La pollution de l'air et le cadre de vie en droit international de l'environnement

§ 2. Les limites liées à l'existence et à l'application de la réglementation de la pollution de l'air en Droit international de l'environnement

L'absence d'une convention internationale de portée mondiale sur la protection de l'atmosphère est une grande faiblesse de l'ossature réglementaire en vigueur pour la protection du cadre de vie international. La pollution atmosphérique transfrontière est régie d'une manière plutôt fragmentaire par les instruments régionaux. Au sein de l'UE la pollution atmosphérique est règlementée par les directives de 2008 et de 2016 sur la qualité de l'air. Dans d'autres régions du monde comme en Amérique latine, un « plan d'action régional pour la coopération intergouvernementale en matière de pollution atmosphérique en Amérique latine et aux Caraïbes » a été adopté en 2014^283(*).

En Afrique, des mesures ont été adoptées au niveau sous régional afin de lutter contre la pollution de l'air. Les principaux accords sont ceux de la Communauté de développement d'Afrique australe (SADC) (cadre de politique régional sur la pollution atmosphérique) de 2008, l'Accord-cadre régional sur la pollution atmosphérique de l'Afrique orientale signé à Nairobi en 2008, l'accord-cadre régional sur la pollution atmosphérique de l'Afrique occidentale et centrale (accord d'Abidjan 2009) et l'accord-cadre nord-africain sur la pollution atmosphérique.^284(*)Dans le continent asiatique, la Déclaration de Malé sur la lutte et l'action préventive contre la pollution atmosphérique et ses effets transfrontières probables pour l'Asie du Sud a été signée entre le Bangladesh, le Bhoutan, l'Inde, les Maldives, le Népal, le Pakistan et le Sri Lanka en 1988.^285(*)

En outre, pour prévenir et Contrôler la pollution transfrontière par la brume résultant des feux forestiers, l'accord sur les nuages de pollution transfrontière a été adopté dans le cadre institutionnel de l'Association des Etats du Sud-Est Asiatique (ASEAN).^286(*) Les limites liées à l'application de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (A) et celles liées à la réglementation sur la pollution de l'air et les changements climatiques (B) feront l'objet de notre analyse.

A. Les limites liées à l'application de la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance et ses protocoles additionnels

Nous avons exposé une analyse détaillée de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance dans la première partie de ce travail. L'évaluation de la Convention et ses protocoles en vigueur avaient permis d'avoir un nettoyage de l'air dans les pays où ils sont en vigueur. La Convention a évolué dans ses objectifs de combattre les émissions de dioxyde soufre qui causaient les pluies acides, à une convention qui s'applique sur plusieurs substances grâce à ses protocoles additionnels. La couverture géographique a toujours été un défi du régime pour de la Convention. Elle abrite « abrite 20% de la population mondiale. Elle comprend certains des pays les plus riches du monde, ainsi que des pays ayant un niveau de développement relativement faible. Cette diversité dans les niveaux de développement représente un défi pour la CEE-ONU, puisqu'elle doit répondre aux attentes de ses différents membres».^287(*)

Adam BYRNE soutient que la participation des tous les Etats est un domaine dans lequel la Convention est appelée à progresser. Les Etats de l'ex-bloc de l'Union Soviétique ont décidé de ne pas participer aux protocoles adoptés après la guerre froide. Un groupe de travail fut formé en 2011 pour la promotion des actions dans les pays de l'Europe de l'Est, du Caucase et de l'Asie centrale. Huit ans après, on devrait déjà voir quelques résultats.^288(*)Les efforts d'extension de la Convention aux pays non membre de la CEE-ONU n'ont pas encore connu de succès. Dans son rapport de 2006, l'organe exécutif de la CEE-ONU s'est penché sur la question et a conclu à l'impossibilité juridique et pratique de l'extension de la Convention et ses protocoles aux pays non membre de la région. Quelques propositions ont été faites dans l'angle de la coopération et de l'assistance ainsi que les efforts des Etats à négocier une autre convention de portée mondiale.^289(*)

