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Les documents d'urbanisme à  l'épreuve de la concertation. Cas du SCoT Provence Méditerranée et du PLU de La Seyne Sur Mer.

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par Denis Rognoy
Université Aix-Marseille III (Institut d'Aménagement Régional) - Maà®trise IUP Aménagement 2008
  

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CHAPITRE II : La concertation,

l'exemple d'un SCoT et d'un PLU.

1. Le SCoT PM et le PLU de la Seyne sur Mer, deux documents d'urbanisme à articuler.

Le SCoT est un document d'urbanisme règlementaire qui prend en compte un territoire vaste. En effet, comme je vais le préciser dans cette partie, les thèmes abordés concernent plusieurs communes et intercommunalités. Le PLU traite de la commune dans laquelle il a été réalisé. En un mot, le SCoT traite un territoire plus large (plusieurs communes et/ou intercommunalités) alors que le PLU est un document communal. Ces deux documents d'urbanisme doivent, comme nous allons le voir dans les cas traités dans cette partie, être liés entre eux pour une gestion cohérente et harmonieuse du territoire.

1.1 Le SCoT Provence Méditerranée, une nouvelle gestion du territoire autour de l'agglomération Toulonnaise ~

Les politiques de planification urbaine et de projet tournaient autour des SDAU et SD qui étaient des documents d'urbanisme non évolutifs fixant le devenir d'un territoire. Avec la loi SRU (Solidarité et Renouvellement urbain) de 2002, ces schémas ont laissé place au SCoT comme nouvel outil d'aménagement du territoire.

1.1.1 Qu'est-ce qu'un SCoT ?

Le SCoT (schéma de cohérence territoriale) est un document de travail qui vise à mettre en cohérence les politiques en matières d'urbanisme, d'environnement, d'économie, d'habitat, de grands équipements, de déplacements. Dans ces domaines le SCoT fixera des objectifs à atteindre pour un développement harmonieux et durable du territoire. Le SCoT remplace les SD (schémas directeurs) qui étaient des documents exclusivement règlementaires (zonage, droit des sols) et statiques. Ils ne pouvaient pas suivre les évolutions d'un territoire.

Le PLU de chaque commune membre du SCoT devra être mis en conformité avec le SCoT (qui est aussi un document règlementaire) qui selon les territoires devra intégrer les lois Montagne et Littorale, les D.T.A. ainsi que toutes les règles et lois nationales et européennes. Ce sont les communes et les groupements de communes qui décident de l'élaboration d'un SCoT et de son périmètre. Ce périmètre doit être soumis au préfet -qui doit recueillir l'avis des conseils généraux (dans le cas où le territoire d'un SCoT concerne plusieurs départements) - avant de le publier.

Ce document comporte trois volets34 :

- Le diagnostic territorial présente le territoire et justifie les orientations stratégiques de la démarche notamment au regard des besoins à satisfaire et des prévisions démographiques et économiques. L'état initial de l'environnement (E.I.E.) complète le diagnostic en matière d'environnement, ce terme étant entendu au sens large : nuisances et pollutions, risques naturels et technologiques, ressources naturelles, biodiversité, paysages, espaces naturels et agricoles, etc. C'est ce que l'on appelle le Rapport de Présentation.

- Le Projet d'aménagement et de développement durable (PADD) expose les ambitions du territoire et les objectifs stratégiques du SCoT.

- Le Document d'orientations générales (DOG) traduit les objectifs du PADD en principes d'aménagement ayant une portée juridique. Ces orientations sont formulées sous forme graphique (cartes et schémas) et/ou écrite. Elles sont définies après une phase d'évaluation préalable, notamment environnementale (incidences prévisibles des orientations du SCoT sur l'environnement). Les orientations d'aménagement du SCoT sont la traduction de l'ambition du territoire. Elles se concrétisent au travers des politiques publiques et des programmes opérationnels qui en découlent.

Ainsi pour mieux cerner ce qu'est un SCoT, il m'a semblé, au-delà du corpus juridique existant, nécessaire de présenter la structure qui gère le SCoT (le syndicat mixte SCoT Provence Méditerranée) ainsi que le territoire qu'il représente.

34 Pour plus d'informations, se reporter au Code de l'urbanisme ou aux nombreux ouvrages et mémoires traitant du droit de l'urbanisme. Par exemple, l'explication proposée dans l'ouvrage « Droit de L'Urbanisme », Henri Jacquot et François Priet, pp. 156 à 186, Précis Dalloz, 5ème édition,Octobre 2005, 913 p. ou dans le mémoire de Mademoiselle Bénédicte Torres « Une nouvelle échelle de travail pour une meilleure cohérence : un SCoT pour l'aire toulonnaise. »

1.1.2 L'exemple du SCoT Provence Méditerranée :

Cette sous- partie a pour but de présenter le Syndicat Mixte SCoT PM, organe qui détient la mission complexe de créer, gérer et faire évoluer le SCoT. J'ai choisi de laisser une large part à la présentation proposée par le Syndicat Mixte sur son site internet ( www.scotpm.com) tout en y ajoutant des informations plus précises et/ou plus récentes. Ce site a été réalisé par toute l'équipe du SCoT PM (dont une des membres a soutenu, il y a quelques années, un mémoire sur le SCoT PM). Mon statut de stagiaire pendant cinq mois et mon emploi en tant que salarié dans la structure au mois d'Août 2007, concernait en partie des réactualisations et propositions diverses pour le site internet. Ainsi, ma connaissance des réflexions autour du site internet ainsi que les nécessaires évolutions depuis sa mise en ligne en 2003, m'ont permis d'étayer et de compléter les propos repris.

1.1.2.1 Qu'est-ce qu'un Syndicat Mixte ?

Le Syndicat Mixte SCoT Provence Méditerranée crée par arrêté préfectoral du 12 décembre 2002 a pour mission d'élaborer, d'approuver, d'assurer le suivi et de réviser le Schéma de Cohérence Territoriale dont le périmètre a été arrêté par Monsieur le Préfet du Var le 8 novembre 2002.

Le Syndicat Mixte est le maître d'ouvrage du SCoT. Il doit conduire le projet, organiser la communication ainsi que la concertation. Il est fondé sur des statuts approuvés par l'ensemble de ses membres.

Le Syndicat Mixte SCoT Provence Méditerranée est constitué des communes et des établissements publics de coopération intercommunale suivants :

La Communauté d'Agglomération Toulon Provence Méditerranée

La Communauté de Communes Sud Sainte-Baume

La Communauté de Communes de La Vallée du Gapeau

Les communes de Bandol, Bormes-les-mimosas, Collobrières, La Londe-les-maures, Pierrefeu-du-Var, Sanary-sur-Mer, Le Lavandou

Le SCoT regroupe des collectivités de natures différentes : Deux communautés de communes, une communauté d'agglomération et sept communes isolées.

Voir la carte ci-dessous :

Voici quelques chiffres permettant de mieux comprendre le territoire : Le SCoT Provence Méditerranée c'est :

535 000 habitants

119 170 hectares

Espaces urbanisés : 22 190 hectares (19%)

Espaces agricoles : 15 680 hectares (13%)

Espaces naturels : 81300 hectares (68%)

Linéaire côtier : 294 km en comptant les îles.

C'est aussi un territoire très peuplé, il est le troisième pôle démographique de la façade méditerranéenne française (après Marseille et Nice) et la 9ème agglomération de France.

1.1.2.2 Le comité syndical :

Il est l'organe délibérant du Syndicat. Il s'est réuni pour la première fois le 23 Décembre 2002. Il est composé de 62 délégués élus par les organes délibérants de chacun des membres du Syndicat au scrutin secret à la majorité absolue. Le président est élu par les délégués du Comité Syndical. La répartition des 62 délégués entre les membres du Syndicat s'effectue à concurrence de 2 délégués par commune :

Communauté d'Agglomération Toulon Provence Méditerranée (TPM) (11 communes) : 22 représentants

Communauté de Communes de Sud Sainte-Baume (7 communes) : 14 représentants Communauté de Communes de La Vallée du Gapeau (6 communes) : 12 représentants Commune de Bandol : 2 représentants

Commune de Sanary-sur-Mer : 2 représentants

Commune de Bormes-les-mimosas : 2 représentants

Commune de Collobrières : 2 représentants

Commune de La Londe-les-maures : 2 représentants

Commune de Pierrefeu-du-Var : 2 représentants

Commune du Lavandou : 2 représentants

1.1.2.3 Le Bureau :

Le Bureau est composé par :

Le Président

Les 4 vice-Présidents

9 délégués

Il s'est réuni pour la première fois le 24 janvier 2003. C'est un Comité Syndical restreint, il prend les décisions qui ne nécessitent pas un Comité Syndical au complet. Cette situation peut aussi avoir une vision perverse car elle permet peut-être de faire passer des décisions qui ne pourraient pas être adoptées par l'intégralité des membres du Comité Syndical. Cela dit, j'ai

assisté à plusieurs séances du Bureau et du Comité Syndical sans avoir pu prouver l'hypothèse défendue précédemment.

Après avoir assisté à plusieurs Comité Syndicaux et Bureaux qui se sont tenus pendant la période de stage que j 'ai effectué au Syndicat Mixte SCoT PM, j 'ai remarqué qu'il y avait peu de sujets où le débat est âpre et ou les avis sont totalement opposés. Dans ce cas, je propose plusieurs pistes qui poussent les élus à être d'accord : le Syndicat Mixte SCoT PM fait admirablement bien son travail et il n'y a rien à redire, les tensions ont déjà eu lieu dans les groupes de travails thématiques et territoriaux (les Comités Syndicaux et les Bureaux ne sont là que pour approuver, ce qui est vrai en parti, car c'est l'exécutif et pour cela ils doivent voter les propositions faites), l'influence de la majorité politique de droite de la plupart des élus créée l'osmose, les décisions se prennent « en arrière boutique » de façon informelle... En tout cas, sans donner plus de poids à l'une ou l'autre des raisons évoquées (il en existe peut- être d'autres), je trouve que les débats au sein des Comités Syndicaux et Bureaux semblent assez convenus d'avance et ne laissent pas de place à l'instauration d'un débat intense et conflictuel. Je ne dis pas qu'il faudrait qu'à chaque séance, un conflit éclate entre les élus, je pense seulement que le caractère routinier, mou, parvenu et quasiment prévu d'avance de ce type de réunions, en contredit l'intérêt. On dirait que tout y est prévu pour que rien ne se passe. Seul le conflit autour de la LGV PACA contraint les élus à ne pas trouver de consensus. Chaque élu accorde sans doute aussi plus ou moins d'importance au SCoT. Cela dépend de son engagement, des enjeux de sa commune et des échelles de territoire dans lesquelles il s'insère.

1.1.2.4 Le comité technique :

Par délibération du 28 Février 2003, la création d'un Comité Technique regroupant les représentants des services compétents en matière d'aménagement (commune(s) intéressée(s), DDE, DDA, Syndicat Mixte SCoT PM, Bureaux d'Etudes etc...) est actée. Celui-ci vise à assurer une concertation optimale pour le traitement des demandes de dérogation pour demande à l'urbanisation35 ainsi que d'autres dossiers.

La vocation du comité technique s'est élargie et celui-ci travaille à la méthode d'élaboration
du Schéma de Cohérence Territoriale. Le débat technique est intéressant et le point de vue des

35 Voir Art L.122-2 du code de l'urbanisme.

participants qui viennent de divers horizons enrichit le contenu des réunions. A mon avis, les participants sont en première ligne, car avant qu'une décision soit entérinée en Comité Syndical, c'est eux qui prennent en charge le dossier et émettent un avis. L'expertise contradictoire des débats entre les acteurs présents fournit des pistes de réflexions nouvelles et provoque un débat constructif. Par contre, avec le temps, le risque qui sous-tend toute action collective, c'est une vision unilatérale du territoire entre des acteurs qui se connaissent trop (ce qui peut favoriser l'unanimisme outrancier sur des sujets difficiles) ou un renfermement sur soi (par manque d'écoute). L'ouverture de cette commission (ou la création d'une commission plus ouverte qui travaillerait en parallèle) qui intégrerait des universitaires, des citoyens d'autres horizons... pourrait « faire le pont » entre la concertation générale (forum citoyen, expositions...) et le lieu de décision élitiste des élus.

