L'Etat, l'UEMOA et la souveraineté fiscale: la cession partielle de souveraineté

Paragraphe 1 : L'interdiction des aides d'Etats

127. Les règles relatives aux aides d'Etats ont forcement une portée fiscale (A) et par voie de conséquence une incidence sur la souveraineté fiscale des Etats membres (B)

A- L'applicabilité des règles relatives aux aides d'Etats en la fiscalité

Avant d'aborder la question de l'applicabilité de ces règles en fiscalité (2) il convient de préciser la notion d'aide d'Etat (1).

1) La notion d'aide d'Etat

128. Selon l'article 88 du Traité UEMOA, «  Un (1) an après l'entrée en vigueur du présent Traité, sont interdits de plein droit :

[....] les aides publiques susceptibles de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions^83(*). »

129. Le règlement pris en application de cet article précise la notion d'aide publique^84(*). Il indique qu'il s'agit de toute mesure qui entraîne un coût direct ou indirect, ou une diminution des recettes, pour l'État, ses démembrements ou pour tout organisme public ou privé que l'État institue ou désigne en vue de gérer l'aide et qui confère ainsi un avantage sur certaines entreprises ou certaines productions.

130. Malgré cette précision, la notion (d'aide d'Etat) telle que définie par les textes communautaire n'est pas assez explicite. Elle n'indique pas au fond la nature des comportements prohibés. Au demeurant, elle s'intéresse non pas aux actes, mais à leurs effets.

La jurisprudence européenne, appuyée en cela par la doctrine, a essayé de clarifier le concept d'aide d'Etat, en précisant au passage, les critères de distinction.

Selon la CJCE « La notion d'aide est plus générale que celle de subvention. Elle comprend non seulement des prestations positives, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèves normalement le budget d'une entreprise et qui, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques.^85(*) »

131. D'après la même Cour trois critères doivent être réunis pour qu'une action soit considérée comme une aide d'Etat prohibée 

Le premier critère est celui de l'avantage sans contrepartie accordé au bénéficiaire. Ces avantages peuvent consister en l'octroi de subventions ou dans l'allègement des charges fiscales et doivent entraîner un coût direct ou indirect, ou une diminution des recettes pour l'organisme qui la concède.

Le second critère est celui de l'origine étatique de l'aide : cette notion doit s'entendre de manière large et couvrir toutes les aides provenant des démembrements de l'Etat à savoir : les collectivités locales, les établissements publics, les sociétés étatiques.

Le troisième critère est que l'aide en question doit fausser ou menacer de fausser la concurrence.

Ainsi les subventions, les exonérations d'impôts et de taxes sont considérés comme des aides d'Etat. L'aide peut également consister en la réduction de l'assiette imposable de façon définitive ou temporaire, ou encore à la réduction du montant de l'impôt.

La notion d'aide d'Etat étant précisée, il est alors possible d'analyser sa portée sur la souveraineté fiscale des Etats.

2) L'applicabilité des règles relatives aux aides d'Etat en fiscalité

132. Les aides publiques, telles que définies à l'article premier du règlement du 23 mai 2002, peuvent consister : soit en l'octroi directs de subventions, soit en des allègements fiscaux. Lorsque les mesures en causes concernent des avantages fiscaux, leur applicabilité à la fiscalité se passe de tout commentaire. Les aides en question peuvent relever du domaine de la fiscalité indirect, de celui de la fiscalité directe ou concerner la parafiscalité et les taxes affectées.

133. En matière d'impôts indirects, la CJCE a estimé que, constituent des aides d'Etat, les mesures nationales qui ne prévoient un remboursement partiel de taxes qu'en faveur des entreprises agissant dans un secteur donné^86(*).

134. Pour ce qui est des impôts directs, toute mesure prise par un Etat membre au profit de certaines entreprises et qui, constitue dans le fond, une subvention à l'exportation est interdite par le droit communautaire^87(*).

Même si le règlement du 23 mai 2002 ne l'indique pas expressément, le mode de financement peut être pris en compte dans l'examen de la conformité d'une aide avec le marché commun.

135. Un régime d'aide, même compatible avec le marché commun selon les conditions prévues à l'article 3 du règlement du 23 mai 2002, peut être interdite lorsqu'elle est financée par des taxes parafiscales, et que ce mode de financement conduit à une distorsion du marché commun.

Sur ce point, la CJCE dans l'arrêt du 25 juin 1970 a jugé que, lorsqu'une aide est financée par des taxes perçues sur des produits concurrents importés, elle constitue une atteinte au marché commun^88(*).

Le contrôle des aides d'Etat par la commission et la Cour de Justice comporte forcement des conséquences sur la souveraineté fiscale des Etats membres.

B- La conséquence des règles relatives aux aides d'Etat sur la souveraineté fiscale des Etats membres.

Ces règles ont un impact sur la souveraineté fiscale des Etats au plan interne (1) comme au plan externe (2)

1) Au plan interne

136. Au plan interne les règles UEMOA sur les aides d'Etat réduisent considérablement la possibilité pour les Etats membres d'utiliser l'outil fiscal pour promouvoir certains secteurs de l'économie ou pour promouvoir les entreprises exportatrices limitant du même coup la souveraineté fiscale des Etats au plan interne.

137. L'utilisation des avantages fiscaux en vue de promouvoir certains secteurs d'activité est fortement encadrée par l'article 88 du Traité qui précise que « les aides publiques susceptibles de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. » sont interdites.

La CJCE a estimé que la seule exception à cette prohibition de principe est constituée des mesures qui, quoique constitutives d'un avantage pour son bénéficiaire, se justifient par la nature de l'économie générale du système dans lequel elle s'inscrit^89(*).

