L'engagement francais dans le processus d'internationalisation des droits de l'homme

B- Le rôle de la France dans l'élaboration de la Convention

1- Le débat entre universalisme et régionalisme

Devant la paralysie des travaux de la Commission des droits de l'homme de l'O.N.U. pour élaborer les Pactes, un dilemme politique se présentait aux responsables occidentaux.

Fallait-il continuer à mettre l'accent sur une mise en oeuvre universelle de la Déclaration ou tenter d'édifier un système régional plus effectif?^234(*)

Déjà, du temps de la Société des Nations, lors de la tenue de discussions autour du projet d'union européenne de BRIAND, la question du rapport entre l'Organisation globale et une hypothétique Organisation régionale avait été posée. Répondant au mémorandum du Gouvernement français, les gouvernements européens reconnaissaient la nécessité de développer une coordination en Europe, tout en insistant sur le fait qu'aucune entreprise ne devait affaiblir, ni, a fortiori, entraver l'action de la S.D.N.^235(*). Comme l'impliquait l'article 21 du Pacte de la Société des Nations, l'Europe devait contribuer à renforcer et à faciliter la mission de la S.D.N.: organiser et assurer la paix mondiale. Aristide BRIAND avait expliqué en ces termes cette conception^236(*):

"[...] je ne crois pas qu'il y ait antagonisme entre les associations régionales admises comme telles par le pacte de la S.D.N. Au contraire, des facilités nouvelles naîtraient pour elle de cette union des pays européens.

La S.D.N. est universelle; elle travaille dans l'universalité. Elle a une tâche énorme à remplir dans le monde. La S.D.N. reste au-dessus, bien au-dessus, pour arbitrer les difficultés qui n'ont pu être réglées entre les nations[...]. Une union européenne, bien loin de gêner les activités de la SDN, ne ferait que les faciliter."

Le débat devait rebondir, après la seconde guerre mondiale, au sujet de la protection internationale des droits de l'homme.

En France, comme ailleurs, les opinions divergeaient. Dans ses mémoires, Pierre-Henri TEITGEN a révélé son désaccord avec René CASSIN sur ce choix.

Alors que TEITGEN préconisait l'institution d'une Cour européenne des droits de l'homme,

"René CASSIN, qui avait de l'influence sur les gouvernements, s'y opposait vigoureusement parce qu'il admettait difficilement que puisse fonctionner en dehors de sa Charte universelle des droits de l'homme une organisation régionale en état de les garantir plus efficacement."^237(*)

Inversement, certains fédéralistes y voyaient une dispersion car ils estimaient inutile une telle institution dans une Europe qui respectait les libertés élémentaires de l'homme.

Techniquement, le dédoublement juridique sera aisément aménagé par la suite, étant donné notamment le dégré supérieur de supranationalité qui caractérise la Convention européenne, laquelle créa au profit des citoyens d'Europe le droit de traduire leur Etat devant une Cour internationale^238(*). Aujourd'hui, le débat politique entre universalisme et régionalisme a gardé toute son actualité, avec les risques d'européocentrisme qu'il implique, face à une césure, de plus en plus marquée depuis l'écroulement des régimes comunistes européens, entre le Nord et le Sud^239(*).

2- Vers l'élaboration d'un système européen de protection des droits de l'homme

a) Les discussions préliminaires

Lors du Congrès de La Haye de mai 1948, La Commission politique du Mouvement européen présidée par Paul RAMADIER avait adopté une résolution qui prévoyait que la future Assemblée européenne élaborerait une Charte des droits de l'homme et proposerait la création d'une Cour de Justice ayant la possibilité d'appliquer les sanctions nécessaires au respect de cette Charte. Ainsi, chaque citoyen européen pourrait faire respecter ses droits fondamentaux éventuellement violés par une justice nationale partisane.

La Commission juridique d'études était chargée de présenter un projet définitif. Pierre-Henri TEITGEN, qui fut son rapporteur, a décrit ses démélés initiaux avec le président de cette Commission, le belge Fernand DEHOUSSE^240(*):

"de graves divergences nous opposaient sur des questions telles que les libertés familiales, le droit de propriété, la liberté de l'enseignement, à l'image de celles qui, en Belgique plus encore qu'en France, opposaient depuis longtemps socialistes et chrétiens sociaux. Pourtant, très vite, le miracle se produisit...".

