Memoire Online - L'avancement des agents de l'état

INSTITUT DE GESTION ET DE
DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE
(I. G. D. E.)
BRAZZAVILLE, REPUBLIQUE DU CONGO

L'AVANCEMENT DES AGENTS DE L'ETAT :
CAS DE LA DIRECTION GENERALE DES MINES
ET DES INDUSTRIES MINIERES

Mémoire du Diplôme de Maîtrise Option : Administration et Management des Ressources Humaines

Sous la Direction de :
Alphonse MALONGA,
Docteur en Droit,
Enseignant à l'IGDE

Que ceux qui ont contribué sous une forme ou une autre à la réalisation de ce travail, et qui n'ont pas été cités, trouvent ici l'expression de ma reconnaissance.

DGMIM Direction Générale des Mines et des Industries Minières ENAM École Nationale d'Administration et de Magistrature

PARTIE I : DONNÉES GÉNÉRALES SUR L'AVANCEMENT DES AGENTS DE LA
DGMIM 7
CHAPITRE I HISTORIQUE DE LA DGMIM ET CADRE JURIDIQUE RÉGISSANT

Section 2 : Le cadre juridique régissant l'avancement des agents de la DGMIM 14

PARTIE II : ANALYSE CRITIQUE DE L'AVANCEMENT DES AGENTS DE LA

Section 2 : Les autres raisons liées aux contraintes juridiques et matérielles 50

CHAPITRE II CONSÉQUENCES ET SUGGESTIONS DU RETARD D'AVANCEMENT

INTRODUCTION

La Fonction Publique Congolaise est une fonction publique dans laquelle « les personnels bénéficient des garanties de maintien en service et d'amélioration au cours de la vie professionnelle. Ils sont assurés de conserver leur emploi ou un emploi comparable, quelles que soient les modifications de structure de l'administration »¹. Ainsi conçue, elle est donc une fonction publique de carrière, contrairement à d'autres dites d'emplois. Dans ce système de fonction publique, le fonctionnaire s'engage dans la vie professionnelle qui le place dans un rapport de service et de fidélité par rapport à l'administration. Ce qui entraîne à son égard des obligations et des sujétions particulières.

En contrepartie des obligations et de cette fidélité à l'administration, le fonctionnaire a l'assurance non seulement de se voir garantir sa permanence dans l'administration, mais également d'avoir des possibilités d'avancement qui feront qu'au terme de sa carrière normale ou anticipée, il aura une certaine situation matérielle, mais aussi hiérarchique supérieures à celle qu'il avait à son début.

C'est le système de fonction publique fermée dans lequel les agents sont recrutés non pour occuper un emploi ou exercer une fonction précisément définie, mais pour faire carrière dans l'administration. On trouve ces systèmes en France, en Grande Bretagne, en Allemagne et notamment dans la plupart des pays africains francophones. L'avancement est donc le corollaire nécessaire de la notion de carrière dans le système de fonction publique fermée.

En République du Congo, les fonctionnaires sont régis par la loi n° 021-89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut général de la fonction publique. Cette loi dispose en son article 240 que : « l'avancement des agents s'effectue automatiquement d'échelon en échelon et de classe en classe à l'ancienneté ».

¹ G. MOUSSIENGO (2002), Connaître la fonction publique congolaise, Saint-Paul, Brazzaville, p.108.

Conformément à cette loi, les départements ministériels devraient tenir chaque année une commission administrative paritaire d'avancement (CAPA). C'est « le seul moyen pour tout agent qui a le droit, pendant sa vie professionnelle, à un juste avancement lui garantissant une augmentation de sa rémunération »¹. Tout ceci intervient à la suite d'une titularisation, d'un reclassement, d'un avancement, d'une révision de situation administrative ou de toute autre promotion.

Or, depuis l'année 2005, l'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM) connaît trois (3) années de retard. Ce fait préoccupant pour les agents de l'État a suffi pour attirer notre attention. Il nous a poussé à entreprendre la présente étude. D'où l'intérêt de celle-ci intitulée : « L'avancement des agents de l'État : Cas de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières ».

Il convient de signaler qu'une étude similaire a déjà été menée à la direction générale de l'éducation physique et sportive par madame Germaine AYANG NZE. Si l'étude de cette dernière s'est consacrée aux problèmes et perspectives de l'avancement des agents de la dite direction générale, la notre par contre s'intéresse à l'examen des modes et procédures d'avancement des agents au sein de la DGMIM.

L'objectif général visé par notre étude est de cerner, à partir de la situation spécifique de la DGMIM, la problématique de l'avancement des agents de l'État au sein de cette structure.

Pour atteindre cet objectif, nous nous sommes fixés les objectifs spécifiques suivants qui consistent à :

et montrer l'importance de l'avancement dans la carrière des agents de l'État ;

¹ G. AYANG NZE (2007), Avancement du personnel de la Direction Générale de l'Education Physique et Sportive, Problèmes et perspectives. Note de recherche pour l'obtention du Certificat d'Etudes Supérieures en Administrations des Entreprises (CESAE), Brazzaville, p.2.

l'amélioration de la situation professionnelle des agents de l'État évoluant à la DGMIM.

« La rigueur scientifique veut que dans toute recherche, l'on définisse toujours la problématique, ainsi que la méthodologie de recherche que l'on envisage d'adopter »¹. En effet, de nos jours, l'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM) accuse plusieurs années de retard ; la dernière Commission Administrative Paritaire d'Avancement (CAPA) ayant statué en date du 29 novembre 2005. Le constat est que les agents des Mines sont frustrés du fait de ce blocage de leur situation professionnelle.

Forts de ce constat, nous nous sommes posés la question de savoir : quelles sont les raisons qui sont à l'origine du retard d'avancement des agents de la DGMIM ?

« Une hypothèse, est une réponse supposée vraie que l'on se donne en avance et que l'on doit vérifier par les faits, pour répondre à une problématique »². En réponse à ce questionnement, nous avons formulé les hypothèses suivantes selon lesquelles :

¹ C. KAYI (1993), L'absentéisme des agents de l'État : cas de la Direction Générale de la Fonction Publique. Mémoire en vue de l'obtention du Brevet de l'Ecole Nationale d'Administration et de la Magistrature (ENAM), Brazzaville, p.3.

² E. KOULAKOUMOUNA (2005), Réussir la rédaction et la soutenance d'un mémoire de recherche, l'Harmattan, Paris, p.25.

Pour réaliser cette étude, nous avons eu recours à une méthodologie à la fois descriptive et analytique sous-tendue par des techniques de recherche documentaire, d'observation et d'entretien. La technique du questionnaire qui devrait nous permettre de recueillir les informations auprès d'une bonne partie des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM), n'a pu se faire à cause des contraintes de la note de service du 19 février 2008 (voir annexe). Cela a limité notre champ d'investigation au service des ressources humaines de la Direction des Affaires Administratives et Financières (DAAF), et à la délégation de la fonction publique près le ministère des industries minières et de la géologie.

La recherche documentaire a consisté en la collecte des informations à travers des ouvrages, articles et quelques travaux de recherche. L'observation nous a permis de prendre connaissance des dossiers traités depuis l'année 2005 et, sont en attente aux fins d'avancements éventuels. Quant à l'entretien, il nous a donné l'occasion de communiquer avec les responsables administratifs de la DAAF et de la Délégation de la fonction publique.

Pour la fiabilité des résultats de notre recherche, nous avons étendu cet entretien au-delà du service des ressources humaines et de la délégation de la fonction publique à telle enseigne qu'il a aussi concerné les unités statistiques suivantes :

- quatre (4) agents à la direction de la petite mine et de l'artisanat minier ;

Soit au total, dix huit (18) agents interrogés à l'aide d'un guide d'entretien.

Pour une meilleure compréhension de cette étude, quelques concepts nécessitent d'être expliqués. Il s'agit des concepts : Avancement, Agents de l'État et Carrière.

a. Avancement : c'est l'action de progresser. C'est la promotion dans une carrière. Ainsi, lorsqu'un fonctionnaire passe d'un échelon à un autre, ou lorsqu'il change de grade, on dit qu'il a bénéficié d'un avancement.

La présente étude s'articule autour de deux parties dont, la première traite des données générales de l'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières. La seconde est consacrée à l'analyse critique de l'avancement des agents de cette direction générale.

¹ T. NOUNGOU (2008), La fonction publique, les dépêches de Brazzaville n°399, p.1.

Cette partie sera d'abord consacrée à l'historique de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM), et au cadre juridique régissant l'avancement des agents de la DGMIM. Ensuite, il s'agira d'examiner les modes et procédures d'avancement des agents relevant de cette direction générale.

CHAPITRE I

HISTORIQUE DE LA DGMIM ET CADRE JURIDIQUE RÉGISSANT L'AVANCEMENT DES AGENTS DE LA DGMIM

Avant tout propos, il convient, dans ses considérations générales, de présenter la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM). Ceci se fera en mettant en lumière son historique et son cadre juridique.

Section 1 : Historique de la DGMIM

La création de la DGMIM remonte au début de l'année 1980 avec l'édiction du décret n° 80/065 du 8 février 1980 portant attributions et organisation du Ministère des Mines et de l'Énergie. Simple structure administrative érigée en direction centrale (la direction des mines), celle-ci devient, avec l'évolution de l'activité minière congolaise, une direction générale dénommée Direction Générale des Mines et de la Géologie.

En 2005, à la faveur de la scission du ministère des mines et de la géologie en deux entités, cette dernière devient la Direction Générale des Mines et des Industries Minières, objet de la présente étude.

Seront examinés ici l'organisation et les fonctions de la Direction des Mines dont l'existence vient d'être mentionnée.

Paragraphe 1 : L'organisation de la Direction des Mines

Aux termes de l'article 7 du décret n° 80/065 du 8/02/80/PR/SGCMG portant attributions et organisations du Ministère des Mines et de l'Énergie, la Direction des Mines comporte :

Comme on le constate, l'organisation de cette direction ne prenait pas en compte la dimension industries minières qui ne se révélera que plus tard. Seule fut considérée à cette période, la fonction extraction des richesses minières nationales. La

dénomination Direction des Mines en est justement le reflet. La seconde dimension n'apparaît que tardivement.

Cet éclairage fait, il convient à présent d'examiner les fonctions que cette direction assumait à l'origine.

Paragraphe 2 : Les attributions de la Direction des Mines

Le décret n° 80/065 sus-mentionné conférait diverses fonctions à la Direction des Mines. Il s'agit en effet des fonctions de recherche, des fonctions d'étude, des fonctions techniques et des fonctions d'analyse. Elles seront succinctement étudiées.

