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Problématique de l'éxécution du budget de l'assemblée provinciale du nord-Kivu de 2007-2009

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par Patrick KAMBALE VANGI
Université de Goma - Diplôme de Licence en Science de Gestion 2010
  

sommaire suivant

VWIVERSITE DE G0514./4

BP : 204 GOMA

FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUES ET DE GESTION

PROBLEMATIQUE DE L'E XECUTION DU BUDGET DE
L'ASSEMBLEE PROVINCIALE DU NORD-KIVU DE
2007-2009

Par : Patrick KAMBALE VANGI

Wemoire presente et d~~endu en vue de l~obtention du Diplome de Licence en Sciences de Gestion

Option : Gestion Einanciere

Directeur : Prof. GAKURU SEMACUMU Co-Directeur : Paul SENZIRA NAHAYO

Chef de Travaux

Année Académique 2009 - 2010

i

tP~orAPgeE

« Autant l~experience est indispensable pour comprendre

le budget, autant la connaissance de cette matière est

irremplacable par la routine ».

De XIBVIE 1M-F.

Patrick XA1MBALE (A9 r'

II

DEDICACE

A mes parents MBWA 7(~LE Char~es et 7(AVVO Adrianne et a toutes mes
connaissances a Goma et en dehors de Ca vi~~e.
A Ca grande fami~~e VALIMVLI.

le d~die ce travai~ :

Tatrick 7(AMBALE VA9VgI

III
UMERCIEMENTS

IC apparaft opportun, avant d'entamer tout deveCoppement sur cette ceuvre scientue, d'adresser nos sinceres remerciements 7 tous Ces intewenants qui, dune maniere ou d'une autre, ont contribui 7 Ca reussite de ce modeste travaiC

Auparavant, nous remercions rEterne` Maitre des temps et des circonstances qui nous a permis d'en arriver au bout.

Nous adressons nos remerciements de facon particuaere 7 C5-fonora6& KATISAVEM MBAKE WWong dont Ce sens de responsabiate parentale nous a prete mains fortes au cours de nos etudes.

Nbs remerciements s'adressent au Trofesseur gA7CVKI) SEWACIM1) pour Ca direction de ce memoire.

Nous remercions vivement Ce Ccr Taut- SENZIWA WANATO pour avoir consenti de co-diriger ce memoire.

Nous tenons 7 remercier toutes Ces autorites academiques de PUN-I-GM

Nous portons egaCement nos remerciements 7 tous Ces compagnons de awe en general-, et en particuaer aux nommes KANTAYITA .%1V9VETO, %WTI-SA ISEMISINGI et MAgYYTAKY:

Nous serions ingrat de finir cette aste sans pour autant remercier tous Ces Deputes, cadres et agents de rAssembae Trovincia du Nord Kivu qui ont pu coltaborer au cours de nos recherches.

Que tous trouvent ici ('expression de notre profonde gratitude.

IV

sIgEcEs cEcrJ4cBqcE1IJ4crIo~s

1. Art : Article

2. BDE : Bon des Dépenses

3. BDEGL : Banque de Développement des Etats des Grands Lacs

4. CCR : Caisse de Crédit pour la Reconstruction

5. CEI : Commission Electorale Indépendante

6. Const. : Constitution

7. CT : Chef des Travaux

8. E.P. : Etat de Paie

9. ECOFIN : Economie Financière

10. FC : Francs Congolais

11. PAJ : Politique, Administrative et Judiciaire

12. Prof. : Professeur

13. PV : Procès Verbal

14. R.I : Règlement Intérieur

15. RDC : République Démocratique du Congo

16. UNIGOM : Université de Goma

17. % : Pourcentage

V
)3 P1OPOS

L'étude sur l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale est d'un intérêt certain. Il n'est pratiquement pas d'année où le budget ne soit pas prétexté pour justifier l'alternative des outrances qu'offre l'absence de cet outil de gestion. Son intérêt tient sans doute, au fait qu'il est le noeud de toute activité de l'Etat.

Néanmoins si sa conception et son exécution sont particulièrement difficiles à assurer, elles sont aussi particulièrement nécessaires à réaliser. Les responsables en ont généralement conscience.

A première vue, nous pouvons dire que le budget est l'ensemble des revenus et des dépenses.

Comparativement au budget privé, il présente des différences importantes tant du point de vue des objectifs que des moyens, des techniques et des méthodes.

S'il faut s'en tenir aux objectifs, le budget privé a pour but la recherche d'un profit maximum, alors que celui de l'Etat vise, avant tout, la satisfaction de l'intérêt général pour le bien être social.

En considération des moyens, l'Etat se trouve dans l'obligation de mobiliser beaucoup plus des moyens que les privés pour bien assurer son intervention ou sa mission.

Quant aux méthodes et techniques, il est admis que les notions déterminantes pour le budget privé notamment les notions de coûts, de rentabilité et de rendement, ne sont pas toujours prédominantes pour l'Etat dans la mesure où l'intérêt général commande de ne pas les respecter ou de ne les respecter seules1.

1 KIBUEY M-F, Le budget de l'Etat, règles et techniques de gestion, Kinshasa, 1987, p.9

VI

Le problème budgétaire se pose toujours et pour toutes les collectivités publiques qui existent au sein de l'Etat. Dans un pays où le fonctionnement de certaines Institutions est tributaire de l'exécution du budget de l'Etat central, il s'observe des problèmes qu'on peut qualifier de non contrôlables par ces Institutions. Il convient par ailleurs de souligner qu'il est nécessaire de s'imprégner quelques règles de bonne gestion ou celles qui suivent ses orientations dérogatoires pour gérer dans l'efficacité et l'efficience au-delà des problèmes non contrôlables.

L'analyse du budget de l'Etat ou d'une Institution au sein de l'Etat est donc délicate mais nécessaire en raison de sa place pour la réalisation des devoirs publics.

Eu égard de ce qui vient d'être énoncé ci-haut, il sied de relever l'importance du budget de l'Etat dans le cadre précis de l'Assemblée Provinciale.

