Problèmes de rapatriement des réfugiés en République Démocratique du Congo.

Paragraphe 3. LE MANDAT DU HCR EN MATIERE DE RAPATRIEMENT

VOLONTAIRE

La recherche de solutions durables occupe désormais une place fondamentale dans les fonctions du HCR³³. Le rapatriement volontaire est l'une des trois solutions durables proposées par le HCR, au côté de la réinstallation et de l'intégration locale. La promotion et la coordination du rapatriement volontaire sont d'ailleurs expressément mentionnées dans le Statut du HCR. Ainsi, en vertu de l'article premier de son Statut, le HCR s'engage à «assumer les fonctions de protection internationale en aidant les gouvernements à faciliter le rapatriement librement consenti de ces réfugiés»³⁴. Il est en outre stipulé que le HCR secondera « les initiatives des pouvoirs publics et les initiatives privées en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés. À la lumière de ces dispositions, on constate que le HCR n'avait initialement pas le mandat d'organiser les rapatriements, mais qu'il devait simplement assister financièrement et techniquement les gouvernements dans cette tâche³⁵ Puisqu'elle consistait tout au plus à faciliter le rapatriement, l'implication du HCR allait demeurer timide et indirecte jusqu'au début des années 80. Le rapatriement volontaire avait été inclus dans le Statut du HCR sans véritable conviction qu'il puisse être utilisé sur une grande échelle. Tel que mentionné plus tôt, le régime de l'asile visait plutôt à protéger les réfugiés déplacés pendant la guerre, ainsi que ceux qui fuyaient les pays d'Europe de l'Est. Le rapatriement des réfugiés issus des pays d'Europe de l'Est n'était pas une option envisageable

pour les gouvernements occidentaux. En ce sens, le premier Haut-Commissaire était lui-
même d'avis que la nature du problème des réfugiés était telle que le rapatriement volontaire ne constituait pas une solution pertinente. L'inclusion de dispositions portant spécifiquement sur le rapatriement librement consenti au sein même du Statut du HCR visait avant tout à

³² FINNEMORE et BARNETT, ibidem. P.91

³³ Comité exécutif : « La nécessité de continuer à répondre aux besoins des refugiés » ; supra note 8

³⁴ Statut, ibidem, paragraphe7

³⁵HCR ; Note 10 sur la protection des réfugiés, Doc, NU. P82

éviter que ne se répète la pratique des rapatriements forcés qui avaient eu cours à la fin de la Deuxième Guerre. L'intégration locale et, dans une moindre mesure, la réinstallation dans le pays tiers étaient perçues comme les réponses les plus appropriées pour résoudre le problème des réfugiés. Les considérations économiques, culturelles et stratégiques, marquées par le climat politique de la guerre froide, encouragèrent les gouvernements des pays développés à offrir des statuts d'immigration permanents aux réfugiés sur leurs territoires³⁶ Alors que la capacité d'absorption des pays européens était limitée en raison des importants dégâts provoqués par la guerre, le Canada, les États-Unis et l'Australie acceptèrent de partager le « fardeau» de l'asile en réinstallant chez eux des réfugiés venus d'Europe de l'Est et, plus tard, d'Asie du sud-est . Tout au long de la guerre froide, les réfugiés étaient considérés comme des symboles importants de la rivalité idéologique entre les deux pôles. Le bloc occidental craignait que l'instabilité générée par les réfugiés dans les pays en voie de développement ne soit exploitée par les Soviétiques pour y étendre leur influence. Les gouvernements des pays occidentaux avaient donc adopté une attitude accueillante et libérale à l'égard des demandeurs d'asile sur leurs territoires. Dans ce contexte particulier, le HCR n'envisageait pas le problème des réfugiés sous l'angle du retour, mais plutôt en termes d'exil³⁷. La seule solution envisageable pour les réfugiés était de demeurer en permanence à l'extérieur de leur pays d'origine. Jusqu'à la fin des années 70, le rôle de l'organisation consistait essentiellement à faciliter l'entrée et l'intégration des réfugiés dans leur pays d'accueil³⁸. Hormis quelques exceptions, le rapatriement des réfugiés n'était considéré ni par les gouvernements nationaux ni par le HCR. En Afrique, la grande majorité des populations réfugiées s'intégrèrent donc spontanément, mais non forcément facilement, dans les pays hôtes voisins. Il faut dire qu'à l'époque, le nombre de réfugiés était nettement moindre qu'aujourd'hui et que situation politique et économique des pays d'accueil était alors relativement stable. La présence des réfugiés sur le territoire des États hôtes était d'ailleurs perçue comme un phénomène temporaire. Plus encore, l'accueil des réfugiés issus des luttes pour l'indépendance était interprété comme un gage de solidarité entre États africains. Au cours des années 80, le climat d'humanisme qui prévalait auparavant fit progressivement place à un régime humanitaire beaucoup plus complexe³⁹ Le profil type du réfugié changea de façon draconienne. Les