Au titre de la législation minière, cette attribution prédisposait la Direction des Mines à la mission d'étudier et de préparer les textes législatifs et réglementaires relatifs aux activités de recherche, d'exploitation minières et aux exploitations des carrières. Naturellement, à la faveur de cette même fonction, il lui revenait la mission de participer à la préparation et veiller à l'application des contrats et des accords signés par le gouvernement dans le domaine des mines. Veiller à l'application des mesures de sécurité du travail et de prévention des accidents conformément à la législation en vigueur, fut enfin sa dernière fonction juridique.

C- La fonction technique

Au titre des établissements classes, des appareils à pression ou à vapeur et des explosifs. Dans ce registre, il revenait à la Direction des Mines les attributions suivantes :

D- La fonction d'analyse

Telles furent les attributions assumées par la Direction des Mines, ancêtre de la Direction Générale des Mines (DGMIM) qu'il convient à présent d'étudier.

Dans cette seconde sous-section, il s'agit d'abord de faire une brève présentation de la DGMIM et ensuite d'examiner son organisation et ses attributions.

Paragraphe 1 : Présentation de la DGMIM

La DGMIM est l'une des deux directions générales du Ministère des Mines, des Industries Minières et de la géologie. Elle compte au total soixante et onze (71) agents, dont soixante et huit (68) agents fonctionnaires et trois (3) agents contractuels. Des plus amples informations concernant les différentes catégories socio-professionnelles de ces agents sont données à l'annexe. L'organisation et les attributions de la DGMIM seront examinées au cours de cette présentation.

Paragraphe 2 : Organisation et attributions de la DGMIM

L'organisation de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM) est régit par le décret n° 2005-313 du 29 juillet 2005 portant attributions et organisation de la DGMIM.

L'article 3 dudit décret dispose : « La Direction Générale des Mines et des Industries Minières, outre le secrétariat de direction, le service de la législation et le service informatique comprend :

Quant aux attributions, l'article premier du décret sus-mentionné dispose : « La Direction Générale des Mines et des Industries Minières est l'organe technique ^quiassiste le ministre dans l'exercice de ses attributions, dans le domaine des mines et des industries minières ».

- exercer le contrôle technique des installations industrielles des appareils de

pression de gaz et de vapeur, des appareils de levage et de manutention, des instruments de mesure, des installations et matériel de protection contre l'incendie ;

Comme on peut le constater, il s'agit d'une direction d'importance manifeste, au regard de l'ampleur et de la nature des attributions qui sont les siennes. En tant que telle, elle est un maillon essentiel du ministère des mines.

En définitive, il ressort de l'histoire de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM) que l'accroissement de l'activité minière nationale a influé sur la structuration et sur les attributions qui, il faut le remarquer, se sont diversifiées et complexifiées au fil des années. L'objet de cette première section était de mettre en exergue l'évolution du rôle joué par cette direction.

Section 2 : Le cadre juridique régissant l'avancement des agents de la DGMIM

L'étude du cadre juridique renvoie forcément à celle des normes législatives et réglementaires qui sous-tendent l'action de toute structure administrative dont le but essentiel est la satisfaction des besoins d'intérêt général. Les développements qui suivent tiennent compte de cette logique. Toutefois, il convient de signaler que seront étudiées d'abord les dispositions législatives et réglementaires antérieures à la loi n° 021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut général de la fonction publique qui régit actuellement les agents de la DGMIM. Ensuite, on consacrera des développements spécifiques à celles en vigueur de nos jours.

Sous-section 1 : Du cadre législatif et réglementaire antérieur à la loi n° 021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut général de la fonction publique

Paragraphe 1 : Du cadre législatif

Au plan législatif, c'est la loi n° 15/62 du 3 février 1962 portant statut général des fonctionnaires qui régissait l'avancement des agents de la fonction publique, donc

aussi ceux de la Direction des mines qui préfigurait l'actuelle DGMIM. Cette loi a été abrogée depuis 1989, année de la promulgation de la nouvelle loi régissant les fonctionnaires. De nos jours, cette dernière demeure en vigueur et continue à s'appliquer aux agents publics parmi lesquels il faut compter ceux de la DGMIM.

Paragraphe 2 : Du cadre réglementaire

Au plan réglementaire, le texte d'application de la loi n° 15/62 du 3 février 1962 portant statut général des fonctionnaires en matière d'avancement, est le décret n° 65-170/ FP.BE du 20 juin 1965 réglementant l'avancement des fonctionnaires.

Malgré sa non-conformité à la nouvelle loi qui régit actuellement les fonctionnaires, ce décret continue d'être appliqué jusqu'à nos jours. Cela pourrait paraître insensé dans la mesure où l'abrogation d'une loi entraîne ipso facto caduque tout le dispositif réglementaire qui l'accompagne. Il s'agit simplement d'une lenteur administrative.

Tel est le régime juridique applicable aux agents publics congolais avant l'adoption de la législation actuellement en vigueur.

Le cadre juridique actuel régissant l'avancement des agents publics s'articule autour de la loi n° 021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut général de la fonction publique, et du décret n° 65-170/ FP.BE du 20 juin 1965 réglementant l'avancement des fonctionnaires qui feront l'objet des paragraphes qui suivent.

Paragraphe 1 : La loi n° 021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut

En effet, c'est la loi n° 021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut général de la fonction publique qui fixe les règles générales en matière d'avancement des fonctionnaires. Cette loi dispose à l'article 240 : « L'avancement des agents s'effectue automatiquement d'échelon en échelon et de classe en classe à l'ancienneté ».

Malheureusement, depuis sa promulgation, cette loi n'a pas encore de texte d'application, en ce qui concerne l'avancement des agents de l'État. Comme le souligne Gabriel MOUSSIENGO Merlyn, la nécessité s'impose maintenant de mettre effectivement en application toutes les dispositions de ladite loi qui : «constitue un véritable code de la fonction publique congolaise »¹.

Paragraphe 2 : Le décret n° 65-170/ FP.BE du 20 juin 1965 réglementant

L'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM) continue d'être réglementé par le décret n° 65-170/ FP.BE du 20 juin 1965 réglementant l'avancement des fonctionnaires.

Cette situation crée un vide juridique dans la mesure où ce décret avait été pris en application du premier statut général des fonctionnaires de 1965 de nos jours abrogé. Ce vide juridique s'avère préjudiciable à l'avancement de l'ensemble des agents de l'État et plus précisément de celui des fonctionnaires de la DGMIM. Dès lors que la nouvelle législation est entrée en vigueur, il est urgent de la combler.

¹ J. DAMBENDZET (1998), Le guide de la fonction publique, Ecoprint, Brazzaville, p.9.

Seront mis en relief dans ce chapitre les modes d'avancement d'une part, et les procédures d'avancement, d'autre part.

Section 1 : Les modes d'avancement

Ces modes ne sont autres que les principes hérités du droit français et quelques autres spécifiques au droit congolais en usage à la direction générale des mines et des industries minières.

Paragraphe 1 : Le principe de la notation

La notation qui est un principe que le droit congolais a reçu de la tradition juridique française met en exergue un certain nombre d'éléments dont la consistance doit être examinée.

A- Les éléments de la notation

En France, en vertu du droit actuellement en vigueur, la notation comporte une note chiffrée et des appréciations générales déterminées par le chef de service. La note chiffrée a pour but de permettre le classement des agents d'un même service. Elle peut faire l'objet d'une péréquation pour tenir compte des différences d'appréciation qui pourraient apparaître entre les chefs de service. Quant à l'appréciation générale, c'est à l'indication de la valeur professionnelle de l'agent qu'elle doit s'attacher.

Conjuguées ensemble, ces deux éléments de la notation doivent pouvoir donner des indications suffisamment précises sur la valeur des agents. Doivent être mentionnés, notamment, l'efficacité de l'agent, ses connaissances professionnelles, sa méthode de travail et éventuellement son sens de communication.

L'ensemble de ces éléments devant conduire à se faire une idée de sa manière de servir, il peut être tenu compte du comportement de l'agent en dehors du service.

Dans tous les cas, les agents doivent recevoir communication de leur notation, sous peine d'illégalité des décisions prises au vu de la notation. En outre, celle-ci peut être contestée par les agents qui sont en désaccord.

B- La contestation de la notation

À ce sujet, Ben Salah TABRIZI affirme : « Le principe de la notation dans la fonction publique n'est pas sans poser de problèmes, il est souvent critiqué aussi bien en France qu'à l'Étranger. Le lien hiérarchique a toujours fait peser des doutes sur l'objectivité de la notation. De plus, il n'existe pas d'éléments précis susceptibles de lui servir de base »¹. En France, quand elle est pratiquée, la notation obéit à des règles précises qui permettent éventuellement aux agents de la contester. L'agent en désaccord avec sa notation dispose notamment de deux voies de contestation.

Tout d'abord, la commission administrative du corps auquel appartient le fonctionnaire exerce un contrôle sur la notation. Elle peut, par conséquent, à la demande de l'intéressé, proposer la révision de la notation. Une telle saisine de la commission administrative paritaire n'exclut ni la possibilité d'un recours hiérarchique, ni celle d'un recours juridictionnel.

Ensuite, la voie juridictionnelle de contestation de la notation a été pendant longtemps fermée aux agents publics. Le Conseil d'État analysait en effet la décision de la notation comme une mesure de préparation des décisions ultérieures.

Par conséquent, le recours dirigé contre la notation était irrecevable. Son illégalité ne pouvait être invoquée qu'à l'appui du recours contre les décisions qui en résultent. Cet état du droit a changé dès 1962, de sorte que les fonctionnaires peuvent déférer aux juges les notes qu'ils estiment irrégulières.

Mais ce changement n'est pas sans poser de problèmes. En effet, dans la mesure où sa contestation devant le juge doit se faire dans le délai légal, toute omission de la part de l'agent rend la notation définitive.

¹ B. S. TABRIZI (2003), Droit de la fonction publique congolaise, Dalloz, Paris, p.139.

Après avoir examiné le principe de notation, il faut rendre compte des différents types ou catégories d'avancement du droit français reçu par le droit congolais.

Paragraphe 2 : Les types d'avancement

Alain PLANTEY affirme : « L'avancement, s'opère surtout de deux façons classiques : par le passage à un emploi hiérarchiquement supérieur, ou par l'amélioration du traitement. Le statut général oppose ces deux types d'avancement qui affectent l'un le grade, l'autre l'échelon. Cette distinction est effectuée dans toute la fonction publique où, d'ailleurs toutes les règles ont tendance à s'harmoniser »¹. Le premier se fait au choix et le second à l'ancienneté.

au fonctionnaire une amélioration de sa situation au fur et à mesure du temps passé au service de la fonction publique. Il s'impose à l'administration et procure à l'agent une certaine sécurité. Cette forme d'avancement est à bien des égards démotivante. Il risque d'entraîner un certain vieillissement du personnel des échelons supérieurs en même temps qu'il manque de discrimination et peut décourager les jeunes fonctionnaires.

