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L'étude d'impact en droit international de l'environnement: sa mise en oeuvre dans les projets de développement au Gabon

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par Russel MEZEME MBA
Université de Limoges - Master 2 2008
  

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(i) Loi N° 16/93 du 26 août 1993, portant Code de l'Environnement

Le Code l'Environnement gabonais a été adopté en 1993 au sortir de la Conférence de Rio sur l'environnement et le développement, à un moment ou les questions environnementales prenaient de l'ampleur sur le plan international, au point de s'imposer comme une préoccupation planétaire. Le Gabon, du fait sa position stratégique, ne pouvait continuer à être régi par l'arbitraire et l'anarchisme en ce qui concerne les questions environnementales. C'est dans cette droite ligne que ce texte d'une importance capitale va être initié par le Gouvernement, puis adopté par les deux Chambres du Parlement gabonais, et promulgué par le Président de la République le 15 juillet 1993. Le Code de l'Environnement est un texte législatif très détaillé qui opère, non seulement à la tentative de définition de l'environnement,45(*) mais également à la mise en place d'un ordre juridique adéquat dans les domaines qui surgissent habituellement lorsqu'il est question de la protection de l'environnement. Il s'agit particulièrement des mers et océans, les eaux continentales, les sols et sous sols, la faune et la flore, les bruits et nuisances et les aires protégées. Le Code de l'environnement gabonais aura aussi la particularité de prévoir une batterie de dispositions pénales en vue de réprimer les infractions ayant trait à la détérioration de l'environnement.

S'agissant de l'institution de l'EIE, celle-ci fait l'objet de dispositions suffisamment claires aux articles 67 et 68 de la Loi. L'article 67 dispose à cet effet que : « Les travaux, ouvrages ou aménagements industriels, agricoles, urbains, ruraux, miniers ou autres, entrepris par les collectivités publiques et les entreprises publiques ou privées, qui risquent, en raison de l'importance de leur dimension ou de leurs incidences écologiques, de porter atteinte à l'environnement, doivent donner lieu à une étude d'impact préalable soumise à l'examen du ministre chargé de l'environnement, et ce, conformément à la législation en vigueur et aux textes pris en application de la présente loi »

Quant à l'article 68 il y est dit que : « L'étude d'impact est un instrument d'analyse et de prévision qui vise à identifier, évaluer et éviter les incidences néfastes, directes et indirectes, des projets de travaux, ouvrages ou aménagements, sur la santé, la qualité de l'environnement, les ressources naturelles et les équilibres »

Il en ressort que l'EIE est traitée dans le Code de l'Environnement au travers de quatre domaines bien déterminés. D'abord une énumération globale de toutes les activités qui seront soumises obligatoirement à une procédure d'EIE46(*). Il s'agit ensuite de la nature de l'opérateur appelé à exécuter les travaux, et c'est ici l'occasion de souligner qu'il n'existe à cet effet aucune distinction entre les collectivités publiques, les entreprises publiques et les entreprises privées, toutes sont soumises à la procédure d'étude d'impact dès lors que les activités qu'elles mènent sont visées par les textes en vigueur. Une telle précision est nécessaire en droit interne, dans la mesure où la quasi-totalité des instruments juridiques internationaux opèrent une distinction fondamentale entre les activités qui dépendent de la décision d'une autorité nationale et celles qui ne le sont pas, sur la base de la nature juridique du promoteur du projet.

Le texte va également procéder à la détermination de l'autorité compétente chargée de recevoir les EIE et d'en donner suite. Il s'agit ici du Ministère chargé de l'environnement. Le Code de l'Environnement procède enfin à la définition de la nature de l'EIE, en tant qu'un instrument « d'analyse et de prévision » qui ne concerne pas seulement l'impact sur la qualité de l'environnement. L'EIE s'étend, au regard de l'article 68, aux incidences sur la santé, les ressources naturelles et les équilibres. Le Code de l'environnement étant une loi-cadre  va être complété par plusieurs Décrets d'application dont celui réglementant les études d'impact.

