Placement des cadres béninois dans les organisations internationales: analyse diagnostique et prospective

REPUBLIQUE DU BENIN

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.Ministère de l^~Enseignement Supérieur et de la formation Professionnelle

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Université d^~ilbomey-Calavi

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Ecole Nationale d^~ildministration et de .Magistrature

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Option Filière

Identification du jury

Président : Ambassadeur Isidore Monsi

Vice-président : Ambassadeur Paulin Djakpo

Membre : Docteur Amoussa Raphiou King

L'Ecole Nationale d'Administration et de

Magistrature n'entend donner aucune

approbation ni improbation aux opinions

émises dans ce mémoire. Ces opinions doivent

être considérées comme propres à leurs

auteurs.

I

II

III

Toutes celles et tous ceux dont la vision et la

perspicacité m'ont servi de banque d'inspiration ou

qui ont oeuvré de tout leur coeur à la réalisation

technique de ce travail, et dont le sens aigu de

discrétion me recommande de taire les noms, je

voudrais ne pas me contenter de leur témoigner toute

ma gratitude ici, afin de pouvoir m'offrir, avec leur

légendaire mansuétude, non seulement l'insigne

honneur, mais aussi et surtout le sublime délice, de

leur devoir cette étude,. éternellement.

TABLES DES SIGLES ET ABREVIATIONS

AIF : Agence Internationale de la Francophonie

CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest CNUCED : Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement

DA : Direction de l'Administration

DIA : Direction de l'Intégration Africaine

DOI : Direction des Organisations Internationales

FAO : Fonds Alimentaire Mondiale

FIDA : Fonds International pour le Développement Agricole

FMI : Fonds Monétaire International

GMR : Gouvernement Militaire Révolutionnaire

HCR : Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés

MAE : Ministère des Affaires Etrangères

OI : Organisation Internationale

OMI : Organisation Maritime Internationale

OMM : Organisation Météorologique Mondiale

OMPI : Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle

OMS : Organisation Mondiale de la Santé

ONU : Organisation des Nations Unies

ONUDI : Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel

OUA : Organisation de l'Unité Africaine

PAM : Programme Alimentaire Mondial

SDN : Société des Nations

SG : Secrétariat Général

UA : Union Africaine

UEMOA : Union Economique Monétaire Ouest Africaine UIT : Union Internationale des Télécommunications
UNICEF : Fonds des Nations Unies pour l'Enfance

URSS : Union des Républiques Socialistes et Soviétiques

1- Nombre de fonctionnaires africains occupant des postes de responsabilité au Secrétariat général des Nations Unies à la date du 30 septembre 2006.

2- Nombre de fonctionnaires béninois en poste dans les organisations à caractère universel (à titre indicatif).

3- Répartition du personnel des organes de la CEDEAO par catégorie et selon les nationalités à la date du 30 novembre 2005.

4- Répartition du personnel des organes de l'UEMOA par catégorie et selon les nationalités à la date du 30 novembre 2005.

5- Répartition des postes de responsabilité par nationalité à la Commission de l'Union Africaine.

VI

RESUME

Terre d'excellence, modèle africain de démocratie, `'enfant chéri» de la communauté internationale, le Bénin dispose d'un potentiel inestimable pour être fournisseur de ressources humaines de qualité aux organisations internationales dont il est membre. Et pourtant, exception faite de la relative épopée des premières années de l'indépendance, le pays éprouve de réelles difficultés à promouvoir ses cadres dans la fonction publique internationale.

L'état des lieux de la présence béninoise au sein des organisations internationales tant régionales que d'envergure universelle témoigne de la sous représentativité du Bénin, notamment aux postes de responsabilité. A l'analyse, cette situation constitue la résultante de plusieurs facteurs dont, entre autres,

l'absence d'une politique dynamique et efficiente de placement des cadres ;

l'influence de pesanteurs culturelles endogènes.

Face à ce constat et eu égard à l'importance pour un Etat d'avoir ses ressortissants à des postes stratégiques au sein des organisations internationales, il est suggéré que le Bénin se donne les moyens, dans une démarche proactive, d'asseoir une politique globale en vue d'anticiper sur les constantes mutations du monde moderne. La création d'une Commission Nationale de Promotion des cadres, pôle d'analyse stratégique, capable de penser les conditions de maximisation des atouts du pays, s'avère d'une importance capitale. Par ailleurs, la transmutation des atouts nationaux en avantages comparatifs dans l'arène des organisations internationales est tributaire de la capacité de chaque citoyen de faire primer l'intérêt national sur toutes considérations politiques, ethniques, égoïstes.