Les experts ne se sont pas trompés sur le caractère dépensier du budget de l'Organe délibérant et sur ses performances quant à l'accomplissement des activités parlementaires, comme l'observerait avec pertinence et finesse beaucoup d'autres poseurs des diagnostics.

A partir de sa mission, entre autres légiférer par voie d'édit, contrôler le Gouvernement provincial ainsi que les services publics provinciaux et locaux, ... il apparaît bien clairement qu'il faut des moyens conséquents afin de permettre la bonne gouvernance et/ou asseoir les pratiques démocratiques.

La finalité de ce travail est de vouloir palper du doigt les problèmes liés à l'exécution du budget. Il s'efforce de démontrer qu'il existe des grandes règles et des principes définis qui soutiennent l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale et même son élaboration.

O. INTRODUCTION O.1.ETAT DE LA QUESTION

Ce travail n'est pas le seul qui se soit penché au budget de l'Etat. En plus, osonsnous croire qu'il n'en est pas le dernier. Plusieurs de nos prédécesseurs s'y sont déjà intéressés. A titre illustratif, nous pouvons citer les travaux ci-après : dont

- Le Travail de Fin de Cycle de BAVUKURE NDIANABO, intitulé : « Le budget de la

Province du Nord-Kivu : analyse du contenu et perspective de 1998 à 2002 ».

- Le Mémoire de KUZINGE NDAGIJIMANA portant le titre de la « Problématique de

l'exécution budgétaire de la Province du Nord Kivu ».

- Le Mémoire de BALUME KATENDE, titré : « Politique Budgétaire et effets d'entrainement dans le développement socio-économique en RDC

Le premier s'est focalisé sur le niveau des dépenses qui attireraient l'attention des autorités du Nord Kivu dans l'élaboration du budget de la Province ; de principaux postes budgétaires qui offrent d'importantes ressources et de principales dépenses et recettes retenues au budget du Nord Kivu qui stimulent le développement économique de la Province.

Le deuxième a analysé les problèmes relatifs à la mobilisation des recettes et à la réalisation des dépenses, ainsi qu'au mécanisme d'ajustement de l'équilibre budgétaire de toute la Province du Nord Kivu endéans une période où les Assemblées n'avaient pas encore existé.

Le troisième travail traitera sur la manière avec laquelle les ressources de l'Etat sont allouées entre les dépenses fonctionnelles et d'investissements ou d'équipement de la RDC et les effets de cette allocation au sein de différents secteurs de la vie sociale, entre autres l'éducation, la santé, l'agriculture et les infrastructures.

L'objet de cette étude se démarque des autres par le fait qu'il veut justement présenter le budget de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu, une des Institutions nouvellement créées par les processus démocratiques. Ce présent travail est plus précisément axé sur les problèmes d'exécution de son budget.

O.2. PROBLEMATIQUE

Pour adopter une démarche de gestion rationnelle afin d'assurer efficacement ses activités d'intérêt public, toute collectivité ou entité administrative, toute Institution de l'Etat a l'obligation d'établir chaque année un budget. Ce dernier est l'acte par lequel l'Organe délibérant de l'Etat prévoit et autorise les recettes et dépenses pour une périodicité annuelle. A cet effet, il suffit pour chaque Entité ou Institution administrative d'évaluer directement le coût des services ou activités publiques qui dépendent de lui, compte tenu de leur extension possible, en terme des dépenses et/ou des ressources y afférentes.

C'est ainsi que le budget, comme outil de gestion, permet à l'Institution qui l'a établi d'avoir une vue d'ensemble sur la provenance de ses ressources et sur la façon dont elle doit procéder pour leur allocation.

Cependant, il faut souligner que l'environnement général dans lequel évolue la République Démocratique du Congo tant sur le plan politique qu'économique n'est pas encore stable. En effet, dans un contexte où toutes les artères financières ne sont pas bien contrôlées, où l'Administration n'est pas non plus bien assise et surtout où le processus démocratique n'est pas achevé (parlons ici de la décentralisation effective), il s'observe une crise au niveau national qui affecte les Provinces.

L'Assemblée Provinciale du Nord Kivu, faisant partie du système, ne se trouve pas en marge de cet état de choses désastreux. Il sied de souligner que cette jeune Assemblée est une institution dépensière, c'est-à-dire qu'elle ne produit pas directement des recettes ; son fonctionnement est tributaire des dotations.

Par ailleurs, bien que l'on constate l'existence d'un système budgétaire bien conçu et clairement défini, son exécution comporte un certain nombre des problèmes, notamment ceux liés au taux de change flexible, à la modicité des dotations, etc. Il est donc concevable d'asseoir un certain nombre de questions relatives à l'exécution du budget au sein de cette Institution politique, résumées en quatre :

> Quel est le rythme de perception des dotations allouées à l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu pour son fonctionnement ?

> Quelle relation y a-t-il entre les dotations et les dépenses de fonctionnement de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu ?

> Peut-on affirmer qu'il s'observe l'équilibre budgétaire au sein de cette Institution politique ?

> Quel peut être en moyenne le niveau de dotation face aux dépenses

contraignantes de l'Organe légiférant de la Province du Nord-Kivu ?

O.3. HYPOTHÈSE

Dans le cadre de la présente étude, les hypothèses ci-après ont été avancées pour permettre une bonne analyse des questions ci-dessus.

La République Démocratique du Congo se trouve dans un contexte socioéconomique, politique et administratif qui ne lui permettrait pas d'assurer la régularité des rétrocessions budgétaires. Cela étant, il s'observerait des difficultés énormes quant à honorer différents engagements pris au niveau de cette Institution pour son fonctionnement.

Les différentes dépenses budgétaires ne seraient pas d'abord toutes couvertes. Cependant pouvons-nous croire que cesdites dépenses s'élèveraient supérieures aux dotations réelles. C'est dans cet état des choses qu'il est possible d'admettre le fait que même les dépenses dites contraignantes seraient mal absorbées par les dotations. Il s'observerait enfin un déséquilibre budgétaire général.