(ii) Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN réglementant les études d'impact

Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN réglementant les études d'impact sur l'environnement a été pris en application des dispositions de l'article 67 de la Loi 16/93 du 26 août 1993, portant Code l'Environnement en République gabonaise. Il a donc pour vocation de compléter un grand nombre de dispositions de cette Loi, qui le plus souvent parle en termes généraux.

Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN va, dans un premier temps, procéder à l'exercice de définition des termes parfois controversée.

Pour exemple l'environnement sera défini comme « le milieu ambiant avec lequel les espèces vivantes entretiennent des relations dynamiques, notamment l'eau, l'atmosphère et le sol ou toute autre combinaison de l'autre » Cette définition toute différente de celle donnée par le Code de l'Environnement.

Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEP va ensuite déterminer, avec clarté, tous les projets qui seront soumis obligatoirement à l'étude d'impact. Dix sept (17) catégories de travaux sont visées par le texte en son article 3 :

1. les travaux d'adduction d'eau

2. les installations hospitalières

3. les installations de pompes funèbres

4. les infrastructures d'éducation de plus de 1000 élèves ou étudiants

5. l'aménagement des zones urbaines ou de relogement

6. routes urbaines ou nationales et autoroutes

7. oléoducs et gazoducs

8. voies ferrées et équipement

9. infrastructures aéroportuaires commerciales

10. ports et leurs travaux d'extension

11. activités du secteur de l'énergie

12. activités du secteur de la forêt

13. activité du secteur de l'élevage et de la pêche

14. activités minières

15. activités du secteur industriel

16. activités du secteur du tourisme

17. travaux et ouvrages classés

Deux précisions importantes sont à relever ici, eu égard à la manière très exhaustive avec laquelle le texte définit les catégories de travaux soumis à une étude d'impact. D'abord cette liste peut être révisée par simple Arrêté du Ministre chargé de l'environnement après avis du Ministre chargé du secteur dont relève l'activité concernée (Article 1er in fine). Cette disposition est toute curieuse sur le plan juridique notamment au niveau de la hiérarchie des normes. Comment comprendre qu'un texte juridique de catégorie supérieure puisse être amendé par un texte inférieur. Il faut voir en ces dispositions un risque grave d'anarchie dans la définition, très importante, des activités soumises à l'EIE.

La deuxième observation concerne les activités non visées par le Décret, qui au regard de son article 4, devront faire l'objet d'une simple notice d'impact, indiquant les incidences éventuelles sur l'environnement et les conditions dans lesquelles l'opération satisfait aux exigences environnementales. La Notice d'impact dont il est question ici n'a pas été prévue par le Code de l'environnement. C'est une inspiration forte, comme le Décret pris dans son ensemble, du Décret français du 12 octobre 1977 sur l'évaluation environnementale.

Une préoccupation est perceptible au regard de la manière lacunaire avec laquelle est abordée la question de la Notice d'impact. Il aurait fallu que le texte soit plus explicite en énumérant les travaux soumis à une Notice d'impact et en indiquant les modalités de son contrôle comme cela est le cas pour le Décret français du 12 octobre 1977 cité ci-dessus.

Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN va s'atteler ensuite à définir les procédures de soumission de l'EIE. Celles-ci doivent être transmises au Ministre chargé de l'environnement pour examen technique, ce dernier dispose de trente jours pour donner son avis à l'autorité compétente. L'autorité compétente dont il s'agit ici est, à n'en point douter, le Ministre en charge du secteur d'activité dont relève le projet ; il s'agira par exemple du Ministre chargé des Mines et Hydrocarbures en ce qui concerne l'exploitation pétrolière. Tout avis défavorable doit être motivé, et le silence après expiration du délai vaut acceptation de l'EIE.

