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Le patriotisme fiscal en république du Bénin


par Régis Emiliano Sèdjolo GNIMAVO
ESAE - Master professionnel en Administration des impôts 2026
  

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CHAPITRE I : CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE

CHAPITRE I

CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE

L'analyse du patriotisme fiscal et de ses implications dans la mobilisation des recettes publiques ne peut être conduite sans une compréhension préalable du cadre dans lequel s'exercent les comportements fiscaux. En effet, la fiscalité ne se limite pas à un simple mécanisme de prélèvement obligatoire, elle s'inscrit dans un ensemble d'institutions, de pratiques administratives et de perceptions sociales qui influencent directement l'adhésion des contribuables à leurs obligations fiscales.C'est dans cette perspective que s'inscrit le présent chapitre, qui se veut une étape fondamentale de contextualisation et de compréhension de l'environnement de l'étude. A cet effet, il met en lumière, dans un premier temps, le cadre général de la recherche à travers les structures ayant servi de terrain d'observation, notamment la Direction Générale des Impôts. Il s'intéresse ensuite au cadre conceptuel de l'étude ainsi qu'à la justification du choix du thème, en lien avec la problématique du patriotisme fiscal. Et enfin, il dresse un état des lieux du patriotisme fiscal en République du Bénin, à travers l'analyse des recettes fiscales, de l'évolution du nombre de contribuables et des principaux facteurs influençant les comportements fiscaux.

CHAPITRE 1 : CADRE INSTITUTIONNEL DE L'ETUDE

SECTION 1 : Présentation générale du cadre de recherche

Dans cette section, nous allons présenter d'une part le cadre de recherche et d'autre part le cadre conceptuel de l'étude et la justification du choix.

Paragraphe 1 : Présentation du cadre de la recherche : La Direction Générale des Impôts et la société NCI SAS

Dans le cadre de la réalisation de ce mémoire, nos travaux de recherche ont été amorcés au sein du cabinet NEW COVENANT INTERNATIONAL SAS, société d'expertise comptable et de commissariat aux comptes. Cependant, afin d'approfondir l'analyse et d'élargir notre perspective scientifique sur le patriotisme fiscal, nos investigations nous ont conduits à la Direction de la Planification Stratégique et des Études (DPSE).

A- Présentation de la Direction Générale des Impôts

1- Historique de la Direction Générale des Impôts

L'histoire de la fiscalité béninoise, et plus particulièrement celle de la Direction Générale des Impôts (DGI), s'inscrit dans une trajectoire institutionnelle marquée par de profondes mutations. Durant la période coloniale, le territoire du Bénin, alors intégré à l'Afrique Occidentale Française (AOF), voyait son administration fiscale régie par les autorités coloniales françaises. La collecte des impôts avait alors pour finalité essentielle de soutenir les intérêts économiques de la métropole.

À la suite de l'accession du Bénin à l'indépendance en 1960, le pays s'est progressivement doté de ses propres structures fiscales. Dans un premier temps, l'organisation des services fiscaux reposait sur deux entités distinctes : le Service des Contributions Directes et le Service de l'Enregistrement, des Douanes et du Timbre. Le décret n°2015/PR/MFAE du 26 juin 1967 érigea le Service des Contributions Directes en Direction des Impôts, tandis que le Service de l'Enregistrement, des Douanes et du Timbre fut transformé peu après en Direction des Domaines, de l'Enregistrement et du Timbre. L'année 1968 marqua une étape décisive avec la fusion de ces deux entités, donnant naissance à la Direction Générale des Impôts.

Une nouvelle réforme interviendra en 1993 où le décret n°93-44 du 11 mars 1993 érigea l'Administration fiscale en Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID), traduisant la volonté de mieux structurer et de renforcer la gestion des recettes fiscales et domaniales. Cependant, les réformes structurelles engagées à partir de 2013 aboutirent à une séparation de ces missions. En effet, la loi n°2013-01 du 14 août 2013 portant Code foncier et domanial institua l'Agence Nationale des Domaines et du Foncier (ANDF), tandis que le décret n°2014-757 du 26 décembre 2014 consacra le retour à une entité administrative autonome, la Direction Générale des Impôts, exclusivement dédiée à la gestion des impôts et taxes.

