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Le contentieux de la fonction publique internationale

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par Zaghdoudi Aymen
FDSEP Sousse - Master en droit public 2009
  

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Le Contentieux International

Sujet : Le contentieux de la fonction publique internationale

Exposé préparé par : Aymen Zaghdoudi

Année Universitaire : 2009-2010

Le plan

Problématique : comment s'avère le contentieux, stricto sensu, de la fonction publique internationale ?

Partie 1 : Le contentieux de la fonction publique internationale : Un contentieux « sui generis »

Paragraphe 1 : Excentricité quant à la forme 

Paragraphe 2 : Originalité quant au fond

Partie 2 : Une réforme fonctionnelle mais inachevée 

Paragraphe 1 : Une vague d'amélioration du contentieux de la fonction publique internationale.

Paragraphe 2 : Un contentieux encore lacunaire

Introduction

« L'existence du droit administratif relève en quelque sorte du miracle », on peut transposer l'expression de P.Weil au niveau du droit international, ainsi l'existence du droit administratif international est plus miraculeuse car dans une organisation internationale l'existence d'une juridiction ne se heurte pas seulement à la méfiance d'une administration dont elle limite l'arbitraire, elle rencontre l'indifférence ou l'hostilité des Etats qui, se veulent souverains par-dessus tout, se considèrent comme les véritables décideurs au sein de l'organisation qui n'est qu'une association d'Etats établie par voie conventionnelle qui poursuit des objectifs communs au moyen d'organes permanents qui lui sont propres et possède une personnalité juridique distincte de celle des Etats membres.

Cette dernière, dans le cheminement de la réalisation des objectifs qui lui sont escomptés, peut commettre des fautes à l'égard notamment de son personnel, appelé « fonctionnaires publics internationaux » qui ont été définis, dans le dictionnaire de droit international public de Jean Salmon, comme étant des fonctionnaires chargés en vertu d'un accord entre Etats ou par une organisation internationale d'exercer pour leur compte et sous leur contrôle sur une base statutaire une activité d'intérêt international, d'une durée déterminée ou indéterminée.

Par conséquent, ces fautes commises, qui sont des actes réputés légales, peuvent faire l'objet des contestations de la part des fonctionnaires, ce qui peut donner lieu à un contentieux qui a été défini par la C.P.J.I dans l'affaire Mavrommatis comme une prétention par une partie et une contestation par l'autre partie. Ce contentieux, comme tout contentieux international peut être résolu soit par des moyens non juridictionnels soit par des moyens juridictionnels et c'est ainsi qu'on apprécie le sens large du contentieux.

Cependant, on va se concentrer lors du développement du présent exposé sur le contentieux au sens strict en matière de fonction publique internationale, c'est-à-dire le stade du procès en la matière car les moyens non juridictionnels sont, sinon sous-estimés, du moins d'une importance secondaire par rapport aux moyens juridictionnels.

Par conséquent, le contentieux au sens strict présente l'échec des modes non juridictionnels et par la suite le différend sera mis devant un organe juridictionnel institué au sein d'une organisation internationale ayant compétence pour statuer sur les différends relatifs aux rapports du travail entre celle-ci et les membres de son personnel.

En ce sens, en 1920 l'Assemblée de la S.D.N avait prévu la possibilité d'un recours au conseil, la première affaire ayant donné lieu à cette procédure devait en révéler les inconvénients : incompétence technique, lourdeur, politisation, caractère inéquitable d'un mécanisme par lequel l'organisation internationale était à la fois juge et partie. Telles furent les raisons qui conduisirent l'Assemblée Générale de créer à titre provisoire en 1927 et définitivement en 1931, le tribunal administratif de la S.D.N. Ce Tribunal était non seulement au service de la Société des Nations elle-même mais encore de l'Organisation internationale du Travail qui existait depuis 1919. La seconde juridiction administrative internationale créée après la deuxième guerre mondiale est le tribunal administratif de l'organisation international de travail qui a remplacé celle de la S.D.N.