O.4. CHOIX ET INTERET DU SUJET

Le choix de ce sujet est dicté par le souci de vouloir soulever quelques problèmes majeurs auxquels se heurte le Parlement provincial du Nord-Kivu dans l'accomplissement des activités parlementaires conditionnées par l'exécution de son budget.

Il va sans dire qu'une telle analyse, permet aux cadres politiques et administratifs, aux étudiants et spécialistes des finances publiques d'élargir dans le cas où ils le souhaitent leurs connaissances des mécanismes et articulations d'exécutions budgétaires.

Cet intérêt scientifique se double d'un intérêt pratique. Il apporte, en effet, les informations pratiques afin de bien décider ou de bien appréhender la situation économico-financière de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu.

O.5. DELIMITATION DU SUJET

Pour bien saisir un travail scientifique, il est requis une délimitation dans le temps et dans l'espace. Ce travail se limite à la Province du Nord-Kivu qui constitue la sphère d'intervention de l'Assemblée Provinciale.

Temporellement, cette recherche s'étend sur une période allant de 2007 à 2009.

O.6. MÉTHODES ET TECHNIQUES APPROPRIÉES

Aux fins de collecter, analyser et interpréter les données, il est exigé au chercheur de recourir à l'usage des méthodes et techniques appropriées.

Les observations contenues dans ce travail, tirées de la problématique d'exécution du budget au sein de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu pourront aussi être généralisées à toutes les Assemblées Provinciales présentant des caractéristiques similaires. D'où la méthode déductive a été d'usage dans ce travail.

La technique documentaire nous a permis de procéder à l'exploitation des différentes données issues des documents et rapports contenant d'une part les instructions relatives à l'élaboration du budget de l'Etat et d'autre part les éléments liés à son exécution. Le programme Excel a été un atout dans la trace des graphiques, la détermination des écarts et le calcul des paramètres statistiques et taux d'exécution budgétaires.

La technique d'interview a permis d'avoir des données relatives aux différents autres problèmes liés à l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale.

0.7. SUBDIVISION DU TRAVAIL

Ce travail portant sur la problématique d'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu est subdivisé en trois chapitres. A part l'introduction et la conclusion, le premier chapitre présente les généralités sur le budget de l'Etat. Ceci permettra de bien stimuler la matière du budget. Le deuxième sera consacré à la présentation de l'Institution d'étude. Le troisième, enfin, portera sur les dotations et dépenses de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu.

0.8. DIFFICULTES RENCONTREES

Pour élaborer ce travail portant sur la problématique de l'exécution du budget de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu, nous nous sommes heurté à bien des difficultés :

> L'accessibilité à un certain nombre des données aussi cruciales pouvant permettre une analyse beaucoup plus approfondie a été handicapée par la réticence de certains services ;

> Le problème de la documentation nécessaire n'a pas été en reste.

Néanmoins, les quelques données et documents trouvés ont permis d'aborder ce modeste travail dont la conclusion est fiable.

Chapitre Premier :
GÉNÉRALITÉS SUR LE BUDGET DE L'ETAT

Il est question, dans le présent chapitre, de passer en revue différentes notions relatives au budget de l'Etat. Il sera abordé, à cet effet, cinq sections qui seront beaucoup plus détaillées afin d'élucider la matière du budget.

I.1. DEFINITION DU BUDGET

Etant donné ses incidences sur le plan politique, administratif, économique, social, culturel et scientifique, plusieurs propositions sont formulées par les auteurs pour expliquer le concept du budget de l'Etat. En R D Congo, par la note circulaire n°003/CAB/MIN/BUDGET/2008 du 12/06/2008, le budget est entendu comme une loi qui prévoit et autorise les recettes et dépenses annuelles de l'Etat2. Il est l'expression chiffrée du programme d'actions du Gouvernement et l'instrument de gestion par excellence.

Selon Grand LAROUSSE, Le budget est l'ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges de l'Etat, des autres collectivités publiques et des établissements publics3.

D'après M. BASLE, le budget de l'Etat est compris selon trois approches, à savoir l'approche juridique, l'approche économique et financière et l'approche plus politique4 :

? Dans l'approche juridique, le budget de l'Etat est une loi de finances, c'est-à-dire « un acte par lequel sont prévues et autorisées par le Parlement les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat ».

? Dans l'approche économique et financière, la loi de finances traduit les objectifs économiques et financiers du Gouvernement. C'est l'un des instruments de la politique économique nationale.

2 Ministère du Budget, Les instructions relatives à l'élaboration du budget de l'Etat pour l'exercice 2009, Kinshasa, 2008, p.1

3 Grand LAROUSSE en 5 Volume, Ed. Paris, 1987, p. 455

4 BASLÉ M., Le budget de l'Etat, Ed. La Découverte, Paris, 1993 p.3

? Dans l'approche politique, les Parlementaires et les Gouvernements doivent opérer des choix collectifs et ceux-ci interviennent sous la contrainte de réélection par les « électeurs-votants-contribuables-usagers » dans les sociétés démocratiques.

Depuis ses évolutions récentes, le budget de l'Etat reste marqué par quelques traits révélateurs de son importance. Tout essai de définition du budget doit donc tenir compte de plusieurs éléments 5:

> Il y a d'abord l'aspect formel, celui du rassemblement des données chiffrées et de leur présentation en vue de leur appréciation, de leur utilisation et de leur contrôle ;

> Il y a ensuite l'idée de programmation d'action, ce qui présume des choix clairs. La lecture du budget permet, en effet, de déceler les intensions, les orientations et des formes même d'action ;

> Il y a enfin la notion de prévision. Le budget détermine à l'avance ce que pourront être les ressources et surtout le niveau des dépenses, leur nature et leurs limites.