Depuis lors, la DGI n'a cessé d'évoluer au gré des réformes visant la modernisation et l'adaptation aux enjeux économiques contemporains. Ces réformes se sont traduites notamment par la digitalisation des procédures, la simplification des démarches fiscales, et le renforcement de la transparence ainsi que de la gouvernance dans la gestion des recettes publiques.

Conformément à l'article 20 du décret n°2021-307 du 09 juin 2021 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l'Économie et des Finances, la DGI est compétente en matière, d'impôts directs et taxes assimilées ; d'impôts indirects et taxes assimilées (à l'exception de ceux exigibles à l'importation ou à l'exportation) ; de droits d'enregistrement, de timbres et de taxes assimilées.

Ainsi, la DGI constitue l'organe pivot du MEF, chargé de mettre en oeuvre la politique de mobilisation des ressources intérieures, dans un contexte marqué par la recherche d'efficacité, de justice fiscale et de consolidation des finances publiques.

2- Mission de la Direction Générale des Impôts

En tant qu'administration financière de premier plan, la Direction Générale des Impôts (DGI) du Bénin joue un rôle stratégique dont les missions peuvent être regroupées en trois dimensions essentielles : financière, socio-économique et politique.

· Mission financière :

La DGI demeure avant tout l'organe de mobilisation des ressources intérieures destinées à couvrir les charges publiques. Ces fonctions assurent à l'État une autonomie vis-à-vis des divers financements, renforçant ainsi sa souveraineté budgétaire.

· Mission socio-économique :

Au-delà de sa vocation budgétaire, la DGI contribue au progrès social et à la croissance économique. Par la collecte des impôts, elle permet le financement des services publics essentiels : éducation, santé, infrastructures, sécurité, etc... En outre, une fiscalité stable et prévisible crée un climat favorable aux investissements privés et à l'essor des entreprises.À travers des mécanismes tels que les exonérations ciblées ou les réductions, la DGI devient également une institution d'orientation économique. Par exemple, l'État peut stimuler des secteurs stratégiques comme l'agriculture, le numérique ou les énergies renouvelables afin de répondre aux besoins de développement durable. Sur le plan social, l'outil fiscal peut servir à réduire les inégalités en soutenant des couches vulnérables de la société.

· Mission politique :

La DGI assume une mission éminemment politique. Il traduit l'engagement de chaque citoyen envers sa communauté et, en retour, fonde la légitimité de l'État à agir pour le bien commun. Comme l'a souligné le président DrThomas Boni Yayi, « La collecte des impôts est un pilier essentiel de notre gouvernance économique, permettant de financer nos programmes sociaux et de promouvoir une croissance inclusive. » Dans cet esprit, la DGI s'engage à mobiliser efficacement les ressources financières nécessaires pour soutenir les priorités gouvernementales. Cette mission est étroitement liée à la vision d'une société où chacun contribue équitablement selon ses moyens. Comme l'a noté, l'ex-ministre de l'économie et des finances et actuel Président de la République du Bénin, SEMRomuald WADAGNI : « Nous aspirons à une fiscalité juste et transparente qui renforce la cohésion sociale et favorise le développement durable. ». De même, lors d'une séance à l'Assemblée nationale le 20 novembre 2023, Mr Bienvenu Yaï (directeur de la Questure) a insisté sur le devoir fiscal des citoyens, affirmant que «l'État compte sur la contribution de ses membres qui doivent consentir à cette contribution qu'est l'impôt afin de s'en acquitter régulièrement dans les délais requis ». Dès lors, la DGI travaille sans relâche pour moderniser ses services, lutter contre la fraude fiscale et promouvoir une culture de conformité fiscale.

3- Compétences de la DGI

En vertu de l'article 20 du décret n° 2021-307 du 09 juin 2021 définissant les missions et l'organisation du Ministère de l'Économie et des Finances, la Direction Générale des Impôts est compétente pour ce qui concerne :


· les impôts directs et taxes assimilées ;


· les impôts indirects et taxes assimilées autres que ceux exigibles à l'importation et à l'exportation ;


· le droit d'enregistrement, du timbre, et taxes assimilées.