Le Décret n° 000539/PR/MEFEPEPN va enfin mettre sur pied une procédure très sommaire ayant trait au suivi de l'EIE ainsi que des sanctions à l'encontre de tout promoteur n'ayant pas respecté ces procédures, notamment dans ses articles 8 à 12. Il oblige, de fait, les opérateurs à soumettre au Ministre chargé de l'environnement un rapport annuel d'exécution et de surveillance de son plan de gestion de l'environnement sous peine de tomber sous le coup de sanctions civiles et pénales prévues par le Code de l'Environnement.

Il faut également signaler que le Juge, sans préciser lequel peut ordonner des mesures complémentaires susceptibles de renforcer le plan de gestion de l'environnement.

(b) Législation et Règlementation des autres secteurs

Plusieurs textes législatifs et réglementaires ne concernant pas spécifiquement la protection de l'environnement ont consacré l'EIE. Ces textes relèvent particulièrement les secteurs forestiers et miniers, ou les projets de développement sont exécutés de manière très fréquente au Gabon. Parmi ceux-ci quatre appellent une attention toute particulière de notre part : la Loi 0016101 portant Code Forestier en République gabonaise, avec son Décret d'application, la Loi 05-2000, portant Code minier en République gabonaise avec également son Décret d'application, la Loi 15/2005 du 08 août 2005 portant Code des Pêches et de l'aquaculture, et la Loi 3/2007 du 27 août 2007 sur les Parcs Nationaux.

(i) Le Code Forestier

La Loi 0016101 portant Code forestier a été promulguée le 31 décembre 2001 par le Président de la République Chef de l'Etat. Ce texte vise, entre autre, à fixer les modalités de gestion durable du secteur des eaux et forêts en vue d'accroître sa contribution au développement économique, social, culturel et scientifique du pays.

La gestion durable du secteur des Eaux et Forêts implique, au terme de l'article 3 de la Loi, l'exploitation rationnelle de la forêt, de la faune sauvage et des ressources halieutiques.

Il se focalise aussi sur la protection des écosystèmes et la conservation de la biodiversité ainsi que la valorisation des ressources et des écosystèmes.

Il définit avec clarté les différents types de forêts avec leurs modalités de classement et de déclassement, ainsi que le plan national d'aménagement des forêts, de la faune sauvage, mais également les modalités de leur exploitation par les opérateurs économiques nationaux et étrangers. Le Code forestier gabonais a également le mérite de définir les modalités d'industrialisation de la filière bois et de déterminer les infractions pénales associées à toute utilisation illicite des ressources forestières du Gabon.

Malgré cette précision dont ont fait montre les concepteurs du Code forestier gabonais, il y a lieu de déplorer que les questions environnementales, et particulièrement l'EIE ne puissent pas occuper la place qu'elle devrait dans ce texte d'une telle importance pour le Gabon. Pourtant le signal annoncé par le texte dès ses premières lignes, lorsqu'il traite de la gestion durable des ressources forestières, comme l'un des objectifs de la Loi, devrait propulser les préoccupations environnementales comme principal centre d'intérêt du dispositif du Code forestier. Tout au contraire la question de la préservation de l'environnement n'y est que rarement effleurée, et l'EIE n'est évoquée qu'une seule fois dans l'ensemble du texte. A titre d'exemple concernant les mesures d'ordre général de préservation de l'environnement on peut citer l'article 66, relatif à l'aménagement des forêts qui dispose que : « En cas d'inobservation des règles d'aménagement, notamment par une exploitation intensive entraînant la dégradation de l'environnement et compromettant la régénération naturelle de la forêt, le titulaire du permis est astreint à réaliser des travaux de reboisement et de réhabilitation du site selon les modalités fixées par voie réglementaire »

Cette disposition, qui est l'une des rares à traiter des questions environnementales, n'oblige même pas l'opérateur économique à respecter les normes environnementales mais à procéder à une réparation subséquente lorsqu'un dommage écologique a été commis. Autrement dit faire « le médecin après la mort ». Le texte aurait pu prévoir non seulement des dispositions claires obligeant les opérateurs économiques à respecter les normes environnementales, mais également l'assortir de véritables sanctions à l'encontre de ceux qui n'y seront pas assujettis.