Dans le même ordre d'idée, le Forum mondial sur la pollution atmosphérique avait conclu en 2010 que « bien qu'un cadre interrégional et mondial plus efficace de gestion de la pollution atmosphérique soit donc nécessaire de toute urgence, il n'y a aucune perspective réaliste d'y parvenir par la négociation d'un nouveau traité mondial sur la pollution atmosphérique, ni par l'élargissement de la portée des conventions existantes, telles que l'intégration de la pollution atmosphérique dans le champ d'application des négociations sur le climat ou l'élargissement global du champ d'application d'un traité existant sur la pollution atmosphérique ».^290(*)

B. La pollution de l'air et le changement climatique : une zone grise du droit international de l'environnement

La pollution de l'air et les changements climatiques sont deux notions intimement liées quant à la source de leurs émissions et des effets qu'ils produisent sur les êtres humains et les écosystèmes affectant ainsi profondément le cadre de vie.^291(*) Malheureusement, au niveau international, une approche fragmentée est adoptée. Les PCDV reçoivent une attention internationale parce que certains d'entre eux participent à la pollution de l'air et aux changements climatiques. La réduction des émissions de méthane et de carbone noir est crucial dans le cadre des PCDV et ce, malgré l'absence d'une réponse claire du droit international positif.

D'une manière générale, les émissions de méthane ont toujours été traitées dans le cadre de la CCNUCC et les Parties doivent l'inclure dans leurs rapports nationaux des autres GES. Le protocole de Kyoto avait inclus le méthane parmi les six autres GES mais, à cause de sa portée géographique, notamment suite à la non ratification des Etats-Unis, les mesures d'atténuation avaient une portée limitée. Il est regrettable d'observer que l'Accord de Paris, qui a une grande couverture géographique, ne précise pas quels GES sont couverts par son régime.

Cet accord est basé sur un système de réduction des émissions partant de l'idée selon laquelle les Parties font rapport de leurs réductions des émissions des GES dans leurs contributions prévues déterminées au niveau national (CPDN). ^292(*) Il s'agit d'un registre dont le maintien est réservé au Secrétariat de la Convention, dans lequel n'importe quel gaz ou substance produisant l'effet de serre peut être inclus.^293(*) Dans son rapport de synthèse sur l'effet global des CPDN^294(*), certains pays ont fait part de leur volonté de la réduction des émissions du méthane pendant que d'autres pays comme le Chili, le Nigeria ou encore le Mexique rapportent de leurs efforts pour réduire les émissions des PCDV.^295(*)

En outre, la réglementation sur les changements climatiques était concentrée sur la réduction des dioxydes de carbone principalement, pendant que le méthane et le carbone noir, considéré plutôt comme un aérosol qu'un GES ne reçoit pas tant d'attention. La réduction des émissions de carbone noir a toujours été règlementé dans le cadre de la convention sur la pollution atmosphérique à longue distance. L'amendement de 2012 au protocole de Gothenburg de 1999 relatif à la réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone troposphérique inclut la réduction des émissions des particules fine (PM 2.5) dont le carbone noir est un composant. Bien que le carbone noir n'est pas spécifiquement mentionné dans le protocole, les Parties sont encouragées à rendre compte de leurs émissions actuelles et leurs projections sur les émissions futures.^296(*)

D'autres actions synergétiques sont prises par différentes organisations internationales dans le but d'atténuer les changements climatiques et la pollution de l'air par la réduction des PCDV. c'est le cas du Conseil de l'Arctique qui, dans son cadre d'action se base sur une forte réduction de carbone noir et du méthane.^297(*) A noter que les décisions du Conseil ne sont pas juridiquement contraignant. Des négociations lentes se font dans le cadre de l'organisation maritime internationale (OMI) et un rapport a été produit sur la réduction des émissions de carbone noir provenant des cargaisons internationales. ^298(*) En règle générale, on peut mettre en évidence un vide juridique sur la réglementation internationale des émissions de carbone noir d'autant qu'il n'y a pas d'accord de portée mondiale qui couvre ce polluant.

