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Remerciements
Ce travail est le fruit d'une longue attente, une
préparation, et une formation qui ne s'arrêtera peut être
jamais. Il intervient après 3 années à la faculté
de Mohammedia, et 22 ans d'existence. C'est pourquoi je dédie ce
mémoire de fin de cycle à :
Ma famille, les « NZAMBA », mon
père, qui a su me montrer l'exemple, ma mère pour son instinct
maternel, mes frères et soeurs pour leur témoignage
affectif : Diane, Patrick, Willy, Clotaire, Ito, Farel, Woody...
Mes professeurs, qui ont su me transmettre le
nécessaire pour mon développement intellectuel avec des
méthodes originales et ingénieuses, notamment à mon
encadrant Madame ENNACIRI KHADIJA, professeur de droit administratif à
la faculté de droit de Mohammedia, pour son aide, ses suggestions, et sa
disponibilité. Sans oublier les professeurs qui ont su aiguiser ma
curiosité pour les sciences politiques, les relations internationales et
le droit administratif, Monsieur NACHET, Monsieur ELSSER, Monsieur
BENMAKHOULF, Mademoiselle ABBA, Mademoiselle ZIDOURI, Monsieur ZERHOUNI...
Mes amis Marocains, Gabonais, Sénégalais,
Guinéen pour leur accueille, leur bon humeur contagieuse, pour ses
moments d'étude et de joie partagée car ils ont pu me faire
oublier quelque fois le mal du pays.
Ce travail est également dédier à tous
ceux qui ont participé de près ou de loin à la
réalisation de ce projet par leur foi en mon travail, leur
disponibilité et leur soutien moral et financier. Dieu seul sait que
ses mots ne vous remercieront pas assez. Je saurais vous reconnaitre dans la
pauvreté ou l'opulence.
« L'avenir c'est pas celui qu'on attend, mais c'est
celui qu'on construit »
Plan du mémoire
Chapitre 1 : la consolidation du principe
d'autonomie dans systèmes fédéraux
Section 1 : caractéristiques et principes du
fédéralisme
A : les principes du fédéralisme
B : les caractéristiques
Section 2 : les spécificités des
systèmes politiques fédéraux
A : Cas des systèmes allemand et
américain
B : la multiplicité des
fédéralismes et reproches générales
Chapitre 2 : l'autonomie conditionnée dans
les systèmes décentralisés
Section 1 : Contexte juridique des
collectivités Locales
Section 2 : Les réalités de
l'autonomie financière.
Section 3 : les limites de l'émancipation
politique des collectivités locales
A : Absence de pouvoir politique local.
B : tutelle excessive (soumission au centre)
C : les réformes toujours d'actualité
Chapitre3 : les systèmes autonomiques
régionaux
Section1 : les principes de l'Etat unitaire
autonomique
A l'unité
B La solidarité
C L'égalité
Section 2 : Des organes régionaux autonomes
et des compétences politique propres
Section 3 : les spécificités du model
autonomique espagnol
A : La diversité des statuts d'autonomie
B : L'ambiguïté dans la répartition
des compétences entre l'Etat et les Communautés autonomes.
Conclusion
La consécration du principe d'autonomie
régional : analyse comparative.
Introduction
Aujourd'hui, avec l'usage courant du
mot « Etat », il est indéniable de dire
que l'Etat est à la fois une idée et un fait, une abstraction et
une organisation. Il n'a pas de réalité concrète, mais sa
présence est sensible dans la vie de tous les jours. Cependant, l'Etat
est définir habituellement par le droit international public à
partir des trois éléments qui le composent à savoir, le
territoire, qui fixe le cadre dans lequel il exerce son pouvoir exclusif, la
population, qui habite ce territoire et qui est par la même soumis
à son pouvoir, et enfin, une organisation politique qui exerce une
autorité spécifique : La souveraineté définie
comme « la compétence des compétences ».
Juridiquement l'Etat est une personne morale de droit public, dotée de
la personnalité juridique et de la souveraineté. Le droit positif
distingue deux types d'Etat:
L'Etat unitaire et l'Etat fédéral. Le premier
obéit au principe d'unité, c'est-à-dire que le territoire
et l'exercice du pouvoir sont indivisibles et reste aux mains de l'Etat
central.
L'Etat fédéral quant à lui est une union
d'entités territoriales ayant les caractéristiques et la
qualité d'un Etat. Cet union a aboutit à la création d'un
Etat fédéral, ce qui donne une superposition d'Etat.
Malgré le fait que le droit public international oppose
ses deux systèmes étatiques ils se rejoignent néanmoins
sur quelque point.
L'évolution de l'Etat à travers l'histoire l'a
appelé à faire quelques aménagements au niveau interne
pour des raisons d'efficacité de politiques adoptés, des raisons
de développement du territoire et aussi de rapprochement des
citoyens.