Un avant-projet de Convention européenne des droits de l'homme fut présenté le 12 juin 1949 au Comité des Ministres du Conseil de l'Europe, qui venait d'être mis en place et auquel revenait la tâche de fixer l'ordre du jour de la première session de l'Assemblée consultative, prévue du 10 août au 8 septembre 1949 à Strasbourg.

Lors de la première session du Comité des Ministres, tenue le 9 août à Srasbourg, le vote sur le maintien du point intitulé "définition, sauvegarde et développement des droits de l'homme et libertés fondamentales" fut négatif. Le débat opposait les pays qui considéraient que les développements à ce sujet étaient rendus inutiles par les délibérations étendues au sein de l'Organisation des Nations Unies sur la question, et ceux qui, d'un autre côté, soulignaient l'attente considérable de l'opinion publique en la matière.

La postion française appartenait plutôt au premier groupe. Robert SCHUMAN l'exposa au cours des travaux préparatoires^241(*):

"[J']estime prématuré de soulever la questions de la sauvegarde et du développement des droits de l'homme, étant donné que les Nations Unies s'occupent déjà de ce problème; le Comité [...] ne doit pas rivaliser avec les Nations Unies, à moins que la question ne soit étudiée, à l'avenir, d'un point de vue purement européen, auquel cas elle pourrait être à nouveau soulevée".

Pour lui, on s'exposait à voir coexister deux déclarations, ce qui n'était pas souhaitable.

En réalité, le problème n'était pas de répéter une déclaration, mais de créer une Cour de justice. Car si l'on avait longuement débattu la question des droits de l'homme aux Nations Unies, on n'était pas encore parvenu à rédiger un texte ayant une force obligatoire.

Le Comité accepta que l'Assemblée passe outre le vote négatif qu'il avait émis et qu'elle impose son propre ordre du jour. Pierre-Henri TEITGEN fut chargé d'exposer devant l'Assemblée, le 19 août 1949, les grandes lignes de l'avant-projet de la Commission juridique du mouvement européen: à ce stade préliminaire, le texte prévoyait la garantie d'une dizaine de libertés et de droits fondamentaux et mettait en place pour ce faire une Cour européenne des droits de l'homme, composées de neuf juges, qui, après filtrage par une Commission nommée par elle, statuerait sur les décisions gouvernementales, les mesures législatives, administratives ou judiciaires manifestement contraires au principe des droits garantis.

La Convention européenne est le résultat d'une série de navettes entre l'Assemblée consultative et le Comité des Ministres, chacun confiant tour à tour les points techniques à des Commissions spécialisées.

La question fut d'abord renvoyée à la Commission juridique de l'Assemblée dont Pierre-Henri TEITGEN était le rapporteur.

b) Les premiers travaux de l'Assemblée consultative

La Commission juridique établit une liste de droits et en précisa les mécanismes de garantie: la possibilité de "plaintes individuelles" rendait indispensable la création d'une Cour européenne, la Cour internationale de justice ne pouvant être saisie, comme on l'a vu, que par les Etats. La Commission admettait toutefois que les Etats puissent saisir la Cour de La Haye s'ils le préféraient. Il ne s'agissait pas , en effet, d'opposer l'ordre juridique européen et l'ordre juridique international général.

La majorité de la Commission avait adopté la thèse du "contrôle juridictionnel en deux étapes", avec une première phase d'enquête et de conciliation, puis, en cas d'échec, le recours à une véritable juridiction. Le rapporteur concluait son discours en évoquant la notion de souveraineté^242(*):

"On nous fait remarquer aussi qu'il faut tenir compte de la souveraineté de l'Etat et ne pas donner compétence à une juridiction européenne pour contrôler les législations internes, les actes exécutifs ou judiciaires des Gouvernements de l'Europe. On prétend que c'est attentatoire à la souveraineté nationale.