Pour combler ce vide, les initiatives comme celle de la Coalition pour le climat et l'air pur émergent avec pour but une réduction des émissions des PCDV. Ses actions relatives au carbone noir consiste à « réduire ces émissions par le biais de carburants diesel et de véhicules propres et de développer des bilans et projections relatifs à ses émissions.^299(*) La coalition a comme objectif notamment ; la sensibilisation aux impacts à court terme des polluants climatiques et aux stratégies d'atténuation.^300(*)

* ²⁸³ PNUE, Regional Action Plan for Intergovermental Cooperation on Air Pollution for Latin America and the Caribbean, 2014. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.ccacoalition.org/en/resources/regional-action-plan-intergovernmental-cooperation-air-pollution-latin-america-and]

* ²⁸⁴ NEPAD, Etat de mise en oeuvre des Accords multilatéraux sur l'environnement en Afrique, in NEPAD, P.3.

* ²⁸⁵ ONU-Conseil économique et social, rapport sur les activités de sensibilisation, 2014, p. 10. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2014/AIR/EB/ECE_EB_AIR_2014_7_F.pdf]

* ²⁸⁶ ASEAN, Haze Action online, [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ http://haze.asean.org/]

* ²⁸⁷ CEE-ONU, Etendue géographique, [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.unece.org/fr/info/about-unece/mission/etendue-geographique.html]

* ²⁸⁸ A. BYRNE, op.cit., p. 211-212

* ²⁸⁹ CEE-ONU, Question de l'extension du champ d'application de la Convention : Note établie par le Bureau en consultation avec le secrétariat, 2006. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ http://www.unece.org/fileadmin//DAM/env/documents/2006/eb/EB/ece.eb.air.2006.8.f.pdf]

* ²⁹⁰ Global Atmospheric Pollution Forum, Atmospheric Pollution: Developing a Global Approach, in UNECE, 2010. P. 1. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2010/eb/eb/Informal%20documents/Info.doc.11_GAPforum_discussionpaper_dev_global_approach.pdf]

* ²⁹¹ ML. MELAMED et al., Sustainable policy-key considerations for air quality and climate change, in Current Opinion in Environmental Sustainability, vol 23, 2016, 85-91 [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1877343516301087]

* ²⁹² E. BOTONI et al., Comprendre les Contributions prévues déterminées au niveau national : Synthèse à destination des pays membres du CILSS et de la CEDEAO, in UE, 2015.

* ²⁹³ YAMINOVA, Op.cit, p.195

* ²⁹⁴ UNFCCC, Rapport de synthèse sur l'effet global des contributions prévues déterminées au niveau national, note du secrétariat, 2015. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/2015/cop21/fre/07f.pdf]

* ²⁹⁵ CCAC et al., INDC Short-Lived Climate Pollutant summaries, 2016. [En ligne] [Consulté le 26 août 2019]. [ https://www.ccacoalition.org/en/resources/indc-short-lived-climate-pollutant-summaries]

* ²⁹⁶ YAMINOVA, Op.cit, p.196.

* ²⁹⁷ https://www.canada.ca/fr/environnement-changement-climatique/organisation/affaires-internationales/partenariats-organisations/reduction-emissions-carbone-noir-methane-actique.html

* ²⁹⁸ Ministère de l'environnement et changement climatique du Canada, Plan d'action du Conseil de l'Arctique pour la réduction des émissions de carbone noir et de mthane, [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/PollutionPrevention/AirPollution/Documents/Air%20pollution/Black%20Carbon.pdf]

* ²⁹⁹ PNUE, Communiqué de la Coalition pour le Climat et l'air pur (CCAC) réunie à Marrakech, 8^e Assemblée de haut niveau de la CCAC, 2016

* ³⁰⁰ PNUE, Coalition pour le climat et l'air pur, [En ligne] [Consulté le 26 août 2019] [ https://www.unenvironment.org/fr/explore-topics/climate-change/what-we-do/coalition-pour-le-climat-et-lair-pur]