Ces nécessaires réajustements politique, structurel et culturel constituent le gage de l'édification, à l'horizon 2025, d'une nation prospère ... et rayonnante.

E-mail : [e-mail]

VII

SOMMAIRE

INTRODUCTION 1

CHAPITRE PRELIMINAIRE : CADRE CONCEPTUEL ET METHODOLOGIQUE

DE L'ETUDE 4

Section I : Délimitation du sujet et objectifs de l'étude .. 5

Section II : Hypothèses et méthodologie de l'étude 7
CHAPITRE PREMIER : EVALUATION DE LA REPRESENTATIVITE DU

BENIN AU SEIN DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES DES INDEPENDANCES A NOS JOURS 10
Section I : Evolution de la situation des cadres béninois dans les OI de

1960 à nos jours . 11
Section II : Diagnostic des difficultés liées à un placement optimal des cadres

béninois dans les organisations internationales . 26
CHAPITRE DEUXIEME: ELEMENTS DE CONCEPTION ET DE MISE EN OEUVRE D'UNE POLITIQUE DYNAMIQUE DE PROMOTION DES CADRES

BENINOIS DANS LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES 39
Section I : Conditions d'efficacité d'une politique nationale de

positionnement des cadres béninois dans les organisations internationales . 40

Section II : Propositions d'actions 53

L

e Président américain Franklin Delano ROOSEVELT, en suggéran création d'une « association universelle »¹ pour se substituer à la décev et moribonde Société des Nations (SDN), était loin de s'imaginer que l'un

des premiers défis que l'organisation aurait à relever serait autre que d'ordre sécuritaire. En 1946, soit quelques mois seulement après l'adoption de la Charte de San Francisco, l'Organisation des Nations Unies (ONU) était déjà l'incarnation de la politique internationale, dans l'acception la plus élaborée du terme. Une fois la question de la répartition des sièges des membres (avec ou sans droit de veto) résolue², elle devait faire face à celle de la composition de son secrétariat, véritable machine administrative avec des compétences éminemment politiques³. Sous la pression des Etats-Unis d'Amérique, du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord, de l'Union des Républiques Socialistes Soviétiques (URSS), de la Chine et de la France, Trygve LEE⁴, premier Secrétaire Général (SG) de l'ONU, concède à chacune de ces grandes puissances un poste d'adjoint dans son cabinet. C'est ce précédent historique qui va consacrer les postes de responsabilité au sein des organisations internationales (OI) comme des postes politiques à négocier entre les Etats membres.

Mais cette consécration ne fut que l'aboutissement d'un long processus dont les traces se confondent avec celles des OI dont elle est l'émanation. Au VI^è siècle avant Jésus Christ, lorsque furent constituées les alliances et les unions (formes primitives d'OI)⁵, elles n'étaient dotées que de simples `'cellules transitoires» ayant pour rôle d'assurer la rédaction des procès-verbaux de réunions, des comptes rendus, la distribution des documents etc.

¹ C'est cette idée qui déboucha sur l'adoption le 26 juin 1945 de la Charte de San Francisco, constitutive de l'ONU dont la `'mission des missions» est de garantir la paix et la sécurité internationales.

² Durant les trois plus importantes conférences ayant précédé la création de l'ONU (Téhéran en 1943, Yalta et Potsdam en 1945), les principaux vainqueurs de la deuxième guerre mondiale ont longtemps tergiversé avant de s'entendre sur les pays pouvant bénéficier du droit de veto au sein du Conseil de Sécurité.

³ Les prises de position du Secrétaire Général de l'ONU, Kofi ANNAN, à propos des guerres dites de prévention menées par les Etats-Unis et leurs alliés en Irak sont l'une des démonstrations les plus palpables et les plus récentes du caractère éminemment politique du rôle du SG/ONU.

⁴ SG/ONU dès 1946, Trygve Lee, de nationalité norvégienne a dut démissionner en 1953 en raison de ses mésententes répétées avec l'URSS et fut remplacé par Dag Hammarskjöld.

⁵ A propos des premières formes d'OI, lire Daniel Darmoy (1995), « Droit des OI », Paris, Dalloz.