1.1.2.5 Les commissions de travail :

Pour organiser le travail du Comité Syndical, le Syndicat Mixte a procédé à la création de commissions organiques appelées à travailler sur tous les dossiers soumis à la réflexion et à la décision des élus.

On compte 5 Commissions thématiques :

Transport, Désenclavement, Déplacements sous la présidence de M. Robert Cavanna, Président de l'O.P.C.H.L.M. (Office Public Communal d'Habitats à Loyers Modérés) de Toulon appelé Toulon Habitat Méditerranée et Conseiller Municipal à la Mairie de Toulon. Habitat rural et urbain, accueil des gens du voyage sous la présidence du Maire de SollièsVille, M. André Geoffroy

Développement économique, commercial, agricole, forêts, tourisme sous la présidence du Maire de La Seyne-sur Mer, M. Arthur Paecht.

Environnement, protection du patrimoine et du littoral sous la présidence de M. François Barois, Maire de Bandol.

Une commission de coordination (Communication, finances, administration générale) sous la présidence de M. Robert Bénéventi, Maire d'Ollioules.

Ces commissions thématiques essaient d'offrir une vision morcelée par sujets pour
s'approprier autrement le territoire. Chacune est sous la présidence d'un maire d'une des
communes membres du SCoT. Ces commissions rassemblent des élus et techniciens du SCoT

et de l'AUDAT, des intervenants extérieurs tel le président du CAUE du Var, le directeur de la DDAF...

Et 4 Commissions territoriales :

La Communauté d'Agglomération Toulon Provence Méditerranée (Six Fours les Plages, Ollioules, La Seyne sur Mer, Saint Mandrier, Toulon, Le Revest, La Valette, La Garde, Le Pradet, Carqueiranne, Hyères Les Palmiers) est présidé par M. Robert Bénéventi, Maire d'Ollioules.

La commission territoriale secteur Ouest composée de la Communauté de communes Sud Sainte Baume (Signes, Riboux, Le Castellet, Le Beausset, Evenos, La Cadière d'Azur, Saint Cyr sur Mer) et les villes de Bandol et de Sanary sur mer est présidée par M. René Jourdan, Maire de La Cadière d'azur.

La commission secteur Gapeau est composée de la Communauté de Communes de la Vallée du Gapeau (Belgentier, Solliès-Ville, Solliès-Toucas, Solliès-Pont, La Farlède, La Crau) qui est présidée par M. André Geoffroy, Maire de Solliès-Ville.

La commission territoriale du secteur Est, présidée par M. Albert Vatinet, Maire de BormesLes-Mimosas est composée de Pierrefeu, Collobrières, La Londe, Bormes les mimosas, Le Lavandou.

1.1.2.6 Le groupe SCoT:

Le Syndicat Mixte SCoT est composé de quatre personnes : - M. Michel Barriau, le directeur du Syndicat Mixte SCoT

- Mademoiselle Carole Cameli, Secrétaire administrative SCOT-TPM - Mademoiselle Tiffany Hovette, chargé de mission SCoT et TPM,

remplace Mademoiselle Bénédicte Torrès, partie en congé maternité. - Madame Isabelle Baloge, Assistante secrétariat administratif SCoT

- Mademoiselle Inès Patout , Assistante secrétariat administratif SCoT

1.1.2.7 L'Agence d'urbanisme de l'Agglomération Toulonnaise (AUDAT) :

L'AUDAT est une structure à caractère associatif financée par divers partenaires tels que TPM, Le syndicat Mixte SCoT, l'Etat... pour effectuer des études concernant l'urbanisme, l'environnement, le développement économique... d'un territoire. Elle a été créée en Février 2003. Les techniciens de l'AUDAT travaillent en lien avec le syndicat Mixte SCoT car ils sont si je puis dire, la « cheville ouvrière » du SCoT. Ce sont eux qui réalisent les études, les cartes et tous les documents du SCoT Provence Méditerranée.

Il existe donc un lien fort entre l'AUDAT et le SM SCoT.

1.1.2.8. Le SCoT PM sous tension avec la LGV PACA :

La LGV PACA (Ligne ferroviaire à grande vitesse Provence Alpes Côte D'azur) doit traverser le Var et les Alpes Maritimes pour rejoindre l'Italie36. L'objectif de RFF (Réseau Ferré de France) est de créer une ligne grande vitesse pour pallier l'encombrement à venir de la ligne Marseille Vintimille, en proposant une nouvelle ligne permettant de faire circuler plus de trains (TER, TGV...), en luttant contre l'utilisation excessive de la voiture et favoriser le gain de temps, tout en intégrant la Région PACA au réseau ferroviaire Européen.

La CNDP37 (Commission nationale de débat public) a organisé des réunions de débat entre les acteurs et la population pour discuter du projet LGV PACA. Ces rencontres ont fait l'objet de débats intenses entre la population et les acteurs. L'association CAP 21 critique le contenu de ses débats qui n'ont pas pris en compte, je cite, «les différentes études d'impacts environnementaux ou géologiques présentées, ni même les solutions proposées par le tissu associatif local. »

Ce projet est loin de faire l'unanimité et une pléthore d'associations, de groupes de pressions par l'intermédiaire d'internet38, exprime leurs désaccords et lutte activement contre la mise en place de cette ligne LGV PACA. En effet, de nombreux thèmes divisent : le débat autour du tracé de la ligne, du coût de l'infrastructure et de son utilité en terme technique et temporel (gain de temps faible par rapport à la ligne existante), des conséquences en terme de

36 Pour plus d'informations, voir le site officiel de LGV PACA : http://www.lgvpaca.fr/

37 Pour plus d'informations, voir la lettre d'information : « Projet de liaison ferroviaire à grande vitesse en PACA », journal du débat public, n°1, Février 2005. Voir aussi le site de la CNDP : www.debatpublic.fr

38 Voir ces quelques sites parmi tant d'autres : http://stoptgvcoudon.free.fr/ ; http://lemechanttgvpaca.free.fr/ ; http://cap21paca.over-blog.com/categorie-644668.html ; http://www.leravi.org/article.php3?id article=1 54

protections environnementales... Au-delà des critiques, il existe aussi des propositions, comme celle de l'association Cap 21 qui propose le renforcement des lignes TER existantes. Le SCoT PM défend l'idée d'une croissance autour de l'Arc Méditerranéen et semble favorable au tracé des métropoles du Sud, c'est-à-dire un tracé passant par Toulon ou La gare de La Pauline. De plus, T.P.M. développe le projet métropolitain qui tend à ouvrir l'agglomération Toulonnaise sur la Méditerranée et sur le monde. En terme de dynamique territoriale, la LGV PACA pourrait impulser « un souffle nouveau » sur le territoire. Mais tous les acteurs ne sont pas d'accord sur un même tracé. Par exemple, la FNAUT PACA39 (Fédération Nationale des Associations d'Usagers des Transports Groupement Provence Alpes Côte d'Azur) prend position pour le tracé passant au-dessus de la commune de Cuers (qui ne fait pas partie du SCoT PM).

J'ai assisté à un Comité Syndical concernant la position à tenir pour le SCoT PM, dans le PADD, sur la ligne LGV PACA. La communauté de communes de la Vallée du Gapeau, représentée par André Geoffroy, est fortement opposée à toute mention écrite dans le SCoT concernant la LGV PACA, tant que rien n'est officialisé.

Au-delà des satires et des oppositions venant d'associations et d'une part de la population, une manifestation contre la LGV PACA avait été organisée, il y a quelques temps sur la commune de La Crau. De plus, les associations ont menacé, tout dernièrement, de défiler dans les rues de Toulon40 en même temps que la Tall Ships' Race (Course des grands voiliers : manifestation touristique autour des grands voiliers avec de multiples activités) prévue entre le 21 et le 24 Juillet 2007, où étaient attendus des milliers de personnes. Le directeur des services de T.P.M. a rassuré les associations qui « se sont estimées enfin reconnues » et à l'issue de la réunion a été décidé que des réflexions auront lieu courant Septembre 2007.

Un thème sensible au SM SCoT PM car il est loin de mettre tout le monde d'accord. A ma connaissance, ce thème est le seul vrai « point chaud » qui crée des oppositions entre les intercommunalités qui composent le SCoT PM.

39 Voir le site internet avec le tracé et l'argumentation de la FNAUT PACA : http://www.fnaut-paca.org/LGVPACA.html

40 Voir l'article, « Ligne à grande vitesse : frustrées les associations menacent. », Journal Var Matin, Edition toulon, 19/07/07, p. 7 et « Ligne grande vitesse : T.P.M. joue l'ouverture. », Journal Var Matin, 20/07/07, rubrique Var Infos.

1.1.2.9 L'actualité du SCoT PM :

Le SCoT PM a publié à destination du grand public le diagnostic et l'Etat initial de l'environnement. Le PADD, lui, étant en discussion avec les PPA (Personnes Publiques associées). Il sera disponible très prochainement.

Le SCoT PM est un document qui s'inscrit sur un territoire vaste (31 communes) au regard du PLU qui lui se réalise sur le territoire communal. Ainsi, ces deux territoires (SCoT et PLU) sont à prendre en compte et à articuler au travers d'enjeux différenciés. Place maintenant, à l'enjeu communal que représente le PLU de la commune de La Seyne Sur Mer.

2. Le PLU de la Seyne sur Mer : le territoire communal comme enjeu spécifique :

Le PLU (Plan Local d'Urbanisme) est un document d'urbanisme qui fait suite au POS (Plan d'occupation des sols). Je vais décrire dans les lignes qui suivent, ce qu'est un PLU et donner les détails qui permettront de comprendre les enjeux du territoire Seynois. Tout cela dans l'optique d'articuler ce qui viendra après, concernant les outils de concertation et la nécessaire articulation entre le SCoT PM et le PLU Seynois.

2.1 La Seyne sur Mer, une ville aux multiples visages ~

En préambule à la partie 2, voici une petite présentation non exhaustive de la commune de la Seyne Sur Mer.

La Seyne Sur Mer est une commune varoise de l'Ouest Toulonnais regroupant 60 000 habitants. C'est la seconde commune la plus peuplée du SCoT après Toulon.

La Seyne a subie depuis les années 80 une reconversion économique due à la fermeture des chantiers navals qui représentaient à l'époque l'essentiel de l'emploi de la commune. Ces chantiers assurés au cours du XIXème siècle la fabrication des dragues servant au percement du Canal de Suez et la construction des cuirassés du tsar de Russie. Pour pallier la fermeture des chantiers navals, des financements européens ont permis de lancer un parc d'activités autour des métiers de la mer

En 1997, dans le but d'attirer de nouvelles entreprises, une zone franche a vu le jour dans les quartiers Nord (notamment la cité Berthe) pour dynamiser cette zone sinistrée économiquement et socialement. Sur la commune, le secteur de l'industrie pharmaceutique paramédicale et l'agroalimentaire, semblent être aussi des secteurs porteurs pour l'avenir mais demandant une main d'oeuvre qualifiée. Cela dit, on peut déplorer une disproportion de revenus, de moyens entre les quartiers Nord (la cité Berthe) et les quartiers du bord de mer (Balaguier, Tamaris).