Puis, en 24 novembre 1949 l'Assemblée Générale de l'Organisation des Nations Unies a créé un tribunal administratif des Nations Unies qui entra en fonction le 1er janvier 1950.

Par la suite, maintes organisations ont créé leur tribunal administratif tel que la Banque Mondiale, l'Organisation des Etats Américains et autres.

La prolifération des tribunaux administratifs au sein des organisations universelles ou régionales a influencé, manifestement, le contentieux de la fonction publique internationale qui est en train de subir, tout comme le contentieux international en général, un éclatement de juridictions ce qui va produire des effets sur son organisation.

L'étude de ce type de contentieux, nous permet de cerner quelques problèmes théoriques qui touchent l'évolution du droit international tel que l'unification de celui-ci qui va se répercuter sur l'unification du contentieux de la fonction publique internationale qui demeure archaïque.

Il semble, cependant, aujourd'hui, que chacun reconnaît l'intérêt de l'existence d'organes de recours qui déchargent les organes administratifs de fonctions qu'ils ne sont guère aptes à remplir, limitent l'acuité et l'ampleur des conflits sociaux au sein de l'organisation internationale et contribuent ainsi à mettre l'huile dans les rouages. Pour cela, il ne suffit pas qu'ils existent, il faut encore qu'ils puissent être effectivement saisis par les intéressés.

L'interrogation sur laquelle portera notre attention sera, donc, la suivante : comment s'avère le contentieux, stricto sensu, de la fonction publique internationale ?

C'est à cette tâche que nous consacrerons nos développements en commençant par démontrer qu'il s'agit d'un contentieux « sui generis » - Partie 1- .

Cependant, un contentieux qui est en train de subir une réforme fonctionnelle même si elle est encore inachevée -Partie 2- .

Partie 1 : Le contentieux de la fonction publique international : un contentieux « sui generis »

Alain Pellet a dit que « de même que les vulcanologues s'éloignent des volcans éteints, les internationalistes se sont largement détournés de l'étude du contentieux de la fonction publique internationale », ce « refus » est dû à la complexité de ce type du contentieux, et quant à la forme -Paragraphe 1- et quant au fond-Paragraphe 2-.

Paragraphe 1 : Excentricité quant à la forme :

Les juridictions internationales sont régies par leurs engagements juridictionnels respectifs. Les tribunaux administratifs internationaux n'en différencient pas, cependant l'excentricité s'avère à ce titre dans le fait que les organisations internationales dépourvues d'un organe de recours peuvent accepter la compétence d'une juridiction administrative préexistante, pour statuer dans les affaires les opposant à leur personnel. Cette possibilité est prévue par le statut du T.A.N.U pour les institutions spécialisées de l'O.N.U. (art.14), celui du tribunal administratif de l'O.E.A. pour toute autre organisation intergouvernementale américaine (art.2, §4). C'est le cas notamment de l'article 21 du statut du tribunal administratif du F.M.I qui affirme qu'il est possible que ledit tribunal puisse être saisi par d'autres organisations à conditions qu'elles ont accepté, préalablement, sa compétence personal. On constatera, donc, que ces tribunaux sont des juridictions d'attribution. Il faut noter à cet égard que les tribunaux administratifs internationaux ont joué le rôle d'un arbitre. En effet, le T.A.S.D.N fut étendue sa compétence au personnel du greffe de la C.P.J.I en matière de pension, cette extension n'était pas statutaires et le tribunal avait une compétence de type arbitrale fondée sur l'accord de l'organisation en cause et sur l'accord individuel des membres du tribunal. De même, le tribunal administratif de l'O.I.T a exercé une compétence arbitrale, dans son jugement no 28 en date de 12 juillet 1957(Waghorn), où les parties avaient expressément accordé cette compétence.

Ce ci en ce qui concerne l'exercice des fonctions arbitrales même s'il s'agit des tribunaux qui exercent selon, leur statut respectif, des fonctions judiciaires.