Une procédure proche de l'étude d'impact sera prévue à l'article 55 du texte en de termes flous : « En cas de contraintes écologiques dûment identifiées lors de l'inventaire d'aménagement, l'administration des Eaux et Forêts peut contribuer à la réalisation d'inventaires ou d'études écologiques complémentaires visant à définir les zones présentant une forte richesse biologique, une haute valeur patrimoniale ou de forts risques environnementaux. »

Il s'agit ici, non d'une EIE au sens classique du terme, mais d'une « étude écologique » ayant la particularité d'être menée, non pas par l'opérateur économique comme cela est de coutume en ce qui concerne l'EIE, mais par l'administration des eaux et forêts. Mieux encore l'administration des eaux et forêts ne semble même pas être l'auteur de l'étude écologique, mais un contributeur. Qui est alors l'auteur de cette « étude écologique » ? Face à cet imbroglio juridique on pourrait se poser la question sur la nature juridique de cette étude écologique et notamment de savoir quelle suite faut-il y donner. Est-elle en mesure de lier ou d'influencer les pouvoirs publics  dans leur prise de décision ?

L'étude d'impact sur l'environnement n'est citée véritablement qu'une seule fois dans le texte, au Chapitre 111 relatif à l'industrialisation de la filière bois. L'article 221 oblige, en effet, tout opérateur économique voulant implanter une industrie dans le secteur du bois au Gabon à soumettre un plan d'industrialisation comportant entre autres documents une étude d'impact sur l'environnement. Cette disposition n'apporte en principe aucune valeur ajoutée au dispositif législatif et règlementaire en vigueur au Gabon d'autant plus que le Code l'environnement est très explicite à ce sujet et l'industrialisation de la filière bois n'a rien d'exceptionnel à ce dispositif. Dans le contexte de la gestion durable des forêts gabonaises, L'EIE devrait plutôt intervenir comme une condition sine qua non à la délivrance des différents permis d'exploitation forestière ; ce qui n'a pas été le cas.

(ii) Le Code minier et son Décret d'application

Il y a lieu de signaler, d'entrée de jeux, que le Code Minier est l'ensemble des dispositions de plusieurs textes législatifs et règlementaires en vigueur en République Gabonaise47(*). Notre étude ne se focalisera que sur les dispositions de la Loi 5-2000 et son Décret d'application, étant entendu que la Loi 16/93 du 26 août 1993 relative à la protection et à l'amélioration de l'environnement a déjà fait l'objet d'une analyse antérieure.48(*)

La loi n 05-2000, portant Code minier en République gabonaise a été promulguée par le Président de la République le 12 octobre 2000. Il régit, à l'exception des hydrocarbures liquides ou gazeux et des eaux souterraines relevant des régimes particuliers, la prospection, la recherche, l'exploitation, la transformation, la possession, la détention, le transport et la commercialisation des substances minérales utiles. Une substance minérale utile étant entendue comme toute substance provenant du sol et du sous-sol qui, sans transformation ou après transformation, est utilisable comme matière première de l'industrie ou de l'artisanat matériaux de construction ou de travaux publics. Elle traite en particulier des modalités de délivrance des autorisations de prospection, de délivrance des titres miniers, de l'exploitation des substances précieuses, des fouilles et levés géophysiques exécutés hors d'un titre minier, de la réglementation des substances stratégiques, des zones interdites à l'activité minière, de la fiscalité minière, de l'hygiène et de la sécurité dans les mines et carrières, ainsi que des dispositions répressives.

