Foncier en Afrique : quelle législation foncière comme outil de cohésion sociale et de développement économique ?

IV-2-2- Le problème des parcelles non mises ou insuffisamment mises en valeur

Une importante portion des parcelles attribuées aussi bien en zone urbaine que rurale ne sont pas mises en valeur ou le sont insuffisamment. Pendant que la satisfaction des demandes de parcelles est de plus en plus difficile, certains attributaires ne réalisent aucun investissement sur les espaces attribués, ne respectent pas les délais impartis pour s'acquitter des droits et taxes ou pour la mise en valeur des parcelles. Les délais de mise en valeur et de paiement des droits et taxes sont pourtant clairement définis par la RAF et sont connus de la quasi-totalité des acteurs fonciers.

Il convient de veiller au respect strict desdites conditions et de sanctionner les manquements par des retraits. Car les objectifs de spéculations foncières ne sont pas toujours étrangers à ce genre de pratiques. Surtout que les parcelles acquièrent

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toujours de la valeur au Burkina, par le simple fait du temps qui passe, même si elles ne sont pas mises en valeur. Sinon, comment expliquer que les populations s'organisent pour mener diverses actions revendicatives, quelques fois violentes afin d'obtenir des parcelles, au motif qu'elles n'ont pas de logement ; mais dès qu'elles sont satisfaites, les rythmes des investissement qui étaient si élevés au moment où les zones n'étaient pas loties, diminuent ? L'application des mesures de retrait empêchera une minorité de se faire attribuer des parcelles qu'elle ne peut mettre en valeur, juste dans le but de spéculer et de les revendre à prix d'or quelques années plus tard. Ces mesures doivent être appliquées à toutes les zones car la spéculation est plus importante dans les zones où les parcelles sont les plus coûteuses (zones commerciales, industrielles, résidentielles...)

IV-3- LES DROITS FONCIERS DES UTILISATEURS ET LES ELEMENTS

DETERMINANTS DE LEUR SECURISATION

La sécurisation des droits détenus sur la terre est un facteur déterminant du développement économique car elle constitue l'une des principales exigences du financement de l`activité économique. Ainsi que nous l'avons expliqué précédemment, la véritable sécurité provient beaucoup plus de la non contestation des droits par la société, que de la nature des droits détenus. Un titre de propriété ne vaut propriété que si la société reconnaît le droit du détenteur et le respecte. Il peut être valable quelques années ou le temps d'un régime politique, mais les changements à la tête de l'Etat et les exigences sociales qui les insufflent peuvent fragiliser la sécurité offerte par le titre si la société l'exige.

Mais les exigences sociales sont plus lentes à s'exprimer que celles économiques. Pour satisfaire aux impératifs économiques qui sont actuels, il convient d'offrir aux différents utilisateurs de la terre, des droits qui protègent effectivement les investissements réalisés.

Les différents droits démembrés du droit de propriété prévus par le code civil peuvent être détenus par les utilisateurs et peuvent sécuriser les investissements. Il s'agit principalement:

- de l'usufruit des biens immeubles ;

- du droit d'usage et d'habitation ;

- de l'emphytéose ou bail emphytéotique ;

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- du droit de superficie.

Ces droits sont à même de sécuriser les investissements et les titres permettant de les constater peuvent offrir la guarantie exigée par les investisseurs et les institutions financières, si les droits constatés ne sont pas susceptibles de contestations incontrôlées et s'ils sont acquis pour une période suffisamment longue (de la même durée que celle des entreprises par exemple).

C'est une législation foncière au service du développement et du bien être de l'ensemble de la population qui peut offrir aux différents acteurs de la vie économique du Burkina, la sécurité pérenne des droits fonciers. Elle doit donc être le reflet de la société dont elle veut servir les ambitions de développement économique, en intégrant le pluralisme culturel et juridique car « aucune société n'étant totalement homogène, le pluralisme juridique est la conséquence du pluralisme culturel.¹ »

¹ Confère Archives de la FAO au www.fao.com/ Titre : « le foncier -environnement : fondements juridico - institutionnels », page 3