Ainsi perçu, le budget de l'Etat est un dispositif légal annuel constitué d'un budget général et des budgets annexes qui reprend les ressources attendues, d'une part, et les dépenses, d'autre part, déterminant les attitudes politiques et la dynamique de l'action étatique pour l'intérêt général. Il est donc un programme d'actions de l'Etat, des autres collectivités publiques et des institutions étatiques dans lequel toutes les recettes et toutes les dépenses à exécuter sont prévues et autorisées sans restriction. On peut relever une différenciation qu'il y a entre le budget général et le budget annexe.

Le budget général est apparenté à un schéma financier de l'Etat présentant, d'une part, l'ensemble des ressources dont disposent l'Etat et, d'autre part, l'utilisation que l'Etat donne à ces diverses ressources. Il est l'ensemble des recettes et des dépenses des services administratifs de l'Etat.

5 KIBUEY M-F, Op. Cit, p14-15

Les budgets annexes sont signifiés par des services spécifiques de l'Etat tendant essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieux au paiement d'un prix, comme une Imprimerie Provinciale, production et vente des documents parlementaires, ... alors que la règle habituelle est plutôt la gratuité. Ce sont des budgets des organismes auxiliaires de l'Etat et des entreprises publiques à caractère administratif, social ou culturel, scientifique et technique dont l'équilibre est assuré soit par un versement au budget général en cas d'excédent, soit par une subvention en cas de déficit6. Il y a, de cela, certains services qui peuvent être isolés afin de mieux suivre leur fonctionnement. Ces services, étant la propriété de l'Etat, produisent un budget différent de celui de l'Etat, mais qui est approuvé par l'Organe délibérant avant d'être exécuté.

Le budget de l'Etat peut interpréter deux sections, notamment la section d'un budget ordinaire ou section de fonctionnement et d'un budget extraordinaire ou section d'investissement. Le budget ordinaire ou de fonctionnement comprend toutes les ressources et dépenses ordinaires ; par ailleurs celui d'investissement, jadis dénommé budget extraordinaire, prévoit d'un côté les recettes ayant une origine dans l'emprunt ou provenant du bonus du budget ordinaire et de l'autre, toutes les dépenses qui, en principe, ont pour effet d'augmenter la valeur du patrimoine.

I.2. LES PRINCIPES BUDGETAIRES

Les règles qui sont au nombre de cinq, tournent autour soit de la périodicité budgétaire (annualité), soit de l'équilibre entre les ressources et les dépenses (équilibre budgétaire), soit des simples mesures de bonne gestion (universalité et spécialité), soit des affectations comptables des ressources (unité).

Bien d'autres principes peuvent être évoqués, comme celui de l'antériorité qui stipule que l'autorisation du budget doit être préalable ; le principe de la non affectation des recettes et de l'unicité de caisse qui, d'une manière ou d'une autre, sont compris dans les règles précitées.

6 Loi financière, n°83-003 du 23/02/1983, article 5 p.3

Beaucoup de ces règles ont subi des retouches qui sont intervenues au cours de

temps.

I.2.1 L'annualité budgétaire

Ce principe budgétaire conservé depuis bien longtemps a une portée très étendue. Il signifie que le budget est établi chaque année, pour un an. L'année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année. En R. D. Congo, la journée du 31 décembre se poursuit jusqu'au 28 février de l'année suivante, en ce qui concerne les paiements, les mandatements et les recettes de l'exercice. C'est la journée supplémentaire. La vie financière de l'Etat se développe donc par tranches annuelles.

Ce principe revêt cependant trois aspects importants :

· Le budget doit être présenté par le Pouvoir Exécutif et voté ou adopté par l'Assemblée ou le Pouvoir législatif avant l'ouverture de l'année budgétaire ;

· L'état prévisionnel doit concerner toutes les dépenses et toutes les recettes de l'Etat pour l'année a priori et exclusivement pour elle.

· Le budget doit intégralement être exécuté par l'Exécutif dans l'année même pour laquelle il est prévu.

Le principe d'annualité a comme alternative la gestion ou l'exercice. En fait, si l'on rattache à un budget donné toutes les réalisations relatives à des droits simplement nés, on dit que le budget est exécuté par exercice. Dans le cas contraire, il est évoqué l'exécution par gestion lorsqu'on retient les recettes et dépenses respectivement encaissées et payées au cours de l'année en question.

Cependant, ce principe connaît depuis un certain temps quelques aménagements. Aujourd'hui, l'annualité correspond seulement à un rythme de base dans l'élaboration du budget. Les possibilités de rectifier ces prévisions initiales sont nombreuses et presque institutionnelles.

Ce principe d'annualité est limité par l'organisation presque systématique des procédures législatives et réglementaires dérogatoires. Il s'agit notamment des reports des crédits, des transferts et virements des crédits, d'un côté, et la prise en ligne des comptes des aménagements et modifications intervenues en cours d'exercice, lesquelles sont régularisées postérieurement par le Pouvoir Législatif.

Plus encore, l'utilisation des crédits provisoires au début de l'année, découlant du retard éventuel de vote du budget, affecte quelque peu cette règle.

« La règle d'annualité est particulièrement gênante pour les dépenses en capital ou dépenses d'investissement pour lesquelles le financement est réparti sur plusieurs années. En effet, les dépenses en capital bénéficient d'un mécanisme particulier de pluri annualité »7. Les aspects pluri-annuels du plan sont, depuis un certain nombre d'années, admis. De ce fait, on n'autorise plus les dépenses pour un an, mais en partie pour une période plus longue. Ce genre de crédits sont prévus dans le cadre du budget d'investissement.

I.2.2 L'équilibre budgétaire

Le principe d'équilibre repose sur un certain nombre de règles :

> La règle de la hiérarchie qui impose de distinguer les dépenses obligatoires et des dépenses facultatives ;

> La règle de la priorité aux recettes qui impose de fixer les recettes avant de déterminer les dépenses ;

> La règle de la sincérité de l'équilibre où l'équilibre ne doit pas être obtenu de façon fictive (mauvaise foi) en augmentant par exemple de façon exagérée les recettes sans tenir compte de la capacité réelle de recouvrement dans le but de couvrir certaines dépenses.