2.2. Qu'est-ce qu'un PLU 9

Avant d'aborder ce qu'est un PLU, il me semble qu'un bref rappel historique se doit d'être fait. Avant le PLU existait le POS (Plan d'occupation des sols) qui, dès 1967 avec la LOF (Loi d'orientation Foncière), fixait le droit et l'utilisation des sols. Avec les lois de décentralisation du 7 Janvier 1983, les communes acquièrent la responsabilité et la gestion de ce document d'urbanisme sous peine de possibilités de construction limitée sur leur territoire. L'aspect règlementaire du PLU traitait essentiellement du droit des sols comme dit précédemment. Leur pouvoir était amoindrit par les grandes opérations d'urbanisme qui ne rentraient pas dans le cadre de ce document (notamment les ZUP : Zone à Urbanisation Prioritaire). Beaucoup d'interrogations entourent ce document : comment lutter efficacement contre l'étalement urbain sachant qu'il manque beaucoup de logements notamment sociaux dans les communes? Quelle place pour le renouvellement urbain41 ? Pour la densification du bâti existant ? (en tant que solution amorcée face à l'étalement urbain).

Le PLU (Plan Local d'Urbanisme) est un document d'urbanisme communal né avec la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) du 13 Décembre 2000.

Il se compose (article R. 123-1 du code de l'Urbanisme) :

- d'un rapport de présentation qui expose le diagnostic

- d'un Projet d'Aménagement et de Développement Durable (PADD)

- d'un règlement

- de documents graphiques

- d'annexes

41 Se reporter à la rubrique « Quelques Définitions » en fin de mémoire après Les Sigles.

Le POS fixait seulement le droit des sols alors que le PLU y ajoute la dimension de projet (PADD). L'urbanisme n'est plus exclusivement règlementaire, il devient opérationnel et encadre les grandes opérations d'aménagement sur son territoire d'exécution.

Voici le zonage du POS tel qu'il existait avant la loi SRU :

Zone U : Seule zone qui n'a pas changé du POS au PLU. C'est une zone où l'urbanisation est déjà présente et qui peut accueillir de nouveaux équipements.

Zone NA : Ce sont des zones d'urbanisations futures concernant des activités diverses ou l'habitat collectif.

Zone NB : C'est une zone d'habitat diffus où les habitations sont éloignées les unes des autres ce qui rend difficile, la proximité des réseaux (notamment d'eau et d'électricité). En urbanisme, on parle de « mitage » de l'espace en référence au caractère espacé de ces constructions. Un grand nombre de maisons dispersées ainsi dans la nature, peut favoriser l'étalement urbain.

Zone NC : Elles représentent les zones agricoles.

Zone ND : Ce sont les zones Forestières.

Le zonage du PLU depuis les loi SRU et UH :

Zone U (dite zone Urbaine) : « Les zones Urbaines sont celles qui sont déjà urbanisées et celles qui sont équipées pour recevoir des constructions42. » Chaque zone U a ses spécificités que ce soit en centre ancien ou dans les ensembles pavillonnaires. Il faut donc classer les zones U en sous catégories. Zone UA, UB...

Zone AU (dite zone à urbaniser) : « Secteurs43 à caractère naturel destinés à être ouverts à l'urbanisation.

Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, le projet d'aménagement et de développement durable et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone.

42 Voir pour le zonage, le code de l'urbanisme ou le livre « Droit de l'Urbanisme », Henry Jacquot et François Priet, pp.199 à 209, Dalloz, Février 2004, 914 p.

43 Ces définitions du nouveau zonage appliqué au PLU ont été empruntées au site : http://communedelme.free.fr/vil49.htm Les définitions proposées (par cette ville qui se trouve près de Metz) m'ont semblé retraduire plus simplement que le code de l'urbanisme, le zonage effectif du PLU.

Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone. Lorsque les voies publiques et les réseaux n'ont pas une capacité suffisante, l'ouverture d'une zone AU à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du PLU. » On peut proposer par exemple une classification des zones AU. La position géographique de la zone engendre toujours des contraintes à respecter différentes selon les cas. Par exemple, une zone AU située proche du littoral doit respecter les principes énoncés par la loi Littoral.

Zone A (zone agricole) : « Secteurs, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Sont seules autorisées en zone A les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif et à l'exploitation agricole ». Les constructions, hors agricoles en zone A, ne peuvent pas être réaménagées ou modifiées.

Zone N (dite Zone naturelle et forestière) : « Secteurs, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels.

En zone N peuvent être délimités des périmètres à l'intérieur desquels s'effectuent les transferts des possibilités de construire. Les terrains présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles et forestières sont exclus de la partie de ces périmètres qui bénéficie des transferts. En dehors de ces périmètres, des constructions dont le règlement prévoit les conditions de hauteur, d'implantation et de densité, peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. » Dans cette zone, l'aspect faunistique, floristique et paysager est privilégié.

La redistribution des zones entre le POS et le PLU :

POS? PLU

Zone NA? Zone AU

Zone NB? Il n'existe aucune zone correspondant à la zone NB, elle doit être redistribuée dans le nouveau zonage du PLU. C'est un enjeu essentiel qui touche l'urbanisme règlementaire, pour le passage du POS au PLU. En effet, la redistribution des zones NB dans les communes façonnera le projet du territoire.

Zone NC-- Zone A
Zone ND-- Zone N

Comme précisé ci-dessus, les réformes qui touchent l'urbanisme provoquent de nouveaux débats qu'il faut intégrer dans la concertation. Comment le citoyen lambda peut-il saisir les évolutions de son territoire sans comprendre comment et où se jouent les évolutions de son territoire ? Les questions qui tournent autour des connaissances du citoyen sont capitales. Sans celles-ci, il ne peut produire des réflexions en connaissance de cause. De plus, vu la masse d'informations à emmagasiner, il est difficile, même chez toutes les personnes de bonne foi (à l'Honnête Homme), de saisir le « jargon » urbanistique de l'aménageur. En effet, comment peut-on agir sans comprendre (à rapprocher du mot « aimer » selon le philosophe André Comte Sponville), sans savoir et en ignorant ?

Tout ce qui vient d'être décrit dans cette partie, ne peut être « passé sous silence » car il faut saisir les enjeux à prioriser, dans le but de conforter une meilleure organisation du territoire avec une participation active des citoyens.

Nous savons aussi que chaque document composant le PLU se distingue d'un territoire à l'autre car chaque commune possède des spécificités diverses. De ce point de vue là, je souhaite, à travers la partie suivante, donner les modes d'approches et les choix réalisés par la commune de La Seyne sur Mer.

2.3. L'exemple du PLU Seynois ~

L'objet de cette sous- partie sera la connaissance du lieu. A la suite d'un bref texte rappelant l'encadrement juridique d'un PLU, je décrirai la méthode d'approche du territoire qui sous tend les actions en faveur du PLU de La Seyne.

Le but de cette partie, est de constituer un capital de connaissances du territoire insérant les données spatiales, sociales, urbanistiques... pour que le lecteur puisse appréhender le territoire de La Seyne Sur Mer.

2.3.1 Un rappel des règles :

La loi n°2000-1208 dite « Solidarité et Renouvellement Urbain » du 13.12.00

le Plan Local d'Urbanisme, comme nouveau document d'urbanisme intégrant la notion de projet. Il prend une dimension pluridisciplinaire et s'attaque à divers domaines : aux aspects environnementaux, de traitement des espaces publics, de paysage, d'habitat...

A partir des enjeux qui se dégagent du diagnostic territorial partagé, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) définit dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L110 et L121.1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenus par la commune, notamment en vue de favoriser le renouvellement urbain et de préserver la qualité architecturale et l'environnement.

Ces orientations générales définissent une politique d'ensemble et apportent des réponses aux problèmes soulevés dans le diagnostic et mis en évidence par l'état initial de l'environnement. Le PADD doit être compatible avec les principes de développement durable et notamment avec les orientations énoncées par le SCoT. Pour la direction de l'urbanisme et de l'action foncière de La Seyne Sur Mer, le développement durable est appréhendé comme « éthique du futur qui s'inscrit dans le présent » mais aussi « fondé sur des valeurs de société à promouvoir dans les politiques urbaines. » De ce fait, la méthodologie mise en oeuvre sert la stratégie et corrobore les aspects développés dans le diagnostic de territoire.

On assiste là à une véritable politique de projets. Une synthèse des enjeux du territoire44 (l'activité économique touchée par la fermeture des chantiers navals, le centre ancien dégradé, un POS trop rigide...) suivi des trois objectifs du PLU (gérer l'espace, gérer le temps et gérer les moyens) ont été réalisés pour le PLU.

2.3.2. La Seyne sur Mer, qui est-ce ?

Cette commune est située à l'Ouest de Toulon. Elle fait partie de la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée (T.P.M.) et du SCoT PM. M. Arthur Paecht, Ancien Vice- Président de l'Assemblée nationale, Premier Vice- Président du Conseil Général du Var est aussi Maire de La Seyne Sur Mer qui, je le répète, est la deuxième ville du Var en terme de population.

La Seyne Sur Mer est entourée par les communes de Six Fours, Ollioules, Toulon et Saint Mandrier. Son littoral, long de 25 km, s'ouvre à la fois sur la Petite Rade de Toulon par la Baie de La Seyne et du Lazaret, prolongements marins respectifs de la plaine alluviale de Lagoubran et de la plaine de Tamaris, et sur la pleine mer par l'isthme des Sablettes et l'anse

44 Voir l'ANNEXE 8 : Synthèse des enjeux et des objectifs pour l'élaboration du PLU de La Seyne Sur Mer.

naturelle des Sablettes. En occupant une bonne moitié de la presqu'île du Cap Sicié sur une superficie de 2283 hectares dont près d'un tiers en zone naturelle (807 hectares), la commune de La Seyne Sur Mer bénéficie donc d'une situation géographique stratégique fermant la Petite Rade de Toulon au Nord Est et ouvrant sur la pleine Mer au Sud45.

Ce vaste territoire (la presqu'île du Cap Sicié), au potentiel paysager et naturel fort, est densément occupé avec près de 2600 habitants au km2 (pour la ville de La Seyne Sur Mer, c'est 1000 habitants au km2).

La commune s'est historiquement développée autour de son port et de ces chantiers navals situés en centre-ville. Puis face à une forte demande de main d'oeuvre dans les années 1970, les quartiers nord (la cité Berthe) ont été le lieu d'implantation d'une Z.U.P. (Zone d'urbanisation Prioritaire). Simultanément, le Sud qui avait connu un fort développement dans les quartiers de Tamaris et des Sablettes, à l'époque balnéaire PACHA (période de forte croissance pour la Seyne), a connu un second regain d'intérêt ouvrant de nouvelles zones d'urbanisation dans la période plus récente, au détriment du développement de l'agriculture des plaines alluvionnaires d'Est en Ouest.

La fermeture des chantiers navals, en 1988, n'a fait qu'accentuer le vieillissement du centre ancien et qu'aggraver les disparités entre le Nord et le Sud de la commune.

L'étalement urbain en direction du Sud s'est rapproché des espaces naturels des lignes de crêtes et de la forêt du Cap Sicié. On voit apparaître de « l'habitat diffus » (éloignement entre les constructions hors des limites de la ville centre).

De son côté, la ZUP s'est dégradée et a généré ségrégation et insécurité. Le POS n'a pas su accompagner les évolutions de la population Seynoise, ni son mode de vie, ni son mode d'occupation de l'espace, et n'a pas permis de maîtriser l'étalement urbain.

Son règlement inadapté à une démarche de projet, n'a permis ni la protection des lieux sensibles, ni le développement d'espaces à enjeux.

Le prestige architectural de la ville est à noter ; notamment avec l'architecte Fernand Pouillon qui a reconstruit le village des Sablettes en 1951-1952 et Michel Pacha la villa Tamaris, haut lieu de la culture Seynoise (notamment grâce à ses expositions).

45 Voir ANNEXE COMPLEMENTAIRE 1 : Groupe de cartes concernant La Seyne Sur Mer.

Pour compléter les informations données ci-dessus, voici quelques chiffres :

La superficie : La Population :

2283 hectares 60 188 habitants

dont : dont :

· 50 % presqu'île du Cap Sicié 3,2 % de l'unité urbaine Toulonnaise

· un tiers en zone naturelle (807 hectares) ralentissement de l'accroissement

· 25 % classé en Espace boisé. Démographique de l'agglomération
Toulonnaise.

