L'Etat, l'UEMOA et la souveraineté fiscale: la cession partielle de souveraineté

Paragraphe 1 : Le partage des compétences

24. L'analyse des textes communautaires relatifs à la TVA permet de déceler des points sur lesquels les Etats membres ont cédé leur compétences à l'Union (A) et des points sur les quels ils ont préférer garder certaines marges des manoeuvres (B).

A- Les compétences cédées à l'Union

Les formes de cession des compétences différent selon que l'Etat membre appliquait déjà ou pas un système de TVA.

25. Pour les Etats qui n'appliquaient pas un système de TVA, c'est le principe même d'application de la TVA qui constitue une cession de souveraineté fiscale. Ainsi, sur le principe d'application de la TVA à la place de la TCA, la directive^19(*) exige que les pays qui n'appliquaient pas un système de TVA, substituent leurs systèmes de Taxe sur le Chiffre d'Affaire (TCA) à la TVA.

26. Pour les Etats membres appliquaient déjà le système de la TVA, C'est l'obligation d'adapter leurs régimes à celui institué par la directive qui constitue une forme cession de cession de souveraineté. C'est le cas en ce qui concerne le de champ d'application, les opérations imposables, le régime des exonération, la base d'imposition...

27. La cession de compétences a été très poussée en matière de champ d'application. Trois notions ont permis de définir le (le champ d'application) définir : il s'agit de la notion de personnes assujetties (article 6 et 7 de la directive), celle d'opération imposables (article 8 et suivants de la directive) et celle d'activité économique

Aux termes de la directive, sont considérées comme personnes assujetties, toutes les personnes (physiques ou morale) de droit privé ainsi que toute les personnes morales de droit publique lorsqu'ils agissent dans le domaine industriel et commercial, dans les mêmes conditions et avec les mêmes moyens et méthodes que les particuliers^20(*).

Selon l'article 9 de la directive, il faut entendre par opération imposables, les livraisons de biens et les prestations de services, effectués à titre onéreux par un assujetti agissant en tant que tel, ainsi que les importations.

En ce qui est des la notion d'activités économiques la directive soumet à la T.V.A toutes les opérations à caractère onéreux (sauf celles qui bénéficie d'une exemption expresse) de même que les prélèvements effectués par l'assujettie pour des besoins étrangers à ceux de l'entreprise, ou l'utilisation des biens de l'entreprise à des besoins autres que ceux de l'entreprise (article 10).

Avec une définition stricte des personnes assujetties, des opérations imposables, et de la notion d'activité économique, on peut estimer que la directive laisse une faible marge de manoeuvre aux Etats membres.

28. Le régime des exonérations, a également, été strictement définis. Une liste d'activités ou d'opérations exonérée de la T.V.A a été établie par la suite. Ces exonérations sont motivées par des raisons diverses. Certaines sont destinées à éviter les cumuls d'impositions et à tenir compte des exportations. D'autres se justifient des raisons humanitaires ou de facilités administratives ou sociales et économiques ou encore justifiées par des nécessités de défense et de surveillance. La directive interdit aux Etat membres, d'instituer d'autres raisons exemptions, en dehors de celles sus mentionnées.

La base d'imposition de la TVA a également été définie de manière stricte aussi bien en ce qui concerne la livraison de bien que les prestations de services et les importations. Aux termes de la directive^21(*), la base d'imposition est constituée :

- en ce qui concerne les livraisons de biens et de services, par la contrepartie obtenue ou à obtenir par le fournisseur ou le prestataire pour ces opérations de la part de l'acheteur, du preneur ou d'un tiers

- en ce qui concerne les importations par la valeur en douane majorée des droits et taxes perçues à l'entrée à l'exception de la Taxe sur la Valeur Ajoutée elle-même.

Cette définition stricte doit également être considérée comme une limitation de la souveraineté fiscale des Etats membres en matière de TVA.