4- Attributions de la DGI

Dans le cadre de l'accomplissement de sa mission, la Direction Générale des Impôts est chargée :

- de la détermination de l'assiette, du contrôle et de la liquidation de tous les impôts, taxes, droits, amendes et pénalités fiscales de toutes natures prévus ou à prévoir par les lois et règlements au profit de l'État et des collectivités territoriales ;

- du contentieux, du recours gracieux et du dégrèvement des impôts, taxes, droits, amendes et pénalités fiscales de toutes natures prévues ou à prévoir par les lois et règlements au profit de l'État et des collectivités territoriales ;

- du recouvrement des recettes fiscales et parafiscales et de leur reversement au Trésor ;

- du contrôle fiscal ;

- de la proposition des textes à caractère législatif et règlementaire en matière d'impôts et de la rédaction des instructions de portée générale y relatives ;

- de l'identification, de la localisation et de l'immatriculation des contribuables ;

- de la gestion des exonérations fiscales ;

- de l'appréciation des clauses des contrats de marchés à elle soumis pour avis ;

- de la représentation dans les commissions de passation des marchés publics ;

- de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale ;

- de la fiscalisation du secteur informel ;

- d'assurer le suivi et l'encadrement des centres de gestion agréés ;

- de la gestion du Guichet Unique des États Financiers ;

- de l'élaboration conjointe avec la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) de la note d'accord relative aux recettes fiscales et parafiscales recouvrées et reversées au Trésor Public et de la situation des restes à recouvrer ;

- de l'élaboration des comptes administratifs et de gestion et de leur transmission à la Cour des Comptes.

5- Organisation de la DGI

La DGI est l'une des directions techniques du MEF. Elle est placée sous l'autorité d'un Directeur Général, nommé par décret pris en conseil des Ministres sur proposition du Ministre en charge de l'Économie et des Finances. Dans l'exercice de ses fonctions, le Directeur Général des Impôts est assisté d'un adjoint, nommé par arrêté du Ministre de l'Économie et des Finances sur proposition du DGI. En effet, le DGAI remplace le DGI en cas d'absence ou d'empêchement. Outre ces deux personnalités et conformément à l'arrêté n°2061/MEF/CAB/SGM/DGI/SP/192SGG21 du 29 juillet 2021 portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale des Impôts, cette structure comprend aussi les structures et personnes rattachées au Directeur Général des Impôts et les directions opérationnelles.

5-1 Les structures et personnes rattachées

Les structures et personnes rattachées à la Direction Générale des Impôts sont :

Ø le Secrétariat administratif;

Ø L'Assistant du Directeur Général ;

Ø le Conseiller chargé du suivi des réformes ;

Ø le Conseiller chargé du Restes à Recouvrer ;

Ø le Conseiller chargé de la fiscalité locale ;

Ø la Cellule de Service aux Contribuables (CSC) ;

Ø la Cellule de Gestion des Factures Normalisées (CGFN) ;

Ø la Cellule de la Qualité et de la Gestion des Risques (CQGR)

En dehors des entités et collaborateurs qui lui sont déjà rattachés, le Directeur Général dispose de la prérogative d'instituer, en fonction des exigences de service, des postes d'assistants dont il précise les missions. Le Chef du secrétariat administratif, ainsi que l'ensemble des structures placées sous l'autorité directe du Directeur Général, jouissent du rang de direction opérationnelle et participent, à ce titre, à la mise en oeuvre stratégique des orientations de la Direction Générale.

5-2 Les directions opérationnelles

Les directions opérationnelles comprennent :

- Les directions à compétences nationale ;

- Les directions à compétences territoriale

5-2-1 Les directions à compétences nationales

Les directions à compétences nationale ont pour mission l'animation, la coordination et le contrôle des activités des services fiscaux dont la compétence couvre l'ensemble du territoire National. Elles comprennent :

· L'Inspection Générale des Services (IGS) ;

· La Direction de l'Informatique (DI) ;

· La Direction de la Législation et du Contentieux (DLC) ;

· La Direction de la Planification Stratégique et des Études (DPSE) ;