Me sera-t-il permis de dire, mes chers collègues, que la souveraineté se lit des deux côtés. L'envers de la médaille, c'est très beau et très grand peut-être. L'endroit, cela signifie aussi quelques fois, et aujourd'hui surtout, la solitude et la misère. La solitude et la misère, c'est ausi la guerre. Enfin, il ne s'agit pas, lorsque nous voulons garantir et protéger les libertés en Europe, de diminuer la souveraineté d'un Etat par rapport à un autre Etat, de donner prééminence à un Etat sur un autre Etat. Il s'agit de limiter la souveraineté des Etats du côté du droit, et, de ce côté-là, toutes les limites sont permises".

Le projet de Convention de garantie collective des droits de l'homme fut adopté par l'Assemblée et transmis au Comité des Ministres.

c) Les travaux du Comité des Ministres

Au lieu de lui donner immédiatement son approbation de principe, comme l'aurait souhaité l'Assemblée, le Comité des Ministres décida de renvoyer le projet de Convention à l'examen d'un comité d'experts. Il n'attendit pas pour cela que la Commission des droits de l'homme ait adopté un texte définitif ce qui remporta, cette fois, l'adhésion de la France.

Précisant qu'un long délai serait peut-être nécessaire avant l'adoption d'une Convention des Nations Unies, Robert SCHUMAN déclara en effet qu'étant donné que tous les membres du Conseil de l'Europe n'étaient pas membres des Nations Unies, il était impossible d'attendre le résultat des négociations onusiennes pour donner suite aux recommandations de l'Assemblée.

Le comité d'experts était composé d'éminents juristes au nombre desquels figurait le professeur Charles CHAUMONT, également membre de la Commission consultative française et à ce titre très au fait des difficultés rencontrées par la Commission des droits de l'homme.

Il se réunit en mars et février 1950 et partit d'un accord de principe en faveur de la création d'une Convention de sauvegarde des droits de l'homme entre les Etats membres du Conseil de l'Europe. Mais les experts se séparèrent entre les partisans de l'adoption du projet amendé de l'Assemblée, qui comprenait une énumération rapide des droits protégés, évitant ainsi de reprendre les délicats travaux de la Commission des droits de l'homme (Belgique, France , Italie), et les tenants d'une définition précise des droits et de leurs limitations, sans laquelle il aurait selon eux été impossible pour les Etats de s'engager (Royaume-Uni, Pays-Bas). De même que les experts décidèrent que la création de la Cour était une décision politique qu'il ne leur appartenait pas de trancher, ils laissèrent aux ministres le choix de régler la question d'une définition ou d'une simple énumération des droits.

Une nouvelle fois placés au pied du mur, les ministres chargèrent une conférence de hauts fonctionnaires de trancher les questions laissées en suspend en vue d'aboutir à une solution transactionnelle.

La Conférence se réunit du 8 au 17 juin 1950 sous la présidence du délégué suédois Sture PETREN. La France y était toujours représentée par Charles CHAUMONT qui, au sujet de la création d'une Cour, exprima clairement la position de son pays^243(*):

"Le Gouvernement français considère l'élaboration d'un mécanisme pratique et efficace de protection juridictionnelle comme essentiel. Sur le plan universel, des résultats substantiels ne pourront probablement pas encore être atteints. Le maintien d'une certaine notion dépassée de souveraineté, renforcée par les différences de civilisations et d'idéologies en est la cause. Sur le plan européen, cet obstacle ne doit pas exister. Dans le droit interne, la sauvegarde du droit est conditionnée par l'existence des tribunaux. Sur le plan international, la situation ne peut pas être diférente. Il faut à la fois une Commission et une Cour. Seule la fonction juridictionnelle assure le respect du droit. La commission est aussi utile car, dans certains cas, la conciliation peut permettre la sauvegarde. Sans doute, il aurait mieux valu donner à l'individu le libre accès à la Cour, mais dans un esprit de compromis et de réalisme cela a été exclu[...]."

Partagé par l'Italie, la Belgique et l'Irlande, ce point de vue rencontrait l'opposition du Royaume-Uni, de la Norvège, de la Suède, de la Grèce et de la Turquie qui, à l'image des Pays-Bas, désapprouvaient la création d'une Cour susceptible de s'immiscer dans les affaires intérieures des Etats.