Le principe d'équilibre budgétaire, un principe cher aux classiques, a profondément été aménagé à tel point que plusieurs auteurs ne le considèrent plus aujourd'hui. Toutefois quelques unes de ses règles sont pertinentes pour assurer une certaine conformité.

I.2.2.1. La notion d'équilibre

1) L'équilibre budgétaire, un signe de bonne gestion

Le respect du principe d'équilibre budgétaire a longtemps dominé les finances publiques. Pourtant, même au XIXème siècle, l'équilibre a rarement été respecté. Aujourd'hui, son maintien n'est plus une priorité absolue, même si tous les gouvernements s'efforcent d'y parvenir. Par ailleurs, si l'on y réfléchit bien, un budget est toujours en équilibre sinon cela signifierait que certaines dépenses ne seront pas payées, ce qui entamerait la confiance de l'Etat vis-à-vis de ses créanciers.

Lorsque le budget est en déficit, cela veut signifier que le recours à d'autres ressources que les ressources ordinaires pour financer le déficit est nécessaire. En d'autres termes, cela signifie qu'il faudra recourir notamment à l'emprunt parce que les ressources fiscales ne suffisent pas. Le problème du déficit ne s'analyse pas comme une absence de financement, mais comme un problème de modalité de financement.

2) Les justifications de l'équilibre budgétaire

Les raisons de recherche de l'équilibre sont diverses, on en retiendra deux. La première est politique : le terme déficit est également mal perçu par l'opinion publique. Pour beaucoup, un budget en déséquilibre est signe de mauvaise gestion. C'est loin d'être une vérité. Le budget peut être un outil de relance, c'est-à-dire l'économie d'un pays peut être relancée à partir du déficit budgétaire. Même les particuliers ont recours à l'emprunt. Cela dit, les gouvernements successifs doivent toujours se soucier de ménager l'opinion publique.

La seconde raison est financière. Le recours à l'emprunt coûte cher puisque qu'il faut payer des intérêts, ce qui n'est pas le cas pour l'impôt. Par ailleurs, un taux élevé d'endettement est facteur de hausse des taux d'intérêt. Une ponction trop importante sur les ressources disponibles, renchérit le coût du crédit. Plus les ressources sont rares, plus elles sont chères.

Le recours à l'emprunt conduit à reporter sur les générations futures le poids du déficit. Il est en revanche tout à fait justifié pour les dépenses d'investissement qui serviront à plusieurs générations. Il permet d'étaler dans le temps le financement des investissements conçus pour le long terme.

Le problème de l'équilibre budgétaire ne se pose cependant pas dans les mêmes termes selon qu'il s'agit du budget de l'Etat ou du budget d'un autre organisme public. L'équilibre entre les dépenses et les recettes s'impose pour les collectivités territoriales et les établissements publics. Leurs budgets doivent être présentés et votés en équilibre, c'est à dire ils doivent être équilibrés en recettes et en dépenses, aussi bien pour la section de fonctionnement que pour la section d'investissement. Il s'agit là d'une obligation juridique. Pour l'Etat, l'équilibre n'est pas une nécessité juridique quand bien même la tendance actuelle est à la présentation d'un budget en équilibre.

I.2.2.2. Différents types d'équilibre

1) L'équilibre prévisionnel

L'équilibre prévisionnel (ou solde de prévision) correspond à l'équilibre ou au déficit présenté dans la loi de finances. Ce n'est qu'une prévision et elle n'est d'ailleurs pas toujours proche de la réalité. Il existe une tendance à la sous estimation soit pour faciliter le vote du budget, soit en raison d'une imprécision dans l'évaluation.

2) L'équilibre d'exécution

L'équilibre d'exécution(ou solde d'exécution) est l'équilibre qui apparaît à la clôture de l'exercice. C'est l'équilibre d'exécution qui est plus important et non l'équilibre prévisionnel en fonction de la réalité évaluée.

3) L'équilibre réel et l'équilibre comptable

Pour pouvoir porter un jugement sur son budget et en particulier sur son équilibre, il est nécessaire de s'assurer que les budgets que l'on compare ont le même contenu. En effet, les pouvoirs publics sont souvent tentés de masquer la réalité des déficits par manipulation comptable. La pratique la plus courante et la plus inquiétante est la débudgétisation.

La débudgétisation consiste non pas à supprimer réellement une dépense mais à en modifier le mode de financement. Cette dépense, au lieu d'être inscrite au budget général, est prise en charge par d'autres organismes. Cette débudgétisation est particulièrement gênante lorsqu'elle ne se fait au profit d'un désengagement de l'Etat mais tout simplement d'une manipulation comptable.

I.2.2.3. Les finances modernes et l'équilibre économique

On revient une fois de plus à la différence de base entre les finances classiques et les finances modernes. Les financiers classiques considéraient les problèmes de finances isolément, et l'équilibre financier était un sacro-saint ; alors que les modernistes remplacent les finances au milieu de la vie économique et sociale de la nation. Au lieu de s'attaquer par conséquent à l'équilibre comptable entre les dépenses et les recettes du budget, c'est à l'équilibre général de la vie économique et sociale que s'attachent les modernistes. Cette conception est consacrée par la loi financière qui reprend la formule suivante : la loi financière définit « un équilibre économique et financier », c'est pour dire que l'équilibre économique a priorité sur l'équilibre comptable.

Il est admis aujourd'hui que l'équilibre financier est un élément de l'équilibre économique : les deux se complètent. Mais, exceptionnellement, il peut en être autrement : il arrive parfois un déséquilibre financier temporaire soit un moyen d'assurer l'équilibre économique. Telle est la base de la théorie du « déficit systématique », dont la portée ne doit pas être exagérée.