¹ A. PLANTEY (1991), La fonction publique, Traité général, Litec, Paris, p.476.

Alain PLANTEY ajoute que dans ce type d'avancement, « l'ancienneté prise en compte est la durée des services de l'intéressé dans l'échelon ou la classe hiérarchique supérieure soit depuis la nomination soit depuis la dernière promotion ». Idem, p.478.

Ces principes hérités du droit français examinés, il est nécessaire de consacrer quelques développements aux modes d'avancement utilisés au Congo et qui s'appliquent aux agents publics de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM).

Les modes d'avancement à la DGMIM sont régis par la loi n° 021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut général de la fonction publique.

Cette loi dispose à l'article 239 : « L'avancement des agents de la fonction publique comprend l'avancement d'échelon et l'avancement de classe ». Ce faisant, elle réglemente donc les modes d'avancement des fonctionnaires. Nous les examinerons selon la lettre même des dispositions ci-dessus.

Paragraphe 1 : L'avancement d'échelon

Cet avancement : « représente l'une des caractéristiques de la fonction publique. Il assure en effet un minimum de progression de carrière à tous les fonctionnaires. L'avancement d'échelon a lieu de façon continue d'un échelon inférieur à un autre immédiatement supérieur. Il est fonction à la fois de l'ancienneté et de la valeur professionnelle des fonctionnaires », affirme Ben Salah TABRIZI. Idem p.141.

Le décret n° 91-049 du 5 mars 1991 fixant les échelonnements indiciaires des fonctionnaires et agents contractuels de l'État en République du Congo prévoit des échelles, des classes et des échelons pour les catégories I, II et III des cadres fonctionnaires et agents contractuels de l'État. C'est l'avancement automatique à l'ancienneté garanti à tout fonctionnaire par la loi de 1989 en son article 240. L'échelon correspond à un niveau de rémunération à l'intérieur du grade.

Jean Marie AUBY et Jean Bernard AUBY affirment que l'avancement d'échelon « c'est l'avancement automatique par excellence dont les répercussions budgétaires doivent tous les ans être évaluées dans les budgets de reconduction que chaque ministère doit préparer avant la mise au point du projet de loi de finances ». Idem p. 213

René CHAPUS de son côté ajoute que : « L'avancement d'échelon se traduit par une augmentation du traitement sans changement d'emploi. Tous les fonctionnaires peuvent en bénéficier à l'intérieur de leur grade ou leur classe »¹.

Toutefois, cet avancement peut cependant être légèrement accéléré ou ralenti, en fonction de la notation du fonctionnaire. En attendant la publication du décret d'application de la loi de 1989 en la matière, les avancements des fonctionnaires sont régis, comme nous l'avons signifié au chapitre précédent, par le décret n° 65- 170/ FP.BE du 20 juin 1965 réglementant l'avancement des fonctionnaires. Ce texte dispose à l'article 2 que l'avancement d'échelon a lieu d'une façon continue d'échelon à échelon, selon la péréquation ci-après :

chaque grade, réunissant deux ans de service dans leur échelon au cours de l'année considérée ;

réunissant trente mois d'ancienneté dans leur échelon au cours de l'année considérée ;

Le retard dans l'avancement à l'ancienneté de trois ans ne peut être prononcé qu'après observation des formalités prescrites en matière disciplinaire.

Cela signifie en d'autres termes que, les meilleurs agents (50 %), en fonction de leurs notes, avancent à deux ans, les agents moyens avancent à trente mois (deux ans et six mois), et les mauvais agents à trois ans. L'avancement d'échelon est donc fonction à la fois de l'ancienneté et de la notation annuelle du fonctionnaire. Ne bénéficient d'un avancement d'échelon que les fonctionnaires inscrits au tableau d'avancement.

¹ R. CHAPUS (2001), Droit administratif général, Montchrestien, Tome 2, Paris, p.219.

En ce qui concerne l'ancienneté relative au passage d'un échelon à un autre, le régime diffère pour les deux catégories d'agents de l'État. Cela peut être illustré par les exemples ci-après :

- 1^er exemple : quand un agent fonctionnaire accède au 2^è échelon, on dit que

cet agent fonctionnaire est promu au 2^è échelon. L'ancienneté exigée pour bénéficier de cet échelon est de deux (2) ans ;

- 2^è exemple : quand un agent contractuel, accède du 1^er au 2^è échelon, on dit

que cet agent est avancé au 2^è échelon. L'ancienneté exigée, pour bénéficier de cet échelon est de vingt huit (28) mois.

En dehors de l'aspect lié à l'avancement, d'autres aspects permettent de distinguer ces deux catégories d'agents. C'est le cas par exemple de leurs procédures d'avancement, que nous traiterons dans les développements qui suivent. Signalons qu'en dehors du jeu normal de l'avancement d'échelon, le fonctionnaire peut également bénéficier d'une bonification d'échelon. C'est un avantage supplémentaire ponctuel accordé au fonctionnaire sous forme d'un supplément d'avancement en contrepartie d'une qualification professionnelle particulière. Les bonifications sont accordées soit au recrutement soit en dehors de carrière.

Dans la fonction publique congolaise, elles étaient notamment prévues par les textes ci-après :

docteurs en médecine titulaires d'un diplôme d'État et aux pharmaciens ; quant aux médecins titulaires d'un doctorat d'université, ils bénéficient de deux (2) échelons. Enfin, les chirurgiens/dentistes jouissent au début de leur carrière d'un échelon comme bonus ;

- le décret n° 74-229 du 10 juin 1974 qui octroie, à titre exceptionnel, deux

(2) échelons aux économistes, statisticiens et aux diplômés des grandes écoles et instituts d'enseignement supérieur de commerce en service dans les administrations économiques et financières.

remplacées par de nouvelles qui prévoient une bonification d'un (1) seul échelon aux docteurs en médecine titulaires d'un diplôme d'État. Ce nouveau texte dispose que désormais, aucune bonification d'échelon, pour quelque motif que ce soit, ne sera plus attribuée. En somme, quoiqu'il en soit, l'avancement d'échelon se traduit toujours par une augmentation de traitement, le saut d'échelon étant interdit. Il appartient aux agents qui souhaitent une progression plus rapide de s'engager vers l'autre type d'avancement que constitue l'avancement de classe.

Paragraphe 2 : L'avancement de classe

C'est le deuxième mode d'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières. La loi de 1989 précitée précise à l'article 23 : « L'avancement des agents de la fonction publique comprend l'avancement d'échelon et l'avancement de classe ». Il consiste en le passage d'une classe à une autre qui lui est immédiatement supérieure. L'avancement des agents à la DGMIM s'effectue aussi automatiquement de classe en classe à l'ancienneté.

Le décret n° 91-049 du 5 mars 1991 fixant les échelonnements indiciaires des fonctionnaires et agents contractuels de l'État congolais, pris en application des dispositions de l'article 98 de la loi de 1989, prévoit trois échelles pour les trois catégories désignées par les chiffres I, II et III. Chaque échelle d'une catégorie est divisée en quatre (4) classes désignées dans l'ordre croissant, par les chiffres allant de 1 à 3 ; la quatrième classe portant la mention HC qui signifie Hors Classe. Chaque classe comporte quatre échelons désignés dans l'ordre croissant, par les chiffres allant de 1 à 4.

Il convient de préciser qu'un agent qui avance régulièrement à l'intérieur de son grade passe trente et deux (32) ans d'ancienneté pour épuiser les seize (16) échelons des quatre classes de l'échelle à laquelle il appartient. Si cet avancement n'est pas régulier, l'agent peut passer plus de trente et deux ans pour épuiser les seize échelons précités. Il faut également indiquer que l'avancement de classe à une limite pour les agents de la catégorie I, échelle 2 (ancien A2). En effet, même si l'agent de cette catégorie épuise les quatre (4) classes de l'échelle 2, il ne peut accéder à la première classe de la catégorie I, échelle 1.

Hormis les deux avancements prévus par la loi de 1989, le fonctionnaire peut, lorsque certaines conditions le lui permettent, bénéficier d'autres avancements ou promotions exceptionnelles. À titre d'exemple, nous pouvons citer la promotion sur liste d'aptitude.

Appelée couramment avancement sur liste d'aptitude, la promotion sur liste d'aptitude est l'une des promotions exceptionnelles accordées aux fonctionnaires. Elle est régie par le décret n° 66-244/ du 1^er août 1966 pris en application de l'article 21 de la loi du 3 février 1962 portant statut général des fonctionnaires. L'article 3 du dit décret dispose : « sont susceptibles d'être inscrits sur une liste d'aptitude, les fonctionnaires remplissant les conditions suivantes :

- être proposé par le chef de service. Cette proposition doit être confirmée par

À la différence des avancements d'échelon et de classe, la promotion sur liste d'aptitude permet au fonctionnaire de changer de grade sans suivre une formation qualifiante. C'est le cas par exemple d'un secrétaire d'administration qui peut accéder au grade de secrétaire d'administration principal sur liste d'aptitude ou d'un secrétaire d'administration principal qui peut accéder au grade d'attaché des SAF sur liste d'aptitude.

Par contre, l'article 2 du décret susmentionné dispose : « les fonctionnaires de la catégorie A2 ne peuvent accéder à la catégorie A1 sur liste d'aptitude ». C'est ainsi que l'attaché des SAF, étant de la catégorie A2 (actuellement catégorie I, échelle 2)², ne peut accéder au grade d'administrateur des SAF sur liste d'aptitude. Cette modalité d'accession d'un grade à un autre immédiatement supérieur n'est accordée qu'aux

¹ Décret n° 66-244/du 1^er août 1966 fixant les conditions dans lesquelles sont fixées les promotions sur liste d'aptitude.

² Décret n ° 99-50 du 3 avril 1999 portant versement des agents civils de l'État dans la classification prévue par la loi n° 021-89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut général de la fonction publique.

agents de l'État appartenant respectivement à la catégorie II, échelles 1 et 2 et à la catégorie III, échelles 1, 2 et 3.

Pour accéder au grade d'administrateur des SAF, l'attaché des SAF est tenu de suivre un stage de qualification au plan local ou à l'étranger. Ce stage doit être d'une durée supérieure ou égale à neuf (9) mois et lui donne droit à un reclassement. Au plan local, les écoles agréées par la fonction publique sont nombreuses. C'est le cas par exemple de l'École Nationale d'Administration et de Magistrature (ENAM), l'École de Gestion et Développement Économique (IGDE), l'École Supérieure de Gestion et d'Administration des Entreprises (ESGAE), etc.