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CONCLUSION GENERALE

Les Etats africains ont tous cru à leur accession à l'indépendance, à l'universalité du régime civiliste du droit de propriété et de la domanialité publique. « Le pouvoir de l'exclusivité individuelle qui transforme la terre ou le fonds en bien, constitue a-t-on pensé, un cadre de référence inévitable pour une société moderne. Mais lorsque le droit privilégie la dualité de l'appropriation privée/publique, il fait abstraction du rapport traditionnel entre les hommes et semble préférer un rapport économique homme/bien. Par conséquent la terre-fonds n'est pas considérée comme un patrimoine mais comme un bien, une chose monétarisée et appropriée. Cette conception propriétariste de la terre est antinomique avec la conception patrimoniale traditionnelle et actuelle des populations locales.¹ »

L'inadaptation de la conception civiliste de la propriété avec celle locale des droits exercés sur la terre, est à la base de la dualité des régimes fonciers qui ont administré la terre au Burkina. La difficulté de se départir de l'héritage colonial, ou de le modeler profondément pour l'adapter aux réalités socio - culturelles du Burkina a entretenu cette dualité, éloignant ainsi la loi de la société burkinabè. Le droit ne doit pas être une abstraction, mais une réponse à un besoin d'organisation formelle de la société. Il doit partir de schèmes élaborés sur la base de données culturelles pour aboutir à la règle juridique. C'est à ce niveau que doit s'effectuer la synchronisation entre les normes juridiques et sociales. Quelque soit la règle codifiée, elle doit provenir du fond culturel.

Le droit peut-il être cet instrument qui transforme ou bouleverse les comportements sociaux ? Comment une loi peut-elle s'appliquer sans tenir compte des réalités et des diversités locales ? « Selon CARBONNIER, la norme juridique émane de la norme sociale dont elle constitue la codification des pratiques. C'est pourquoi la réalité culturelle est une donnée que le droit ne peut occulter puisqu'il la recouvre. La sociologie du droit souligne, à ce propos que le droit émane bien des hommes qui le plient à leurs intérêts mais aussi à leur prudence. La législation est flexible car soumise à la volonté des hommes, sans quoi le vent continuel de la

¹ Archives de document de la FAO, www.fao.com/ « un droit étatique reposant sur la propriété foncière ».

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dynamique sociale ne cesserait de le briser en remettant perpétuellement en cause l'armistice social¹. » La législation foncière du Burkina ne peut obtenir la légitimité sociale qui la rendra applicable et garantira par ce fait, les droits fonciers que si elle reflète la société burkinabè.

La législation foncière qui veut refléter la société burkinabè et prévenir les conflits sociaux, doit protéger la propriété des terres afin de la préserver pour la majorité de la population, les jeunes qui n'ont pas de droit foncier aujourd'hui ainsi que les générations futures. Elle doit éviter de favoriser les risques de fractures sociales en régulant le pouvoir (politique et coutumier) des hommes qui gèrent la terre. Pour cela, les faveurs de la loi doivent être au dessus de l'appartenance ethnique ou politique. Le droit de propriété, droit absolu sur la terre, ne doit pas constituer de ce fait un instrument aux mains de quelques privilégiés mais un outil de cohésion sociale, d'une communauté partageant un destin commun.

Mais la législation foncière doit être réaliste en reconnaissant l'existence de prérogatives foncières aux autorités coutumières. Les autorités politiques doivent prendre la juste mesure des conséquences de l'institution de textes fonciers irréalistes et accepter d'impliquer toutes les composantes de la société dans la gestion du foncier.

C'est seulement à ce prix qu'elles pourront garantir et pérenniser la paix et la stabilité sociale. Le bimensuel l'Evènement consacre trois (3) articles de sa seule publication du 10 janvier 2008, aux problèmes fonciers. Ces trois articles traitent de problèmes fonciers impliquant les autorités et les propriétaires fonciers coutumiers dans deux opérations de lotissement, l'une à Ouagadougou et l'autre dans le village de Bassinko. Quant au troisième article intitulé `'le foncier rural, une poudrière meurtrière», il traite de problèmes fonciers survenus sur des terres rurales et est assez révélateur du climat qui prévaut actuellement dans plusieurs localités du Burkina. « Le foncier rural est le théâtre de conflits itératifs qui finissent souvent par des voies de fait et des massacres. La zone de l'Est connaît ces derniers temps une effervescence dont les causes tiennent à des revendications foncières. On se souvient encore des jacqueries de Baléré où neuf personnes avaient perdu la vie. Plus près de la capitale, Nakamtenga sise dans la commune de Koubri a connu des oppositions qui ont failli tourner au drame, n'eût été l'intervention des sages de la

¹ Archives de document de la FAO, www.fao.com/ « un droit étatique reposant sur la propriété foncière ».