I.2.2.4. Notion sur le déficit systématique

Sous l'influence des théories économiques, notamment celles de Keynes, le principe de l'équilibre budgétaire est précarisé. Selon la théorie keynésienne, il est possible, lors des périodes de dépression économique, de laisser s'aggraver le déficit budgétaire afin de relancer l'activité économique. Les investissements réalisés à ce moment induisant de nouvelles richesses, les recettes fiscales de l'Etat pourront s'accroître et l'équilibre budgétaire retrouvé. Cette théorie n'est valable que si la politique du déficit budgétaire est provisoire, faute de quoi l'endettement deviendrait excessif et avec lui, l'inflation galopante. Le déficit budgétaire est conçu comme un moyen d'assurer une expansion de l'économie en période de chômage et d'atteindre le « plein emploi ». Il sert ainsi à relancer une économie en stagnation.

I.2.3 L'universalité budgétaire

Ce principe dispose que pour chaque année budgétaire, l'ensemble des recettes et l'ensemble des dépenses doivent être inscrites au budget, c'est-à-dire leur montant intégral doit figurer au budget. C'est la règle du produit brut. Les omissions, les dissimulations et contradictions sont prohibées.

Il est interdit de procéder à la compensation entre les recettes et les dépenses de façon à ne figurer au budget que le solde.

Il découle du principe de l'universalité budgétaire, une autre règle de la non affectation des recettes qui interdit de :

1. subordonner certaines dépenses à la réalisation de certaines recettes correspondantes ;

2. affecter certaines recettes déterminées à la couverture de certaines dépenses spécifiques (sauf cas particulier des financements extérieurs affectés).

Toutes les recettes sont à considérer comme une masse unique et doivent couvrir, sans distinction de provenance ou d'origine, toutes les dépenses de l'Etat.

L'effet comptable de la règle de non affectation des recettes est la règle de l'unicité de caisse qui prône l'institutionnalisation d'une caisse commune de l'Etat. Le comptable public est tenu de n'avoir qu'une seule caisse dans laquelle sont réunis tous les fonds appartenant aux différents services.

Aujourd'hui ce principe a perdu sa valeur politique de l'époque pour ne conserver qu'une valeur technique et économique. De ce fait, la non contraction des recettes est maintenue à la fois par les exigences techniques de l'efficacité et, peut être, de la planification financière ainsi que par les nécessités du contrôle technique et politique.

I.2.4 L'unité budgétaire

Sur le plan juridique, l'unité budgétaire précise que le budget doit contenir toutes les prévisions de dépenses ainsi que toutes les prévisions de recettes de l'Etat ; et sur le plan matériel que toutes ces prévisions de dépenses et prévisions de recettes doivent, en principe du moins, figurer dans un document unique.

Il permet de constater facilement l'équilibre du budget en comparant la somme des dépenses et la somme des ressources se retrouvant dans un même document. En plus, il permet d'apprécier l'ampleur de déficit ou d'excédent budgétaire prévu et approuvé par le Parlement. Il permet encore de connaître le volume du budget et de comparer de façon rationnelle l'utilité relative des dépenses par rapport aux besoins.

De même pour ce principe, il est remarqué un certain dépassement depuis fort longtemps. Quelques exceptions au principe peuvent être évoquées à titre d'illustration. Généralement, le choix tripartite du budget, à savoir le budget général, le budget annexe et le budget pour ordre constitue déjà une. Il est aussi distingué le budget ordinaire de celui extraordinaire qui, en principe, doivent être adoptés séparément.

En plus, la multiplicité des documents budgétaires autres que les précités limite l'acception de document unique.

Présentement, le principe de l'unicité ne revêt plus qu'une valeur résiduelle. Le budget de l'Etat concerne seulement des activités financières que celui-ci n'effectue pas par le biais de gestion autonome8.

I.2.5 La spécialité budgétaire

Tout crédit ouvert à une imputation déterminée ne peut être employé que pour la nature de dépense correspondante et ne peut être dépassé.

Ce principe oblige au respect de la présentation du budget par chapitres et par article et sa division par sections (fonctionnement et investissement). Il signifie que l'autorisation des dépenses du budget n'est pas de façon globale. Elle se trouve détaillée par services ou par catégorie de dépenses. La règle de spécialité a l'avantage de contrer certaines tendances déviationnistes des gestionnaires du budget. Elle veut que les dépenses autorisées par la loi de finance ne puissent pas être utilisées par les gestionnaires de crédit, pour n'importe quel objet.

Cependant les assouplissements de cette règle se révèlent à nos jours. La tendance est même de renforcer ces dérogations. Il est le plus souvent remarqué que la pratique de transferts, de virements des crédits est utilisée dans l'exécution du budget. Ce qui retourne ce que renferme la règle de la spécialité.

I.3. DEPENSES ET RECETTES PUBLIQUES

Les dépenses publiques sont l'ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur financement est assuré par les recettes publiques (impôts, taxes, et cotisations sociales) et par le déficit public.

La dépense publique concerne le fonctionnement, les investissements et les redistributions. La loi budgétaire ou les décisions budgétaires en R D C comportent deux sortes de crédits : les crédits pour les dépenses courantes et les crédits pour les dépenses en capital.

8 KIBUEY M-F, Op. Cit., p.25

La liberté de choisir les dépenses est un élément du pouvoir financier. Les dépenses publiques sont les dépenses réalisées par les institutions publiques en vue de la satisfaction de l'intérêt général pour répondre à la demande sociale, c'est à dire les besoins exprimés pour le développement harmonieux de l'Etat.

L'analyse des dépenses nécessite :

> Une approche plus précise qui permet d'apprécier les conséquences
économiques, sociales ou politiques que peuvent avoir ces dépenses ;

> De s'interroger sur la masse que représentent les dépenses en question.

Pour apprécier les effets des dépenses, on a choisi de classer les dépenses suivant différentes approches aux fins d'analyser les conséquences qu'elles peuvent avoir sur le plan économique, social ou politique.