La même promotion peut aussi être conférée par un stage effectué à l'étranger. Ces stages de qualification ont pour but de faire acquérir aux agents des compétences supplémentaires pour leur permettre d'accéder aux emplois plus élevés. Enfin, il convient de signaler que la promotion sur liste d'aptitude n'est accordée aux fonctionnaires qu'une seule fois dans leur carrière.

Section 2 : Les procédures d'avancement

Cette section traite de l'examen des procédures d'avancement des deux catégories d'agents de l'État, évoluant à la Direction Générale des Mines et des Industries Minières d'une part, puis du rôle de la Commission Administrative Paritaire d'Avancement (CAPA) et du circuit administratif que suivent les dossiers d'avancement d'autre part.

Seront étudiées dans cette section, les procédures d'avancement des deux catégories d'agents de l'État que sont les fonctionnaires et les contractuels.

Paragraphe 1 : La procédure d'avancement de l'agent fonctionnaire

Au cours de sa carrière, le fonctionnaire, conformément au statut général qui le régit, bénéficie non seulement de certains droits sociaux (droit à la rémunération, droit à la promotion, droit à un juste avancement, etc.), mais est aussi soumis à des

obligations que sont : l'obéissance hiérarchique, la discrétion et le secret professionnel, l'obligation de réserve et l'obligation de servir, etc. Cette manière de servir fait l'objet d'une évaluation annuelle qui s'opère au moyen de la feuille signalétique et de la notation.

C'est ainsi que, Alain PLANTEY affirme : « Il est normal que les fonctionnaires fassent l'objet d'une appréciation de l'autorité supérieure, qu'il s'agisse de leur valeur professionnelle ou de leur comportement général dans le service ». Idem, p.494.

A- L'évaluation par la feuille signalétique

Au sujet de la feuille signalétique, Germaine AYANG NZE déclare que : « les feuilles signalétiques ont un caractère individuel, elles portent la note qui est déterminante pour l'évaluation du personnel ». Idem p.8. Cela signifie que ce n'est pas l'administration qui la fournit, mais c'est le fonctionnaire lui-même qui se la procure à la direction générale de la fonction publique et la remplit, en sollicitant son ou ses échelons, eu égard à la date consignée dans son arrêté de dernière promotion. Le prototype de feuille signalétique présenté à l'annexe est celui à travers lequel l'agent fonctionnaire nommé X est évalué et noté.

Il convient de signaler que la feuille signalétique comporte un intercalaire intitulé «fiche de notation» que nous examinerons ultérieurement. Comme on peut le constater, la feuille signalétique est un document administratif sous forme de dépliant qui contient quatre pages. La première page comporte les mentions ci-après :

Les autres indications concernent l'état civil, les diplômes obtenus, les mérites à la fonction, la date d'entrée dans l'administration, le grade et le dernier échelon de l'agent fonctionnaire avant la tenue de la Commission Administrative Paritaire d'Avancement. Le deuxième volet intitulé «état des services» est subdivisé en

services militaires effectués, et en services civils. Le service militaire obligatoire n'étant plus effectué dans notre pays, cette partie n'est plus remplie par le fonctionnaire. Le troisième volet est celui où l'agent est apprécié et noté par ses supérieurs hiérarchiques que sont le Chef de service, le Directeur et le Directeur général pour les catégories II et III. Les cadres de la catégorie I sont appréciés et notés par le ministre. Compte tenu de la lenteur administrative, et du volume des dossiers à traiter dans la plupart des cabinets ministériels, il arrive que certains dossiers d'avancement des cadres de la catégorie I, échelle 1 se limitent au niveau des directeurs généraux des départements ministériels, ceci pour faciliter la circulation régulière des dossiers.

Enfin, le quatrième volet, intitulé «instructions pour la notation» est celle à laquelle les autorités administratives se réfèrent pour noter l'agent en tenant compte de sa catégorie et des quatre éléments d'appréciations contenus dans chaque catégorie.

B- La notation

La notation de l'agent fonctionnaire est régie par le décret n° 59-29 du 30 janvier 1959 fixant les modalités de notation des fonctionnaires, des cadres de la République du Congo. L'article 2 dudit décret dispose que « les fonctionnaires de la République du Congo sont notés successivement par le supérieur hiérarchique direct, les supérieurs hiérarchique de celui-ci et en dernier lieu par le ministre de l'autorité duquel ils relèvent ». C'est à juste titre que Messieurs Jean-Marie AUBY et Jean-Bernard AUBY affirment : « la notation incombe au chef de service... ». Ibid p.134.

Au titre de l'article 3, la notation du fonctionnaire comprend deux parties que sont l'appréciation et la notation.

1. S'agissant de l'appréciation sur la manière de servir de l'intéressé, celle-ci porte sur quatre éléments qui varient selon la catégorie à laquelle appartient le fonctionnaire, à savoir, pour la catégorie I (ancienne catégorie A, hiérarchie I et II) :

Pour les catégories II et III (ancienne catégorie C et D, hiérarchie I et II) :

2. Quant à la note chiffrée, elle est traduite par un chiffre allant de 0 à 20. Le barème de la note se présente comme suit :

« Actuellement, les notes des fonctionnaires oscillent dans la fourchette de 19 à 19,99. Il n' y a plus de Bon et de Très bon travailleur. Tous les fonctionnaires sont excellents »¹ et c'est à juste titre que Gabriel MOUSSIENGO Merlyn souligne que : « le système actuel de notation est jugé inefficace ; il exerce peut d'influence sur la carrière des agents et n'est guère motivant. Cette notation est qualifiée d'injuste, d'arbitraire, de simpliste et d'anarchique ». Ibid p. 129

Malgré ces critiques, la notation reste pourtant indispensable à la gestion du personnel. Son rôle, bien que faible, est nécessaire pour différencier les carrières et pour inciter les agents à bien travailler. Telle qu'elle est pratiquée actuellement, la notation a peu d'influence sur la motivation et l'efficacité des agents. Elle est considérée comme inopérante, et donc inutile. Il est donc urgent d'améliorer le système actuel peu satisfaisant et la manière dont on l'applique. L'évaluation individuelle doit cesser par ailleurs d'être empreinte de toute subjectivité. La fiche de notation qui est l'intercalaire de la feuille signalétique se présente sous le format indiqué à l'annexe.

Comme on peut le remarquer, la fiche de notation comporte les mêmes informations que celles contenues sur la feuille signalétique. L'identité de l'agent et ladite fiche doit correspondre à la catégorie de l'agent. Dans le cas contraire, son dossier est rejeté et une autre fiche de notation lui est exigée. Signalons qu'avant de signer la fiche de notation, tout fonctionnaire doit d'abord prendre connaissance de sa note. Si la note est mauvaise, il peut ainsi la contester.

Mais comme nous l'avons indiqué plus haut, de nos jours, dans la fonction publique en général, les notes des agents fonctionnaires sont à environ 99 % excellentes. La péréquation est de moins en moins appliquée, et il n'est pas surprenant qu'à l'occasion d'une commission administrative paritaire d'avancement, le nombre d'agents fonctionnaires inscrits sur les tableaux établis par la délégation de la fonction publique d'un département ministériel soit égal au nombre d'agents fonctionnaires avancés, soit un pourcentage de 100 %.

S'agissant des notes obtenues par Monsieur X, nous constatons qu'elles sont toutes supérieures à 19. Cela signifie que cet agent est excellent. Le nombre décimal 79,15 est la somme des quatre notes obtenues par lui. Sa note définitive ou note moyenne est 19,78¹. Après avoir été apprécié et noté à travers la feuille signalétique et la fiche de notation par ses supérieurs hiérarchiques, le dossier de l'agent est transmis aux services techniques de la délégation de la fonction publique pour son inscription sur un tableau d'avancement.

L'annexe esquisse un tableau d'avancement confectionné par la délégation de la fonction publique, pour X. Il convient de signaler que les informations contenues dans ce tableau sont authentiques. Mais pour des raisons de discrétion et de secret professionnel, ce tableau est anonymé. Il s'agit en l'occurrence du tableau d'avancement d'un agent donné, ingénieur des cadres de la catégorie I, hiérarchie 2, des services techniques industrielles qui avait été proposé à un avancement successif d'échelons par la commission administrative paritaire d'avancement qui avait été tenue

le 24 septembre 2003. Cet agent X a un retard d'avancement de deux échelons au titre des années 2000 et 2002.

La première colonne comporte le nom et prénom du fonctionnaire. Dans cette colonne, l'on constate que le nom X est porté deux fois. Cela signifie que ledit agent sollicite deux échelons. Le nombre de fois que le nom est écrit sur ladite colonne correspond au nombre d'échelons sollicités par le fonctionnaire. La colonne intitulée `'Affectation» qui porte les sigles MMIMG signifie que l'agent est en service au Ministère des Mines des Industries Minières et à de la Géologie. Quant à la colonne intitulée `'Echelon», elle montre que les deux échelons de l'agent ont été rattrapés.

Rappelons que dans l'avancement d'échelon, pour accéder à un échelon supérieur, le fonctionnaire doit avoir une ancienneté de deux ans. Les dates de la colonne intitulée «Date de dernière promotion» montrent bien que le 25 juin 1998, l'agent X était au 4^ème échelon. En 2000, il a accomplit une ancienneté de deux ans, et a accédé au 1^er échelon de la 2^ème classe. Comme nous l'avons sus-indiqué, chaque classe comporte quatre échelons, et lorsque l'agent arrive au 4^ème échelon d'une classe, au prochain avancement, il passe au 1^er échelon de la classe suivante.

En prenant toujours l'exemple du fonctionnaire évoqué précédemment, en vertu du principe de l'ancienneté, en date du 25 juin 2000, l'agent était au 1^er échelon de la même classe. Après avoir accomplit deux ans d'ancienneté, il a accédé au 2^ème échelon en 2002. Son prochain avancement au 3^ème échelon aura donc lieu le 25 juin 2004.

La colonne qui porte le sigle ACC signifie : Ancienneté Civile Conservée. L'ACC écourte la période normale d'avancement. Elle ne dépasse pas deux ans. Si à la date de dernière promotion (le 15 juin 2008) l'ACC est égale à un (1) an, la prochaine date de promotion aura lieu le 15 juin 2009 au lieu du 15 juin 2010. Dans le cas d'espèce, l'agent avancé n'a pas d'ancienneté civile conservée. C'est la raison pour laquelle la colonne ACC porte la mention `'Néant». Enfin, la colonne intitulée `'Date de promotion possible» qui porte trois sous-colonnes sous-titrées deux (2) ans, trente (30) mois et trois (3) ans, est vide. Cela signifie que la commission administrative paritaire d'avancement (CAPA) tenue le 24 septembre 2003 n'avait pas appliqué la péréquation.