Densité de 1000 habitants/km2

L'emploi : Le logement :

15 069 emplois 30 163 logements

actifs : 23 884 20 % : parc ancien

· 28 % : employés (construit avant 1949)

· 25 % : ouvriers 67 % : centre-ville

· 22 % : professions intermédiaires (4 600 logements anciens)

· 13 % : cadres 5 099 : parc social locatif

· 12 % : artisans et commerçants dont 3 500 logements sont

· 89 % des entreprises emploient moins de 10 salariés. regroupés sur les 100
hectares du quartier Berthe.

Ces statistiques démontrent, entre autres, qu'avec l'importance du Cap Sicié et des espaces boisés présents sur la commune, la ville possède beaucoup d'espaces naturels (un tiers en zones naturelles). Pour préserver ces espaces, une réelle politique basée sur l'environnement qui inclut le caractère coercitif de la loi littoral devra être menée. De plus, le taux de population assez élevé (c'est la deuxième ville de la communauté d'agglomération TPM après Toulon) malgré un ralentissement démographique, peut impacter sur les choix futurs de la commune.

Concernant les PCS (Professions et Catégories Socio- Professionnelles), on note une forte proportion d'ouvriers, employés (53 % de la population à eux deux) due aux anciens chantiers navals. Ceci rejoint le faible niveau scolaire46 (38 % de la population aurait seulement un niveau 3ème , CAP, BEP) de la population présente sur ce territoire. Au niveau de l'emploi, il

46 Extrait de la lettre n°2 du PLU : Le diagnostic : base du projet.

existe un tissu de TPE (Très Petites Entreprises) fort et en nombre (89% des entreprises). Puis, du côté de l'habitat, on peut remarquer que le logement ancien est fortement présent en centre ville et dans les quartiers Nord (cité Berthe).

Après avoir offert une large vision historique de la ville de La Seyne Sur Mer, du point de vue économique, sociologique, démographique, statistique... je fournirais, à travers ce qui suit, la preuve que le PLU de La Seyne Sur Mer est un document d'urbanisme de projet rattaché à des objectifs. L'aspect technique, loin d'être minimisé sera traité finement, dans le but d'offrir une meilleure appropriation du terrain d'analyse choisi aux lecteurs.

2.3.2.1 Le PLU de la Seyne, des outils pour des objectifs clairs :

La commune de La Seyne Sur Mer l'affiche clairement, elle veut « un projet de Plan Local d'urbanisme47 au service de la qualité de vie pour tous ».

Pour cela, la commune s'efforce de pouvoir respecter ses engagements avec un souci d'efficacité et de lisibilité (que l'on sait difficile vu la prolifération d'outils et de découpages territoriaux en urbanisme), en tentant d'équilibrer l'aménagement de l'espace avec la protection et la valorisation des espaces de qualités sans oublier d'utiliser des outils d'accompagnement insérant la dimension participative.

Dans un souci d'efficacité et de lisibilité, le règlement a été simplifié à la fois dans son contenu et dans son expression graphique48.

Une zone UA : Zone de centralité dominante, d'habitat et de diversification des fonctions urbaines qui va de la Gare aux Mouissèques et qui comprend une partie de Saint Elme.

Une zone UB : Zone agglomérée dense qui prolonge la zone UA le long des axes Sud (le long de l'avenue Verlaque et au Sud de l'avenue Henri Guillaume), desservie par le transport en commun.

47 Voir le site internet de la commune de La Seyne Sur Mer : http://www.la-seyne-sur-mer.fr/

48 Voir l'ensemble des cartes qui concernent la Seyne Sur Mer dans la rubrique ANNEXE COMPLEMENTAIRE 1 : Groupe de cartes concernant La Seyne Sur Mer.

Une zone UC : Zone à caractère périurbain lorsqu'on s'éloigne des axes et qui devient de moins en moins agglomérée en direction du secteur collinaire et de la forêt de Janas (UCa).

Une zone UF : Zone de qualité paysagère et /ou architecturale à très faible densité de Balaguier à Tamaris et en limite de la commune de Six-Fours (UFa).

Une zone UG : Zone d'activités économiques dont le règlement a particulièrement été étudié dans un souci d'amélioration de nos entrées de ville. Les règles de hauteur, d'emprise au sol, de plantations, d'aires de stationnement varient selon l'impact paysager sur l'environnement proche.

Une zone UP : Zone d'activité portuaire qui part du principe que « mer et terre » doivent contribuer ensemble à la qualité du développement urbain.

Les zones naturelles (N) et agricoles (A) ont été renforcées en superficie, à la fois dans le secteur de la petite garenne pour améliorer le paysage d'entrée de ville et d'agglomération et en limite de la forêt de Janas, pour préserver ce poumon vert remarquable et stopper définitivement toute velléité d'urbanisation.

Des emplacements réservés ont été inscrits au PLU pour permettre des orientations du PADD, et correspondent à des projets suffisamment avancés pour être réalisés à moyen terme.

· Par exemple, l'organisation des aménagements sur le périurbain passe par l'amélioration des voies de desserte (élargissement), la prise en compte des risques d'inondabilité (bassin de rétention), le raccordement aux eaux usées (station de relevage), et la protection incendie (emplacement réservé casernement sud). Tous ces équipements ont été inscrits en emplacements réservés.

· Des projets49 ayant pour but le renforcement de la centralité et de l'attractivité de La

Seyne Sur Mer ont nécessité la mise en place d'un certain nombre d'emplacements

réservés visant à garantir la maîtrise financière et préserver ainsi l'intérêt général : - réalisation du marché provençal.

49 Voir la double page intitulée « La Seyne la renaissance du coeur de la deuxième ville du Var a commencé. », magazine Métropole, 15 Avril/15 Mai 2003 n°62, p.2-3.

- Espaces publics de centralité.

- Aménagement du site des anciens chantiers. - Résidentialisation de Berthe50.

- Pôle multimodal Gare S.N.C.F.-TRAM

D'autres emplacements réservés, ont été inscrits à la demande de l'Etat ou de nos partenaires institutionnels dans le cadre de leur compétence :

- Parking paysager Tamaris face embarcadère : T.P.M.

- Equipement culturel Tamaris PACHA : T.P.M.

- T.C.S.P. (Transport en commun en site propre) : T.P.M.

- Gens du voyage : ETAT

- Port du Manteau : CONSEIL GENERAL

2.3.2.2 Un effort graphique pour une meilleure lisibilité :

Une zone de plan de masse de Berthe va permettre non seulement d'intégrer la Z.U.P. (hors P.O.S.) dans le P.L.U., mais aussi de réaliser en concertation avec la population, la résidentialisation par îlot de ce quartier.

L'objectif est d'utiliser la zone de plan de masse comme véritable outil de renouvellement urbain, et de mixité urbaine pour agir sur la qualité des espaces publics et sur une réorganisation équilibrée des espaces pour une meilleure appropriation.

L'élaboration du PLU a aussi été l'occasion d'effectuer un « toilettage règlementaire » (pour reprendre l'expression de M. Patrick Jaubert, Directeur de l'Urbanisme et du Foncier) pour une meilleure clarification des instruments :

· Les zones NB sont supprimées et doivent être redistribuées.

· Dans les zones UF sensibles et UCa, la règle de constructibilité résiduelle a été maintenue pour éviter toute continuation de l'étalement urbain.

50 Trois tours ont été détruites dans la cité Berthe et un nouveau projet de logements sociaux incluant un « effort en matière d'architecture, mixité sociale, relogements » est à l'étude, c'est ce qu'explique l'interview des représentants de l'office HLM dans l'article « Berthe : ce qui va remplacer les bâtiments démolis. », journal Var Matin, édition Toulon du Jeudi 10 Mai 2007, p.1 5.

· Les zones NA de centre-ville, non règlementaires ont été supprimées.

· Les emplacements réservés ont été mis en correspondance avec des réalisations d'équipements au stade avant projet sommaire.

· Les destinations des constructions ont été simplifiées pour correspondre aux 9 destinations du code de l'urbanisme :

- Habitation.

- Hôtelier.

- Equipement collectif.

- Commerce, artisanat.

- Bureaux, service.

- Industriel.

- Entrepôts commerciaux.

- Stationnement.

- Agricole.

Le PLU a été aussi l'occasion d'intégrer, dans une démarche projet, les prescriptions architecturales et paysagères issues des études Z.P.P.A.U.P. (Zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager) en cours :

- en centre ville.

- au Sablettes, architecture Fernand Pouillon.

- A Tamaris, architecture Michel Pacha.

- Balaguier, le manteau.

Des secteurs à prescriptions architecturales et paysagères couvrent la totalité des territoires Z.P.P.A.U.P..

La ligne de crête est désormais couverte par une prescription paysagère en vue d'en améliorer la qualité de son boisement, et surtout sa gestion. En conservant les EBC (espaces boisés classés) actuels, la commune de La Seyne a mis en place un outil de gestion partenarial avec la DDAF (Direction départementale de l'agriculture et de la forêt) qui devrait permettre la reconquête paysagère d'espaces collinaires ou littoraux.

Les constructions à l'intérieur de ces secteurs sont soumises à des contraintes paysagères particulières à la fois sur l'existant, mais aussi dans le but d'avoir une gestion perenne du lieu.

Ces secteurs remplacent avantageusement « les zones de boisements à respecter » d'ailleurs illégales et qui, considérées comme des espaces boisés classés, n'avaient qu'un impact quantitatif.

Une recherche d'équilibre entre aménagement de l'espace et protection d'espaces de qualité : Cette recherche d'équilibre se retrouve dans les orientations du projet d'aménagement et de développement durable.

Renforcer la centralité : en permettant la diversité des fonctions urbaines, dans un périmètre élargi de la gare aux Mouissèques pour que la Seyne Sur Mer reste un pôle de centralité attractif et touristique d'agglomération.

Ce périmètre n'a pas vocation à se densifier mais à se renouveler.

Que ce soit l'appropriation du public du littoral, sur le site des anciens chantiers avec un parc de 7 hectares, un pôle culturel, un pôle de formation et un port de plaisance ou la résidentialisation du quartier Berthe, avec un schéma d'aménagement d'espaces publics où démolitions et reconstructions, devront se réaliser par îlot51.

Pour être complet, il existe aussi une OPAH renouvellement urbain pour le centre ancien et une ORU sur les Mouissèques.

Organiser le périurbain : en stoppant l'urbanisation des zones NB non desservies par les réseaux et en les classant en zones naturelles, en supprimant les zones NA d'urbanisation futures contiguës à la forêt de Janas pour les rendre inconstructibles, en conservant tous les espaces boisés classés et en les accompagnant de prescriptions paysagères pour les lignes de crêtes.

Valoriser le littoral : en adaptant la réglementation au site, notamment avec la loi Littoral. Une zone UF à faible densité et à constructibilité résiduelle contrôlée dans les secteurs urbanisés et une zone UB à densité moyenne dans les secteurs agglomérés.

51 A ce sujet, voir l'article « 326 logements sociaux reconstruits après les démolitions. », Fenêtre sur Seyne, n°64, Avril 2007, p. 10-11. Ce projet prévu sur le quartier Berthe, concerne lutte contre l'habitat indigne et démarche de requalification urbaine. Voir l'article « La lutte contre l'habitat indigne est-elle compatible avec une démarche de requalification urbaine ? », Lettre du Réseau technique régional Provence-Alpes-Côte d'Azur de lutte contre l'habitat indigne, n°2, Mars 2007, P.3-4.

En utilisant la technique du plan d'ensemble pour certains secteurs afin de maîtriser l'architecture, le paysage, et la forme urbaine pour les logements de haute qualité et permettre la création d'un espace public arboré en bord de mer.