En effet, ces systèmes consacrent en leur sein le
principe d'autonomie qui est en théorie une
« sorte » d'indépendance
« limité » ou une liberté laissée
à une personne morale (ou physique) de droit publique (ou privé),
qui, à l'intérieur d'une structure plus vaste, de s'administrer
librement. Pour ce faire l'Etat unitaire a institué deux modèles
ou plutôt deux techniques d'aménagement du territoire. Le premier
est la décentralisation, elle crée via un processus juridique et
législatif les collectivités locales (commune, province....) et
les dote ensuite de la personnalité juridique et de l'autonomie tout en
leur transférant des compétences. La régionalisation en
second, est un degré avancé de la décentralisation car
elle pousse l'autonomie plus loin, en plus des compétences
administrative données à la décentralisation, elle
possède des compétences législative, on parle alors de
décentralisation politique. Pour l'Etat fédéral, bien
qu'il prive les Etats fédérés de quelques
compétences régaliennes et de la souveraineté
internationale, il leur octroie une vaste autonomie. La pratique montre que
l'exercice de cette autonomie reste lié à certaines conditions
contenues explicitement dans les textes de loi ou dans la constitution de
l'Etat central, mais également implicitement dans la volonté des
dirigeants pour diverses considérations (politique, sociale, religieuse,
économique, culturelle, idéologique,...). Si l'on part du fait
que ces systèmes sont fondamentalement différents, quel
système sera alors le plus avantageux pour les entités
territoriales infra-étatiques ? Il est clair que ce principe est
appliqué avec un degré différent dans chacun des
systèmes précités, c'est là tout
l'intérêt du sujet afin de faire ressortir une réponse
satisfaisante à la problématique. C'est en analysant
minutieusement chacun des systèmes fédéral,
décentralisé et régionalisé que nous parviendrons
à prendre position. Des critiques de différents systèmes
rendront également ce travail plus crédible à travers
l'adoption de ce plan en trois chapitres. Dans le premier chapitre nous allons
examiner la consolidation du principe d'autonomie dans les systèmes
fédéraux, dans un second chapitre nous parlerons de l'autonomie
limitée dans les systèmes décentralisés, et enfin
dans la dernière partie nous verrons les systèmes autonomiques
régionaux.
Chapitre1 : La consolidation du principe
d'autonomie dans les systèmes fédéraux
Aussi nombreux qu'ils sont, les systèmes
fédéraux présentent en général les
mêmes caractéristiques. L'Etat fédéral est une
communauté d'Etats dont les rapports régissant les Etats
fédérés entre eux et avec l'Etat fédéral
sont contenus dans la constitution de celui-ci. Les caractéristiques et
les principes de ce système sont consacrés par la doctrine et
appliqué dans les Etats fédérés, et leur permettent
une autogestion dans certain domaine nous examinerons ses principes et ses
caractéristiques (section 1), ensuite nous parlerons des
spécificités des systèmes fédéraux (section
2).
Section1 : Les caractéristiques et les
principes du fédéralisme
A Les principes du
fédéralisme
Le respect des principes d'autonomie, de participation et
d'égalité des Etats est la condition sine qua non pour pouvoir
parler d'un Etat fédéral. Ces principes sont consacrés
explicitement par les constitutions fédérales des Etats.
a- le principe d'égalité
Le principe d'égalité est l'un des piliers du
système fédérale, il garantie aux Etats membres une
égalité de traitement entre tous les Etats membres sans aucune
distinction liées à l'ancienneté ou le poids politique,
démographique au sein de l'union. À l'intérieur du
territoire fédéral, il rend possible l'unité dans la
diversité. C'est-à-dire l'unité du territoire
fédérale dans un vison global malgré les diversités
et les particularités de chacun des Etats qui le compose.
b- le principe participation
La participation des Etat fédérés
à la direction de la politique fédéral s'opère par
leur participation au sein des instances fédérales
chargées d'élaborer cette politique, et d'effectuer les
révisons du pacte fédéral. Ce principe est une certaine
garantie de leur implication à toutes modifications du traité qui
leur confère leur droit. Le fait qu'il ait plusieurs dirigeants
politiques (issus des Etats fédérés) associés
à l'action du gouvernement fédéral rend cette action
beaucoup plus transparente et intensifie la démocratie
(séparation des pouvoirs, liberté et autonomie des
institutions...) au sein de l'Etat fédéral. Ainsi les
représentants des Etats fédérés
pénètrent tout le système fédéral en vertu
des dispositions de la constitution.
c- le principe d'autonomie
Parmi les principes précités, le principe
d'autonomie est celui qui permet le développement des institutions, des
normes juridiques propres au territoire de l'Etat fédéré.
Cette autonomie est une autonomie de décisions, de gestion dans
plusieurs domaines (fiscalité, police, éducation...) sans
qu'aucune tutelle de l'Etat fédéral ne soit crainte. Les
compétences entre l'Etat fédéral et les Etats
fédérés sont réparties sur la base du principe de
subsidiarité, ce qui empêche l'Etat fédéral
d'intervenir dans les domaines qui ne sont pas les siens.
L'application du principe d'autonomie montre que le
fédéralisme permet ainsi aux Etats de s'auto administrer
largement dans le respect de leur spécificités, car en
réalité, il s'agit d'Etats jouissant d'une souveraineté,
certes réduite, mais réel, avec une identité nationale et
culturelle propre. Cependant, une restriction existe concernant les Etat
fédérés, afin de fortifier l'union, la constitution
fédérale prévoit des clauses empêchant un Etat de
sortir de l'union, cela dans le but de conserver les privilèges d'un
vaste territoire (richesses naturelle, espace économique...).
B- Les caractéristiques du
fédéralisme
a- L'association d'Etat
Tout d'abord, l'Etat fédéral est composé
d'un certain nombre d'entités dont le nom varie : Etats
fédérés (Etats-Unis), cantons (Suisse), Lander
(Allemagne)... qui ont des apparences d'un Etat (constitution, des institutions
étatiques, organisation politique...) mais qui sont privées de la
souveraineté externe, c'est-à-dire qu'ils n'ont pas de relation
directe avec l'extérieur. Egalement, les compétences de l'Etat
fédéré ne sont pas illimitées, car elles s'exercent
dans le cadre fixé par la constitution fédérale.
C'est pour diverses considérations notamment
économiques, politiques, culturelles, sécuritaires... que des
Etats autrefois unitaires se sont constitués en fédération
d'Etats, laissant ainsi derrière eux une partie de leur
souveraineté au profit de l'Etat fédéral. La
souveraineté est définie comme le droit d'exercer
l'autorité politique sur une zone géographique donnée,
c'est dans ce sens que les Etats fédérés partagent avec
l'Etat fédéral la souveraineté et les compétences.