S'agissant des autres mentions qui doivent figurer dans un tableau d'avancement, nous avons les signatures du président de la CAPA et de quelques membres représentant certaines administrations impliquées dans cette commission. Parmi ces signatures, figure entre autres celle du Directeur général de la fonction publique qui assure la présidence de ladite commission, et les signatures des directeurs généraux du budget et du contrôle financier , sans oublier celle du chef de service des avancements qui sont tous membres de la CAPA. Le tableau d'avancement présenté à l'annexe, pris à titre d'exemple, en est une illustration.

Enfin, Hélène SOUKIKA, déléguée de la fonction publique affirme que : « avec la tenue des CAPA dans les différents départements ministériels, l'avancement est devenu presque automatique à deux ans. La péréquation est en voie de disparition. Mais, il est possible de retarder l'avancement de l'agent dont les performances ont été jugées moins satisfaisantes au cours de l'année ». Idem, p.10.

Paragraphe 2 : La procédure d'avancement de l'agent contractuel

L'agent contractuel est régit par la convention collective du 1^er septembre 1960. Cette convention stipule à l'article 9 : « Pour toute période de vingt et huit (28) mois de services effectifs et congés payés, les agents contractuels bénéficient d'un reclassement automatique à l'indice immédiatement supérieur à l'échelle qui leur est applicable, en fonction de la catégorie à laquelle ils sont classés ».

L'avancement de l'agent contractuel s'effectue après vingt et huit mois d'ancienneté, soit deux (2) ans et quatre (4) mois. Cette procédure est plus simple que celle du fonctionnaire. Contrairement à ce dernier, l'agent contractuel n'a pas besoin d'une CAPA pour bénéficier d'un avancement. Pour en bénéficier, il suffit qu'il constitue un dossier comprenant les deux (2) pièces suivantes :

- une attestation de présence au poste signée par le directeur dont il relève ;

Une fois prêt, le dossier de l'agent est transmis à la direction générale de la fonction
publique, afin de suivre le même circuit administratif que celui du dossier de l'agent

fonctionnaire, circuit que nous décrirons au deuxième paragraphe de la sous-section suivante.

Cette sous-section décrira d'abord le rôle de la Commission Administrative Paritaire d'Avancement (CAPA). Ensuite, elle mettra en exergue le circuit administratif du dossier d'avancement.

Paragraphe 1 : Le rôle de la CAPA

Les CAPA des fonctionnaires congolais furent instituées par le décret n° 62/429 du 29 décembre 1962. Dans son étude sur la commission paritaire d'avancement des douaniers, menée à la direction générale des douanes, affirme Jean Claude BIYENGUI : « L'idée d'instituer ces commissions provient de la préoccupation de prévenir le risque des décisions arbitraires d'ordre individuel relative à la carrière des fonctionnaires »¹.

Ainsi, une CAPA est créée dans chaque corps de fonctionnaires. Elle devrait comprendre un nombre égal de représentants de l'administration et des syndicats. Il s'agit d'instaurer un dialogue social dans les administrations. Ces commissions constituent une forme privilégiée de la consultation des représentations des organisations syndicales. Ces interlocuteurs dont dispose l'administration publique ont qualité de débattre, au niveau de ces instances, des questions relatives à l'avancement des agents de l'État. Ce qui confère à cet organe consultatif un caractère paritaire, c'est son nombre égal de représentants de chaque partie.

À ce propos, Germaine AYANG NZE affirme que : « La commission administrative paritaire d'avancement a pour rôle d'examiner et de statuer de la situation administrative des agents qui, ayant rempli les conditions d'avancement, doivent bénéficier d'un avancement aux échelons. Elle est également compétente pour rechercher les solutions amiables aux différends pouvant résulter de l'interprétation des textes ». Ibid p.10.

¹ J. C. BIYENGUI (2006), La commission administrative paritaire d'avancement des douaniers, Note de recherche pour l'obtention du CESAE, ESGAE Brazzaville, p.1.

La CAPA est convoquée une fois par an et est présidée par le Ministre de tutelle ou son représentant. Les prérogatives de préparation de cette commission appartiennent à la Direction des Affaires Administratives et Financières (DAAF) de chaque ministère, notamment au service des ressources humaines. Elle est présidée par le Directeur général de la fonction publique qui convoque les membres ci-après :

- le Directeur général des mines, des industries minières ou son représentant ;

- le Directeur de la gestion des carrières administratives de la fonction publique ;

- le chef de service des avancements de la direction générale de la fonction publique ;

À la fin des travaux de la CAPA, les tableaux d'avancement étant signés, le dossier de l'agent fonctionnaire est apprêté, pour suivre le circuit administratif cidessous.

Il convient de souligner que les dossiers comportant des erreurs ne sont pas signés par les membres de la commission. Après avoir été corrigés, ils font l'objet d'une consultation à domicile. Celle-ci consiste, pour les délégués de la fonction publique, à aller faire signer les dossiers dont les erreurs ont été corrigées dans les différents bureaux des membres ayant pris part à ladite commission.

Paragraphe 2 : Le circuit administratif des dossiers d'avancement

À ce niveau, il convient de signaler qu'après rédaction des projets d'arrêtés, la délégation de la fonction publique transmet les dossiers d'avancement à la direction générale de la fonction publique pour être visés. Ces dossiers sont visés d'abord par le chef de service des avancements, ensuite par le directeur de la gestion des carrières

administrative et enfin, par le directeur de la fonction publique. C'est le circuit interne au sein de la fonction publique.

Jeanne DAMBENDZET souligne que « le circuit externe des dossiers est constitué par les étapes suivantes :

- première étape : après la direction générale de la fonction publique, les dossiers sont transmis à la direction générale du budget, puis à la direction générale du contrôle financier, pour vérification des indices, parce qu'il y a une imputation budgétaire.

- deuxième étape : après les visas des services techniques du ministère des finances, retour des dossiers à la fonction publique pour signature par le Ministre.

Après signature, les dossiers sont transmis au secrétariat général du gouvernement pour diffusion ». Idem p.26

Cette première partie a permis de présenter les données générales sur lesquelles repose l'avancement des agents publics congolais, donc ceux de la Direction Générale des Mines et Des Industries Minières (DGMIM). Elle a eu pour objet de décrire le contexte particulier dans lequel se réalise cet avancement. Il convient, dans la seconde, de procéder à un examen critique permettant de mettre en lumière les atouts et les limites éventuels que dévoile la problématique de l'avancement des fonctionnaires de la DGMIM.

PARTIE II :

Dans cette seconde partie, nous allons d'abord mettre en relief les raisons du retard d'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM). Ensuite, nous examinerons les conséquences qui découlent dudit retard, après quoi, nous formulerons quelques suggestions tant au niveau interne qu'externe de cette direction générale.

Il ressort de l'examen des données générales sur l'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM), que malgré le fait que celui-ci soit soumis au même régime que celui de tous les autres agents de la fonction publique congolaise, eux accusent un certain retard. Ce retard est dû, comme nous allons le constater, tant à des raisons propres à la DGMIM même qu'à d'autres qui lui sont extérieures. Ce sera l'objet de la section suivante.

Section 1 : Les raisons endogènes et exogènes

Les raisons endogènes à la DGMIM sont celles qui trouvent leur origine au sein même de cette direction générale. Elles résultent de l'absence de ligne spécifique à l'avancement dans le budget de fonctionnement de ladite direction générale d'une part, et à l'absence de ligne spécifique de l'avancement dans le budget de fonctionnement de la DAAF d'autre part.

Paragraphe 1 : L'absence d'un fonds à la DGMIM pour la tenue des CAPA

Au début du deuxième semestre de chaque année, tous les départements ministériels expriment leurs besoins relatifs à l'investissement et au fonctionnement, conformément au calendrier des conférences budgétaires que fixe le ministère de l'économie, des finances et du budget, en vue de préparer le budget de l'État de la prochaine année. Une fois le budget voté par le parlement, il devient exécutoire. Chaque ministère bénéficie des crédits pour l'investissement et le fonctionnement. Si le budget d'investissement vise à accroître la quantité et la qualité des équipements publics, le budget de fonctionnement par contre, permet à l'État d'assurer ses fonctions de réglementation, de contrôle et de répartition des ressources publiques, et de faire fonctionner normalement l'Administration.

dans le budget de cette direction générale, les dépenses privilégiées sont celles liées aux frais de fournitures de bureau, des fournitures et petits matériels informatiques ou techniques, etc. Par contre, les frais de financement relatifs à l'avancement des agents ne figurent pas dans les priorités de cette direction générale. Le tableau ci-dessous en est la preuve.

Tableau 1 : Budget de fonctionnement Matériel (Budget de l'État, Exercice 2008)

La lecture de ce tableau relatif au budget de fonctionnement (exercice 2008) de la direction générale des mines et des industries minières, permet de constater que cette matrice est constituée de quatre rubriques intitulées comme suit :

La rubrique «Biens et services consommés» énumère toutes les lignes budgétaires relatives aux besoins exprimés par la DGMIM, au titre des années 2007 et 2008. Comme nous l'avons souligné plus haut, il y a absence de ligne spécifique à l'avancement des agents dans le budget de la DGMIM, aussi bien dans les besoins exprimés en 2007que dans ceux de 2008.

Au titre des crédits ouverts en 2007, les crédits alloués à la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM) pour tous les besoins exprimés cette

année s'élevaient à la somme de dix sept millions deux cent soixante quinze mille (17 275 000) francs. Mais, aucun franc n'a été dégagé pour financer la commission administrative paritaire d'avancement dont le coût d'organisation avoisine deux millions huit cent mille (2 800 000) francs, selon les informations reçues au service des ressources humaines de la DAAF.

S'agissant des crédits ouverts en 2008, la DGMIM a bénéficié des mêmes crédits qu'en 2007. Ainsi, la situation reste inchangée en 2008. Quant à la rubrique «Variation», elle porte le nombre zéro (0) qui traduit la constance des crédits alloués à la DGMIM en 2007 et en 2008, dont le total chapitre est égal à zéro (0) ; il n'y a donc pas eu de variation.

Forts de ce qui précède, nous pouvons affirmer que la DGMIM ne se préoccupe pas de l'avancement de ses agents, avancement qui pourtant ne produit plus d'effet financier depuis la publication du décret du 28 décembre 1994. Les tableaux 2 et 3 cidessous montrent à suffisance que depuis l'année 2005, les agents de la DGMIM n'ont plus été avancés.

Tableau 2 : Répartition des agents de la DGMIM avancés selon leur catégorie socioprofessionnelle, de 2000 à 2005 incluse.