En réservant pour les équipements publics, tous les espaces stratégiques de qualité et d'intérêt général :

- Entrée des Sablettes.

- Parking face embarcadère du S.I.T.C.A.T. à Tamaris.

- Port du Manteau.

En conservant le paysage et l'urbanisation traditionnelle « Michel Pacha » et « Fernand Pouillon » avec des secteurs à prescriptions spéciales.

Améliorer les entrées de ville :

- En améliorant les règlements des zones d'activités économiques.

- En agissant sur les espaces publics délaissés (désenclavement Camp Laurent, rond point du 8 Mai, accès Brégaillon).

- En requalifiant le secteur de la gare pour en faire un véritable pôle d'échange, entrée de ville et entrée d'agglomération.

Comme je l'ai précisé au début de cette partie, un ensemble d'outils vont permettre à la Seyne sur Mer d'atteindre ses objectifs :

- Une OPAH renouvellement Centre Ancien

- Un schéma de résidentialisation pour Berthe

- L'aménagement du site des chantiers.

- Une Z.P.P.A.U.P. pour le littoral.

- Un PPRI (plan de prévention des risques naturels et technologiques)

- Une agglomération Toulon Provence Méditerranée pour mutualiser les moyens et bâtir un projet d'agglomération.

- Un établissement public pour une stratégie de portage foncier.

- Une agence d'urbanisme comme outil d'observatoire pour territoire à projet.

- Le SCoT pour assurer la cohérence d'ensemble avec TPM et les communautés de communes limitrophes et les 30 communes qui le composent.

- Le développement durable comme méthodologie d'élaboration des documents et comme politique publique, de préservation, de partage et de transmission du patrimoine collectif.

La Seyne Sur Mer souhaite, avec le PLU52 et au travers du PADD qui le compose, se positionner comme un pôle de centralité attractif dans l'agglomération toulonnaise et dans le Var, en lui redonnant une vitalité économique et touristique et en confortant la qualité de ses paysages et espaces côtiers.

2.3.2.3 Les questions et les actualités du PLU de la Seyne Sur Mer :

Pour répondre à d'éventuelles questions et saisir l'actualité, voici les éléments de réponses fournis par M. Olivier Burte, employé à la direction de l'urbanisme et du foncier à la mairie de La Seyne Sur Mer, qui a accepté de répondre à mes questions lors d'entretiens réalisés par courriel :

- Combien de personnes ont travaillé sur le PLU de La Seyne sur Mer ? Puis-je avoir leur identité et leur statut ?

4 personnes : Monsieur JAUBERT (Directeur de l'urbanisme et foncier), Madame BOURILHON (chargée de mission PLU), Monsieur BURTE (Direction de l'urbanisme et foncier), Mademoiselle AOUSTIN (Secrétaire).

- Qui a produit le PLU de La Seyne sur Mer ? Y a-t-il eu un cabinet d'urbanisme ?

Le PLU a été réalisé en interne, à l'exception de l'élaboration du PADD où la ville a été assistée par un cabinet d'études (Agir en ville basé sur Marseille - 2 personnes).

1. 52 C.F. ANNEXE 9 : Les étapes du PLU de La Seyne Sur Mer

- Au sujet de la révision du PLU, de quoi est-elle partie? Pouvez-vous m'en dire plus que la dernière lettre du PLU? (Celle-ci traitait de la révision du PLU due à un contentieux juridique.)

La révision a pour objectif principalement la redéfinition des EBC à partir d'un diagnostic paysager réalisé en externe (cabinet SPI Infra - Groupe GINGER).

En effet, les EBC étaient inchangés depuis la fin des années 1980. Il était impossible de les inclure dans l'élaboration initiale (le débat parcellaire aurait plomber la philosophie de démarche projet).

A cela se sont rajoutés quelques éléments : analyse de quelques bassins de rétention (étude HGM - 2006), modifications réglementaires, définition des enjeux "loi littoral" (vision de la commune) avec passage en commission départementale des sites...

Le projet de révision a été arrêté par le conseil municipal le 21 septembre 2006. L'enquête publique s'est tenue du 19 février au 30 mars 2007.

L'approbation définitive est programmée le 23 août 2007, par délibération du conseil municipal.

(Je souhaite ajouter que des tensions politiques ont touché cette révision du PLU, ce qui corrobore l'idée que l'urbanisme est aussi un enjeu politique53)

J'aimerais savoir si la révision du PLU a été approuvée le lundi 27 Août 2007, comme prévu54 ? Combien ont voté pour et combien ont voté contre la révision du PLU ? Y'a-til eu d'autres actualités ?

La délibération a bien été adoptée le 27 août 2007 par 28 voix contre 10. Je n'ai pas d'autres éléments à communiquer pour le moment.

53 Voir l'article « Opposition : « Une extrême urgence à modifier le PLU. », journal Var Matin, Edition Toulon du Lundi 15 Janvier 2007, p.15.

54 Voir à ce sujet l'article « L'opposition « contre la bétonmania » », journal Var Matin, édition Toulon du Samedi 25 Août 2007, p.15

Dans cette partie, j'ai restitué en grande partie les axes majeurs qui composent le devenir de la commune de La Seyne Sur Mer. Mon objectif était de montrer à tous les lecteurs (même les non-spécialistes de l'urbanisme) la multiplicité des zonages, des projets, que l'on peut trouver sur un même territoire, ce qui ne facilite pas la compréhension pour les non-initiés. Il faudrait, à mon sens, pour que tout le monde s'y retrouve, réaliser un petit commentaire pour chaque mot ou initiales utilisés. J'ai tâché d'entreprendre ce travail, pour cela, voire les rubriques sigles et définitions. Dans la partie qui suit, je vais tenter d'articuler les processus de concertation du PLU de la Seyne sur Mer et du SCoT Provence Méditerranée.

3. Deux concertations aux enjeux différenciés :

Après avoir décrit le sens des mots qui existent autour de la concertation, j 'ai présenté chacun des terrains à étudier. Maintenant, je pense qu'il est primordial d'étudier la concertation à travers mon vécu au sein du Syndicat Mixte SCoT en passant par la description de chacun des outils mis en place dans le cas du PLU et du SCoT étudiés.

(Voir le tableau page suivante.)

3.1 La concertation, des outils divers pour chaque territoire ~

Des territoires pour des outils différents. Pour une entrée en matière, voici le tableau récapitulant les outils utilisés par le PLU de la Seyne Sur Mer et le SCoT Provence Méditerranée :

Outils favorisant la concertation

PLU de La Seyne Sur Mer

SCoT Provence Méditerranée

Lettres d'informations à destination des "publics"

Oui

Oui

Cahier de libre expression

Oui

Oui

Courriel, adresse postale... pour poser des questions.

Oui

Oui

Réunions avec les C.I.L.(Comités d'intérêts locaux)

Oui

 

Forums citoyens

Oui

Oui

Accueils citoyens

Oui

Oui

Réunions d'experts (ou groupes d'experts)

Oui

En préparation

Expositions

Oui

Oui

Création d'un site internet

Oui

Oui

Mise à disposition du public des "portés à connaissances" de l'Etat au siège du Syndicat Mixte

 

Oui

Bus info itinérant

 

En préparation

Communiqués de presse

Oui

Oui

Participation au conseil de développement

 

Oui

Organisation des séminaires PPA

 

Oui

Les rencontres avec l'Agence d'urbanisme de l'aire Toulonnaise

 

Oui

Diffusion massive de diagnostics (tous les conseillers municipaux et PPA)

 

Oui

Réunion des 31 conseils municipaux (une par secteurs)

 

Oui

Réunion du comité de pilotage

Oui

 

Réunion avec les C.I.L.(Comités d'intérêts locaux)

Oui

 
 

Source : Denis Rognoy

Malgré les différences existantes entre les deux documents d'urbanisme SCoT et PLU, les outils de concertation choisis sont plutôt similaires. Même si les acteurs concertés varient de l'un à l'autre, les outils (réunions, expositions, adresse mail...) de concertation sont quasi- identiques.

Le catalogue d'outils de concertation de chaque document d'urbanisme n'est pas transposable dans tous les cas. Je veux dire, que l'on ne peut pas ériger en dogme intangible le fait que tel outil de concertation sera utilisé par tous les SCoT ou tous les PLU de France parce que le SCoT PM et le PLU de La Seyne Sur Mer le met en place. On peut apporter une réserve sur les différences existantes en France entre les outils de concertation utilisés. Actuellement, le fait de copier ce que réalise le voisin est, à mon sens, « monnaie courante » dans le milieu de l'urbanisme.

Avant d'interpréter les différences de chacun, en terme d'objectifs, ce qui sera le contenu des deux parties suivantes, je vais donner des détails sur chaque outil.

A la lumière de la théorie de Gene Rowe et Lynn Frewer (2005, G.B) « qui distingue trois niveaux d'engagement du public dans les dispositifs de participation selon le flux d'information entre les participants et le maître d'ouvrage55 », je classerais chacun des outils dans les rubriques : communication, consultation et concertation après les avoir préalablement définis.

3.1.1. Le PLU de La Seyne Sur Mer et le SCoT PM, pour un urbanisme communiquant :

La Mairie de La Seyne Sur Mer a fixé les modalités de la concertation, dans la délibération prescrivant la révision du Plan Local d'Urbanisme, le 18 Avril 2002.

Je vais présenter les outils utilisés par la Mairie de La Seyne Sur Mer et le SCoT PM et y appliquer le classement en trois rubriques : communication, consultation et concertation.

La couleur bleue est utilisée pour le PLU Seynois et le rouge pour le SCoT PM.

55 Voir « Appréhender la prolifération des forums participatifs et délibératifs. Eléments d'analyse pour une méthodologie d'évaluation du débat public. », Séminaire SHEAU, « Dispositifs de délibération », 5/02/07, Jean- Michel Fourniau INRETS- DEST et GSPR.

Les outils de Communication (Le maître d'ouvrage transmet de l'information aux publics) :

Au niveau de l'accueil du public, deux lieux ont été privilégiés : le Service de l'Urbanisme et de l'Action Foncière, aux services techniques (4ème étage) et à la Rotonde (Quai Regonfle). Une lettre d'information (Cinq numéros s'échelonnant entre Juin 2002 et Juillet 2006) de quatre pages distribuée en même temps que le journal municipal.

Les cinq numéros portent sur le passage du POS au PLU, le diagnostic, le PADD, l'aspect règlementaire du nouveau document et la dernière lettre concernait la révision du PLU due à un contentieux sur la prise en compte des EBC (espaces boisés classés).

Création d'un site internet permettant une information en continue sur l'élaboration du SCoT. Edition d'une lettre d'information intitulée « Nouvelle Aire » paraissant chaque trimestre. Depuis 2003, quatre lettres ont été publiées. Elles portent sur le SCoT et ses actualités, Qu'est-ce que c'est ? A quoi sert-il ? Qui élabore le SCoT ?, les premiers éléments de diagnostics, un zoom sur les quatre diagnostics de secteurs du SCoT Provence méditerranée et l'ambition du SCoT à travers des propositions d'objectifs.

Mise à disposition du public des portés à connaissance de l'Etat et de l'ensemble des documents (Livre Blanc, EIE, Diagnostic...) au siège du Syndicat Mixte SCoT.

Bus info itinérant.

Les outils de consultation (les publics donnent leurs remarques et impressions au maître d'ouvrage) :

Un registre dénommé « cahier d'expressions » a été tenu à la disposition du public.

Deux adresses : Hôtel de Ville Mairie Annexe Technique

Quai Saturnin Fabre Avenue Pierre Mendès France

83500 La Seyne Sur Mer 83500 La Seyne Sur Mer

Tél : 04 94 06 95 00 Tél : 04 94 06 93 00

Une adresse internet plu@la-seyne.com a été créée afin de permettre aux internautes de formuler des remarques et observations. Une exposition portant sur le PLU a été montée. Elle était installée au service urbanisme de la commune de La Seyne Sur Mer.