Dans le même sens, les tribunaux administratifs ont élargie leur compétence même en dehors des dispositions statutaires en restant dans le cadre de l'exercice des fonctions judiciaires. En effet, le T.A.O.I.T. dans l'affaire Desgranges a considéré qu'il n'était « pas possible de laisser sans recours » des fonctionnaires soumis à des conditions d'emploi spéciales mais pour lesquels aucun mécanisme de protection juridictionnelle n'avait été prévu, un déni de la justice est généralement évité en cas de silence. De même, dans l'affaire Chadsey ledit tribunal avait parlé d'un droit à la garantie d'un recours contentieux. Le T.A.O.I.T. a, en revanche, décliné sa compétence dans des autres affaires comme celle de Darricades qui est un agent temporaire de l'U.N.E.S.C.O dont le contrat excluait expressément l'intervention de ce tribunal.

Il faut signaler qu'il ne suffit pas seulement que la juridiction soit compétente, rationae materiae, mais également il faut que le requérant a une qualité pour agir, rationae personal. En ce sens et avant de saisir l'organe de recours, le requérant doit respecter les procédures informelles, tel que le recours hiérarchique.

Après la phase informelle, le fonctionnaire peut se diriger vers une juridiction administrative ce qui signifie que si le requérant a saisi la juridiction sans que les voies de recours préalables aient été épuisées, sa requête serait irrecevable. D'un autre côté, le fonctionnaire doit déposer sa requête dans les délais légaux, qui sont divers selon chaque juridiction, et l'expiration de ces derniers entraîne l'irrecevabilité de la requête pour forclusion.

Ensuite, en ce qui concerne la qualité pour agir, la jurisprudence administrative a été abondante. À titre d'illustration le T.A.O.I.T. a eu l'occasion de confirmer cette formalité dans sa décision no 458, Gaba c. U.N.E.S.C.O.

On doit préciser que les organisations internationales ne peuvent être que défenderesses. À ce stade, chaque fonctionnaire peut saisir l'organe de recours désigné par son statut. Le fonctionnaire peut être en exercice ou un ancien fonctionnaire. De même, ont qualité pour agir les « ayants droit » qui sont les personnes qui ont succédé mortis causa aux droits du fonctionnaire.

Cependant, les juridictions administratives internationales avaient élargie le cercle des personnes habilitées pour agir ; en ce sens, dans l'affaire Kimpton le T.A.N.U estimait, en se fondant sur les travaux préparatoires de son statut, qu'un candidat a la qualité pour agir.

Mais, peut-on considérer que le secrétaire général d'une organisation internationale est un fonctionnaire et par conséquent, a la qualité pour agir ?

Au fil des années, un certain nombre d'affaires ont été portées devant le juge administratif international par des fonctionnaires de rang élevé, comme des directeurs généraux adjoints ou des sous-directeurs généraux, même devant le Tribunal de la Société des Nations (jugement 2). Toutefois, la situation d'un chef exécutif est bien plus complexe. Ses fonctions sont à la fois de nature politique et administrative, et son statut dépendra, au moins dans une certaine mesure, du traité ou de l'acte portant création de l'organisation elle-même. Dans une affaire (jugement 580), le T.A.O.I.T a hésité à se prononcer sur la question de savoir si le Directeur général de l'Organisation concernée était ou non un membre du personnel. Mais, la doctrine a affirmé que le droit de saisir le tribunal ne dépend pas du rang du fonctionnaire concerné; la saisine du Tribunal est possible seulement si l'intéressé est soumis aux dispositions du Règlement du personnel de l'organisation.

Ainsi, le requérant bénéficie de la qualité pour agir, il y a des conditions relatives à la décision contestée, qui peut être explicite ou implicite, pour que son recours soit recevable.

Tout d'abord, pour que la requête soit recevable, il faut qu'il y ait une décision définitive c'est-à-dire après l'épuisement de toutes les voies de recours préalables. Décision ne signifie pas un contrat et donc le fonctionnaire ne peut pas déposer une requête pour faire statuer les juges sur le contrat liant le fonctionnaire avec son administration. En effet, le tribunal administratif de l'O.I.T. en appuyant sur l'article 7 § 1 qui dispose que «Une requête n'est recevable que si la décision contestée est définitive, l'intéressé ayant épuisé tous moyens de recours mis à sa disposition par le Statut du personnel. », a rejeté une requête parce que la décision attaquée n'est pas définitive (Jugement no 2825).