S'agissant de la place réservée à l'étude d'impact sur l'environnement, la Loi semble garder un silence absolu, et ne fait référence aucunement à l'évaluation environnementale. C'est plutôt son Décret d'application qui consacrera plusieurs dispositions relatives à l'EIE. Il distingue en particulier trois (03) étapes dans l'industrialisation minière au Gabon : la prospection, la recherche et l'exploitation. Lors des deux premières étapes, il n'est fait aucune mention de l'étude d'impact parmi les conditions à remplir pour bénéficier d'une autorisation de prospection ou de recherche minière. En revanche le Décret subordonne en son article 55 la délivrance d'un permis d'exploitation, en ce qui concerne seulement l'exploitation des substances concessibles et l'exploitation des substances non concessibles par la soumission d'une étude environnementale. Le texte ira plus loin dans les détails en énonçant des directives particulièrement claires sur l'élaboration de l'EIE49(*) en son article 56  concernant les substances concessibles:

« L'étude environnementale mentionnée à l'article 55 ci-dessus comprend : un état des lieux environnemental avant travaux ; une description technique du site minier, des travaux et activités envisagés ; un programme de suivi ; un plan d'urgence en cas d'activité à risques ;  un programme chiffré de réhabilitation et de mise en sécurité du site ».

S'agissant de l'exploitation des substances non concessibles, particulièrement l'ouverture d'une carrière permanente, l'article 87 est tout aussi détaillé en ce qui concerne l'obligation de produire une étude d'impact sur l'environnement :

« La demande d'ouverture d'une carrière permanente doit comporter les éléments suivants...une étude d'impact environnementale comprenant un état des lieux environnemental avant travaux, une description technique du site minier, des travaux et activités envisagés ; un programme de suivi ; un plan d'urgence en cas d'activité à risques ; un programme chiffré de réhabilitation ».

C'est donc dire que le Décret d'application du Code minier est très explicite et constitue un exemple parfait de la prise en compte des préoccupations environnementales dans les différents secteurs d'activité économique du Gabon. Exemple qui aurait pu inspirer d'autres secteurs d'activités tels que celui des eaux et forêts.

Toutefois malgré ce satisfecit sur la consécration de l'EIE dans le législation minière au Gabon, nous pouvons tout de même déplorer que cette consécration n'aie pas été de mise à toutes les étapes de l'industrialisation des mines, telles que la prospection et la recherche, car bien des situations ont montré des incidences néfastes sur l'environnement lors de ces étapes50(*)

(iii) Le Code des pêches et de l'aquaculture

La Loi 15/2005 du 08 août 2005 portant Code des pêches et de l'aquaculture en République gabonaise a été adopté dans le cadre de la gestion durable des ressources halieutiques au Gabon ainsi que de la protection des espèces et des écosystèmes aquatiques. Il s'applique à la pêche continentale, à la pêche maritime et aux opérations connexes.

L'étude d'impact dans le Code des pêches et de l'aquaculture est prévue en ses articles 50, 51 et 52. L'article 50 énonce le principe général selon «  toute activité susceptible d'affecter les intérêts de la pêche et de l'aquaculture et de détruire les frayères ou les zones de croissance ou d'alimentation, est subordonnée à l'avis préalable de l'administration des pêches et de l'aquaculture et, selon le cas, à une étude d'impact environnemental. » L'article 51, quant à lui rappelle le principe selon lequel la charge de l'élaboration de l'étude d'impact revient au promoteur de l'activité, tandis que l'article 51 énumère l'ensemble des activités soumises à autorisation préalable et éventuellement à une étude d'impact.

Ce ne sont pas, en effet, toutes les activités énumérées qui feront l'objet d'une étude d'impact, car l'article 50 précise qu'elles ne seront que « selon le cas ». Il reviendra à l'administration de l'environnement de décider de la nécessité de tel ou tel projet de faire l'objet d'une étude d'impact. A ce titre il convient de souligner que si les dispositions de l'article 52 sont interprétées comme donnant une liste exhaustive des activités qui feront l'objet d'une EIE, le Code des pêches et de l'aquaculture tombe dans le coup des critiques sans cesse émises sur l'opportunité ou non pour un texte juridique de cette nature à définir à l'avance les projets qui sont obligatoirement soumis à la procédure des études d'impact.