Les Etats fédérés disposent d'une souveraineté
interne qui entraîne une autonomie des institutions politiques
(gouvernement, parlement...), des institutions administratives, et judiciaires.
La souveraineté externe appartient à l'Etat
fédéral, il garde ainsi le monopole des relations
extérieures en matière diplomatique, commercial... Les Etats
fédérés coexistent entre eux sans concurrence ni
discrimination culturelle, politique ou économique comme c'est le cas
dans les relations internationales. La naissance de l'Etat
fédéral a donné lieux à une superposition d'Etat et
surtout de gouvernement. En fait, le gouvernement fédéral et le
gouvernement fédéré s'administrent et agissent de
manière autonome, sans contrôle ni injonction externe.
Par contre, c'est grâce au principe de participation que
les Etats fédérés concourent à l'élaboration
des lois fédérales par le biais de leur représentant et de
leurs partis politiques au parlement fédéral.
Il faudrait rappeler que le fédéralisme est
né des diversités et de la pluralité des composantes du
territoire héritées des structures féodales
(principauté, duché, comté, villes libres...) en ce qui
concerne l'Europe. Car à l'époque des empires, ces structures
s'administraient de façon autonome. Généralement, les
Etats fédéraux d'aujourd'hui sont d'abord passés par
l'étape de la confédération d'Etats ; c'est le cas
des Etats-Unis en 1776, la confédération Helvétique
(suisse) en 1315, la confédération d'Allemagne du Nord en 1866.
Contrairement au système fédéral, la
confédération est une association d'Etat qui respecte la
souveraineté internationale de ses membres et se limite aux domaines
pour lesquels il a été crée.
b- Le partage du territoire et des
compétences
Le territoire de l'Etat fédéral est
constitué par l'ensemble des territoires des Etats
fédérés. Comme nous l'avons précité le
territoire est un élément constitutif de l'Etat. L'Etat
fédéral par certaines de ses lois, et actions couvre l'ensemble
de son territoire. Ce qui veux dire que le citoyen est à la fois soumis
au droit élaboré par l'Etat fédéral et celui
émanant de son état fédéré. Philippe Ardent
constate que « le fédéralisme rapproche le pouvoir du
citoyen. Mais il laisse entre les mains des autorités
fédérées des attributions exercées dans l'Etat
unitaire »
Le fédéralisme est particulièrement bien
adapté dans les pays ayant un territoire peuplé par une
diversité raciale, ethnique, culturelle, linguistique, et religieuse. La
structure fédérale se caractérise surtout par l'existence
d'un parlement bicaméral. L'une des chambres représente la
population dans son ensemble, chaque Etat envoie des
délégués (en nombre proportionnel de sa population). La
seconde chambre est la chambre des états où chacun y
siège, par le biais d'un représentant, sur un pied
d'égalité avec les autres Etats indépendamment de sa
population. Ces représentants veillent à la défense de
leurs intérêts nationaux et font prévaloir leur droit de
participation. En ce qui concerne la répartition des compétences,
elles sont contenues dans la constitution fédérale. Les tendances
dominantes de cette répartition montrent que l'Etat
fédéral a l'armée sous son autorité et dispose en
général du pouvoir de lever les impôts, et des
compétences étendues dans les domaines du droit privé
(statut familiale, commerce, banque, assurance...) sur tout le territoire. Pour
la diffusion de la politique et des directives fédérales du
gouvernement, des institutions fédérales veillent à
l'application et le suivi de celles-ci. Elles concernent le domaine de la
justice, les finances, la sécurité, les
télécommunications, la fonction publique
fédérale... sans pour autant empiéter dans les
compétences des Etats fédérés.
C- l'autonomie constitutionnelle des Etats
fédérés
L'Etat, étant une personne morale, il ne peut exister
comme telle qu'en vertu d'un statut : c'est la constitution. Elle organise
et définie le rôle et les compétences des entités
territoriales et des institutions. L'acte fondateur de l'Etat
fédéral consacre l'autonomie des Etats
fédérés en leur octroyant l'autonomie financière,
l'autonomie administrative, l'autonomie constitutionnelle et l'autonomie
législative, c'est-à-dire un large champ d'action pour
l'administration et la gestion, en théorie.
Chaque Etat fédéré a sa propre
constitution, élaboré par son pouvoir constituant
(assemblée constituante). Par cette constitution, l'Etat
fédéré organise ses institutions et légifère
dans les domaines qui lui ont été dévolus (implicitement
ou explicitement) par la constitution fédérale, on parle d'une
autonomie constitutionnelle matérielle. Cela s'inscrit dans les
garanties juridiques concernant leur autonomie. Elles organisent leurs pouvoirs
publics dans le respect de la constitution fédérale. Ceci dit, la
constitution des Etats fédérés varie d'un Etat à un
autre, l'organisation interne aussi y est conçue différemment
que ce soit pour l'administration, la gestion ou le mode de scrutin. En
principe, il n'y a pas de contrôle fédéral sur l'exercice
des compétences des institutions ou d'autorité
fédérées, les juges peuvent cependant leur imposer le
respect des règles fédérales. Bien que les Etat
fédérés soient dotés d'un pouvoir constituant qui
leur donne la possibilité de créer des normes juridique
s'appliquant seulement sur leur territoire, il reste que la suprématie
de la loi fédérale est évidente et s'impose dès sa
promulgation. Il abroge toutes les lois contraires : « le
droit fédéral brise le droit des Etats ». Cependant, il
existe deux modes de répartition des compétences :
-la constitution énumère le plus souvent les
compétences attribuées à l'Etat fédéral,
toutes les autres matières sont laissées au Etats
fédérés. Exemple des Etats-Unis.
-parfois, au contraire, la constitution donne la liste des
attributions confiées aux Etats fédérés. L'Etat
fédéral peut intervenir dans les autres domaines. Exemple :
Inde, Canada...