Dans l'affaire Rhyner-Cuerel, le T.A.O.I.T a affirmé qu'il ne peut pas connaitre des requêtes formées contre des contrats.

Le tribunal a dit dans cette affaire « si la requérante entendait obtenir l'annulation ou la modification du contrat(...), elle devait s'adresser d'abord à ses contractants et provoquer des décisions de leur part. Seules ces décisions eussent pu, être attaquées devant le tribunal. »

Ensuite, la décision doit produire des effets qui touchent la situation du fonctionnaire, c'est-à-dire faisant grief, ainsi la confirmation d'une décision antérieure ou un simple renseignement ne peut pas faire l'objet d'un recours devant une juridiction.

On remarque à cet égard que cette condition n'a pas été mentionnée dans le statut du T.A.O.I.T ni celui du T.A.N.U, cependant, elle figure dans l'article 59 du statut du Conseil de l'Europe. Le T.A.O.I.T, à l'occasion de l'affaire Jurado, a confirmé cette condition, de même la C.J.C.E a défini cette condition, dans sa décision de 10 décembre 1969 no 32/68, dans ces termes « une décision faisant grief est un acte de nature à affecter directement une situation juridique. »

En outre, et en ce qui concerne le caractère individuel de la décision, on ne peut que relever la divergence entre les statuts des organisations internationales ce qui influence par conséquence la jurisprudence en matière du contentieux de la fonction publique internationale.

Le tribunal administratif des Nations Unies a clairement affirmé qu'il n'était pas compétent pour annuler erga omnes une décision réglementaire dans le jugement no 268, 8 mai 1981, Mendez, ce qui n'est pas le cas pour le T.A.O.I.T qui accepte d'annuler une décision qui a été prise sur la base d'un règlement général illégal.

Une requête juridictionnelle, pas plus qu'une réclamation devant un organe de recours, n'a pas d'effet suspensif. Bien que le contraire eût été envisagé au moment de la rédaction du statut du T.A.N.U. Ainsi, l'article 7 §4 du statut de T.A.O.I.T. stipule que « L'introduction d'une requête n'a pas pour effet de suspendre l'exécution de la décision contestée. »

On peut rattacher à cette disposition le refus opposé par le T.A.O.I.T. à un requérant qui lui demandait d'interdire la publication d'un document en attendant sa décision au fond quant à l'auteur de celui-ci dans sa décision no 57, Press c. OMS. De même dans le jugement no 1584, le T.A.O.I.T a affirmé que «  le recours au tribunal n'a pas d'effet suspensif. » Cette règle semble, cependant, en partie contestée pat le Tribunal Administratif de la Banque Mondiale qui, par une ordonnance du 5 juin 1981 (aff. Suntharalingam c. B.I.R.D.), a indiqué que « en tant que tribunal international, il possède le pouvoir inhérent d'ordonner les mesures conservatoires destinées à préserver, pendente lite, les droits qui font l'objet de la cause. »

En effet, on remarque que les statuts des tribunaux administratifs internationaux habilitent les juges à prendre des mesures provisoires si, d'une part, la décision contestée pourrait générer des dommages irréparables et d'une autre part s'il parait au juge à première vue que la requête est bien fondée. À titre d'illustration, on peut avancer l'article 7 du statut du Tribunal de la fonction publique des communautés européennes qui fait un renvoi au titre 3 du statut de la cour de justice dont l'article 39 prévoit explicitement cette possibilité. On ne manque pas à signaler que les mesures provisoires font partie de la fonction juridictionnelle d'un tribunal et donc le refus de prendre des mesures provisoires sous prétexte d'incompétence constitue lui-même un excès de pouvoir dans la mesure où une juridiction est incompétente pour refuser, sans raison, l'exercice de son pouvoir. En somme, l'éclatement des juridictions administratives internationales, entre autres, a influencé le contentieux de la fonction publique internationale au niveau de la forme, mais est-il le cas au niveau du fond ?

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