Comme l'indique son intitulé, le tableau précédent est relatif aux avancements qui ont été effectués à partir de l'année 2000 jusqu'à 2005 incluse, année de la dernière réunion de la commission administrative paritaire d'avancement (CAPA). Notons que notre souhait était de recueillir des informations sur l'avancement des agents des mines

42 sur une série temporelle de taille dix (10 années), mais cela n'a pas été évident à cause de la mauvaise tenue des archives (absence d'une base de données rendue actuelle). Cela nous aurait permis de présenter un diagramme robuste.

Les tuyaux d'orgues (ou histogramme en relief) constituant la figure 1 cidessous sont plus illustratifs que le tableau brut (tableau 2). Ainsi, l'interprétation du tableau 2 va être facilitée via la figure 1 ; « Un bon graphique vaut mieux qu'une montagne de chiffres »¹, dit BRY Xavier.

Figure 1 : Agents de la DGMIM avancés entre 2000 et 2005 selon leur catégorie socio-professionnelle.

Il ressort de ce graphique que, de 2000 à 2005 incluse, le mouvement des avancements des agents de la DGMIM est alternatif et cyclique de périodicité deux (2)

ans : c'est un mouvement qui se reproduit à l'identique après deux ans. Cela étant, les années 2000, 2002 et 2004 d'une part et les années 2001, 2003 et 2005 d'autre part ont connu les mêmes effectifs des agents de cette direction générale, pour les deux catégories socio-professionnelles. Cela pourrait s'expliquer par un cumul des commissions administratives paritaires d'avancement, et les mêmes chiffres avaient été reportés en 2005.

Par ailleurs, la figure fait ressortir deux autres informations fondamentales sur la période considérée. D'abord, il faut constater que l'effectif des agents techniques avancés oscille strictement entre 40 et 60 (la tendance moyenne étant d'environ 50). De même, l'effectif des agents administratifs avancés fluctue strictement entre 5 et 20 (la tendance moyenne étant d'environ 10). Ensuite, il ressort qu'il y a eu à la DGMIM, au cours de toute la période de référence (2000-2005), plus d'agents techniques avancés par rapport à leurs homologues administratifs. Cela pourrait s'expliquer par le fait qu'à la DGMIM les agents techniques sont plus nombreux que les agents administratifs.

Avant d'analyser ce tableau, il conviendrait d'abord de faire remarquer que si le tableau 2 nous a donné les effectifs des agents de la direction générale des mines avancés par catégorie socio-professionnelle, le tableau 3 par contre nous restitue les effectifs globaux (ou cumulés) avec leur pourcentage. L'analyse et l'interprétation de cette matrice peuvent être facilitées par un graphique. Cela est matérialisé par la figure 2 ci-dessous qui illustre ainsi la situation.

Figure 2 : Évolution des proportions annuelles d'avancement des agents de la DGMIM

Il ressort de la lecture de ce graphique que sur la période référenciée, la proportion annuelle des agents avancés à la direction générale des mines fluctue entre 76 % et 100 %. Ce pourcentage dessine ainsi une tendance centrale rigide qui avoisine

90 (voire courbe linéaire tracée en pointillés rouges sur la figure 2). Une particularitéde cette figure mérite d'être soulignée. En effet, les années paires {2000, 2002, 2004}

ont connu un pourcentage des avancements égal à 100 %, tandis que les années impaires {2001, 2003, 2005} l'ont connu à 76 %, soit une différence de 24 %.

Cette différence pourrait s'expliquer simplement par le fait de l'application de la péréquation par le président de la commission administrative paritaire d'avancement.

Paragraphe 2 : L'absence de ligne spécifique à l'avancement dans le budget de

La Direction des Affaires Administratives et Financières (DAAF) est l'une des quatre directions centrales composant la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM). À l'instar de cette direction générale, la DAAF bénéficie aussi chaque année des crédits pour son fonctionnement.

L'article 13 du décret n° 2005-313 du 29 juillet 2005 portant attributions et organisation de la DGMIM dispose : « La DAAF est chargée notamment de gérer les ressources humaines, les finances et le matériel, les archives et la documentation ».

Pour les besoins de notre étude, nous nous limiterons aux deux premières attributions.

Il convient de signaler que sur ce point, c'est la gestion financière de la DAAF qui nous intéresse davantage et non la gestion du matériel. Comme nous l'avons indiqué au début de ce paragraphe, la DAAF bénéficie aussi des crédits pour son fonctionnement. Mais, comme à la direction générale, les priorités sont plus orientées sur les frais tels que les fournitures et petits matériels informatiques et techniques, les frais de mission, etc. Malgré le fait que la gestion de la carrière administrative des agents incombe à la DAAF, la question relative au financement de l'avancement des agents de la direction générale des mines et des industries minières, ne figure pas au centre des préoccupations de la DAAF.

Le tableau ci-dessous, extrait de la loi n° 5-2008 du 15 février 2008 portant loi des finances pour l'année 2008, nous donne les informations sur le budget de fonctionnement de la DAAF au titre des années 2007 et 2008. Il corrobore nos affirmations.

Tableau 4 : Budget de fonctionnement de la DAAF (Budget de l'État, Exercice 2008)

Biens et services consommés	Crédits ouverts en 2007 (en F CFA)			Crédits ouverts en 2008 (en F CFA)			Variation (en F CFA)
Fournitures de bureau	2	635	500	7	635	500	5	000	000
Fournitures et petits matériels informatiques	2	260	000	5	260	000	3	000	000
Fournitures et petits matériels techniques	1	630	000	5	630	000	4	000	000
Transport du personnel à l'intérieur	2	260	000	6	260	000	4	000	000
Frais de mission	8	890	000	8	890	000		0
Total chapitre	17	675	500	33	675	500	16	000	000

Pour mieux analyser ce tableau, nous nous intéressons à sa composition. En effet, la matrice illustrée présente quatre rubriques (ou colonnes) intitulées de la manière suivante :

En 2007, le total chapitre des cinq (5) lignes budgétaires allouées à la DAAF s'élève à dix sept millions six cent soixante quinze mille cinq cent (17 675 000) francs.

Avec ce montant, la DAAF était en mesure de financer l'organisation d'une Commission Administrative Paritaire d'Avancement (CAPA) des agents de la DGMIM, mais rien n'a été fait jusqu'à nos jours.

En 2008, les crédits alloués à la DAAF ont connu une variation positive à hauteur de seize millions (16 000 000) de francs. Le montant des fournitures de bureau en 2007 se chiffrait à deux millions six cent trente cinq mille (2 635 000) francs. Il est passé à sept millions six cent trente mille cinq cent (7 635 500) francs en 2008, soit une hausse (ou variation) de cinq millions (5 000 000) de francs. Il en est de même des fournitures et petits matériels techniques qui ont connu, cette même année, une hausse de quatre millions (4 000 000) de francs.

Si les raisons endogènes du retard de l'avancement des agents de la DGMIM trouvent leur source au sein de ladite direction générale, les raisons exogènes par contre sont dues à des faits externes tels que la suspension du Congo au processus de Kimberley, et l'absence de disposition relative au financement des CAPA dans le décret les organisant.

Paragraphe 1 : La suspension du Congo au processus de Kimberley

« Le processus de Kimberley est un régime international de certification des diamants bruts signé le 1^er janvier 2003 par le Canada, les États-Unis, les pays de l'Union européenne, et plus de trente (30) autres pays. Cette coopération internationale est motivée par le problème des diamants de conflits, des diamants produits dans des

zones de guerre et utilisés par des «seigneurs de la guerre» pour se ravitailler en armes. L'accord est le résultat des discussions ayant débuté en mai 2000 à Kimberley en Afrique du Sud. Kimberley est une ville de l'Afrique du sud qui produit du diamant. Ecartée du processus de Kimberley en 2004 à cause du manque de traçabilité dans la commercialisation du diamant, la République du Congo est sur la voie de réintégrer le processus. En effet, arrivée le 3 septembre 2007 à Brazzaville, et conduite par son chef, Monsieur Dénis Lagace, la délégation du processus s'est rendue compte de la mise en oeuvre de certaines mesures conditionnant la réintégration du Congo au processus »¹.

Il ressort des investigations que nous avons faites auprès du service des ressources humaines de la DAAF, que c'est cette suspension du Congo au processus de Kimberley qui est à l'origine du retard de l'avancement des agents de la DGMIM. En effet, les redevances minières que le ministère des mines, des industries minières et de la géologie percevaient de ce processus ont été revues à la baisse. Ainsi, faute de moyens financiers, il n'est plus possible d'organiser une commission administrative paritaire d'avancement.

Cette raison ne nous a pas parue convaincante à deux niveaux. D'abord, chaque année, la direction générale des mines et la direction des affaires administratives et financières bénéficient des crédits dont les montants se chiffrent en millions de francs, comme nous l'avons démontré dans les tableaux 1 et 4 précédents. Ensuite, hormis le budget de l'État, la DAAF gère les menues recettes du ministère des mines, des industries minières et de la géologie provenant de diverses redevances minières. Ce sont : l'autorisation de prospection, le permis de recherches, l'autorisation d'exploitation artisanale, l'autorisation d'exploitation industrielle, le permis d'exploitation, les autorisations de détention, de circulation et de transformation des substances précieuses.

Il convient de préciser que cette liste de redevances minières n'est pas exhaustive. Ceci montre à suffisance que les raisons du retard de l'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières ne sont pas

d'ordre financier. Les opportunités financières existent, mais ceux qui ont la charge de gérer ces finances ne se préoccupent pas de la question liée à l'avancement de leurs agents.

Paragraphe 2 : L'absence de disposition relative au financement des CAPA

Pour statuer sur les questions liées à l'avancement des fonctionnaires, la Commission Administrative Paritaire d'Avancement (CAPA) nécessite la mobilisation des moyens financiers dont le montant varie selon les départements ministériels et sert à couvrir les besoins de ces commissions. Il s'agit des besoins en matériel et des frais de mission des membres desdites commissions citées plus haut. Malgré les crédits alloués chaque année à tous les départements ministériels, par le ministère de l'économie, des finances et du budget, les autorités administratives qui animent ces différents départements ministériels ont du mal à organiser une CAPA annuelle, en vue d'avancer leurs agents. Si les CAPA sont régies par le décret n° 62-429/FP du 29 décembre 1962, il y a par contre dans ce texte réglementaire une absence de disposition relative au financement de ces commissions.