Il est fréquent, enfin, qu'en dehors des domaines
réservés, la constitution prévoit des compétences
concurrentes, avec une priorité de l'Etat fédéral sur
l'Etat fédéré. Mais cette règle n'est pas
générale pour tous les systèmes fédéraux.
Cette formule est toutefois source de conflit délicat à
trancher.
Section2 : spécificités des
systèmes politiques fédéraux
On reconnaît des caractères identiques aux
systèmes fédéraux tels que le bicaméralisme du
parlement fédéral associant les Etats, ou ces principes sans
lesquels on ne peut parler de fédéralisme en ce qui concerne la
forme. Dans le fond, les systèmes fédéraux
diffèrent d'un Etat à un autre, c'est le cas du système
fédéral Allemand et du système fédéral
Américain.
A le cas des systèmes Allemand et
Américain
a- le système allemand
Au sortir de la seconde guerre mondiale, la création de
la république fédérale D'Allemagne en 1947, est pour les
alliés, une façon de pallier le retour d'un pouvoir central fort
identique au régime Nazi. La loi fondamentale du 8 mai 1949 met
d'avantage l'accent sur la participation des seize Lander (Etat
fédéré) au pouvoir du Bund (L'Etat fédéral)
que sur leur autonomie. Ils participent aux institutions du Bund,
c'est-à-dire au parlement (Bundestag), et au gouvernement (Bundesrat
fait des membres du parlement). Ils disposent d'organe exécutif,
législatif et judiciaire comme tout Etats. Leur autonomie est
relativement réduite et se limite dans la législation exclusive
au domaine de la culture et l'éducation, par contre il exerce
concurremment avec l'Etat fédéral sur les matières du
droit civil, droit pénal, et la législation économique.
Ils ont également une souveraineté en matière de finance
puisqu'ils peuvent créer et percevoir de nouveaux impôts. Les
autorités fédérée vont même jusqu'à
signer des traités entre eux, et organiser des conférences
ministérielles, par exemple la « conférence permanente
des ministres de l'éducation » qui veille à
l'harmonisation des politiques locales, et des équivalences des
diplômes. Au niveau des institutions, une certaine
homogénéité intellectuelle et politique est
nécessaire entre l'Etat fédéral et les Lander, comme le
consensus sur la définition de la démocratie en tant que principe
fondamental, ou sur les principes de l'Etat de droit et de l'Etat social, car
la loi fondamentale exige que les conditions de vie doivent être
semblables sur toute l'Allemagne.
b- le système américain
Le système fédéral Américain quant
à lui possède 50 Etats dont un est entièrement sous le
régime fédéral (Washington DC, la capitale). Chacun des
Etats fédérés diffèrent dans son organisation
administrative, ses lois, et sa manière de rendre la justice ou
d'organiser les élections, ils conservent ainsi leurs identités
et leurs coutumes. L'exemple avec la peine de mort qui est pourtant reconnu et
appliqué dans certain Etats fédérés (comme le
Texas...) mais n'est pas appliquées dans d'autre en raison de leur
disposition constitutionnelle, ou le fait que certains Etats ne
prélèvent pas l'impôt sur les sociétés alors
que d'autre le font, montre que les Etats ne sont pas soumis à une
règle d'uniformisation comme dans d'autre système unitaire ou
fédéral. L'Etat fédéral intervient toutefois de la
même façon dans tous les Etats, en vertu des compétences
énumérées par la constitution de 1787, par exemple sur le
prélèvement des impôts directs, ou la mise en oeuvre de la
politique fédérale sur le plan économique.
B la multiplicité des
fédéralismes et reproches générales
On peut dire, par cette analyse, qu'il n'existe pas un
système fédéral homogène et commun à tous
les Etats fédéraux. Il y a autant de systèmes que d'Etats,
de l'Inde aux Etats-Unis en passant par le Nigeria. Cependant, le
fédéralisme présente quelques inconvénients.
D'abord, l'expérience montre que les garanties juridiques
accordées aux entités fédérées sont parfois
bien fragiles et que des conflits éclatent entre ces Etats, les plus
faibles ont du mal à faire respecter leur point de vue,
l'égalité des Etats n'est que fictif, ou du moins en fonction de
leur niveau de développement économique. En outre,
l'évolution des Etats fédéraux va dans le sens du
renforcement de l'Etat fédéral au détriment des Etats
fédérés. La réduction de leur autonomie ne tient
pas à des raisons politiques, à une volonté du
gouvernement central de dessaisir d'une partie de leur pouvoir des partenaires
devenus encombrant ou incommodes, elle résulte du constat que l'Etat
fédéral est plus à même de résoudre les
problèmes économiques et sociaux d'une société
moderne modern placée dans un environnement international où la
concurrence est la lois. En RFA et en Suisse par exemple, la constitution a
été fréquemment révisée pour faire passer
des compétences au profit de la fédération. Mais cette
tendance n'est pas générale comme le montre le cas de
l'éclatement de l'ex URSS et de la Yougoslavie, les problèmes
politiques de la Belgique entre wallon et flamand (qui demandent une
séparation). La mise en cause des principes idéologiques de
cette union (le communisme dans le cas de l'ex URSS) fait apparaître
l'union comme artificielle, et chaque composante cherche à
acquérir son indépendance.
Nonobstant ces faiblesses, Le fédéralisme
demeure une structure dynamique dont le fonctionnement et l'efficacité
évolue à travers les différentes phases de sa
construction, ce qui requière sans cesse des réformes
constitutionnelles importantes.
