PARAGRAPHE I:LES REFLEXIONS AFRICAINES SUR
L'ENVIRONNEMENT
Dans ce paragraphe, nous allons examiner les aspects de la
convention de Lomé IV touchant à l'environnement, la
Conférence des Ministres Africains pour l'Environnement (CMAE), puis
nous aborderons la question de l'élaboration et de l'exécution
des différents PNAE dans certains pays d'Afrique subsaharienne.
A-LA CONFERENCE DES MINISTRES AFRICAINS
POUR
L'ENVIRONNEMENT ET LA CONVENTION DE LOME IV
Jusqu'au milieu des années 1980, l'environnement
demeura une question marginale pour les dirigeants africains qui avaient
laissé les ONG internationales et les agences onusiennes (PNUD, FAO,
PNUE...) se charger de ces questions. Le PNUE, installé depuis 1972
à Nairobi (Kenya), contribuera fortement à sensibiliser ces
dirigeants aux grands défis à venir par de nombreuses missions
auprès des différents Etats. Ce travail déboucha sur la
tenue en Décembre 1985 de la CMAE, parrainée par le PNUE, l'OUA,
et la C.E.A. . Cette réunion, qui est l'une des grandes jamais tenues en
Afrique à ce sujet, élaborera le programme dit du Caire,
destiné à renforcer la coopération inter-africaine en
matière d'environnement et de développement. On y décida
la création de réseaux techniques de coordinations
sub-régionales et des commissions techniques.
Parallèlement, ce programme prévoyait la mise en
route de projets pilotes dans 150 villages et 30 zones d'élevages
représentant l'éventail des écosystèmes africains,
afin de réaliser autant d'expériences de développement
économique et social durable, reposant sur une meilleure gestion des
ressources.
Cependant, ce plan d'action qui mettait l'accent sur le fait
que c'est aux dirigeants africains "d'assumer la responsabilité
principale de l'environnement du continent grâce au programme" a
été un grand échec. En effet, les dirigeants africains
n'ont pas manifesté leur volontarisme .Ainsi en 1989, seuls six projets
pilotes sur les 180 prévus étaient en cours de
réalisation. C'est sans doute ce triste bilan qui a fait que la
convention de Lomé IV vienne en quelque
sorte au secours des gouvernements africains dans leur mission de
gestion de l'environnement.
La convention de Lomé IV adoptée à
Brazzaville (Congo), le 15 Décembre 1989 devait donc marquer la
détermination des autorités africaines à se
préoccuper davantage des questions d'environnement. Les deux
premières conventions n'ont jamais perçu l'environnement comme
une priorité tel qu'il en est le cas avec la quatrième. Certes
à l'époque de Lomé III, la convention avait pris en compte
les questions de sécurité alimentaire et de survie de la
population dans la région du Sahel notamment. Ce texte refléta la
nouvelle priorité et mit à la fois l'accent sur les moyens
permettant d'assurer la production agricole durable et sur la lutte contre la
déforestation et l'érosion
des sols(10).
Cet engagement a, par la suite, ouvert la voie à des
négociations encore plus "environnementalistes". Ainsi, le continent
africain et ses partenaires européens devaient se lancés de
façon sérieuse dans la voie de la sauvegarde de l'environnement,
notamment dans le cadre de la conception de Lomé IV. L'attachement
à l'environnement tel que présenté par la convention fait
ressortir le lien désormais reconnu entre le développement et
l'environnement. Une priorité est accordée à
l'environnement et à la conservation des ressources naturelles
"condition essentielle pour un développement durable et
équilibré tant au plan économique qu'au plan humain",
article 6 de la convention. Dans cet esprit, la communauté s'engage
à appuyer les efforts déployés par les Etats ACP sur le
plan national, régional et international ainsi que les opérations
lancées par les organisations intergouvernementales et non
gouvernementales
(10) M DieterFRISCH ( directeur général
du développement, commission de la communauté
européenne), le courrier n° 133 Mai-Juin
1992 page 45
en vue de la mise en oeuvre des politiques nationales et
intergouvernementales.