Cette situation nous amène à conclure que si la question de financement des CAPA ne figure pas au centre des préoccupations des autorités administratives de la fonction publique congolaise, c'est parce qu'il y a un vide juridique en la matière. Que les fonctionnaires avancent par année ou non, cela n'inquiète en rien ces autorités administratives. Notons que, la question relative au retard de l'avancement des agents de l'État ne concerne pas seulement la direction générale des mines et des industries minières. C'est une situation générale. En effet, nombre de départements ministériels accusent un retard au sujet de l'avancement de leurs agents. Au rang de ces départements, on peut citer : les ministères de l'enseignement primaire et secondaire chargé de l'alphabétisation ; de la construction de l'urbanisme et de l'habitat ; du tourisme et de l'environnement ; de la santé, des affaires sociales et de la famille.

Notons que la délégation de la fonction publique, en sa qualité d'antenne du ministère de la fonction publique auprès du ministère des mines, des industries minières et de la géologie, a entre autres les activités suivantes :

La délégation de la fonction publique n'est pas impliquée dans le retard de l'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM).

Section 2 : Les autres raisons liées aux contraintes juridiques et

Dans cette section seront examinées les autres raisons liées aux contraintes juridiques d'une part et celles liées aux contraintes matérielles d'autre part.

Les raisons liées aux contraintes juridiques s'articulent autour des points tels que le non- respect des textes, le statut juridique des autorités et l'ignorance des textes.

Paragraphe 1 : Le non- respect des textes

Ce qui caractérise les autorités administratives de la fonction publique en général et celles de la DGMIM en particulier, c'est le non-respect des textes. Dans cette optique, la loi n° 021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut général de la fonction publique dispose à l'article 240 : « l'avancement des agents s'effectue

automatiquement d'échelon en échelon et de classe en classe à l'ancienneté ». Malheureusement, à la DGMIM cette loi n'est pas respectée. La tenue irrégulière des commissions administratives paritaires d'avancement (CAPA) dans cette dernière le justifie.

Paragraphe 2 : Le statut juridique des autorités administratives et l'ignorance

S'agissant du statut juridique, l'expérience a montré que lorsqu'une organisation (Administration, Entreprise) est animée par des cadres ou agents qui y ont fait leur carrière, les agents de cette organisation sont à l'abri de certaines difficultés, et y trouvent des avantages sociaux. Par exemple, si à la tête d'un département ministériel ou d'une direction générale quelconque se trouve un cadre de la fonction publique encore en activité, il est certain qu'en matière d'avancement, les agents dudit département ou de ladite direction générale n'auront pas assez de problèmes. La réalité est que ceux qui animent souvent ces structures administratives sont soit des cadres retraités et donc qui ne sont plus concernés par le problème d'avancement des agents de l'État, soit des cadres qui sont régis par des statuts particuliers, et nommés sur des bases subjectives ou politiques.

Quant à l'ignorance des textes, nous pouvons rappeler une maxime courante qui stipule que « nul n'est censé ignorer la loi ». Malheureusement, nombreux sont les agents de l'État qui ignorent les textes qui les régissent. En effet, en matière d'avancement, à la direction générale des mines, nombreux sont les agents qui méconnaissent que lorsqu'on est fonctionnaire, l'avancement se fait à deux (2) ans d'ancienneté, et lorsqu'on est agent contractuel, il se fait à deux (2) ans et quatre mois. Cette situation se solde par le fait que lors des commissions administratives paritaires d'avancement (CAPA), les agents qui n'ont pas leurs dossiers âpretés se voient retardés leur avancement.

Les raisons de cette ignorance sont d'une part le manque de vulgarisation des textes par les départements ministériels qui devraient se faire au travers des séminaires et, d'autre part, le manque de curiosité intellectuelle et d'esprit de recherche des agents publics. En effet, si les autorités administratives ne donnent pas les informations à

leurs subordonnés, ces derniers sont tenus d'aller les chercher soit auprès de leurs supérieurs hiérarchiques, soit au près d'une autre source.

Les raisons liées aux contraintes matérielles quant à elles s'articulent autour des points tels que le manque de matériel informatique et le manque de feuille signalétique.

Paragraphe 1 : Le manque de matériel informatique

À propos de l'informatique, Laurène GENAIN et Martine LEROND affirment que « ce secteur garde son intérêt pour celui ou celle qui saura suivre les évolutions techniques qu'il subit continuellement. La plupart des entreprises sont ou seront amenées un jour à l'autre à introduire l'informatique dans leurs murs, si elles souhaitent garder leur place sur le marché »¹. En effet, de nos jours les exigences de la modernité veulent que le travail administratif soit informatisé afin que les objectifs que l'administration se fixe soient atteins dans les délais.

Au service des ressources humaines de la Direction des Affaires Administratives et Financières ainsi qu'à la délégation de la fonction publique près le ministère des mines, des industries minières et de la géologie, les travaux relatifs à l'avancement des agents de la direction générale des mines et des industries minières se font manuellement à cause du manque d'outil informatique. Pire encore, les travaux de rédaction des projets d'arrêtés, et l'élaboration des tableaux d'avancement sont effectués par les services de secrétariat des autres structures, alors que si ces services étaient dotés d'outil informatique, le travail se ferait rapidement sur place.

Paragraphe 2 : Le manque de feuille signalétique

Dans la première partie, lorsque nous avons examiné la procédure d'avancement de l'agent fonctionnaire, nous avons dit qu'en ce qui concerne la feuille signalétique, ce n'est pas l'administration qui la fournit, mais c'est plutôt le fonctionnaire qui s'en procure à la direction générale de la fonction publique et la

remplit en sollicitant son ou ses échelons. Cela signifie que si cette feuille venait à manquer, l'agent ne peut bénéficier de son avancement. C'est dans cette perspective que Germaine AYANG NZE soutient ce qui suit : « il faut se les procurer à la direction générale de la fonction publique, et coûtent mille (1 000) francs CFA ». Ibid p.27.

Malgré son faible coût d'achat, certains fonctionnaires éprouvent des difficultés à se les procurer et, lorsqu'un fonctionnaire n'a pas fournit la feuille signalétique, il ne peut évidemment bénéficier de son avancement. Les conséquences qui en découlent sont multiples.

Dans ce dernier chapitre, nous allons d'abord examiner les conséquences qui découlent dudit retard, et ensuite, nous formulerons quelques suggestions tant aux autorités administratives qui animent cette direction générale qu'aux décideurs.

Section 1 : Les conséquences engendrées par le retard

Les conséquences du retard de l'avancement des agents de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM) se situent à deux niveaux : d'une part sur le plan de l'activité administrative de la DGMIM et, d'autre part, du point de vue de la carrière des agents de la DGMIM.

Sous-section 1 : Les conséquences sur le plan de l'activité administrative de la DGMIM

Sur le plan de l'activité administrative, les conséquences de ce retard s'expliquent par la démotivation et l'absentéisme des agents.

Paragraphe 1 : La démotivation des agents

À ce sujet, après une enquête exhaustive sur les causes de démotivation dans le cadre professionnel, Frédérick HERTZBERG a mis en évidence que la motivation et la démotivation étaient des données de nature différente, et ayant leur propre dynamique. En effet, il affirme que les facteurs agissant sur la démotivation sont d'ordre environnemental. Parmi ces facteurs HERTZBERG cite « les conditions de travail, la rémunération, les relations chefs-subordonnés,... »¹.

Dans le cadre de cette étude, le facteur environnemental qui nous intéresse est la rémunération. Ainsi qu'il a été évoqué dans les développements antérieurs, Germaine AYANG NZE souligne que « l'avancement garantit l'augmentation de la rémunération ». Ibid p. 2

Mais, le constat fait à la DGMIM est que les agents sont démotivés, du fait que l'avancement ne soit pas régulier et ne produise aucun effet financier, depuis l'année

1994. Le constat reste valide dans les autres départements ministériels où l'avancement ne garantit guère l'augmentation de la rémunération. Cela étant, les agents ne sont pas incités au dévouement, ce qui a pour conséquence l'absentéisme.

Paragraphe 2 : L'absentéisme

L'on peut définir l'absentéisme comme étant le fait des absences répétées ou prolongées observées chez les travailleurs individuellement ou collectivement et de nature à compromettre l'efficience de l'organisation. L'absentéisme des agents de l'État se distingue en deux (2) catégories à savoir les absences autorisées et les absences non autorisées. Les absences autorisées sont celles accordées aux agents par l'administration elle-même. Ces absences sont réglementées par le décret n° 86/067 du 16 janvier 1986 fixant le régime des congés des fonctionnaires des cadres de la République du Congo. L'article 2 dudit décret dispose que toute absence autorisée prend le nom de congé, lorsqu'elle a une période égale ou supérieure à trente (30) jours. Parmi ces absences autorisées, citons le congé administratif, le congé de maternité, le congé de paternité, le congé de maladie, le congé pour examen.

Si ces absences autorisées sont régies par un texte réglementaire, les absences non autorisées par contre, résultent des pratiques anti-déontologiques des agents des agents de l'État. Parmi ces absences, les plus fréquents sont : le manque d'assiduité, le départ précoce, l'absence non motivée toute la journée, l'autorisation préalable de s'absenter et l'anticipation de la période de pause. Cette deuxième catégorie d'absences est celle que nous avons le plus observé lors de nos investigations à la DGMIM. Dans une administration où les autorités ne se préoccupent pas de l'avancement de leurs agents, il n'est pas surprenant que ceux-ci se comportent de la sorte.

Sur le plan de la carrière des agents les conséquences du retard de l'avancement peuvent déboucher sur la non amélioration du traitement des agents et le retard dans la constitution du dossier de retraite.

Paragraphe 1 : La non-amélioration du traitement des agents

L'avancement quel qu'il soit (avancement d'échelon à échelon ou l'avancement de classe en classe) a pour conséquence, l'amélioration du traitement du fonctionnaire. Etant donné que la carrière du fonctionnaire évolue, cela revient à dire que si l'avancement de ce dernier connaît un retard, sa carrière bloquée ; le traitement du fonctionnaire va aussi connaître un blocage.

Paragraphe 2 : La difficulté dans la constitution des dossiers de retraite

La retraite marque la fin de la carrière du fonctionnaire. C'est le mode normal de cessation définitive de l'agent de ses fonctions et de rupture du lien avec l'administration par arrêté du ministre chargé de la fonction publique. Le fonctionnaire perd ainsi sa qualité d'agent public et tous les droits liés à cette qualité. En revanche, il bénéficie d'une pension, et à cet effet, il est tenu de constituer un dossier comportant des pièces requises devant être déposées à la Caisse de Retraite des Fonctionnaires (CRF), pour les agents fonctionnaires, et à la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS), pour les agents contractuels.

Parmi les pièces du dossier de pension, figure en tête l'arrêté de mise en retraite signé par le ministre de la fonction publique.