· La Recette Nationale des Impôts (RNI) ;

· La Direction de la Gestion des Ressources (DGR) ;

· Le Centre de la Formation Professionnelle des Impôts (CFPI) ;

· La Direction du Contrôle Fiscal et du Renseignement (DCFR) ;

· La Direction des Grandes Entreprises (DGE)

5-2-2 Les directions à compétences territoriales

Les directions à compétences territoriale comprennent sept (07) directions départementales à raison d'une direction pour deux (02) départements outre les départements de l'Atlantique et du Littoral. Elles sont chargées de l'animation, de la coordination et du contrôle des activités des services fiscaux implantés au niveau des communes et de la représentation de la DGI dans les diverses instances administratives départementales. On a :

· la Direction Départementale des Impôts de l'Atacora et de la Donga ;

· la Direction Départementale des Impôts de l'Atlantique ;

· la Direction Départementale des Impôts du Littoral ;

· la Direction Départementale des Impôts du Borgou et de l'Alibori ;

· la Direction Départementale des Impôts du Mono et du Couffo ;

· la Direction Départementale des Impôts de l'Ouémé et du Plateau ;

· la Direction Départementale des Impôts du Zou et des Collines 

6- Fonctionnement de la Direction Générale des Impôts

6-1 Le Directeur général

À la tête de la Direction Générale des Impôts se trouve un Directeur Général, désigné par décret pris en Conseil des ministres sur proposition du Ministre de l'Économie et des Finances. Il lui revient de fixer les orientations majeures de la politique fiscale, de veiller à la bonne marche des services sous sa responsabilité et d'apprécier leur efficacité. Dans l'exercice de ses fonctions, il rend compte au Ministre de l'Économie et des Finances, aussi bien des résultats obtenus que des obstacles rencontrés.

6-2 Les personnes et structures rattachées au Directeur Général

6-2-1 Le secrétariat administratif

Le Secrétariat administratif de la Direction Générale, placé sous l'autorité du Directeur Général et de son adjoint, assure la gestion du courrier, la transmission des informations et l'exécution de toute tâche confiée par la hiérarchie. Dirigé par un Chef de secrétariat, il coordonne les activités administratives, veille à la fluidité des échanges internes et externes et contribue au bon fonctionnement des services.

6-2-2 L'assistant du directeur général

L'Assistant du Directeur Général appuie ce dernier dans l'accomplissement de ses missions, exécute les tâches qui lui sont confiées et assure la coordination avec l'ensemble des unités administratives et opérationnelles de la Direction Générale.

6-2-3 Le conseiller chargé du suivi des réformes

Le Conseiller chargé du suivi des réformes coordonne les actions de modernisation de l'administration fiscale. Il élabore les stratégies à soumettre à la Direction Générale, appuie les comités techniques, veille au respect du calendrier, assure le suivi des recommandations des partenaires techniques, procède aux évaluations internes et organise, avec les structures compétentes, la communication sur les réformes.

6-2-4 Le conseiller chargé des Restes à Recouvrer

Le Conseiller chargé des RAR appuie le renforcement du recouvrement, analyse et propose des améliorations pour le traitement des arriérés fiscaux, élabore et met en oeuvre les procédures afférentes à l'apurement des créances irrécouvrables.

6-2-5 Le conseiller chargé de la fiscalité locale

Le conseiller chargé de la fiscalité locale assiste le DG dans la mise en oeuvre des réformes de la fiscalité locale et le suivi de la gestion du coût administratif. Il est chargé d'analyser les outils existants et de concevoir des mécanismes, procédures et instruments novateurs afin d'améliorer les relations et les prestations fournies aux collectivités locales. À ce titre, il représente la DGI auprès des structures et partenaires techniques compétents et contribue à l'amélioration des processus de travail ainsi que des outils relatifs à l'identification et au recouvrement de l'assiette des impôts locaux.

6-2-6 La Cellule de Service aux Contribuables

La Cellule de Service aux Contribuables est chargée de définir et de mettre en oeuvre les stratégies de laDGI en matière de communication, de qualité des services rendus aux contribuables et de promotion du civisme fiscal. Elle pilote la stratégie de service à l'usager, élabore et met en oeuvre, en collaboration avec la DPSE, le plan annuel de promotion du civisme fiscal, et assure la communication interne et externe de la DGI. Par ses actions, la Cellule contribue à la dynamisation des services fiscaux avec les contribuables, tout en soutenant les objectifs globaux de la Direction Générale.