³⁶ F. GORMAN et G. KIBREAB ; Repatriation aid and development Assistance ; Reconceiving international refugee Law, La Haye, Martinus1997, page 35-39

³⁷ZIECK, « Paradigm of refugees » note 82, P.34

³⁸ FINNEMORE et BARNETT, op.cit. ; page89

³⁹ René VAN ROOYEN ; Rapatriement : Solution visible pour les années 90, symposium international tenu du 27-29mars1994 à New York, P.11

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réfugiés qui cherchaient à gagner les pays occidentaux n'étaient non plus issus du bloc communiste, mais ils venaient désormais des pays en voie de développement. La plupart fuyaient les conflits ethniques, la répression politique ou l'oppression économique. Par opposition aux réfugiés issus des pays communistes, on espérait que l'exil de cette nouvelle génération de réfugiés serait cette fois temporaire. Le milieu des années 80 connut une véritable explosion du nombre de réfugiés issus pour la plupart de conflits alimentés par la rivalité entre les deux superpuissances. Les pays occidentaux ne furent pas épargnés et ils reçurent eux aussi un nombre croissant de demandes d'asile en provenance des pays en voie de développement.

Les pays développés adoptèrent alors une politique particulièrement restrictive à l'égard des demandeurs d'asile sur leur territoire, tout en réduisant considérablement leurs programmes de réinstallation. Plusieurs gouvernements estimaient que le système d'asile était utilisé frauduleusement par des individus qui cherchaient tout simplement à améliorer leurs conditions économiques et sociales⁴⁰.Les gouvernements des pays en voie de développement étaient eux aussi de plus en plus réticents à intégrer les réfugiés au sein de leur population locale. En Afrique, certains nouveaux gouvernements commencèrent à percevoir les réfugiés comme une menace à leur sécurité nationale et une source potentielle de tensions

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interétatiquesDu coup, plusieurs refusèrent d'accorder l'asile aux ressortissants des pays amis

par crainte que cela ne compromette leurs relations diplomatiques. L'accueil des réfugiés par les États voisins devint alors un geste controversé et hautement politique. Le contexte idéologique et géopolitique de l'époque rendait difficile la réalisation de solutions durables. La capacité d'intervention du HCR et des Nations Unies en général était, par la force des choses, fort limitée. Des millions de réfugiés étaient donc confinés dans des camps surpeuplés où ils recevaient une assistance minimale. Le financement continu des camps de réfugiés n'était pas non plus une option qui plaisait aux pays donateurs. Les programmes de soins et d'entretien entraînèrent l'explosion des dépenses annuelles du HCR. À la fin des années 80, les besoins financiers du HCR pour répondre au nombre croissant de réfugiés dépassaient largement les montants provenant des contributions volontaires des pays donateurs⁴¹. L'approche traditionnelle du HCR ne convenait plus aux nouvelles réalités internationales. La réponse ne résidait désormais plus dans l'asile. Il fallait trouver des solutions alternatives au

⁴⁰ Gary TROELLER, « Refugees and Human Displacement in contemporary international Relations», Tokyo, United Nation University Press, 2003; P.54

⁴¹ LOESCHER, UNHCR, note 15, P110

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problème contemporain des réfugiés afin de réduire les coûts générés par l'assistance prolongée dans les camps. Les États étaient partisans d'une réponse plus pragmatique et opérationnelle. Avec la fin de la guerre froide, le rapatriement apparaissait comme la réponse tout indiquée aux crises des réfugiés. L'accès à l'indépendance pour la plupart des pays africains depuis les années 60 rendait en outre possible le retour des réfugiés. L'Afrique fut alors le théâtre des plus importantes opérations de rapatriement jamais effectuées⁴² . Le rapatriement volontaire devint ainsi progressivement un aspect clé des programmes de protection du HCR dans les pays moins développés. Les pays occidentaux sont d'avis que le rapatriement est la réponse la plus appropriée à un problème africain qui doit être résolu en Afrique par les gouvernements africains. Les activités de rapatriement occupent aujourd'hui une part importante du budget du HCR. Le Comité exécutif y consacre d'ailleurs une attention accrue depuis 20 ans. Force est d'admettre qu'un pourcentage de plus en plus important de crises génératrices de réfugiés se solde par des rapatriements. Le HCR assume aujourd'hui un rôle de pivot politique et économique dans le retour et la réintégration des réfugiés dans leur pays d'origine. Le HCR a donc cessé de jouer le rôle passif et limité que lui conférait initialement son Statut. L'Assemblée générale a par ailleurs élargi les fonctions du HCR en matière de rapatriement volontaire en lui reconnaissant notamment un rôle actif dans le pays d'origine. Conformément à son mandat, le HCR est d'abord chargé d'évaluer la situation dans le pays d'origine afin de déterminer si les conditions sont propices au retour. De nos jours, le rôle du HCR en matière de rapatriement peut prendre plusieurs formes distinctes, allant de la simple facilitation à la promotion active du retour⁴³.L'approche adoptée par le HCR dépend de la situation dans le pays d'origine