I.3.1. Théorie notionnelle des dépenses publiques

I.3.1.1. Classification des dépenses 1. Classification économique On distingue les dépenses en fonction de leur rôle économique :

- Dépenses de fonctionnement ; - Dépenses d'investissement ;

- dépenses de transfert ;

a) Dépenses de fonctionnement

Elles permettent d'assurer l'exploitation courante des services publics :

- Dépenses de personnel

- Dépenses de petit matériel (fonctionnement courant de l'administration)

Les dépenses dites de fonctionnement ont un poids important puisqu'elles représentent un pourcentage significatif des dépenses de l'Etat, ce qui est souvent critiqué. Mais l'évidence c'est que cesdites dépenses ont une conséquence positive du fait que l'Etat, dans le cadre de celles liées au personnel, verse des salaires représentant un pouvoir d'achat pour les salariés consommateurs et épargnants. Il en résulte un effet d'entrainement pour la bonne marche de l'économie.

b) Dépenses d'investissement (ou dépenses en capitaux)

Les dépenses en capitaux augmentent le patrimoine et créent donc une richesse nouvelle.

Elles peuvent aussi favoriser l'activité économique générale (les collectivités ou les institutions publiques passent des marchés avec des entreprises privées)

L'Etat effectue des dépenses d'investissement dans le domaine des : - dépenses civiles (infrastructures, social)

- dépenses militaires (exigences de la défense pour la sécurité)

Les dépenses d'investissement de l'Etat sont réalisées soit directement par l'Etat (dépenses directes) soit indirectement. Dans ce second cas, l'Etat participe aux financements des dépenses d'investissement par le biais de subventions (dépenses indirectes).

c) Dépenses de transfert

Elles correspondent au rôle de redistribution que l'Etat doit jouer au titre de la solidarité nationale. Le but poursuivi dans la réalisation des dépenses s'expose tant sur le plan social qu'économique.

Les transferts peuvent concerner soit l'investissement, soit le fonctionnement et peuvent être à destination :

> Des particuliers ;

> Des entreprises (même si aujourd'hui l'Union européenne contrôle les aides dans le cadre du principe de libre concurrence) ;

> Des institutions publiques (qui ont elles-mêmes des dépenses de transfert au niveau local).

Les dépenses de transfert et intervention de l'Etat ne représentent grand chose dans le budget de l'Etat au niveau de l'Assemblée Provinciale du Nord Kivu et ne sont presque pas exécutée faute du niveau faible des dotations.

Cette classification économique permet d'apprécier l'impact que doivent avoir ces dépenses sur l'activité économique générale.

2. Classifications politiques

a) Classification fonctionnelle

Elle consiste à regrouper les dépenses sur la base des secteurs d'intervention de l'action publique. La classification fonctionnelle est une des modernités des finances publiques où les deniers publics ne sont plus seulement envisagés comme un moyen de s'acquitter des dépenses nécessaires au bon fonctionnement de l'administration, mais comme un dispositif de la réalisation de la politique du Gouvernement.

Les dépenses sont ici regroupées suivant les grandes fonctions de l'Etat. Elle repose sur l'identification d'un certain nombre de fonctions assumées par l'Etat : Pouvoir public et administration générale, éducation et culture social, logement et urbanisme, industrie et services, santé et emploi, défense extérieure, transport et communication, etc.

b) Classification administrative et politique

Chaque ministre gère les crédits de son ministère. Les dépenses sont donc classées d'après les autorités qui en ont la disposition. Cette méthode ne peut être valablement d'application au niveau de l'Assemblée Provinciale du Nord-Kivu. Elle présente en effet un inconvénient :

> L'organisation est contingente. On ne peut pas analyser l'évolution des budgets
dans le temps d'autant plus qu'il y a création, fusion, disparition,...des services.

Sous l'angle politique, on retrouve les dépenses neutres qui n'interagissent pas directement le milieu économico-social, et les dépenses actives qui investissent ce milieu, c'est-à-dire tend à transformer.

Les dépenses neutres relèvent des finances publiques classiques où l'Etat s'interdit toute intervention dans la vie économique. Les dépenses sont donc limitées au paiement des fonctionnaires et des services administratifs.

Par ailleurs, dans la conception moderne des finances publiques, il est généralement admis que l'Etat a l'obligation d'intervenir dans l'économie, le social et la politique. Les dépenses ne doivent plus se révéler neutres, mais doivent devenir actives. Pour en arriver là, il existe un certain nombre d'objectifs poursuivis ou à poursuivre.

3. Classification en fonction des objectifs

En France, la loi organique sur les lois de finances est fondée sur le principe d'une budgétisation non plus par nature de dépenses, mais orientée vers les résultats à partir d'objectifs9. Le programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.

a. Les objectifs politiques

Les dépenses actives peuvent directement poursuivre un objectif politique, c'est le cas de « fonds spéciaux » dits « fonds secrets ». Le recours aux fonds spéciaux est une pratique courante dans la plupart des pays. Ces fonds permettent aux gouvernements, confrontés à des problèmes urgents, d'agir rapidement. Ainsi, le Parlement vote le montant des fonds secrets sans en connaître la destination.

9 CARL C., Economie politique de la LOLF, La Documentation française, Paris 2007, p. 15

Ces crédits mis à la disposition de l'utilisateur sont employés suivant la nécessité sans contrôle du Parlement. Tel est le cas pour certaines opérations relevant de la sécurité nationale et de la défense du territoire. Exemple Recherche de renseignement.

Les dépenses actives peuvent indirectement poursuivre un objectif politique. C'est le cas par exemple d'une aide à une entreprise en difficulté ou d'incitation à l'implantation d'une entreprise nouvelle sur le territoire d'une Province.