6-2-7 La Cellule de gestion des factures normalisées

La Cellule de Gestion des Factures Normalisées a pour mission de mettre en oeuvre et d'administrer le système de factures normalisées. À ce titre, elle veille à l'exécution de toutes les obligations de la DGI prévues dans le contrat de prestation avec l'opérateur technique, programme et exécute les missions de contrôle de l'utilisation des factures normalisées à l'échelle nationale, étudie et valide les systèmes de facturation des entreprises, détecte et dénonce les cas de fraude, assiste les utilisateurs du système, assure le suivi des plaintes, tient les statistiques et élabore les rapports.

La Cellule comprend deux bureaux : le Bureau d'Appui Technique et le Bureau de Contrôle, chacun dirigé par un chef de service, garantissant ainsi la coordination, le contrôle et l'efficacité des activités liées à la facturation normalisée.

6-2-8 La Cellule de la Qualité et de la Gestion des risques

La Cellule de la Qualité et de la Gestion desRisques est chargée de mettre en oeuvre la démarche qualité au sein de la DGI et d'élaborer ou réviser les procédures et méthodes de travail. Elle définit et pilote la stratégie de gestion des risques, conçoit et met en oeuvre des dispositifs de prévention des risques encourus par la DGI dans l'ensemble de ses activités, et contribue à la lutte contre les fraudes et les pertes de revenus. La Cellule réalise et met à jour la cartographie des risques et des contrôles associés, élabore et suit la mise en oeuvre d'un plan de prévention des risques, pilote le déploiement de la démarche de compliance à tous les niveaux de la DGI et procède à l'évaluation régulière des dispositifs en place afin d'assurer leur efficacité et leur pertinence.

6-3 Les directions opérationnelles

6-3-1 Les directions à compétences nationales

6-3-1-1 L'Inspection Générale des Services

Elle réalise des missions d'audit et de vérification (contrôle exhaustif, inopiné ou programmé). Elle dispose d'un secrétariat et de deux services : le Service de l'Audit Interne et le Service de l'Inspection, assurant ainsi l'efficacité et la rigueur des contrôles au sein de la DGI.

6-3-1-2 La Direction de l'Informatique

La Direction de l'Informatiquecoordonne et anime les services informatiques de la DGI, assure le traitement et la diffusion des données, déploie les outils informatiques nécessaires, garantit la sécurité des bases de données et infrastructures réseau, et assiste les utilisateurs au niveau central et déconcentré.

Elle comprend un secrétariat et quatre services : Génie Logiciel, Administration des Bases de Données, Systèmes et Réseaux et Exploitation, assurant la continuité et l'efficacité des systèmes d'information.

6-3-1-3 La Direction de la Législation et du Contentieux

La Direction de la Législation et du Contentieux (DLC) élabore les textes fiscaux et leurs applications, prépare les campagnes d'information aux contribuables, encadre les Centres de Gestion Agréés, traite les dossiers de réclamations et recours, suit les conventions fiscales et la coopération internationale, gère l'Unité d'Échange de Renseignements et supervise les exonérations et régimes d'exception. Elle représente également la DGI dans les commissions de passation des marchés publics.

La DLC comprend un secrétariat et trois services : Législation et Coopération Internationale (SLCI), Contentieux (SC) et Mission Fiscale des Régimes d'Exception (MFRE).

6-3-1-4 La Direction de la Planification Stratégique et des Études

La Direction de la Planification Stratégique et des Études élabore et met en oeuvre les outils de planification, de gestion et de suivi-évaluation de la DGI, notamment le plan stratégique, le plan d'action annuel, le plan de performance et le budget. Elle gère les statistiques, conduit les études économiques et fiscales, analyse les performances et prépare les rapports d'activités ainsi que la note d'accord avec la DGTCP.

La DPSE comprend un secrétariat et trois services : Planification et Budget (SPB), Statistiques et Études (SSE) et Analyse de la Performance (SAP).