Vu la dimension environnementale de la convention de
Lomé IV, on a pu conclure qu'elle est le premier acte d'adhésion
de l'Afrique subsaharienne au développement durable, (le concept
à l'époque n'ayant pas la même audience dont il est
aujourd'hui investi). Cette adhésion est combien manifeste que nous
trouvons figurer au titre premier des domaines de coopération, les
questions environnementales, soit 9 articles sur 355 consacrés par la
convention toute entière. On peut lire respectivement dans l'article 33
et 38 ce qui suit: "Dans le cadre de la présente convention, la
protection de l'environnement et la mise en valeur de l'environnement et des
ressources naturelles, l'arrêt de la dégradation du capital
foncier et forestier, le rétablissement des équilibres
écologiques, la sauvegarde des ressources naturelles ainsi que leur
exploitation rationnelle sont des objectifs fondamentaux que les ACP
concernés s'efforcent d'atteindre avec l'appui de la communauté
en vue d'améliorer dans l'immédiat les conditions de vie des
populations et de sauvegarder celles des générations à
venir". Pour le second, "Les parties, soucieuses d'une protection
réelle et d'une gestion efficace de l'environnement et des ressources
naturelles estiment que les domaines de coopération ACPCEE couverts par
la deuxième partie de la présente convention doivent être
analysés et appréciés systématiquement sous cet
angle". Ces deux articles prouvent ce que représentent
désormais les questions environnementales pour les Etats africains. Il
s'agit d'un engagement solennel, car pour la première fois la convention
qui, par tradition faisait intervenir au titre I des domaines de
coopération, les questions économiques et sociales, accorde une
attention particulière à la sauvegarde de l'environnement. Parmi
les programmes particulièrement significatifs financés par la
convention au titre de la sauvegarde des ressources naturelles, nous pouvons
citer:
- celui concernant la province du Sissili au Burkina-Faso, pour
un montant de 31 millions d'écus;
- celui du plateau Batéké au Zaïre, pour un
montant de 10 millions d'écus;
- celui situé à Katsiana dans l'Etat de Kunda,
au nord du Nigeria, pour un montant de 34,5 millions d'écus. D'autres
domaines méritaient d'être cités tels que la
télédétection, la protection de la faune et de la flore
(avec en particulier le programme Eléphant)(11)...
Cet engagement des Etats africains témoigne d'une prise
de conscience collective du continent des questions environnementales. La
convention de Bamako du 29 Janvier 1991 (à l'initiative de l'OUA) sur
l'interdiction d'importation des déchets toxiques entérine bien
cette assertion. Car elle met en place un régime sérieux -par son
contenu- fondé sur le contrôle des mouvements transfrontaliers des
déchets produits hors d'Afrique et en Afrique. On peut lire en son
article 4 alinéa 1 que: "Toutes les parties prennent les mesures
juridiques, administratives et autres appropriées sur les territoires
relevant de leur juridiction en vue d'interdire l'importation en Afrique des
déchets dangereux, pour quelque raison que ce soit, en provenance des
parties non contractantes. Leur importation est déclarée illicite
et passible de sanctions pénales". Cette convention est à ce
titre le meilleur exemple de la conversion de l'Afrique subsaharienne. Mieux
encore, le front homogène que cette dernière a formé pour
contester le régime d'irresponsabilité et les dispositions
laxistes de la convention de Bâle du 22 Mars 1989 dont elle constitue la
principale victime montre que l'Afrique veut désormais se prendre en
charge dans ce domaine.
(11)M Dietrisch FRISCH, ibidem page 45.
Mais l'Afrique ne s'est pas arrêtée seulement
à ce stade de déclaration d'intention comme dirait l'homme
politique. Elle a manifesté sa nette adhésion au
développement durable par l'élaboration des plans nationaux
d'actions pour l'environnement, véritables cadres de réflexions
nationales dans lesquels les Etats expriment, après plusieurs
diagnostics, les politiques de développement et d'environnement à
suivre.