Pour les Assemblées, en principe chaque Parlement jouit d'une autonomie financière qui se traduit par l'application du budget du Parlement des dispositions de la loi financière notamment. A titre indicatif, la Constitution prévoit en son article 100, alinéa 3 que « chaque Chambre jouit d'une autonomie administrative et financière et dispose d'une dotation propre » et les articles 117 à 121 du Règlement Intérieur de l'Assemblée Nationale prévoit que cette dernière vote son budget, en assure l'exécution et le contrôle grâce à une commission de comptabilité et de contrôle. Les crédits nécessaires à chaque Assemblée sont préparés par les questeurs de chaque Chambre, puis arrêtés par la plénière. Les crédits sont automatiquement et globalement inscrits dans la loi de finances.

b. Les objectifs sociaux

On peut classer les dépenses publiques actives poursuivant des objectifs sociaux, les dépenses d'assistance, les allocations sociales diverses, les dépenses de santé publique et plus généralement toutes celles qui tendent à améliorer le niveau de vie de la population et remédier aux irrégularités sociales.

c. Les objectifs économiques

La dépense publique est devenue un des éléments de la direction de l'économie. Elle est plus appréciée, en raison de la souplesse de son action. Ainsi, à côté de procédés d'intervention autoritaire (prix imposés, taxations, rationnements) ou de procédés de gestion directe (nationalisation du secteur économique), il est possible d'utiliser l'intervention financière ou, à côté de l'action fiscale, et à côté de l'action par le crédit, l'action par la dépense publique joue un rôle de premier plan (subventions, etc.).

d. Les objectifs divers

Les dépenses actives peuvent viser des buts divers qui ne se ramènent pas aux objectifs politiques, économiques ou aux objectifs sociaux envisagés séparément. A titre d'exemple, nous pouvons citer les dépenses de coopération internationale. Ainsi, la dépense active est susceptible de viser les objectifs variés, mais elle peut prendre aussi des formes multiples.

I.3.2. Recettes publiques

L'exécution du budget des recettes passe par deux phases, à savoir la phase administrative et la phase comptable.

I.4. LES OPERATIONS D'EXECUTION DES DEPENSES

Il convient avant tout de préciser que la classification des dépenses adoptée par le budget du Congo est simple. Il peut généralement être remarqué les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives. Les premières peuvent être subdivisées en deux groupes : les dépenses proprement dites obligatoires et les dépenses assimilées aux dépenses obligatoires. Sont qualifiées des dépenses proprement dites obligatoires, celles qui concernent :

- les marchés conclus ;

- les conventions en vigueur signées par l'Etat ; - les baux et loyers à payer ;

- les abonnements, fournitures d'eau et d'électricité ; - les rémunérations ;

- les fonds secrets.

Les dépenses assimilées aux dépenses obligatoires sont notamment les crédits de paiement de la tranche annuelle d'une autorisation d'engagement sur le budget d'investissement, les restitutions des consignations diverses. Le rythme de consommation des crédits ne se répercute pas sur l'engagement d'une dépense

obligatoire. Pour que l'engagement soit effectué il faut au préalable l'existence des crédits suffisants. Cependant, la rémunération comporte un caractère particulier. En ce sens qu'elle est une dépense obligatoire par nature mais non conditionnée, dans sa liquidation, par l'existence de crédits suffisants.

Les deuxièmes sont constituées des autres dépenses non énumérées précédemment. Il en est ainsi de :

- fournitures diverses ;

- créances sur les services rendus à l'Etat ; - matériels ;

- voyages, dépenses centralisées.

En principe, chacune de ces catégories de dépenses adopte une démarche d'exécution qui varie suivant sa spécificité.

D'une manière plus détaillée, il existe cinq opérations chronologiques. Les quatre autres premières sont des opérations administratives, tandis que la cinquième est une opération comptable. Une telle distinction rigoureuse en phase est justifiée par plusieurs raisons fondamentales : financière, juridique et administrative.

Financièrement, cette distinction permet de suivre le développement de l'opération de dépenses dans les services. La raison juridique a son soubassement dans le fait que cette dévolution amène à préciser l'instant où peut s'élaborer les divers rapports de droit entre le débiteur et l'Etat. Administrativement cela découle de ce qu'on est conduit à séparer clairement les fonctions des Agents de l'Etat et à permettre le contrôle des responsabilités ainsi que celui de la régularité des opérations budgétaires.

La pratique actuelle dans l'exécution de la dépense publique distingue quatre phases dont les trois premières sont administratives et la quatrième, comptable. La constatation du service fait, relevant à quatre les opérations administratives, se trouve confondue avec la liquidation.

Cela étant, il est bon de survoler chacune des opérations administratives et comptables.

I.4.1. Les opérations administratives du budget

Comme articulé auparavant, les opérations administratives sont au nombre de trois. Il s'agit de l'engagement des dépenses, de la liquidation de la somme due et de l'ordonnancement. Le schéma ci-après en donne la configuration.

Schéma N°1 : Phases des opérations d'exécution des dépenses

Engagement Liquidation Ordonnancement Paiement

Phase comptable

Phase administrative

Exécutée par les gestionnaires des crédits et ordonnateurs habiletés à prendre des décisions

Assurée par les comptables publics dotés d'un pouvoir exécutif

I.4.1.1. L'engagement des dépenses

L'engagement est « un acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résulte une charge »10. C'est donc un fait générateur de la dépense. Il doit être effectué dans la limite des crédits budgétaires et soumis au visa du contrôleur financier placé auprès des services du Budget.

10 BIGAUT C., Finances Publiques, Droit budgétaire, Ed. Marketing, Paris, 1995, p. 165

Dans la pratique administrative, il y a deux sortes d'engagement :

- l'engagement juridique qui correspond à la création de l'obligation qui

engage juridiquement l'Etat et se traduit par une charge budgétaire

- L'engagement comptable qui est la traduction comptable d'engagement

juridique. C'est l'évaluation de l'obligation constatée et son imputation

sur un chapitre déterminé.

Pour bon nombre de cas, l'engagement n'est pas la genèse d'une opération de dépenses mais plutôt le terminus d'une série de décisions prises antérieurement et pour lesquelles il n'est finalement que la mesure d'application.

Il se réalise, en pratique, par l'établissement et le visa d'une fiche d'engagement de dépenses. Cette fiche ou support est appelé « B.D.E.». Il est fourni, dans ce document, toutes les informations exigées par la situation de la créance.

Le visa du contrôleur financier permet d'apprécier la régularité de la proposition d'engagement (exactitudes du champ d'imputation, existence des crédits disponibles).

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