Une adresse internet contact@scot-pm.com pour permettre aux internautes de poser des questions.

Une adresse postale : Syndicat Mixte SCoT Provence Méditerranée

B.P.537

83041 Toulon Cedex

Téléphone : 04 94 05 35 22 ou 04 94 05 35 21 Télécopie : 04 94 05 35 35

Son adresse : 7 Rue Picot 83000 Toulon

Ouverture de registre dans chaque commune et au siège du syndicat mixte SCoT aux heures habituelles de bureau permettant au public de consigner ses observations jusqu'à l'arrêt du projet de SCoT.

Les expositions itinérantes se déplacent dans chacune des communes du SCoT.

Les outils de concertation (une interrelation, un échange prend forme entre les publics et le maître d'ouvrage) :

Des réunions avec les Comités d'intérêts locaux (C.I.L.)56, en fonction des enjeux affichés par le PADD, ont été organisées.

Des réunions du comité de pilotage, regroupant les représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des organismes intéressés ainsi que les représentants d'associations se sont tenues à chaque étape importante de la procédure.

Un « Forum citoyen PLU » s'est tenu le 15 Mars 2003 à l'Espace Tisot. Il s'est organisé autour des enjeux généraux de planification (notion de projet urbain, importance des déplacements, concept de développement durable) et des thématiques propres à la commune de La Seyne Sur Mer (présentation des enjeux du PADD, du schéma de résidentialisation du quartier Berthe et de la qualité patrimoniale du secteur de Tamaris). Pour recevoir les citoyens ou pour réaliser des réunions sur le PLU, La Rotonde a été privilégiée en tant qu'espace urbain associé à l'histoire du PLU puisque ce bâtiment se situe sur le site des anciens chantiers navals.

Organisation de « forum citoyen » pour présenter le diagnostic et le PADD. Ces « forums citoyens » sont ouverts à tous : citoyens, élus, techniciens...

Création de 4 ou 5 groupes d'experts correspondants aux différentes thématiques des commissions et composés de personnes qualifiées ou actrices dans le domaine concerné. Réunion avec les PPA (Personnes publiques associées).

56 Des réunions des comités d'intérêts locaux comme en témoignent l'article « Réunion de quartier Gai Versant », Fenêtre sur Seyne, n°64, Avril 2007, p.6.

Cette liste est composée d'outils de concertation dits « en interne » et « en externe » (voir chapitre I 2.1 et 2.2). On peut remarquer que « la barrière » entre communication et consultation est poreuse. On peut hésiter dans le classement des outils entre ces deux rubriques. Cela dit, il ne faut pas oublier l'objectif ; c'est la concertation. La communication et la consultation ne sont, à mon sens, que des moyens qui permettent une meilleure concertation au final. Pour cela, l'organisation des réunions et forums est capitale. En effet, les organisateurs des réunions entre les PPA fixent pour les personnes présentes ; la durée de la réunion, les règles de prise de parole, de temps d'écoute, le calendrier de la réunion... Concernant les réunions ouvertes au public (forums citoyens), le sujet est choisi d'avance. Par exemple, l'organisation d'un forum SCoT se construit en deux parties ; une présentation du diagnostic ou du PADD réalisée par M. Bénéventi Président du SCoT PM, puis place aux questions des citoyens.

Toutes ces précisions feront l'objet de la partie qui suit où je porterais un regard sur les réflexions autour du processus de concertation du SCoT PM, notamment grâce à mon vécu en tant que stagiaire et employé saisonnier au Syndicat Mixte SCoT PM. Par contre, n'ayant pas réalisé de stage au service urbanisme de La Seyne pour suivre les étapes du PLU Seynois, mon regard critique, en tant qu' « observateur non participant », ne prendra pas la même forme que pour le SCoT. Il est évident que le degré d'appréciation et de jugement critique appliqués aux cas étudiés (SCoT PM et PLU de la Seyne Sur Mer), ne peut pas revêtir la même objectivité.

4 Une concertation sans objectifs :

Cette partie a pour objectif d'apporter un regard tourné vers l'action, attaché au terrain. Lors du stage d'une durée de cinq mois57 au Syndicat Mixte SCoT Provence Méditerranée puis en tant que saisonnier durant le mois d'Août 2007, j 'ai travaillé sur la mise en place et le suivi des outils de concertation. Ainsi, je souhaite approfondir les propos tenus dans mon rapport de stage. J'y ajouterais mes points de vue sur les pratiques réalisées pendant le stage.

Pour commencer, il est utile de dire que les outils de concertation ont été décidés par délibération58 avant le lancement du projet de SCoT. Il est alors très compliqué pour le Syndicat Mixte SCoT d'évaluer la portée des solutions choisies. Il faut tout de même rappeler que le SCoT, existe depuis peu (il date de la loi SRU du 13 Décembre 2000) et intègre une manière d'appréhender le territoire dans sa globalité avec une dimension de projet, ce qui n'était pas le cas des anciens SD (pour cela voir la première partie du mémoire).

Ainsi, comme le sous-entend le titre de cette partie, aucun enjeu de territoire, aucun objectif sous-tendent le choix de ces outils de concertation. Ils ont été choisis « à la dernière minute » comme en témoigne M. Michel Barriau. De plus, pour avoir une idée sur la question, les recherches se sont portées sur les travaux des autres SCoT en terme de concertation. Comme je le disais, la pratique dite du copier/coller est assez courante dans le milieu de l'urbanisme. Une chargée de mission me disait aussi que l'agglomération Toulonnaise ne possédait pas de culture de la concertation et de l'urbanisme suffisamment développée. Ce n'est pas un territoire de référence comme peut l'être (à une autre échelle, j 'en conviens) l'agglomération Lyonnaise avec M. Jean Frébault. D'ailleurs à ce sujet, une charte de la participation, simple, facilement lisible et accessible à une grande part de la population a été éditée par la communauté urbaine du Grand Lyon.

Au-delà du fait que le SCoT soit un document d'urbanisme nouveau, que la participation des citoyens soit difficile à engager, qu'aucune réflexion en terme d'objectifs et d'enjeux de territoire soutienne les solutions apportées ; qui peut affirmer qu'il connaît vraiment les outils de concertation ? Le panel de citoyens, les conférences de citoyens, les focus group, les sondages délibératifs...ne sont pas du tout connus des techniciens.

Je suppose aussi que la difficulté à rendre plus enclins au changement, des instances publiques souvent connues pour leur lourdeur administrative ou pour leur lente évolution de mentalité, compromet de réelles évolutions. Cependant, je ne porte pas de regard négatif sur le Syndicat Mixte SCoT en lui-même, car c'est une instance publique récente et je pense, cela n'engage que moi, que l'impact des instances environnantes sur le Syndicat Mixte provoque parfois son enfermement ou son étouffement. Il doit « entrer dans le système », ainsi sa liberté ne peut se concevoir que si les autres instances bougent aussi avec lui et le suivent. Rien ne peut se construire (si on a une ambition forte dans un domaine) sans les autres. Cependant, l'urbanisme est pluridisciplinaire et partenarial, ce qui rend son expression fort peu simple. Je crois qu'au-delà du défi que cela représente de travailler ensemble, de vieilles querelles entre

2. 58 Voir ANNEXE 10 : Délibération : Elaboration du SCoT- Définition des modalités de concertation

les dits partenaires existent. Je parlerais dans ce cas « d'orgueil de structure », qui parfois compromet la transmission d'informations ainsi qu'une réelle mise en commun de connaissances dans le travail partenarial, tout en favorisant une répétition sans remise en cause des tâches à accomplir.

De plus, le Syndicat Mixte SCoT se trouve géographiquement dans les locaux de T.P.M. (Toulon Provence Méditerranée) et les employés du SCoT ont la double casquette T.P.M. et SCoT. Les salariés retirent les avantages de T.P.M. tout en travaillant pour le SCoT. C'est assez compliqué pour le citoyen lambda de s'y retrouver. Se rendre dans les locaux de T.P.M. pour parler du SCoT.

Lors de mon stage, j'ai pu remarquer l'influence de T.P.M. sur le SCoT. Dans les décisions, T.P.M. joue un grand rôle vu que la présidence de la communauté d'agglomération est assurée par M. Hubert Falco, Maire de Toulon (première ville de l'agglomération et du SCoT en terme de démographie). Son pouvoir est plus important que celui du Président du SCoT PM M. Robert Bénéventi, dans certains cas. Je ne peux en dire plus. Je vais maintenant agrémenter les propos qui suivent, largement repris de mon rapport de stage, pour y apporter quelques remarques. En effet, ce mémoire s'inscrivant dans la continuité de ce rapport, j'ai souhaité que l'on comprenne bien le lien entre mes analyses et mon vécu au sein du Syndicat Mixte SCoT PM.

En premier lieu, il m'a été demandé de rechercher, scanner, trier et classer l'ensemble des articles de presse traitant du SCoT et de la L.G.V. PACA. J'ai classé, résumé l'ensemble des articles concernant le SCoT et constitué un fichier Excel. Ce premier travail m'a permis de saisir l'histoire du SCoT à travers les journaux locaux et d'approfondir certains points avec des documents institutionnels.

Ensuite avec ma maître de stage, j 'ai participé à l'organisation des expositions itinérantes concernant le diagnostic et l'état initial de l'environnement du SCoT. Cette exposition tourne dans chaque commune du SCoT et a pour but d'informer les citoyens. Elle est composée de 12 kakemonos (panneaux d'expositions) qui présentent les points importants du diagnostic et de l'état initial de l'environnement. Avec l'installation des panneaux, on peut trouver des exemplaires de brochure du SCoT (lettre 1, 2, 3 et 4 appelées « Nouvelle Aire ») ainsi qu'une urne permettant à chaque citoyen de s'exprimer et de produire des critiques et/ou remarques. Dans ce cadre là, le dispositif des expositions participe à l'information des citoyens, à la communication du projet SCoT et consulte les citoyens grâce aux remarques qu'ils peuvent déposer. En effet, le syndicat mixte SCoT communique les résultats du Diagnostic et de l'E.I.E. (état initial de l'environnement) puis consulte les citoyens qui le désirent grâce aux

remarques, suggestions et critiques qui peuvent être apportées. Par contre, à l'issue des expositions, nous avons recueilli peu de remarques et je n'ai pas pu savoir combien de personnes sont venues voir les expositions. A mon avis, ils sont peu nombreux (bien qu'il n'existe aucun dispositif permettant de savoir combien de personnes sont venues ?) et leur envie de s'exprimer est rare (car on a reçu peu de remarques). Pour faire savoir que les expositions ont lieu, le Syndicat Mixte SCoT achète des encarts diffusés dans la presse (Var Matin et La Marseillaise), note l'information sur son site internet et les communes qui reçoivent l'exposition publient un article dans leur journal municipal.

Concernant l'information des citoyens, j'ai participé à la sortie de la lettre numéro 3 du SCoT appelée « Nouvelle Aire ». En effet, j 'ai réalisé un travail qui ressemblait à celui d'une équipe de rédaction qui a pour but de trouver les expressions adaptées pour communiquer une information. J'ai eu l'occasion de m'exprimer sur le contenu de la lettre, la présentation choisie et la comparaison avec d'autres lettres d'information réalisées a été instructive. Puis, sur le quatrième de couverture de cette lettre apparaît une photo de moi en train de lire une brochure du SCoT avec en arrière-plan les panneaux d'exposition du SCoT. J'ai accepté de figurer sur la lettre n°3. L'objectif de cette photographie étant de pousser les gens à venir voir les expositions. Cependant, en dessous de la photo, est inscrit « Un habitant consulte le diagnostic à la mairie d'Evenos. » Cette phrase est en partie mensongère puisque j'habite Hyères Les Palmiers (je consulte le diagnostic mais je ne suis pas un habitant d'Evenos). Ce que je viens de dire peut apparaître comme relevant de détails sans importance, cependant si on est capable de mentir sur la légende d'une photo, jusqu'où peut-on aller ? Certains lecteurs trouveront ses propos « hilarant » voire exagérés car il existe bien plus grave et plus mensonger que cela. Mais, à l'heure où l'on prône la transparence et le sérieux et bien que cette affaire ait peu de chance d'être relayé à grande échelle, je crois qu'il ne faut pas laisser transparaître un tel écart qui pourrait « à la longue » se révéler préjudiciable.