Nous allons faire état de ces plans qui connaissent de
véritables succès dans certains pays, en commençant par
leurs historiques et leurs mises en oeuvre.
B-LE PROCESSUS D'ELABORATION ET D'EXECUTION DES PLANS
NATIONAUX D'ACTIONS POUR L'ENVIRONNEMENT (PNAE)
Pour situer l'origine des PNAE, il faut remonter au
début de l'année 1989 où ils ont été
initiés par le World ressource institute. Peu après, M. Baber
CONABLE, alors président de la banque mondiale saisissait de cette
occasion pour mieux appliquer les objectifs de son institution dans le domaine
de l'environnement. Il invitait particulièrement les gouvernements des
pays en développement à se pencher sur les principaux
problèmes environnementaux et sur les politiques en ce domaine, afin de
trouver de nouvelles solutions, garanties d'un développement
durable(12). Il s'agit là du point de départ de ce que
nous avons appelé plus haut les nouvelles orientations de la banque
mondiale.
En Afrique subsaharienne, c'est le Madagascar, le Lesotho et
l'île Maurice qui furent les premiers à se lancer dans la voie des
PNAE.
(12) F FALLOUX et Lee TALBOT, ibdem, page 31.
Aujourd'hui on dénombre plus d'une vingtaine d'Etats ayant
déjà élaboré ces plans.
A Madagascar, le PNAE a eu le mérite de mettre sur pied
une politique environnementale renforcée. Celle-ci se traduit par une
révision de la loi foncière visant à conférer une
plus grande sécurité aux agriculteurs, à les inciter
à mieux conserver leurs sols et enfin à l'établissement
d'une nouvelle législation pour améliorer les évaluations
environnementales des projets de développement quel que soit le secteur
considéré.(13)
Bien d'autres réflexions sont en cours. Mais
déjà, le document du PNAE est depuis lors devenu la charte
nationale de l'environnement, approuvée par l'assemblée nationale
populaire. Cette charte définit les grands objectifs environnementaux du
pays:
- conserver et gérer le patrimoine de la
biodiversité;
- promouvoir le développement durable pour une meilleure
gestion des ressources nationales;
- améliorer les conditions de vie rurale et urbaine;
- développer les ressources humaines et la capacité
institutionnelle.
La charte présente également la stratégie
choisie pour atteindre ces objectifs. Il s'agit d'une mise en oeuvre des
solutions intégrées, opter pour une vision à long terme du
développement pour les acteurs Malgaches comme pour la communauté
internationale dont il attend un appui constant, renforcer la
communication et le dialogue par opposition des ordres
transmis hiérarchiquement, faire participer les populations à
l'élaboration de ces programmes et dans leur mise en oeuvre, renforcer
le rôle du secteur privé et des ONG en la matière. Bref le
PNAE Malgache est un travail sérieux et ambitieux, un véritable
souci de promouvoir le développement durable.
DE même, le Lesotho et l'île Maurice ont fait
montre d'engagements sérieux pour la promotion du développement
durable même si jusqu'à présent les résultats de
leurs réalisations, notamment pour le Lesotho sont, peu prometteurs.
A ces trois pionniers (le Madagascar, l'île Maurice et
le Lesotho), où les PNAE sont en cours de maturation, se sont
ajoutés d'autres pays. La moitié de l'Afrique, celle au sud du
Sahara, est touchée à des degrés divers par ce mouvement
environnemental. Parmi ces pays, nous allons de façon brève faire
état de quarte principaux qui, du point de vue du sérieux de
l'élaboration de leurs PNAE, viennent juste après les Etats
pionniers. Il s'agit des Seychelles, du Ghana, du Burkina-Faso et du Congo.
Les Seychelles tire 50% de ses recettes du tourisme, 42% de
son territoire est classé en parcs nationaux ou en réserve.