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zone (...). Le foncier rural est aujourd'hui une poudrière qui risque d'hypothéquer le processus de décentralisation, si rien n'est fait pour délimiter les territoires communaux et clarifier les rôles et les compétences des acteurs. La RAF dont tout le monde semble stigmatiser les limites, continue pourtant de régir le foncier rural. Et l'on ne semble pas pressé d'en sortir comme s'il n'y a pas d'autres solutions à l'horizon. Pendant ce temps, c'est la pagaille qui s'installe sur le terrain avec les drames humains que l'on ne finit pas de déplorer. .. ¹» Avoir la volonté politique et le courage de partager le pouvoir de gestion du foncier avec les autorités et les propriétaires fonciers coutumiers et les associer à toutes les étapes de cette gestion est la meilleure alternative pour assainir le climat social et faire face aux conflits qui sont de plus en plus récurrents.

La société burkinabè, à l'instar de toute organisation humaine, aspire au bien- être. Pour y parvenir, le préserver et l'améliorer continuellement, elle a besoin de se développer économiquement. Les ambitions de progrès économique rendent impérative la sécurité des droits fonciers des acteurs de développement. L'objectif de la sécurisation foncière est de garantir l'accès et la gestion d'un espace à une personne ou à un groupe social. Cette garantie de maîtrise spatio-temporelle ne peut être assurée que par un droit qui responsabilise à l'égard des ressources, stabilise les rapports sociaux, conforte et mobilise les investissements. La sécurité foncière doit avoir pour fonction, d'harmoniser les rapports entre les différents systèmes d'exploitation (moderne et traditionnel) et entre les usagers. Pour cela, et pour qu'elle soit effective à moyen et long terme, la gestion foncière doit être envisagée sur trois axes : institutionnel, règlementaire et décisionnel. Ce dernier est la pierre angulaire de toute stratégie de gestion.

La difficulté consiste surtout à trouver une législation foncière suffisamment opérationnelle. L'appropriation privative ne peut se conforter dans la société burkinabè où les rapports sociaux et fonciers, s'organisent davantage au sein du groupe avant de se définir au niveau de l'individu. En partant du modèle social burkinabè pour asseoir la loi, les droits fonciers qui en découleront pourront offrir la sécurité nécessaire à l'investissement et au développement économique.

Pour ce faire, la politique foncière doit être une politique des habitudes socio - culturelles du Burkina. Suite aux études qu'elle a diligenté sur la gestion de la terre et

¹ Journal l'Evènement n° 131 du 10 janvier 2008.

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la lutte contre la pauvreté et après consultation de près de huit cents (800) spécialistes de la question foncière sur l'ensemble de la planète, la Banque Mondiale est arrivée à la conclusion que « la politique foncière est l'unique problématique du développement durable susceptible d'aider à préserver la paix et la stabilité, favoriser la croissance économique et un développement social juste et éclairer une gestion rationnelle des ressources.¹ »

C'est dire que la gestion foncière est à la base de tout développement social et économique durable. Elle est d'une telle importance qu'elle doit être l'affaire de toute la société burkinabè. Nous l'avons réalisé au fil de nos recherches et tout au long des travaux d'élaboration de cette étude. Nous avons aussi réalisé l'impossibilité de traiter de tous les aspects d'un tel sujet par une seule personne, et surtout dans un document unique. Voilà pourquoi, nous espérons que cette étude constituera une contribution, si modeste soit-elle, à la longue et difficile quête d'une législation foncière qui reflète tous les aspects de la société burkinabè. Nous espérons enfin, qu'elle sera une approche quelque peu différente, de la question du foncier et constituera de ce fait, le début ou la suite de nouvelles perspectives de recherches et de discussions en vue de l'élaboration d'une législation foncière, au service de la cohésion sociale et du développement économique.

¹ http://qo.worldbank.org/VYMIQ2R350. Confère rapport Banque mondiale sur la pauvreté et la gestion foncière.