De plus, d'une manière plus générale, nous sommes noyés dans un flot d'information où le tri et la sélection en terme d'importance et de pertinence sont primordiaux. La copie « in extenso » du marketing urbain sur le marketing publicitaire ne me semble pas être profondément rassurante et risque de positionner le SCoT en tant qu'outil consommable plutôt que de planification.

J'ai aussi aidé au tri des lettres qui ont été envoyées à chaque commune et /ou
intercommunalité (qui se charge de les redistribuer à ses communes membres) au prorata du
nombre d'habitants par commune. Puis, au-delà de la distribution aux communes membres du

SCoT, j'ai proposé une liste de lieux susceptibles de correspondre à un « public concerné » (la convention d'AARHUS propose cette dénomination) par le SCoT.

J'ai distribué les lettres dans les endroits listés, proche du syndicat Mixte SCoT (CAUE, Maison de l'Etudiant, faculté de Droit de Toulon et au Barreau des avocats) et photographié celles-ci sur les présentoirs pour prouver sa distribution.

Une de mes missions consistait à établir un bilan de la concertation de mi-parcours, une évaluation des outils de concertation qui ont été produits, mis en oeuvre. Ainsi, un tableau Excel a été produit, recensant les actions menées ou en cours.

Pendant la durée du stage, j'ai aussi assisté à de nombreuses réunions (Comité Syndical, Bureau Syndical, Comité technique, Conseil de développement...). Mon rôle a été d'aider à l'organisation de ces réunions et de prendre des notes sur les questions et remarques des personnes présentes en vue de participer à l'élaboration du procès verbal de séance qui récapitule ce qui a été dit tout au long de ces réunions. Le président de séance suit le « fil rouge » (document écrit retraçant le discours que doit tenir le président de séance) et après discussions au sujet des thèmes abordés, un vote à main levé est réalisé. Au niveau des votes, je trouve que voter à main levée permet de gagner du temps mais est-ce vraiment le mieux ? On connaît l'impact des autres sur notre propre choix. Certains maires d'ailleurs, utilisent la technique du vote à main levée à la place du vote à bulletin secret pour faire passer leurs idées. Je trouve cette question intéressante car elle pose le problème du « secret ». Le penseur Jean Baudrillard s'inquiétait lui, de la disparition du secret et de l'excès de transparence dans nos sociétés. A part cela, concernant le déroulement des réunions je ne suis pas spécialiste des modes de tenue de celles-ci, un manque de vécu et de connaissances ne me permet pas d'en dire plus.

Puis, tout le mois d'Août en tant qu'employé saisonnier, j'ai mené plusieurs missions. Je devais appeler l'ensemble des 31 communes pour leur demander si elles avaient bien mis en place le registre permettant au public de s'exprimer sur le SCoT. Si elle ne l'avait pas fait, je devais leur faxer une lettre qui spécifiait les modalités de mise en oeuvre du registre. Dans le cas où elles possédaient un registre, je ne disais rien et pour les communes qui possédaient le registre avec des remarques, j'étais chargé de les recueillir. Concernant les remarques où figuraient des informations suffisantes sur les personnes, on devait réfléchir sur d'éventuelles réponses à apporter à leurs questions. Il fallait donc trier les contributions affirmatives et interrogatives. J'ai aussi travaillé sur le site internet. Le site doit être remis à jour car il n'est plus actualisé. Mon travail consistait à repérer les erreurs techniques (problème de téléchargement par exemple), corriger les fautes de frappe et d'orthographes puis proposer des

solutions pour améliorer la communication du SCoT à travers son site. J'ai constitué un dossier sur les principaux articles de droit issu du code de l'urbanisme, concernant la prise en compte de la loi littoral dans le SCoT.

Le Syndicat Mixte SCoT avait lancé une consultation juridique sur la concertation pour avoir un regard externe sur le processus lancé. Une réponse a été donnée par les juristes en charge du dossier mais je ne peux en dire plus par respect pour le secret professionnel.

Concernant les forums citoyens, j'ai assisté aux deux forums, celui du 25 Novembre 2005 et du 7 juillet 2007. Le premier forum concernait le diagnostic et le second, le PADD. Les forums se sont déroulés à l'Université de Droit de Toulon, Amphi 500 appelé aussi Amphi Jean Claude Escarras. Sur l'estrade se trouvait M. Robert Bénéventi Président du SCoT PM, M. Michel Barriau Directeur du SCoT PM, M. Philippe Sans Premier adjoint à la Mairie de Toulon, M. Droz-Vincent Directeur de l'Agence d'Urbanisme (AUDAT), M. Gilles Périlhou. La plupart des personnes présentes au forum étaient affiliées à des associations. Au-delà de cela, les citoyens en général, étaient plutôt des retraités, des enseignants, des élus ou des personnes diplômées susceptibles d'être intéressées.

Mais le forum n'est pas une instance de débat. On pourrait faire un parallèle entre le forum et l'assemblée nationale. De longues questions posées, une réponse donnée et on passe au suivant. Le temps manque pour approfondir les sujets, c'est idéal pour qui veut cacher quelque chose ou procéder à de la rétention d'information. Le nombre de personnes (aux alentours des 150 personnes) et le temps imparti au départ ne permettent pas de traiter un sujet en profondeur. Une multitude de questions de tout ordres (pollutions, droit des sols, gestion de l'eau, agriculture...) fusent et vu le temps (deux, trois heures maximum), il ne peut pas y avoir beaucoup de réponses savamment argumentées. Lors du premier forum, le SCoT PM avait organisé plusieurs sessions de deux heures où M. Bénéventi présentait le diagnostic du SCoT puis les personnes présentes posaient des questions. L'organisation n'a pas séduit puisqu'avant la fin de la journée, il n'y avait plus personne et tout a été arrêté plus tôt. Le choix d'une seule présentation en matinée a été choisi pour le second forum citoyen.

Lors de ce dernier forum, de nombreuses questions ont été posées.

Deux questions auxquelles j'accorde une importance capitale concernaient l'agriculture et la démographie. Un agriculteur M. G. a déclaré qu'on ne pouvait pas partir exclusivement de l'économie pour traiter d'un territoire et que de nombreux espaces agricoles sont menacés. Il semble important pour lui de parler de « fonction nourricière du paysan » et que pour cela, l'agriculture doit être comprise comme fonction nourricière locale pour que le territoire du

SCoT en cas de crise puisse subvenir à ses propres besoins. Une autre personne s'inquiète de la croissance de population attendue sur le territoire du SCoT.

Je sais que ces propos ont été jugés fortement utile. A mon sens, la manière de s'approprier les sujets n`est pas la même chez le citoyen lambda que pour les techniciens influencés par la technicité et les « effets de structures ». Un regard externe dont chaque organisme qui traite de problématiques aussi fondamentales, ne devrait pas ignorer. Le travail de l'urbaniste (qui doit prendre en compte l'aspect politique, économique, sociologique...) pour répondre au mieux aux problèmes, doit choisir la bonne solution qui, in fine, n'est peut-être pas la meilleure. Il doit donc jongler entre des contradictions inhérentes au sujet qu'il aborde.

Pour résumer, le Syndicat Mixte SCoT n'a pas produit une concertation répondant à des enjeux territoriaux, à des objectifs précis... De plus, le SCoT, document d'urbanisme issu de la loi SRU de 2002, ne peut pas s'appuyer sur des expériences concrètes existantes. Il doit créer sa propre histoire et fonder les outils de concertation qui pourraient le mieux répondre aux spécificités de son territoire. Le PLU, lui, instrument de planification, de projet, de droit des sols, est aussi une nouveauté puisqu'il est issu de la même loi SRU. Cependant, il existe une différence de taille, le chemin à parcourir entre POS et PLU peut revêtir certaines similitudes (par exemple le changement de noms pour désigner le zonage pour passer d'un POS à un PLU ne remet pas en cause le droit des sols). En effet, du POS au PLU, le droit des sols est maintenu. Pour le SCoT, c'est autre chose que l'on demande puisque le document doit être évolutif, intégrer des domaines transversaux (le développement économique, l'environnement...) et proposer des orientations à suivre sur le territoire ce qui n'était pas le cas des SD qui étaient des documents qui ne bougeaient pas, qui s'occupaient exclusivement de la destination des sols.

5. Une concertation attachée aux enjeux du territoire :

La commune de La Seyne Sur Mer s'est portée sur une notion bien floue « le développement durable ».

En imprégnant l'élaboration des diagnostics territoriaux d'un questionnement par référence aux objectifs de développement durable identifiés, l'élaboration d'un véritable diagnostic stratégique se prépare, annonce le projet et vérifie sa pertinence.

5.1 Des objectifs « durables » pour un avenir pérenne ~

Voici les objectifs :

· Assurer la diversité de l'occupation du territoire : prise en compte d'une bonne accessibilité, d'une bonne desserte et valorisation des particularités du site...

· Faciliter l'intégration urbaine de la population : répartition équitable des équipements
et des services, critères d'affectation des logements sociaux, accès à la formation...

· Valoriser le patrimoine : Protection et réhabilitation des monuments et des quartiers anciens.

· Veiller à une utilisation économe et valorisante des ressources : maîtrise de la consommation de l'espace, économie des ressources, valorisation des transports collectifs...

· Assurer la santé publique : assainissement, entretien de l'habitat et des espaces publics, gestion des risques naturels et technologiques...

· Organiser la gestion des territoires : concilier de manière équivalente la consommation et la production de ressources.

· Favoriser la démocratie locale : mise en place d'actions de sensibilisation, de
formation et d'éducation pour une participation des citoyens aux décisions publiques.

Dans cette énumération, on retrouve de tout, le patrimoine, les ressources, la participation des habitants sous le terme « démocratie locale »... Cette définition est assez large et l'aspect « durable » est appliqué à tous les secteurs qui touchent (de près ou de loin) au PLU de La Seyne Sur Mer. Ces Objectifs dits de développement durable et les projets urbains à venir vont déterminer la méthode à suivre.

Une méthode spécifique de diagnostic territorial qui intègre les exigences du développement durable, a été développée59. Elle permet dès l'amont de la démarche de planification :

59

Voir les deux schémas qui ont appuyé les réflexions portant sur le diagnostic territorial et le développement durable du PLU de La Seyne Sur Mer ; ANNEXE COMPLEMENTAIRE 2 : « Du diagnostic au projet » et « Les éléments constitutifs de la démarche d'analyse ».

· De dresser un état des lieux stratégique en mettant en regard les objectifs de la démarche et les spécificités du territoire.

· De privilégier une vision d'ensemble du territoire dégageant atouts, carences, handicaps en s'affranchissant des thématiques sectorielles ordinaires.

· D'encadrer la collecte et l'analyse des données par un questionnement initial afin d'éviter une recherche descriptive trop abondante.

5.2 La phase de concertation vue par la commune de la Seyne ~

La commune de La Seyne Sur Mer a mûrement réfléchi sa stratégie de concertation. En partant du corpus juridique qui entoure sa démarche, la Seyne Sur Mer a bâti son processus de concertation.

La loi SRU favorise l'élaboration d'outils de planification plus clairs, plus lisibles et plus démocratiques. Les articles L.300-1 et L.121-1 du code de l'urbanisme montrent la volonté du législateur de dépasser les notions de concertation et d'enquête publique, afin d'élaborer des documents de planification avec un diagnostic partagé et un projet d'aménagement démocratiquement débattus.