L'histoire du plan environnemental de ce pays débute en 1989,
année de la création du département de l'environnement,
placé sous la haute autorité du président de la
République M France ALBERT RENE (preuve d'un engagement sérieux
du pays). Selon le chef de l'Etat, le "développement
intégré" (sustainable development), thème majeur du plan
de développement national 1990-1994 doit être à la fois
social, économique et écologique. Celui-ci et le programme de
gestion environnemental des Seychelles de 1990 à l'an 2000 constituent
les instruments de promotion du développement durable. Le second
comprend des
réformes légales et institutionnelles qui ont
pour but de renforcer les outils de gestion de l'environnement ainsi qu'un
programme d'investissement portant sur l'adduction d'eau potable, le traitement
des déchets solides et liquide et la gestion des parcs et des
réserves nationales(14). Ainsi, pour 55millions de dollars
demandés pour ce programme, 40 millions étaient obtenus lors de
la réunion des bailleurs de fonds qui s'est tenue début
Février 1991 à Paris sous l'égide de la banque mondiale,
du PNUD et du PNUE(15).
Le PNAE du Ghana contrairement aux autres est
spécifique en ce sens qu'il est plus l'affaire des experts
ghanéens que d'experts étrangers. C'est la preuve de l'existence
d'une intelligentsia et d'une masse critique de fonctionnaires et
d'universitaires bien formés et mieux versés dans les
problèmes économiques et environnementaux. En plus, si la
majorité des plans africains répond à l'appel de la
communauté internationale, le plan ghanéen est la
résultante des politiques d'ajustement structurel mises en oeuvre au
début des années 80. En effet, après l'exécution de
ces politiques d'ajustement structurel citées comme une réussite
par les experts de la banque mondiale, les Ghanéens étaient
inquiets de ses conséquences environnementales. Car en mettant l'accent
particulièrement sur la diversification agricole, le renforcement du
secteur privé, l'accroissement des gains en devise; en
accélérant l'exploitation des ressources du pays, notamment dans
le secteur minier et forestier, c'est l'environnement qui prenait de
sévères coups en dernière instance. C'est ce qui permit le
déclenchement du processus d'élaboration du PNAE, comme pour
réparer les dégâts commis et prévenir l'avenir.
(14) F FALLOUX et Lee TALBOT page 114.
(15) Marchés tropicaux du 22
Fevrier 1991, page 442.
Au centre des priorités du plan ghanéen se
situent les thèmes suivants: gestion foncière, politique de
l'eau, de la forêt et la faune sauvage, écosystème
côtier et marin, mines, déchets industriels et produits chimiques
et toxiques et, enfin, les problèmes urbains. Comme les plans
précédemment étudiés, celui du Ghana est aussi un
travail sérieux malgré quelques problèmes qu'il rencontre
et que nous allons exposer lorsque nous traiterons des obstacles au
développement durable.
Au Burkina-Faso, pays sahélien, le défi
environnemental a toujours été la préoccupation de tous
les temps. Le pays est confronté à divers facteurs
défavorables, tels que le climat aride sujet à de fortes
variations de population relativement dense par rapport aux ressources
naturelles et un milieu physique dégradé. Cette situation avait
amené les autorités à prendre des mesures visant à
arrêter la dégradation de l'environnement, en améliorant la
gestion des ressources naturelles, en accroissant la productivité
agricole de façon durable, en réduisant la croissance
démographique, et en rendant enfin, les communautés responsables
de leurs territoires. Parmi les mesures prises, nous pouvons citer la loi
foncière promulguée en 1984 et révisée en 1991 pour
accroître la sécurité foncière des usagers et mettre
en place un programme national de reboisement, le programme national de
planning familial (visant la réduction de la croissance
démographique) et le programme national de lutte contre la
désertification. Malgré quelques résultats positifs qu'ils
ont pu remporter, ces programmes ont rencontré d'énormes
difficultés. C'est pour tenter de remédier à ces
difficultés que le gouvernement Burkinabé a lancé le PANE,
(trait original des Burkinabés qui ont déplacé le A de
PNAE) et le projet national de gestion des territoires.