(iv) Loi n° 3/2007 du 27 août 2007 relative aux parcs nationaux

La Loi sur les parcs nationaux vise, dans le cadre du processus de développement de la conservation du patrimoine naturel et culturel national, à promouvoir une politique de protection et de valorisation durable des parcs nationaux par la création d'un réseau couvrant au moins 10% du territoire national, et à mettre en place un cadre juridique devant sou tendre cette politique nationale en faveur des parcs nationaux.

L'étude d'impact est traitée dans l'article 17 de cette Loi, qui dispose que « dans les zones périphériques des parcs nationaux, les projets industriels, minier, de carrière, de barrage hydroélectrique, de lotissement, d'équipement touristique ou de réalisation d'infrastructures linéaires, notamment les routes, lignes électriques, oléoducs, gazoducs et les voies ferrées, sont subordonnés à une étude d'impact environnemental ». Puis la Loi ira au delà de la simple définition des projets soumis à étude d'impact, car elle institue une procédure spécifique d'approbation des EIE en donnant le pouvoir à l'autorité de gestion des parcs nationaux de pouvoir se prononcer sur les études d'impact pour les activités menées dans les périphéries des parcs nationaux, avec arbitrage final du Conseil des Ministres.

La Loi sur les parcs nationaux a l'avantage qu'elle a été adoptée au moment ou les insuffisances du Code de l'environnement et ses Décrets d'application se faisaient déjà fortement remarquer. Il en est de même des heurts entre différentes administrations.

C'est ainsi que le législateur a tenu à régler à l'avance les difficultés qui pourraient exister notamment au niveau de la possibilité ou non d'effectuer des recherches et autres prospections dans les parcs ou zones protégées.

* 45 Il faut souligner que la doctrine ne s'est pas entendu sur la définition du terme environnement...

* 46 Sur cet aspect particulier la Loi sera complète par le Décret d'application sur l'EIE

* 47 lois n°14/63 du 8 mai 1963 fixant la composition du domaine de l'Etat et les règles qui en déterminent les modes de gestion et d'aliénation, 16/93 du 26 août 1993 relative à la protection et à l'amélioration de l'environnement, 3/81 du 8 juin 1981 fixant le cadre de cadre de la réglementation de l'urbanisme,6/61 du 10 mai 1961 réglementant l'expropriation pour cause d'utilité publique, 15/63 du 8 mai 1963 fixant le régime de la propriété foncière, l'ordonnance n°52/PR du 12 octobre 1970 relative à l'expropriation des terrains insuffisamment mis en valeur, ainsi que les textes modificatifs subséquents ; décrets n°00869/PR/SEMERH/DGMG du 14 novembre 1968 portant réglementation des carrières sur le territoire de la République Gabonaise, 2441/PR/MMERH/DMG du 30 décembre 1975 portant modification du régime général des carrières dans la région de Libreville, 00905/PR/2e VP-MMH/DGMG du 17 juin 1983 portant modification du régime général des carrières dans les régions de Lambaréné et de Mouila, 80/PR/MHUL du 2 février 1989 portant réglementation du permis de construire,77/PR/MF du 6 février 1967 réglementant l'octroi des concessions et locations des terres domaniales, 846/PR/MAGDR du 8 août 1979 fixant les indemnités en cas de destruction obligatoire des cultures, ainsi que les textes modificatifs subséquents.

* 48 Voir chapitre II section I première partie

* 49 Sur les directives des EIE voir deuxième partie chapitre premier section 1 paragraphe 1

* 50 Cf Affaires prospection sur la construction du barrage de Kongou un des projets économiques accompagnant l'exploitation du fer de Belinga

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