29. Ces limitations de la compétence normative des instances nationales ne sauraient être considérées comme étant sans effets juridiques. En effet, le Traité UEMOA au terme des articles 26, 90 et suivants charge la commission, sous le contrôle de la cour de justice, de veiller à l'application du droit communautaire^22(*). Elle est ténue dans le cadre de cette mission de prendre des décisions et d'intenter toutes les actions nécessaires. La Cour de Justice a estimé qu'un refus d'agir opposé par la commission dans le cadre de sa mission, malgré une demande formulée par un ressortissant constituait une illégalité susceptible d'un recours en annulation ^23(*)

A coté des compétences cédées à l'Union, subsistes des points sur les quels les Etats membres ont conserver certaines marges de manoeuvre.

B- Les compétences conservées par les Etats.

30. En matière de TVA il est possible de relever des points sur les quelles les Etats membres n'ont pas cédé leur compétences et d'autres qui ont fait l'objet de dispositions facultatives.

31. En matière de taux, les Etats membres n'ont pas opté pour un taux unique applicable dans toute l'union. Ils ont seulement limiter le nombre de taux de TVA à savoir le taux nul applicable aux produits exonérés et le taux normal qui doit nécessairement être compris entre le taux mini 15 % et le taux maxi 20%. Les Etats qui appliqueraient un taux réduit étant ténus de se conformer à cette marge dans un délai de quatre ans après l'entrée en vigueur de la directive, c'est-à-dire le 31 décembre 2003.

32. Pour ce qui est du régime des déductions, la directive accorde une grande liberté aux Etats membres dans la détermination des assujettis qui ont ou pas le droit de déduire de la TVA qu'ils collectent, la TVA qui est facturée par leur fournisseur (article 31).

Ces dispositions relatives aux taux et aux régimes des déductions offrent aux Etats des compétences encadrées par des règles communautaires.

33. Une certaine liberté est également accordée aux Etats en ce qui concerne la délimitation du champ d'application. C'est notamment le cas en ce qui concerne le secteur agricole qui est exclut du champ d'application de la directive dans l'attente de la politique agricole commune et ou les Etats membres ont la faculté de soumettre le secteur à la T.V.A selon les conditions et les modalités qu'ils auraient définis. C'est également le cas en matière de transport. Les dispositions de la directive étant facultative à titre provisoire en la matière, les entreprises peuvent faire une option de soumission.

La directive accorde également aux Etats membres, la faculté de soumettre ou de ne pas soumettre les livraisons à soit mêmes (LASM) à la T.V.A (article 10 de la directive). Cette option a été utilisée par le Burkina Faso. L'article 321 al.2 rend imposable à la T.V.A les LASM. Il faut noter que contrairement aux LASM, aux termes de la directive, l'autoconsommation et les dons sont nécessairement soumis à la TVA

34. Enfin l'on peut noter que la directive accorde également une large plage de manoeuvre aux instances nationales dans la fixation des conditions et des modalités dans les quelles les entreprises peuvent formuler et obtenir des remboursements de crédit de TVA.

35. En somme, l'érosion de la souveraineté des Etats membres en matière de TVA est très forte, mais les Etats membres ont conservé quelques passerelles de souveraineté. Toute fois la construction d'un marché commun dans lequel toutes les frontières fiscales auront disparues reste un des objectifs de l'UEMOA. C'est pourquoi il est souhaitable que le système actuel de TVA avec son mécanisme de compensations aux frontières puisse évoluer afin de faire disparaître définitivement les frontières fiscales intérieures au sein de l'UEMOA, frontières qui ont été fortement ramollies avec la communautarisation douanière.

* ¹⁹ Les directives lient les Etats partis quant aux objectifs à atteindre, tout en leur laissant la liberté quant à la forme et aux moyens à mettre en oeuvre pour atteindre ses objectifs. Elles sont d'applicabilité médiate et d'effet direct. Elles ne sont invocables par les particuliers qu'à l'expiration du délai de transposition ou de la période transitoire

* ²⁰ En France, les collectivités publiques ont une option de soumission.

* ²¹ Article 27 de la directive N°02/98/CM/UEMOA portant harmonisation des législations des Etats membres en matière de Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA).

* ²² L'article 90 vise beaucoup plus les règles relatives à la concurrence mais elle concerne également les autres règles.

* ²³ Recueil de jurisprudence de la Cour de Justice. Volume1 p.141