Un compromis s'esquissa à la suite de la suggestion du président qui avançait l'idée d'un règlement judiciaire facultatif. Pour Charles CHAUMONT, la solution transactionnelle de la clause facultative n'avait de valeur qu'à la condition de réunir autour d'elle l'unanimité. Or aucun accord ne se profilait. La discussion se reporta sur les pouvoirs de la Commission et sur le droit d'accès des individus à celle-ci (droit de pétition) ainsi que sur le rôle du Comité des Ministres. Le délégué français, auteur d'un amendement sur le pouvoir de décision du Comité après avis de la commission, pensait qu'il était essentiel que la procédure engagée aboutisse à une décision obligatoire.

Dans son rapport, la Conférence des hauts fonctionnaires constata l'absence d'unanimité en son sein, et présenta un texte unique de Convention dans lequel sont exposés la solution transactionnelle en matière de définition des droits et le projet de Cour facultative (malgré l'opposition néerlandaise et britannique).

d) L'adoption du projet de Convention

Les 23 et 24 juin 1950, la Commission des questions juridiques se réunit pour débattre avec le rapporteur du comité d'experts et de la Conférence des hauts fonctionnaires. Elle souligna plusieurs lacunes tenant à l'absence de référence aux institutions démocratiques, à la garantie du droit de propriété ainsi qu'au droit des parents concernant l'éducation donnée à leurs enfants. Elle souhaitait par ailleurs que le nombre de neuf Etats acceptant la compétence obligatoire de la Cour, auquel était subordonnée l'élection des juges, soit réduit sensiblement, afin de ne pas retarder exagérément l'institution de la Cour.

Le Comité des Ministres examina le rapport début août, après consultation de la Commission juridique. Le Royaume-Uni proposa à cette occasion une autre solution transactionnelle sur le recours individuel, fondée sur un système de déclaration facultative des Etats. Cette proposition réunit en sa faveur une forte majorité, ce qui permit au Conseil des Ministres d'adopter le projet de Convention le 7 août 1950.

De son côté, l''Assemblée adopta le 25 août une recommandation donnant son avis favorable au projet de Convention tout en l'assortissant de plusieurs amendements.

Le 4 novembre 1950, au palais Barberini à Rome, le Comité des Ministres signa solennellement le texte de la Convention tel qu'il l'avait adopté en août. La Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des libertés fondamentales entra en vigueur le 3 septembre 1953, après le dépôt par dix pays de leurs instruments de ratification (conformément à son article 66, paragraphe 2)^244(*).

Contre toute attente, la France ne figura pas parmi ces Etats. Tous les autres pays ratifièrent peu à peu le texte, soulignant le retard français. Avec une adhésion en date de 1974, la France fut en effet l'avant-dernier Etat (avant la Suisse) à avoir ratifié la Convention.

* ²³⁴ Emmanuel DECAUX, Les Etats parties et leurs engagements, in La Convention européenne des droits de l''homme, pp.3 à 25.

* ²³⁵ Nikolaus VON MACH, op.cit., p. 48.

* ²³⁶ Ibidem, pp. 52 et 53.

* ²³⁷ P.H. TEITGEN, Faites entrer le témoin suivant, Ouest-France, cité par Emmanuel DECAUX, ibidem, p.4.

* ²³⁸ Jean-Louis BURBAN, Le Conseil de l'Europe, p.5.

* ²³⁹ Emmanuel DECAUX, Les Etats parties et leurs engagements, ibidem, p.5.

* ²⁴⁰ Pierre-Henri TEITGEN, op.cit., p.480.

* ²⁴¹ Emmanuel DECAUX, op.cit., p.8.

* ²⁴² Emmanuel DECAUX, op.cit., pp.10 et 11.

* ²⁴³ Emmanuel DECAUX, op.cit., p.13.

* ²⁴⁴ Gaston.MONNERVILLE résuma ainsi, lors d'une séance au Sénat figurant en note n. 12 ( J.O. Débats, Sénat, 17/06/1970, pp. 814 à 824), les rubriques importantes de la Convention: "droit de la vie, qu'il a fallu préserver après les massacres et les génocides de la deuxième guerre mondiale [...]; respect de la personne humaine: interdiction de la torture; interdiction des traitements inhumains et dégradants, interdiction de l'esclavage et du travail forcé; non rétroactivité des lois [...]; droits sacrés de la défense et présomption d'innocence dont doit bénéficier l'accusé [...]; enfin, protection de la vie privée."