Chapitre 2 : l'autonomie limitée dans les
systèmes décentralisés
La décentralisation semble être une
démarche irrésistible pour l'Etat unitaire afin d'alléger
des fonctions sans cesse grandissantes et d'administrer son territoire. Elle
est définie comme un système dans lequel les collectivités
s'administrent elles-mêmes sous le contrôle de l'Etat. L'histoire
des collectivités locales est celle de leur autonomie, au 19èm
siècle les entités locales n'étaient que des
circonscriptions administratives soumises au pouvoir de l'Etat en raison du
régime totalitaire, dictatorial ou centraliste des Etats comme ce fut le
cas en Italie, en Grèce et en Espagne. La fin du 19èm
siècle coïncide avec l'intervention du libéralisme et
l'introduction des mécanismes du régime parlementaire (la
représentativité...) qui ont permis la reconnaissance par l'Etat
d'autres acteurs ayant la personnalité juridique. On distingue deux
niveaux de collectivité locale, elles peuvent être des communes
(la collectivité de base en France, Maroc, Belgique...), ou au second
degré des préfectures, provinces, départements,
régions. Elles disposent toutes de ressources propres (ou
transférées par l'Etat) nécessaires au financement de leur
dépenses de fonctionnement ou d'investissement. La
décentralisation apparait alors une technique d'aménagement du
territoire qui donne aux collectivités locales la personnalité
juridique et l'autonomie financière pour l'accomplissement de leurs
missions. La décentralisation associe des acteurs locaux
décentralisés (issus du vote de la population locale) et des
acteurs déconcentrés (représentant le pouvoir central),
à la gestion des collectivités locales. Toutefois, le principe
d'autonomie des collectivités locales se trouve limité à
la fois par la Constitution et les lois de décentralisation.
Section1 : Le contexte juridique des
collectivités locales
Le Droit constitutionnel définit les
collectivités locales comme étant des personnes morales de Droit
public dotées de la personnalité morale et de l'autonomie
financière. Contrairement au Etats fédérés, elles
ne disposent pas de constitution qui leur garantissent un partage de pouvoir
avec l'Etat central puisqu'elles sont crées par le centre. L'octroie de
la personnalité juridique leur garantie certains droits et obligations.
Elles sont placées de ce fait au même titre que les autres
personnes morales de droit, c'est-à-dire qu'elles peuvent
posséder des biens, contracter, ester en justice, avoir un personnel, un
budget... et agir conformément aux missions que leur assigne le pouvoir
central lors de leur création.
En générale on distingue 3 échelons de
collectivités locales, d'abord la collectivité de base, la
commune, ensuite le second échelon qui englobe les collectivités
de base, les provinces et les préfectures qui ont un rôle de
coordination (en France c'est les départements), et les régions,
elles sont plus vaste et ont un rôle plutôt économique. Le
législateur leur confie à toutes des compétences propres
et des compétences transférées. Pour les communes, ces
compétences s'articulent généralement autour des services
publics de proximité liés à la vie quotidienne :
l'eau, l'électricité, la collecte et le traitement d'ordures
ménagères, le transport public, l'urbanisme, la culture
(musée, monument...). L'éventail des compétences est plus
ou moins grand selon le pays. Les collectivités locales sont
administrées par un conseil local élu et un organe
exécutif. Cela nous amène à faire une distinction, les
collectivités locales se distinguent des ministères et d'autres
services de l'Etats qui ne sont pas des personnes morales, il s'agit seulement
d'administration de l'Etat. Avec le temps, les collectivités se sont
affirmées comme des espaces politiques, et non plus seulement comme des
entités administratives Les collectivités locales ont
également un rôle politique dans la mesure où le
législateur laisse à leur charge l'organisation et la gestion de
la localité selon leur choix et leur priorité pour le
développement.
Section 2 : Les réalités de
l'autonomie financière
L'autonomie financière des collectivités locales
est inscrite dans quasiment toutes les constitutions, c'est le cas en France et
au Maroc. L'autonomie financière est définie comme étant
« la faculté des élus de mettre en oeuvre leur
projet » ou de « décider et d'affecter les moyens
à une politique, sur un territoire et pour une
population ».
1 En France, la révision
constitutionnelle de Mars 20003 prétend instituer une
« république décentralisée » en
organisant et en garantissant l'autonomie financière des
collectivités locales. Cette autonomie financière est le plus
souvent assimilée à une autonomie fiscale et surtout à la
liberté de la fixation des taux d'imposition. De manière
générale, les acteurs locaux français sont peu satisfaits
du niveau d'autonomie des collectivités locales. Les différences
d'autonomie financière varient selon l'échelon de
décentralisation (région, département,
communes), et dépendent moins des disparités
géographiques et donc de la richesse fiscale, ce qui ouvre une certaine
compétition entre collectivités. En France (comme au Maroc)
l'autonomie fiscale est une condition de l'autonomie financière, mais
celles-ci se limite principalement au fait de disposer d'impôts locaux et
de fixer les taux d'imposition, mais pas à la création
d'impôt, cela revient au législateur, comme le veux les principes
de l'Etat unitaire. Leurs ressources proviennent également de
l'exploitation de leur domaine public, l'aide de l'Etat, du partenariat et du
recours à l'emprunt, qui est considéré comme un outil
normal de la gestion financière. Il reste que le contrôle
financier exercé par l'Etat, ainsi que le manque de manoeuvre
financière brident l'autonomie des dépenses et des recettes. En
France, on considère toujours l'autonomie dans les recettes et non dans
les dépenses, car l'Etat fixe les dépenses obligatoires, et
fournie une partie du financement. Peut-on parler d'autonomie si toutes les
dépenses obligatoires sont fixées par l'Etat ?