6-3-1-5 La Recette Nationale des Impôts

La Recette Nationale des Impôts (RNI) met en oeuvre la politique fiscale en matière de recouvrement des impôts, taxes et droits divers. Elle identifie, immatricule et localise les contribuables, gère leurs dossiers, liquide et recouvre les impôts, assure la gestion des créances, des exonérations, des remboursements et crédits d'impôts, ainsi que du Guichet Unique des États Financiers et du fichier des contribuables.

La RNI comprend un secrétariat et quatre services : Identification et Immatriculation des Contribuables (SIIC), Gestion des Dossiers des Contribuables (SGDC), Liquidation et Recouvrement (SLR) et Gestion des Restes à Recouvrer (SGRAR).

6-3-1-6 La Direction de la Gestion des Ressources

Cette dernière assure la gestion administrative, financière et matérielle de la DGI. Elle gère le personnel, la paie, les carrières, les équipements, le patrimoine immobilier, les marchés publics, la comptabilité et les archives.

La DGR comprend un secrétariat et quatre services : Ressources Humaines (SRH), Comptabilité et Gestion Financière (SCGF), Logistique et Patrimoine (SLP) et Archives (SA).

6-3-1-7 Le Centre de la Formation Professionnelle des Impôts

Le CFPI élabore et met en oeuvre la politique de formation de la DGI, organise les sessions de formation initiale et continue du personnel, forme les contribuables et partenaires, et gère les centres de formation. Elle comprend un secrétariat et deux services : Formation Initiale et Continue (SFIC) et Ingénierie de la Formation (SIF).

6-3-1-8 La Direction du Contrôle Fiscal et du Renseignement

La Direction du Contrôle Fiscal et du Renseignement (DCFR) met en oeuvre la politique de contrôle fiscal, planifie et exécute les missions de contrôle, exploite les renseignements fiscaux, lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, et fiscalise le secteur informel.

La DCFR comprend un secrétariat et trois services : Planification et Coordination du Contrôle Fiscal (SPCCF), Renseignement et Lutte contre la Fraude Fiscale (SRLFF) et Contrôle Fiscal (SCF).

6-3-1-9 La Direction des Grandes Entreprises

Chargée du suivi fiscal des grandes entreprises, cette direction gère leur identification, immatriculation et localisation, la gestion de leurs dossiers, la liquidation et le recouvrement des impôts, la gestion des créances, des exonérations, des remboursements et crédits d'impôts, ainsi que le fichier des grandes entreprises.

Elle comprend un secrétariat et trois services : Identification et Immatriculation (SIIGE), Gestion des Dossiers (SGDGE) et Liquidation et Recouvrement (SLRGE).

6-3-2 Les directions à compétences territoriales

Les Directions Départementales des Impôts (DDI), directions opérationnelles à compétence nationale, assurent la gestion fiscale des contribuables autres que les grandes entreprises. Elles prennent en charge l'identification, l'immatriculation et la localisation des contribuables, la gestion de leurs dossiers, la liquidation et le recouvrement des impôts, la gestion des créances, des exonérations, des remboursements et crédits d'impôts, ainsi que la tenue du fichier des contribuables concernés.

Créées par arrêté du Ministre chargé des Finances, les DDI comprennent un secrétariat, des Centres des Impôts des Moyennes Entreprises (CIME), des Centres des Impôts des Petites Entreprises (CIPE) et un Centre de l'Enregistrement et du Timbre (CET). Les CIME et CIPE disposent d'un secrétariat, de deux services de gestion, de deux services de contrôle fiscal et d'une recette des impôts, tandis que le CET comprend un service de gestion et une recette. Le Directeur général peut créer, selon les besoins, des services supplémentaires de gestion et de contrôle.

Le réseau comptable suit une structure pyramidale ascendante : recettes auxiliaires des petites et micro entreprises, recettes divisionnaires des petites et micro entreprises,recettes départementales des petites et micro entreprises, recettes des impôts des moyennes entreprises, recette des grandes entreprises, recettes de l'enregistrement et du timbre, et enfin la Recette Nationale des Impôts.

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