonctions de protection internationale, sous les auspices de l'organisation des NU, dans le cadre du présent statut » ibidem, Art1

³⁰ Etablissement du comité exécutif du programme du HCR, DOC. OFF. 1958

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l'ampleur qu'a prise le problème des réfugiés, la nature temporaire et le carcan géographique imposés aux fonctions du HCR se sont vite révélés inadéquats. Les développements politiques internationaux ont alors permis au HCR d'accroître son mandat, tant au niveau géographique qu'au niveau opérationnel afin de mieux répondre aux défis des besoins contemporains. Les développements politiques des années 60 et 70 ont permis au HCR d'élargir progressivement son champ d'activité à tous les réfugiés dans le monde. Les luttes anticoloniales et l'émergence d'États nouvellement indépendants en Afrique ont entraîné le déplacement forcé de millions d'individus qui ne relevaient théoriquement pas de la juridiction du HCR Devant les afflux massifs des réfugiés, les gouvernements des pays pauvres demandèrent l'assistance du HCR. Ces pays n'avaient généralement pas les moyens financiers ni administratifs requis pour appliquer le système de protection prévu par la Convention de 1951. Le HCR a alors

étendu sa compétence aux réfugiés fuyant les situations de violence généralisée.. Étant donné que la situation des réfugiés dans ces pays différait considérablement de celle constatée en Europe, le HCR dut adapter l'assistance offerte. Alors qu'en Europe, il se limitait à la protection juridique, le travail du HCR en Afrique consistait cette fois à offrir une assistance d'urgence et à renforcer l'autonomie des réfugiés, en développant par exemple de larges espaces agricoles. Le HCR a su gagner ainsi la confiance des États en prouvant son efficacité dans la gestion des crises. L'épicentre du problème des réfugiés et, par le fait même, les activités du HCR ne se trouvaient non plus en Europe, mais en Afrique. Les activités du HCR n'ont depuis cessé de croître et de se renforcer, pour outrepasser le mandat que lui attribuait initialement son Statut.³¹

Le HCR jouit désormais d'une liberté juridictionnelle et conceptuelle qui lui permet d'élargir son mandat pour venir en aide à de nouvelles catégories de populations déplacées,

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telles que les apatrides, les rapatriés et les déplacés internesLe HCR puise aujourd'hui son

autorité de sources multiples. Celle-ci est d'abord et avant tout déléguée. Les États membres lui ont confié le mandat de les aider dans la mise en oeuvre et dans la coordination des obligations contractées dans le cadre de la Convention de 1951. Le mandat de protection et le caractère humanitaire de l'organisation lui confèrent ensuite une autorité morale. Le HCR a enfin acquis aujourd'hui une autorité d'expert de par son expérience sur le terrain et grâce à sa contribution indéniable au développement du droit international des réfugiés afin qu'il réponde aux réalités internationales.

³¹ Forum « http://www.globalpolicy.org/finance/special/UNHCR.htm »

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Alors que l'organisation était autrefois centrée uniquement sur la protection juridique des réfugiés, le HCR est désormais une organisation proactive qui consacre une large part de ses activités à la mise en oeuvre logistique et opérationnelle de solutions durables L'organisation s'est détachée d'une conception strictement individualiste et légaliste du problème des réfugiés

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pour adopter une approche qui se veut plus pragmatiqueLimité à ses débuts, à une « agence d'immigration européenne», le HCR est progressivement devenu l'une des plus importantes agences du système des Nations Unies 32