2 Le modèle du Maroc est
essentiellement calqué sur le droit français, et cela ne
l'empêche pas de connaitre une évolution qui lui est propre. Les
ressources des collectivités locales proviennent tant du produit fiscale
interne (impôt, taxes, redevances) qu'externe (une partie de la TVA
versée par l'Etat), de l'emprunt, de l'exploitation de leur domaine
public et privé et du partenariat. Mais les collectivités ne
bénéficient pas totalement cette autonomie
financière pour diverses raisons, notamment l'absence de moyens
financiers (ressources propres ou externes), humain (personnel et agent
qualifiés), logistique (matériel...). Il y a aussi la tutelle,
toutes les décisions financières locales au Maroc sont soumises
à l'approbation de l'autorité de tutelle, même dans
l'élaboration du budget locale. La tendance au Maroc montre une
prédominance du rôle administratif et purement prestataire
(délivrance de certificat,, autorisation, état-civil...) des
collectivités, au lieu d'un rôle économique comme c'est le
cas en France. Néanmoins les collectivités locales gèrent
démocratiquement les affaires locales comme la charte communale le
précise. Le domaine économique demeure la chasse gardée de
l'Etat, car il encadre par la présence de ses services
déconcentrés les activités économiques surtout au
niveau communal. Toujours dans le domaine économique, c'est plutôt
les régions qui dispose de plus ou moins de liberté en vertu des
dispositions constitutionnelles qui leurs octroie un rôle de
développement économique et social.
Section 3 Les : les limites de l'émancipation
politique des collectivités locales
L'émancipation des collectivités locales est
liée à l'autonomie de décisions administratives et
financières, qui favorisent le développement des
collectivités par la mise en place de moyens dont elles disposent dans
les politiques de développement efficaces. Mais le constat est tout
autre, car des limites non pas négligeables persistent dans la gestion
locale.
A : Absence de pouvoir politique
local
Bien qu'elles aient été dotées d'organes
de décision telles l'organe de délibération et l'organe
d'exécution, les autorités locales ne sont pas toujours
souveraines lors de leur prise de décision. En effet, si le pouvoir de
décision est existant, il reste relatif car soumis aux directives du
pouvoir central. En outre, l'absence du pouvoir fiscal local est une limite au
développement des collectivités, car le système fiscal des
Etats décentralisés ne donne pas la possibilité aux
assemblées délibérantes d'avoir une politique fiscale leur
permettant de créer ou supprimer une matière fiscale. S'il
existe, un pouvoir politique local, il peine à s'imposer face au centre
malgré l'autonomie dont il dispose. Les instances locales sont le plus
souvent occuper à exécuter les tâches de fonctionnement
(dépenses obligatoires) au lieu de se consacrer aux tâches
d'investissement.
B: Tutelle excessive
Les principes de la décentralisation exigent un
contrôle et une présence des représentants du pouvoir
central au sein des collectivités locales. Le contrôle s'effectue
sur une base légale, car il est prévu par des textes juridiques
(constitution, règlement...) Il est question soit d'un contrôle de
régularité ou de légalité. Il porte sur les actes
et les décisions des autorités locales (la procédure, les
justificatifs, la conformité aux textes...) .Il s'effectue
également sur une base discrétionnaire, c'est-à-dire
à l'appréciation des autorités de tutelle (contrôle
d'opportunité), ce contrôle peut porter sur les actes comme sur
les personnes. Au niveau communal par exemple, il y a une relation
étroite avec le centre par le biais du ministère de tutelle
(ministère de l'intérieur) et du ministère des finances
pour toutes les transactions financière en matière de
contrôle. Mais lorsque cette tutelle devient excessive, elle n'est plus
en faveur des autorités décentralisés mais du centre, et
refait plonger la décentralisation dans une sorte de
déconcentration ou de centralisme. C'est le cas au Maroc où on
note une prédominance du contrôle administratif due à la
tendance centralisatrice de l'administration marocaine. Lorsque les
autorités locales manquent à leurs obligations de
conformité aux textes juridiques ou à la volonté du
gouvernement cela peut entraîner le veto de l'autorité de tutelle
ou leur substitution par l'autorité de tutelle afin de faire appliquer
les mesure qui font l'objet de cette procédure, il peut s'agir de
l'exécution du budget ou le vote `un programme. Appart le contrôle
effectué par l'autorité de tutelle, il y a un contrôle
juridictionnel effectué par les tribunaux administratifs et les cours
des comptes régionales. Ces différents tribunaux veillent aux
applications des prescriptions de la loi. En France c'est ce contrôle qui
est privilégié ce qui n'est pas le cas au Maroc ou il y a une
prolifération d'organe de contrôle relevant de l'administration
centrale.
C: les réformes toujours d'actualité
En réalité les collectivités locales sont
toujours en attente d'une réelle autonomie ou plutôt d'une
autonomie plus larges. Depuis l'avènement de la décentralisation,
l'évolution de ce système s'est fait à coup de
réforme, et depuis on parle toujours de réforme de la
décentralisation, c'est dire que le système n'est pas
satisfaisant tant dans les pays Européen que dans les pays en voie de
développement. Les réformes ne se comptent plus : entre
celles qui donnent de nouvelles compétences aux collectivités
locales sans leur en donner les moyens nécessaires (financier,
humain...), et celles qui leur retirent les compétences au profit de
l'Etat (ses administrations) ne jouent pas en faveur de leur rôle
d'acteur du développement local et même national. Jusqu'où
doivent allez ces réformes, est-ce au point d'atteindre le stade
régional comme en Espagne, ou comme le prévoit le projet Marocain
avec le Sahara, ou l'Etat doit-il plutôt cibler la priorité
financière des collectivités locales ?