Il s'avère que c'est dans cet arrêté que figure le dernier avancement de l'agent. En d'autres termes, cela signifie qu'un agent qui a atteint l'âge de la retraite et qui a été en service dans un département ministériel où les Commissions Administratives Paritaires d'Avancement (CAPA) se tiennent irrégulièrement connaîtra un retard dans la constitution de son dossier de retraite. Il attendra qu'une CAPA se tienne dans son administration d'origine, afin de bénéficier de son ou ses échelons.

Ainsi, la tenue irrégulière des CAPA dans les différents départements ministériels cause un préjudice aux fonctionnaires admis en retraite. Raison pour laquelle, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'État avait adressé une correspondance à ses collègues ministres. Cette correspondance¹, datée du 27 décembre 2002, faisait trait à la constitution des dossiers de retraite et donc à la tenue régulière des CAPA. Elle avait pour objet l'avancement des agents de l'État. Entre autres points saillants de cette correspondance, l'on peut retenir :

délégués de la fonction publique affectés à demeure, question de susciter la tenue des CAPA au sein des départements respectifs dès janvier 2003, sans quoi l'État employeur serait perdant ;

Malgré cette invite du ministre de la fonction publique à l'endroit de ses collègues, ces derniers ne tiennent pas régulièrement les CAPA dans les départements ministériels.

Section 2 : Suggestions en vue d'un avancement normal

Au terme de cette étude, il convient de formuler quelques suggestions aussi bien à l'endroit des autorités administratives qui animent la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM) qu'aux décideurs. Elles ont pour objet de susciter des innovations au plan interne et externe de cette direction générale.

Il conviendra d'innover, du point de vue des pratiques comptables, d'adopter au sein de la DGMIM où le budget de fonctionnement et les menues recettes gérées par la DAAF doivent être mieux gérées.

Paragraphe 1 : La tenue d'une gestion orthodoxe du budget de fonctionnement de la DGMIM

Lorsque nous avons examiné les budgets de fonctionnement de la DGMIM et de la Direction des Affaires Administratives et Financières (DAAF), nous nous sommes rendus compte que ces budgets se chiffrent en millions de francs CFA. Ces deux directions totalisent ensemble un budget dont le montant vaut trente et quatre millions neuf cent cinquante mille cinq cent (34 950 500) francs CFA et cinquante millions neuf cent cinquante mille cinq cent (50 950 500) francs CFA, respectivement en 2007 et 2008. Cela revient à dire, comme nous l'avons indiqué plus haut, que le retard de l'avancement n'est pas dû au manque de moyens financiers. En effet, débloquer deux millions huit cent mille (2 800 000) francs CFA pour organiser une commission administrative en vue d'avancer les agents n'est qu'une question de bonne foi et de bonne volonté.

C'est ainsi que nous suggérons, à l'endroit des autorités de la DGMIM, d'ouvrir une ligne spéciique relative à l'avancement dans le budget de la DGMIM ou de la DAAF.

Paragraphe 2 : Une meilleure utilisation des recettes gérées par la DAAF

Les menues recettes de la DGMIM sont gérées par la DAAF. Elles sont nombreuses ; quelques unes d'entre elles ayant déjà été citées plus haut. Les

informations liées aux menues recettes étant confidentielles, il ne nous a pas été possible de faire une analyse critique sur la gestion comptable de ces recettes. Néanmoins, il ressort des informations qui nous sont parvenues lors de nos investigations que les menues recettes se chiffrent en millions de F CFA chaque année.

Ainsi, la DAAF qui dispose aussi d'un budget de fonctionnement qui se chiffre en millions de francs CFA devrait faire de gros efforts pour mobiliser des fonds de la rubrique menues recettes, et ce, sur autorisation de la direction générale qui ordonne les dépenses en vue de financer les CAPA.

Il s'agit pour les autorités nationales de procéder à une révision des textes en vigueur et d'adopter de nouveaux comportements.

Paragraphe 1 : La révision du décret organisant les CAPA

Les CAPA sont régies par un texte réglementaire que nous avons cité et analysé dans les développements antérieurs. Malheureusement, il n'y a aucune disposition dans ce décret relative à leur financement.

Ainsi, nous suggérons nous aux décideurs soit de réviser ce décret en vue d'y insérer une disposition relative à ce financement, afin que les CAPA se tiennent régulièrement dans les administrations soit de l'abroger, et de prendre un autre décret pris en conseil des ministres.

Paragraphe 2 : Une meilleure régulation étatique

En matière d'avancement, des innovations se font beaucoup trop lentement au point que la carrière des agents en est affectée. Cette apathie nuit considérablement aux intérêts des agents publics, donc à ceux des fonctionnaires de la DGMIM aussi.

Ainsi, disposant de prérogatives de puissance publique, l'État doit jouer son rôle régulateur en assurant notamment sa fonction exécutive. Cette fonction consiste à assumer l'exécution des lois et à les faire appliquer au moyen d'actes juridiques tels les décrets et les arrêtés.

CONCLUSION

Au terme de cette étude qui, loin de nous autoriser à prétendre avoir épuisé la question sur «l'avancement des agents de l'État : cas de la Direction Générale des Mines et des Industries Minières (DGMIM)», nous avons esquissé les premiers pas vers cette problématique. Nous pouvons nous réjouir d'avoir posé les bases de la réflexion y relative. Toutefois, il conviendrait de dire qu'au Congo, la problématique de l'avancement reste une préoccupation capitale pour les agents de la fonction publique en général et pour les agents de la DGMIM en particulier. Il en est ainsi dans la mesure où l'avancement présente pour ces agents un double avantage dans leur carrière. Premièrement, il leur permet d'améliorer leur situation financière. Deuxièmement, il leur permet de s'élever dans la hiérarchie.

Les investigations que nous avons menées à la DGMIM nous ont permis de connaître :

S'agissant du cadre juridique, nous avons mis en exergue le fait que la loi 021/89 du 14 novembre 1989 qui régit les fonctionnaires, n'a malheureusement pas de texte d'application en matière d'avancement. En effet, le décret en vigueur avait été pris en application de la loi n° 15/62 du 3 février 1962 portant statut général des fonctionnaires, de nos jours abrogée. Ce qui crée véritablement un vice de forme.

Quant aux modes et procédures d'avancement des agents de la DGMIM, ils nous ont permis d'appréhender deux résultats. Le premier nous a fait connaître que les modes d'avancement des agents de la DGMIM ne sont autres que ceux hérités des principes du droit français. Le second, quant à lui, nous a fait savoir que les procédures d'avancement de ces agents diffèrent en ce sens que l'avancement du fonctionnaire se fait à travers une commission administrative paritaire, tandis que celui de l'agent contractuel est automatique et se fait simplement sur la base d'un dossier comportant l'arrêté du dernier avancement et l'attestation de présence au poste.

L'analyse critique que nous avons faite du retard d'avancement des agents de la DGMIM nous a permis d'identifier des raisons endogènes et exogènes à la DGMIM,

ainsi que d'autres raisons liées aux contraintes juridiques et matérielles. Elle nous a permis d'avoir de bonnes raisons de ne pas rejeter les hypothèses émises au départ.

Ces raisons diverses ayant entraîné des conséquences néfastes tant sur le plan de l'activité administrative de la DGMIM que sur le plan de la carrière des agents, nous ont conduit à formuler des propositions de solutions qui sans doute, retiendront l'attention du décideur.

Enfin, loin d'être exhaustive, nous donnons la possibilité à d'autres chercheurs d'approfondir la question d'avancement ici examinée.

BIBLIOGRAPHIE

o AYANG NZE Germaine (2007), l'Avancement du personnel de la Direction Générale de l'Éducation Physique et Sportive, Note de recherche pour l'obtention du Certificat d'Études Supérieures en Administration des Entreprises (CESAE), École Supérieure de Gestion et d'Administration des Entreprises (ESGAE), Brazzaville, 37 p.

o BIYENGUI Jean Claude (2005), La commission administrative paritaire des douaniers, Note de recherche pour l'obtention du Certificat d'Études Supérieures en Administration des Entreprises (CESAE), École Supérieure de Gestion et d'Administration des Entreprises (ESGAE), Brazzaville, 35 p.

o KAYI Charles (1993), L'Absentéisme des agents de l'État : cas de la direction générale de la fonction publique, Mémoire en vue de l'obtention du Brevet en Administration Générale, École Nationale d'Administration et de Magistrature (ENAM), Brazzaville, 67 p.

o MOKONO Antoine (2005), l'Avancement dans la force publique : cas des hommes de troupe et des sous-officiers dans la police, Mémoire pour l'obtention du Brevet en Administration Générale, École Nationale d'Administration et de Magistrature (ENAM), Brazzaville, 70 p.

PROJET D'ORGANIGRAMME DU MINISTÈRE DES MINES,
DES INDUSTRIES MINIÈRES ET DE LA GÉOLOGIE

Annexe 1

A/ Cadres techniques

Désignation	Ingénieur en chef			Ingénieur Principal Mines			Ingénieur Mines			Ingénieur des Tech. Industrielles			Ingénieurs des travaux			Adjoints techniques			Total
Désignation	H	F	T	H	F	T	H	F	T	H	F	T	H	F	T	H	F	T	H	F	T
Direction Générale	2		2	12	1	13	9	1	10	2		2		1	1				25	3	28
DD Kouilou	1		1	1		1	3		3							2		2	7		7
DD Niari				1		1													1		1
DD Bouenza Lekoumou																			1		1
DD Sangha																			1		1
DD Cuvettes
DD Likouala				1		1
DD Pool Plateaux
Total	3	-	3	16	1	17	12	1	13	2	-	2	-	1	1	2	-	2	35	3	38

Sous-section 2 : De la Direction Générale des Mines et des Industries Minières 12

Section 2 : Le cadre juridique régissant l'avancement des agents de la DGMIM 14

Sous-section 1 : Du cadre législatif et réglementaire antérieur à la loi n° 021/89 du 14

Paragraphe 1 : La loi n° 021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut
général de la fonction publique 15
Paragraphe 2 : Le décret n° 65-170/ FP.BE du 20 juin 1965 réglementant

Sous-section 2 : Rôle de la CAPA et circuit administratif en matière d'avancement 33

PARTIE II : ANALYSE CRITIQUE DE L'AVANCEMENT DES AGENTS DE LA

Paragraphe 2 : L'absence de disposition relative au financement des CAPA dans le

Section 2 : Les autres raisons liées aux contraintes juridiques et matérielles 50

Paragraphe 2 : Le statut juridique des autorités administratives et l'ignorance des

CHAPITRE II CONSÉQUENCES ET SUGGESTIONS DU RETARD D'AVANCEMENT

Sous-section 1 : Les conséquences sur le plan de l'activité administrative de la DGMIM

Paragraphe 1 : La tenue d'une gestion orthodoxe du budget de fonctionnement de la

Sous-section 2 : Le réaménagement du cadre juridique et une meilleure régulation