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TABLE DES MATIERES

PREMIERE PARTIE : ETUDE SOMMAIRE DES LEGISLATIONS FONCIERES APPLIQUEES AU BURKINA FASO 9

CHAPITRE 1 : LA LEGISLATION FONCIERE COUTUMIERE 10

SECTION 1 : LES CARACTERISTIQUES DU REGIME FONCIER COUTUMIER 10

I - LA PERSONNE HABILITEE A GERER LA TERRE COUTUMIERE : LE CHEF DE TERRE 10

II - LA NATURE DES DROITS FONCIERS COUTUMIERS 10

II-1:LE DROIT DE PROPRIETE 11

II-1-1 : Le mode d'appropriation de la terre 11

II-1-2 - La constitution du droit de propriété 11

II-1-3- La nature du droit de propriété 12

II-2 : LE DROIT D'USAGE INDIVIDUEL 12

III - LES COMPOSANTES DU REGIME FONCIER COUTUMIER 12

IV - LA LEGISLATION FONCIERE COUTUMIERE 13

IV-1- LES OBJECTIFS DE LA LEGISLATION FONCIERE COUTUMIERE 13

IV-2- LE CONCEPT D'APPROPRIATION 13

SECTION 2 - LES FORCES DE LA LEGISLATION FONCIERE COUTUMIERE 16

I - LE RESPECT DES PRINCIPES FONCIERS COUTUMIERS 16

II - L'OCCUPATION OBLIGATOIRE DE L'ESPACE, UN PREALABLE A L'ACQUISITION DES DROITS

FONCIERS COUTUMIERS 16

III - L'EXCEPTION AU PRINCIPE D'INALIENABILITE DU DROIT DE PROPRIETE 17

SECTION 3 - LES INSUFFISANCES DE LA LEGISLATION FONCIERE COUTUMIERE 18

I - L'IMPOSSIBILITE D'ETABLISSEMENT DE LA PREUVE DE DROIT 18

II - LA PRECARITE DES DROITS ACCORDES AUX PARTICULIERS 18

III - LA PLURALITE DES REGIMES COUTUMIERS, UN FACTEUR D'EFFRITEMENT DE L'UNITE

NATIONALE 19

IV - LA LEGISLATION FONCIERE COUTUMIERE, UNE AFFAIRE D'HOMMES 19

CHAPITRE 2 : LA LEGISLATION FONCIERE REGLEMENTAIRE 20

SECTION 1- L'EVOLUTION DE LA LEGISLATION FONCIERE REGLEMENTAIRE 20

I - LE REGIME FONCIER COLONIAL 20

I-1 - LA DISTINCTION DOMAINE PUBLIC - DOMAINE PRIVE 20

I-1-1- Le domaine public 20

I- I-2 : Le domaine privé 21

I-2- LES CARACTERISTIQUES DU REGIME FONCIER COLONIAL 21

I-2-1- La personne habilitée à gérer les droits fonciers : le conservateur de la propriété

foncière 21

I-3 : LES DIFFERENTS DROITS DU REGIME FONCIER COLONIAL 22

I-4-LES MODES DE CONSTITUTION DES DROITS REELS IMMOBILIERS DU REGIME

FONCIER COLONIAL 22

I-4-1 : Le régime de l'immatriculation 22

I-4-2 : Le régime du titre foncier indigène 26

I-4-3 : Le régime du livret foncier 27

II- LE REGIME FONCIER POST COLONIAL 28

III- LE REGIME FONCIER REVOLUTIONNAIRE ET POST- REVOLUTIONNAIRE 29

III-I- LE DOMAINE FONCIER NATIONAL (DFN) 29

III-1-1- La constitution du DFN et la propriété de l'Etat 30

III-I-2- Les caractéristiques des biens du DFN 30

III - 2- LE DFN ET LA PROPRIETE DE L'ETAT 30

III-2-2- Le D.F.N. est de plein droit propriété de l'Etat. 31

III-3 - LE MODE DE CONSTITUTION DU DROIT DE PROPRIETE : L'IMMATRICULATION 31

SECTION 2 - LES CARACTERISTIQUES DE LA LEGISLATION FONCIERE REGLEMENTAIRE 32

I - L'UNICITE D'AUTORITE SUR LA TERRE BURKINABE 32

II - LA PERSONNE QUI GERE LA TERRE : L'AUTORITE POLITIQUE 33

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III - LES OBJECTIFS DE LA LEGISLATION FONCIERE REGLEMENTAIRE 33

IV- LES MODES D'OCCUPATION DES TERRES 34

IV-1- LES TITRES DE JOUISSANCE 34

V-2- LE TITRE DE PROPRIETE 35