Chapitre3 : les systèmes autonomiques
régionaux
On peut définir la régionalisation comme une
décentralisation au profit des régions. Elle semble être
une tendance de l'évolution de l'organisation territoriale de certains
Etats, comme l'Espagne et l'Italie dont les régions
bénéficient d'une autonomie complète. Ce système
s'est développé en Europe dans les années 1970 en
réaction contre la concentration de l'activité économique
dans les grandes métropoles, il tend à promouvoir l'autonomie des
entités territoriales par la mobilisation de ses atouts
économiques et identitaires pour pouvoir s'affirmer valablement face
à l'Etat. Elle a été conçue au départ comme
une réflexion sur la décentralisation dans la mesure où
les revendications nationalistes basée sur la demande de plus
d'autonomie provoquaient des tensions dans les Etats en Europe. Les
régions sont des divisions territoriales administratives, souvent
placés au troisième niveau infra-étatique (après
les communes, et les provinces ou départements en France), elles
correspondent à de grandes étendues incluant les
collectivités inférieurs, et possèdent des
caractéristiques géographiques et humaines qui en font
l'unité.
Section 1 : Les principes de l'Etat unitaire
autonomique
C'est grâce à ses principes qu'il est possible de
différencier l'Etat régional de l'Etat fédéral, car
en Europe c'est à tord que sont assimilées certains Etats
fédérés (en Allemagne ou en Belgique) à des
régions. Les principes d'égalité, d'unité, et de
solidarité sont donc les principes fondateurs de l'Etat unitaire,
lorsqu'on parle de collectivités locales en général, mais
surtout de l'Etat régional. Même si la régionalisation
n'est pas homogène, elle conserve des les Etats ses principes
essentiels.
A l'unité
C'est un principe essentiel pour tout Etat unitaire, il
concerne d'abord l'unité du territoire, car il voudrait que ce
territoire soit indivisible et uniforme, c'est-à-dire qu'il ne doit pas
avoir des disparités mais plutôt une
homogénéité sur l'ensemble du territoire. Il implique par
exemple la représentation de l'Etat au niveau local afin d'effectuer un
contrôle administratif, le respect de la loi et des intérêts
nationaux. Ainsi cette unité doit être tant sur le plan
économique, politique, structurel et organisationnel. L'unité est
le point de départ de l'autonomie. C'est un principe fondamental qui est
à l'origine de tous les autres principes. Toutefois elle en est la
résultante du fait que l'unité économique est la
manifestation de l'unité nationale soit au niveau intérieur par
la mise en place d'un système économique global et
l'élimination des frontières intérieures. Soit au niveau
extérieur, par l'existence de frontières uniques vers
l'étranger.
B La solidarité
Les constitutions font référence aussi à
la solidarité qui doit exister entre les régions pour veiller
à l'établissement d'un équilibre économique
adéquat et juste entre elles. La solidarité participe aussi
à réduire les écarts de développement entre
région et à corriger le déséquilibre sur le
territoire. Ce principe est lié au premier dans la mesure où
toutes les régions font partie de l'unité de l'Etat, elles
doivent avoir des intérêts communs inscrits dans
l'intérêt national.
C L'égalité
Il doit exister une égalité entre les
régions. Malgré la diversité des statuts autonomiques qui
peuvent exister, les constitutions des Etat unitaires régissent les
régissent toutes les régions de la même façon.
Toutefois, ce principe ne signifie en aucun cas uniformité absolue dans
les aspects économiques, d'organisation et de prise en charge de
compétences. Il est dicté par l'existence de
considérations politiques et institutionnelles identiques des
différentes communautés autonomes. Ainsi que l'interdiction de
traitement discriminatoire entre les régions qui pourraient cacher des
situations de privilège de certaines par rapport aux autres.
L'égalité se situe aussi au niveau des droits et
des obligations des citoyens car ils appartiennent tous au même Etat
(qui est unitaire). Les citoyens ont alors les mêmes droits et les
mêmes obligations dans n'importe quelle partie du territoire de
l'Etat. Ce qui implique que le statut juridique des personnes est
identique. Ce principe est tout à fait cohérent avec la
définition d'un l'Etat démocratique de droit ayant comme pilier
de sa structure la règle de l'égalité
Section 2 : Des organes régionaux autonomes
et des compétences politiques Propres
Comme nous l'avons mentionné, la régionalisation
n'est pas toujours homogène dans le territoire de l'Etat parce qu'elles
sont instituées pour répondre à des problèmes, des
particularismes dont il a fallu se rendre compte. Ainsi les compétences
transférées par l'Etat diffèrent d'une région
à l'autre comme c'est le cas de DOM TOM en Français, ou des
régions italiennes qui ont des statuts différents des
régions ordinaires. Les compétences des régions sont
principalement tournées vers le développement économique,
mais cela ne les empêchent pas de bénéficier du principe de
libre administration des collectivités territoriales. Elles ont des
compétences administratives étendues touchant les domaines
essentielles de la vie économique et sociale. L'originalité des
systèmes autonomiques est celui d'Espagne, et d'Italie en raison de
l'immensité d'attribution que l'Etat donne aux régions, on parle
de régionalisation politique caractérisée par un pouvoir
législatif donné aux assemblées régionales. Ce
pouvoir est exercé en concurrence avec le parlement national dans les
matières énumérées par la constitution. L'autonomie
des régions s'attache au statut, à l'organisation
(élaborés au niveau local mais soumis à l'approbation du
parlement national) et aux ressources des régions. Les régions
sont administrées par un conseil élu aux suffrages universel
direct, ayant des attributions à la fois sur le plan administratif et
politique.
Sect3 : les spécificités du model
autonomique espagnol
L'Espagne est sans doute le pays Européen qui est
allé, dans les textes, le plus loin sur la voie de la
régionalisation. Pour satisfaire les revendications des régions
peu développées(Catalogne, Pays Basque, Galice)
exaspérés par l'impérialisme castillant, et aussi pour
apporter une solution au problème du terrorisme basque sans paraitre
capituler, le gouvernement Suarez a fait inscrire à l'article 2 de la
constitution de 1978 « le droit à l'autonomie des
nationalités ». Les régions espagnole sont
appelées communautés autonomes et sont au nombre de 17, elles
sont les plus concernés par l'autonomie des collectivités
territoriales.