Dès le XIX^è siècle, la superstructure des OI va progressivement se mettre en place avec la création d'organisations de type nouveau. De par le nombre de leurs Etats membres, la technicité nécessaire pour l'atteinte des objectifs ayant présidé à leur naissance, l'avènement de ces organisations marque une révolution dans la conception classique des relations interétatiques. L'existence de ces institutions ne pouvait se réduire à de simples rencontres périodiques au sommet. Dès lors, la nécessité d'assurer la pérennisation des acquis a amené ces organisations à transformer les `'cellules transitoires» en des `' bureaux `' ou `' offices `', organes à vocation permanente, chargés de la gestion administrative.

Chaque Etat membre était invité à détacher certains de ses fonctionnaires pour constituer le personnel du bureau. Pour ainsi dire, ledit personnel n'était rien d'autre qu'un « cocktail » de fonctionnaires nationaux liés à leur propre pays sans obligation morale vis-à-vis de l'union internationale. Pour des raisons de commodité, l'Etat hôte gardait la prépondérance numérique du personnel de l'union. Mais avec l'accroissement de l'autorité morale et fonctionnelle des institutions qui, dans certains cas, disposaient d'un budget autonome, l'indépendance des unions s'est renforcée et progressivement, le personnel a fini par servir l'intérêt général, s'élevant ainsi au- dessus des intérêts particuliers des Etats parties.

C'est au début du XX^è siècle, avec la naissance des grandes organisations universelles dont le champ de compétence a été étendu aux domaines scientifique, économique et politique (Société des Nations, Bureau International du Travail, etc.) que les Etats ont pris conscience des opportunités nouvelles que leur offraient lesdites institutions pour affirmer leur identité et leur grandeur, non seulement par une participation institutionnelle mais aussi et surtout par une présence active aux postes de direction. Le `'contrôle» des OI est devenu un facteur de puissance, le placement des cadres en leur sein un enjeu diplomatique inscrit au nombre des grandes orientations de la politique extérieure de chaque pays. Ceci révèle la nécessité pour l'Etat béninois de s'approprier cette nouvelle donne des relations internationales.

C'est pourquoi dans le milieu diplomatique béninois, le sujet suscite également débat, nourrit la réflexion autour de la question charnière suivante: `'quelle stratégie mettre sur pied pour assurer un positionnement optimal des cadres béninois dans les

3 OI?» Autour de cette interrogation, en gravitent d'autres: comment expliquer la rareté des Béninois dans les institutions internationales? Qu'est-ce qui justifie les insuccès du Bénin dans ses tentatives de placement des cadres? Autour de ce questionnement, se sont tenus des séminaires, notamment depuis l'avènement du renouveau démocratique. Cependant, la mise en oeuvre des recommandations et suggestions auxquelles ces travaux ont abouti demeure hypothétique, laissant l'interrogation entière et irrésolue. Une étude mérite donc d'être consacrée à la question.

C'est à cet exercice intellectuel d'analyse et de vision prospectives non dénué de pragmatisme que sera consacré cette étude axée sur le thème :

PLACEMENT DES CADRES BENINOIS DANS LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES: ANALYSE DIAGNOSTIQUE ET PROSPECTIVE.

Pour la conduire, la nécessité de déterminer les obstacles réels qui entravent le placement des cadres nous amènera à faire l'évaluation de la représentativité du Bénin au sein des OI depuis les indépendances (chapitre premier). Les conclusions du diagnostic qui en résultera permettront, à l'analyse des causes profondes, de suggérer des éléments de conception et de mise en oeuvre d'un cadre stratégique, fondement d'une approche plus offensive et plus pragmatique, de promotion des cadres béninois dans les OI (chapitre deuxième). Auparavant, en raison de la diversité et de l'étendue des approches et des procédures, il sera procédé à la détermination du cadre conceptuel et méthodologique de l'étude en vue d'en cerner les contours (chapitre préliminaire).

CADRE CONCEPTUEL ET

METHODOLOGIQUE DE L'ETUDE

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Ce chapitre liminaire permettra de fixer les fondements de l'étude. A cet effet, deux ordres de préoccupations en constitueront la substance. Il s'agira :

d'une part, de délimiter le sujet et d'exposer les objectifs poursuivis (Section I);

d'autre part, d'indiquer les hypothèses qui sous-tendent la recherche et la démarche méthodologique adoptée pour en vérifier le degré d'exactitude (Section II).