138. L'Utilisation de l'outil fiscal en vue de promouvoir les exportations dans les autres Etats membres quant à elle est interdite. Cette interdiction résulte de l'article 4 du règlement du 23 mai 2002 qui stipule que, « sont interdites de plein droit sans qu'un examen conformément aux dispositions de l'article 2.2 soit nécessaire, les aides publiques subordonnées, en droit ou en fait, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres conditions, aux résultats à l'exportation vers les autres Etats membres »

2) Au plan externe

139. Au plan externe, les règles relatives à la concurrence et particulièrement celles relatives aux aides d'Etat constituent des domaines de compétence exclusive de l'Union^90(*). C'est dans ces matières que la souveraineté fiscale des Etats membres semble le plus remise en cause. En effet, non seulement ceux-ci sont ténus de consulter la commission avant d'adopter certaines dispositions fiscales, mais également, la commission peut les enjoindre de cesser certaines mesures.

140. Selon l'article 5 du règlement du 23 mai 2002, les Etats membres, avant d'adopter une disposition fiscale constitutive d'une aide d'Etat (aide nouvelle), doivent la notifier à la commission qui, après examen de la compatibilité des dispositions en question avec le marché commun, autorise l'Etat membre à la mettre en oeuvre.

141. L'impact d'un tel mécanisme sur la souveraineté fiscale de l'Etat se passe de tout commentaire. Comment une entité peu se déclarer fiscalement souveraine et être contrainte dans le même temps de consulter, avant l'adoption de certaines règles fiscales, des organes qui ne sont pas les siens ?

En plus de l'autorisation qu'elle accorde aux Etats membres en matière de régime d'aide^91(*), la commission est revêtue, de la part des textes communautaires, du pouvoir d'enjoindre aux Etats de cesser tout régime d'aide qu'elle jugerait illégale. Cette faculté, décrite à l'article 13 du règlement sur les aides d'Etat, finit de convaincre des limitations à la souveraineté fiscale des Etats membres résultant des règles relatives aux aides d'Etat.

142. En accordant à l'Union une compétence exclusive en matière d'aides d'Etat, le Traité UEMOA permet d'éviter une concurrence fiscale entre Etats membres.

* ⁸³ Contrairement au Traité CE, le Traité UEMOA ne pose pas comme condition pour qu'une mesure soit considérée comme une aide d'Etat, qu'elle affecte les échanges intracommunautaires. L'article 92 du Traité CE qui régie la règle stipule que « sont réputées incompatibles avec le marché commun dans la mesure ou elles affectent la concurrence dans l'union, les aides accordées par les Etats au moyen des ressources d'Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en faveur de certaines productions. »

* ⁸⁴Règlement N°4/2002/CM/UEMOA du 23 mai 2002 relatif aux aides d'Etat à l'intérieur de l'UEMOA et aux modalités d'application de l'article 88 du Traité.

* ⁸⁵ CJCE 8 nov. 2001, Adria -Wien Pipeline Rec. CJCE 2001 P1-8365. V. P Derouin et P Martin, Droit communautaire et fiscalité. Sélection d'arrêts et décisions, P. 450

* ⁸⁶ CJCE 8 nov. 2001, Adria -Wien Pipeline Rec.CJCE 2001 P1-8365. V. P Derouin et P Martin, Droit communautaire et fiscalité. Sélection d'arrêts et décisions, P. 447

* ⁸⁷ Selon l'article 4-a du règlement du 22 mai 2002, « sont interdites de plein droit sans qu'un examen conformément aux dispositions de l'article 2.2 soit nécessaire les aides publiques subordonnées, en droit ou en fait, soit exclusivement, soit parmi plusieurs autres conditions, aux résultats à l'exportation vers les autres Etats membres »

* ⁸⁸ CJCE, 25 juin 1970, France/Commission Rec. CJCE, P.487, cité par P.Dérouin et P. Martin dans, Droit communautaire et fiscalité, sélection d'arrêts et de décisions, P. 463

* ⁸⁹ V. P. Dérouin et P. Martin, Droit communautaire et fiscalité, sélection d'arrêts et de décisions, P.144

* ⁹⁰ Selon la CJ UEMOA, les rédacteurs du Traité de Dakar, ont entendu se détacher de la conception de la double barrière adoptée par le droit européen. C'est ainsi que contrairement à l'article 92 du Traité de Rome relatif aux d'Etats qui reprend la notion « constitutive d'affectation du commerce entre Etats », l'article 88 c) du Traité de l'UEMOA, quant à lui, parle simplement « d'aide susceptible de fausser la concurrence » , de même le Traité de Dakar, contrairement à ce qui est prévu à l'article 87, paragraphe 2 e) du Traité de Rome, n'a pas crut devoir définir le rapport entre les législations nationales et le droit communautaire de la concurrence, sans doute à cause de la compétence exclusive réservée à l'union en matière de Droit de la concurrence compris comme partie intégrante du marché commun de l'UEMOA. V. Avis N° 003/2000 du 27 juin 2000 relatif à l'interprétation des articles 88, 89, 90 du Traité sur les règles de la concurrence dans l'Union.  

* ⁹¹ Selon l'article premier du règlement du 22 mai 2002 le régime d'aide s'entend «  de toute disposition sur la base de la quelle, sans qu'il ai besoin de mesures supplémentaires, des aides peuvent être octroyées individuellement à des entreprises, définies d'une manière générale et abstraite dans ladite disposition et toute disposition sur la base de laquelle une aide non liée à un projet spécifique peut être octroyée à une ou plusieurs entreprises pour une période indéterminée et/ou pour un montant indéterminé »