A : La diversité des statuts
d'autonomie
En Espagne, La régionalisation politique affecte
l'ensemble du territoire, et institue une asymétrie des institutions et
des compétences comme le montre la diversité de statuts des
communautés autonomes espagnoles.
Cette asymétrie correspond au fait que la
régionalisation politique résulte de la reconnaissance de
particularismes d'ordre ethnique, culturel et linguistique, au nom desquels une
autonomie plus large est accordée aux régions qui en sont le
siège, et ces particularismes définissent leur identité.
Dans cette mesure, la régionalisation politique est un
régionalisme institutionnel. Elle peut aussi produire un effet de
diffusion ou de contagion, susceptible de conduire à la
généralisation de l'organisation régionale sur la base des
mêmes principes, en règle générale avec une
autonomie moins étendue. C'est ce qui s'est passé en Espagne,
où le régime d'autonomie avait d'abord pour but de donner
satisfaction aux revendications des nationalités « historiques
». En Espagne, on conteste aujourd'hui que le « fait
différentiel » ne puisse se référer qu'à des
données historiques ; il peut au contraire être construit par les
institutions d'autonomie. Concernant le variable degré d'autonomie des
communautés, il est dû à la diversité des statuts et
leur instabilité soumise à la double pression des partis
nationalises et des communautés ayant un faible degré
d'autonomie. Les compétences des communautés autonomes peuvent
être réexaminées après quelques années de
pratique. Cette faculté est offerte aux communautés ayant
opté pour les compétences minimales de l'article 148. Ainsi,
depuis les années 90, plusieurs communautés de voie lente ont
accédé à de nouvelles compétences dans divers
domaines (santé, éducation etc.). La constitution n'a pas fourni
un model autonomique uniforme pour toutes les régions espagnoles. le
système autonomique présente, donc, une variété de
statuts qui différent d'une région à l'autre qui vont de
l'autonomie très élargie comme celle de La Catalogne et du Pays
Basque aux autonomies limitées comme celles des deux villes
occupées, Sebta et Mellilia.
B : l'ambiguïté dans la
répartition des compétences entre l'Etat et Communautés
autonomes
Globalement, le système de répartition des
compétences n'est pas sans évoquer le fédéralisme
allemand, en plus complexe. La liste des matières réserver
à l'Etat comporte 32 rubriques parmi lesquelles le droit civil, la
législation commerciale, le droit pénal, le droit du
travail...celles dévolues aux communautés autonomes comportent 22
rubriques parmi lesquelles l'aménagement du territoire et l'urbanisme,
l'agriculture et la pêche, la culture, la santé, le sport. Mais
l'Etat peut dans son domaine ne fixer que des principes généraux
et laisser les communautés édicter les règles
complémentaires nécessaires à leur application. C'est le
cas en matière de régime juridique des administrations, de la
fonction publique, de la banque et du crédit, la santé...
L'ambiguïté de cette formule a été à l'origine
de nombreux contentieux entre l'Etat et les communautés autonomes dans
les années 80; Il est a préciser que la cour constitutionnelle
espagnole a arbitré considérablement la répartition des
compétences entre l'Etat et les communautés autonomes en
éclaircissant le titre VIII de la constitution relatif à leur
nature juridique et la place respective de la constitution et des statuts
d'autonomie ainsi que le partage des compétences entre les
différents niveaux d'administration. Cette ambigüité dans la
répartition des compétences favorises aussi le désire des
communautés riches de réduire leur participations au budget de
l'Etat, au nom de la compétition entre communauté.
Conclusion
Au vue de ce qui a été dit sur les
systèmes fédéraux, les systèmes
décentralisés et enfin les systèmes autonomiques
régionaux, il en ressort que chacun des systèmes prévoit
par la constitution de chaque Etat (unitaire ou fédéral) des
limites à l'autonomie des entités territoriales. Ces limites
concernent tant le centre, en limitant son intervention, que le niveau
infra-étatique, en précisant les compétences. Bien que
chacun des systèmes ne constituent pas une
homogénéité reconnaissable dans tous les Etats appartenant
à la même catégorie, les principes sont les même en
théorie qu'ils s'agissent de la participation, l'égalité
et de l'autonomie dans le système fédéral, de l'autonomie
financière et l'octroie de la personnalité juridique dans le
système décentralisé, où de
l'égalité, la solidarité et unité dans le
système régional. Ces principes garde en fond la
consécration de l'autonomie des entités infra-étatique.
Dans la pratique même s'ils ne sont pas respectés dans leur
totalité pour des raisons politique (risque de séparation de
l'Etat central), ils sont toutefois garantis par la constitution. L'autonomie
est conçue, dans chacun des systèmes, d'un point de vue
différent, d'abord en fonction des compétences, en fonction de la
qualité de ces entités (Etats fédérés ou
collectivité locales), et en fonction des ressources dont elles
disposent. Dire qu'un système serai plus avantageux pour le
développement des entités locales serai erroné car dans
chacun des systèmes on relève des points positifs et des
faiblesses.
On en conclura seulement que l'autonomie régionale ne
suffit pas à assurer le développement territorial, et que rien ne
prouve qu'elle en soit une condition.
Ouvrage :
-Droit constitutionnelle et sciences politiques, Bernard
Chatebout, Armand Colin_ Collection, 8em édition 1988
-Institution politique et droit constitutionnel,
4èm édition, Phillip Adent
- L'autonomie des collectivités territoriales en
Europe, une source potentielle de conflits, textes réunis par
Hélène Pauliat, dépôt légal : octobre
2004
- Article sur L'Espagne, de Madame Ennaciri Khadija
Internet :
-La régionalisation en Europe, Marcou Gérard
(Document PDF)
- les enjeux de la décentralisation en matière
sociale. L'égalité, la solidarité. Michel Borgetto
(Document PDF)
- wikipédia, encyclopédie en ligne
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