L'élaboration d'un PLU au-delà de cette recherche de cohérence et d'équilibre doit créer les conditions du dialogue et de la négociation pour la mise en place des projets et des stratégies de développement.

La commune de La Seyne désire privilégier impérativement la concertation et les pratiques démocratiques plutôt que la procédure et le formalisme.

L'article L.123-6 du code de l'urbanisme stipule que la délibération qui prescrit l'élaboration du PLU précise les modalités de la concertation.

L'article L123-9 du code de l'urbanisme exige qu'un débat ait lieu au sein du conseil municipal sur les orientations du PADD au plus tard deux mois avant l'examen du projet de PLU.

La commune va donc intégrer très en amont l'ensemble des partenaires dans des espaces d'échanges permettant l'information, l'écoute et le débat, contribuant à faire émerger une identité de ville et l'expression de points de vue sur les grands enjeux de la commune.

Plusieurs espaces d'échanges ont été réfléchis et classés :

- site internet interactif : outil d'information et de dialogue.

- Lettre du projet : outil d'information.

- Débat public : outil d'échange et de réflexion.

- Ateliers itinérants : outil d'échange et de réflexion.

- Exposition permanente : outil d'aide à la sensibilisation de la culture urbaine et des enjeux.

Un registre d'observation sera mis à disposition du public pour accompagner chacune des étapes pour que chacun puisse formuler ses remarques tout au long du projet.

(Je pense, chers lecteurs, que vous avez observé la similitude entre le classement que j 'ai réalisé et celui proposé par la commune).

La concertation doit enrichir le projet, en associant les acteurs du territoire à sa conception dans une logique de transfert du savoir et de prise de conscience des principaux enjeux. La concertation part des enjeux du territoire qui doivent être assimilés par les acteurs. La création d'objectifs, jugés valables et compréhensibles, sous-tend la concertation. Cependant, il existe des limites ; la démocratie participative ne doit pas remplacer la démocratie représentative car c'est le conseil municipal, garant de l'intérêt général, qui approuve le PLU, ses orientations stratégiques et l'ensemble des mesures et actions retranscrites réglementairement et graphiquement.

Un grand travail de sélection des acteurs, de formation de groupes de travail, d'implication des acteurs entre eux a été réalisé.

Comme en témoigne le document qui a été réalisé à ce sujet60, il existe un groupe de pilotage du projet pour suivre l'élaboration du projet, des acteurs à mobiliser pour l'enrichissement du projet, des groupes d'experts pour décliner les problématiques en orientations et en prescriptions et l'équipe d'animation qui s'occupera d'organiser en pratique les objectifs du comité de pilotage.

60 Voir ANNEXE 11 : Organisation des acteurs pour l'élaboration du PLU.

5.3 Le bilan de la concertation menée ~

La ville de La Seyne Sur Mer a fixé les modalités de la concertation dans la délibération prescrivant la révision du PLU le 18/04/2002.

Après avoir délibéré, le Conseil Municipal décide de soumettre à la concertation de la population et des associations, les études pendant toute la durée de l'élaboration du projet selon les modalités suivantes :

- mise à disposition d'un dossier qui comportera la synthèse des étapes d'avancement des études réalisées et des avis émis par les personnes publiques associées ou consultées, et d'un registre destiné à accueillir les observations du public toute la durée des études,

- organisation de débats publics aux étapes clés de la révision, notamment lors des rendus successifs d'études, ces débats reprendront les principaux enjeux mis en évidence par le diagnostic territorial,

- communication régulière dans le journal municipal sur l'état d'avancement de la révision,

- communication suivie sur le site internet de la ville.

La présentation du diagnostic de la ville s'est réalisée à partir d'une grille d'analyse fondée sur trois axes (morphologique, fonctionnel et socio-économique) et suivant un plan en 7 parties :

- Morphologie du territoire.

- Intégration urbaine des populations.

- Valorisation du patrimoine.

- Gestion des ressources.

- Santé publique.

- Organisation de la gestion des territoires.

- Démocratie locale.

Le travail s'est construit à travers la présentation des objectifs poursuivis par la commune à l'occasion du passage d'un POS ancien et obsolète à un PLU dont les principales orientations s'expriment au travers d'un PADD fondé sur quatre enjeux majeurs. Les outils de concertation ayant contribué à une meilleure appropriation des enjeux par les PPA et citoyens.

5.3.1 Quelques mots sur les outils de concertation :

Concernant les groupes d'experts, ils se sont réunis en suivant les thématiques suivantes : Renforcer la centralité : en moyenne 25 personnes.

Valoriser le littoral : en moyenne 20 personnes.

Organiser le périurbain : en moyenne 25 personnes.

Requalifier les entrées de ville : en moyenne 20 personnes.

L'accueil du public a eu lieu au sein du Service Urbanisme et de l'Action Foncière, aux services techniques (4ème étage) et à la Rotonde (Quai Regonfle).

Un registre dénommé « cahier d'expressions » a d'ailleurs été tenu à la disposition du public. Aucune observation n'a été portée sur le registre même si un certain nombre de personnes ont consulté le dossier mis à leur disposition et ont été accueillies à la Rotonde.

Des réunions avec les CIL61 (Comités d'intérêt locaux), en fonction des enjeux affichés par le PADD, ont été organisées dans les différents quartiers :

- CIL La Seyne 83 et CIL des Mouissèques : environ 20 personnes.

- CIL La Seyne Sud et Ouest : environ 60 personnes.

- CIL Balaguier et Les Sablettes : environ 150 personnes.

- CIL Farlède-Léry, Brégaillon et Nord Ouest : environ 40 personnes.

Des réunions du comité de pilotage, regroupant les représentants de l'Etat, des collectivités locales, des organismes intéressés ainsi que les représentants d'associations se sont tenues à chaque étape importante de la procédure.

61 Voir ANNEXE 12 : Calendrier Concertation PLU.

Le comité de pilotage était composé de 12 élus représentants la municipalité et le Conseil Municipal, les fonctionnaires de la ville directement intéressés par cette révision, de représentants de l'Etat, de chambres consulaires, de représentants des communes limitrophes, d'établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que de personnes associées.

Un « forum citoyen PLU » s'est tenu le 15 Mars 2003 à l'Espace Tisot.

Il s'est organisé autour des enjeux généraux de planification (notion de projet urbain, importance des déplacements, concept de développement durable) et des thématiques propres à la commune de La Seyne Sur Mer (présentation des enjeux du PADD, du schéma de résidentialisation du quartier Berthe, de la qualité patrimoniale du secteur de Tamaris et du parti d'aménagement retenu à l'issue du marché de définition sur le site des anciens chantiers navals).

Au cours de ce forum, une cinquantaine de personnes était présente en continu, à titre particulier ou de représentation (associations, Comités d'intérêts locaux, personnes publiques).

Les personnes invitées :

- 69 personnes composant le comité de pilotage.

- 37 personnes composant le conseil municipal.

- 8 présidents des CIL

- 537 présidents d'associations.

Soit au total 651 personnes ont été invitées à ce forum.

Concernant l'adresse internet, une dizaine de messages ont été reçus et des courriers de réponses ont été adressés.

6. Conclusion du chapitre :

Deux territoires pour deux concertations. L'une s'appuyant sur aucun objectif, enjeu ou stratégie particulière et l'autre se réalisant en construction par rapport à des objectifs émanant du développement durable et du projet urbain de la commune. Cependant, les deux terrains induisent un biais dans l'analyse. Je veux dire par là que mon vécu au sein du Syndicat Mixte SCoT m'a poussé à être plus critique, car je me suis retrouvé en relation

directe avec l'organisation des outils de concertation. Ma vision du PLU de la Seyne Sur Mer reste plus distante et formaliste car je n'ai pas été en stage au service urbanisme de la mairie de la Seyne.

Le problème du temps ne permet pas d'offrir un regard parfaitement lucide sur la situation. Le PLU de la Seyne Sur Mer est adopté alors que le SCoT PM est en pleine construction. La concertation se poursuit et le document SCoT finalisé est prévu pour Décembre 2008. Je ne possède aucun recul sur le processus de concertation du SCoT PM et ma vision de la concertation menée pour le PLU de La Seyne Sur Mer est bureaucratique et théorique. Peut- être un peu sévère sur cette vision, je souhaite rappeler que j 'ai rencontré un ensemble de personnes, sur le SCoT PM et le PLU de La Seyne Sur Mer, m'ayant apporté des informations qualitatives fortement utiles à ma réflexion. Vous l'avez bien saisi, mon analyse sociologique des deux terrains d'analyses possède certaines limites que je viens d'expliquer.

Un autre fait dont j 'ai assez peu parlé jusqu'ici, différencie et marque une différence de taille, c'est l'échelle du territoire. Une concertation autour d'un enjeu communal attire la population plus facilement que les enjeux du SCoT. Le territoire communal est un lieu où les habitants votent. D'un côté, deux groupes se subsument. Le Maire et sa majorité veulent garder le pouvoir et pour cela, les citoyens qui votent ont intérêt à être en général « d'accord » avec les choix de la commune. Le caractère technique (droit des sols) du PLU touche directement le citoyen. A mon avis, pour chaque citoyen, savoir ce qui va se construire à côté de chez lui, (les partis pris d'aménagement choisis à proximité de son habitation), semble être plus important que les grands projets structurants à l'échelle du SCoT (même s'il ne met pas toujours en doute leur utilité). Ainsi, la délimitation de la commune est un découpage assez simple que n'importe quel habitant semble plus facilement s'approprier. Cela dit, il ne faut pas oublier non plus qu'un PLU ou un SCoT croise, bien évidemment, la dimension urbanistique de projet (qui prend elle-même en compte l'économique, le sociologique, le fonctionnel...) et la dimension politique.

Que dire du SCoT ? C'est un territoire où les citoyens ne votent pas. Les enjeux sont peu compréhensibles pour les non-initiés. Rien que de pouvoir « faire comprendre » aux citoyens, à quoi cela peut-il servir, n'est pas simple. Ce document d'urbanisme ne parle pas aux citoyens. Le territoire est large (31 communes dans le cas du SCoT PM) et les enjeux sont nombreux et complexes. Chez les citoyens, les idées concrètes s'imposent, et ce n'est pas aisé de vouloir communiquer autour d'un document d'urbanisme qui prévoit de grandes orientations de développement dont les effets attendus concernent le PLU.

L'articulation SCoT - PLU n'est pas évidente mais elle a été privilégiée. Par exemple, l'exposition du PLU de La Seyne Sur Mer était juste à côté de l'exposition SCoT PM. L'idée de créer un lien entre les deux documents a été mise en avant. De plus, il faut savoir que La Seyne Sur Mer qui est la deuxième ville du Var en terme de démographie, est très impliquée dans le SCoT PM. M. Patrick Jaubert, Directeur de l'urbanisme et du foncier à La Seyne Sur Mer est aussi technicien au SCoT. Il participe au Comité Technique du SCoT PM. Le PLU de La Seyne Sur Mer et le SCoT PM désirent être mis en lien, pour une meilleure gestion du territoire.

Par contre, les techniciens du SCoT PM découvrent l'impact du document à travers leur pratique. Il me semble qu'un manque de recul vis-à-vis de ce que va produire le SCoT PM sur la façon d'aborder les territoires qu'il comprend, ne me permet pas de pouvoir apporter des idées et avis techniques supplémentaires fondés rationnellement. Le SCoT est un document d'urbanisme trop récent pour être étudié en termes de causes et conséquences.

« Les gouvernants, tenant leur pouvoir du consentement et de la volonté de ceux qu'ils commandent doivent donc être contraints de rendre des comptes aux citoyens et de gouverner avec l'approbation de ceux-ci. » Alain dit Emile Chartier, Propos sur les pouvoirs, 1925.

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