environnement et développement et de stimuler
l'éducation et la formation environnementale. En 1993, le PANE a
été révisé pour prendre en compte les
recommandations issues de la conférence de Rio de Janeiro. Actuellement,
il comporte deux volets: un volet d'appui au programme de coopération,
qui vise la prise en compte des préoccupations liées à la
protection de l'environnement dans la mise en oeuvre des programmes et projets,
et un volet investissement, visant la rentabilisation des patrimoines
nationaux. Les programmes cadres gérés par le PANE sont au nombre
de cinq: le programme cadre de gestion des patrimoines nationaux (PCGPN), le
programme cadre d'amélioration du cadre de vie (PCACV), le programme de
développement des compétences en environnement (PDCE), le
programme de gestion de l'information sur le milieu (PNGIM) et enfin le
programme national de gestion des territoires (PNGT). Nous ne pouvons citer ces
programmes sans souligner qu'en 1994 il a été adopté le
code de l'environnement, et une étude en cours qui vise
l'élaboration d'un code forestier.
Le processus Burkinabés étant encore à
ses débuts, on peut d'ores et déjà dire que le
Burkina-Faso s'est lancé dans une voie de non retour, celui du
développement durable. La mise en place dans chaque province des
structures décentralisées ayant pour compétence la gestion
environnementale et les comités villageois de gestion de territoire dans
le cadre de la décentralisation en cours en dit long.
Au Congo, le PNAE a été lancé en 1991 par
son gouvernement. Les raisons fondamentales de sa mise en oeuvre se trouvent
exposées dans le document intitulé l'état de
l'environnement qui a été présenté à la
conférence de Rio de Janeiro. On peut lire dans ce document ce qui suit:
"le gouvernement congolais a décidé d'élaborer un
PNAE. Il veut ainsi montrer sa détermination tant nationale
qu'internationale, pour la protection, la conservation et
l'utilisation rationnelle de son environnement et de ses
ressources naturelles"(16). Ferme engagement aux yeux de
l'opinion internationale. Ce plan a d'abord consisté à la
rédaction d'un document de synthèse volume I, intitulé
le contexte national, l'état des lieux et diagnostics et du
second document volume II qui présente les stratégies
sectorielle, et nationales. Parmi ces stratégies, le document fait
état de la promotion du développement durable. L'objectif est de
l'atteindre par un plan d'action qui situe l'horizon dans 20 ans, en ce sens
qu'il y a des actions qui doivent être réalisées dans 1
ans, 5 ans et enfin 20 ans.
Toutefois, le PNAE congolais a un caractère plus
préventif que curatif. En effet, caractérisé par un niveau
de vie moyen parmi les pays de l'Afrique subsaharienne, une faible population
fortement urbanisée et un environnement encore peu dégradé
à l'échelle nationale, le Congo bénéficie encore
d'un "capital environnemental" considérable dont la conservation ou
l'amélioration pose moins de difficulté par rapport à
d'autres pays de la région. Ce fait prouve à suffisance que
plusieurs pays comprennent au fil du temps que l'environnement n'est pas
seulement l'affaire de ceux qui sont victimes de sérieuses
dégradations.
Les PNAE que nous venons d'examiner constituent donc un
véritable engagement de l'Afrique subsaharienne. Estimés à
une vingtaine avant la conférence de Rio, ils doivent atteindre la
fourchette de la trentaine actuellement. La création du réseau
pour l'environnement et le développement durable en Afrique (REDDA) est
déjà signe de mise en exécution des engagements pris, car
à travers le REDDA les Etats engagés dans le processus de
développement durable vont pouvoir se partager les différentes
expériences acquises en matière de gestion environnementale.
(16) Etat de l'environnemt,
page 1, Mars 1992.
Par ailleurs, si les PNAE sont pour l'Afrique, et notamment
celle au sud du Sahara, les instruments de promotion du développement
durable, la conférence de Rio de Janeiro devait être le cadre
idéal où s'est manifesté son attachement sinon sa ferme
adhésion à l'impératif de développement durable.
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